| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
MCMVGM e JCAM, contrainteressados na presente Ação, devidamente identificados nos autos, intentada pelo Ministério Público contra o Município da Figueira da Foz, não se conformando com o Despacho Saneador proferido em 14 de janeiro de 2018, mormente em virtude de no mesmo terem sido julgadas improcedentes as suscitadas exceções de inimpugnabilidade, de intempestividade e/ou caducidade do direito de Ação, vieram interpor Recurso no qual, a final, concluíram:
“1) Liminarmente, parece-nos claro que, ao contrário do que, em erro de julgamento, foi decidido, a questão nada tem a ver com a forma como o A. configura a ação, como seria no caso da exceção de ilegitimidade ou de incompetência, nem o mérito está aqui em causa ou o julgamento convoca assim a apreciação de uma questão desta natureza — trata-se de uma exceção perentória, cujo conhecimento pleno pode e deve ser feito no despacho saneador nos termos do estatuído no art. 595.°, n.º 1, al. b) do CPC e arts. 87.°, n° 1, al. a) e 89.°, n.º 1, al. h) do CPTA e que, aliás e ao contrário daquelas outras exceções, até determina a absolvição do pedido (cfr. Ac. STA de 22/05/2013, no proc. 0340/13).
2) A interpretação seguida pelo Tribunal a quo e pelo Ministério Público, ao julgarem que o prazo de caducidade de interposição da ação se conta a partir do momento em que esta caducidade foi legalmente prevista e não do momento em que a deliberação foi tomada ou da data em que os factos foram participados,
3) não se refere a um só momento de materialidade, resultando singelamente de um jogo formal de interpretação da lei - no caso do estatuído no art. 69.°, n.º 4 do RJUE - que, aliás não tem nessa lei geral, que serve de suporte a tal interpretação, no art. 12.° e no art. 297.° do CC, sequer previsão expressa;
4) A interpretação seguida pelo Tribunal recorrido e pelo Ministério Público, eminentemente vista numa lógica em que os interesses privados são modelados pela nova lei, não pondera as razões de aplicação imediata das soluções legais que o Estado implementa, naturalmente com fundamento no interesse público que está na base de qualquer norma de direito administrativo, soluções essas cujo único limite é a Constituição da República, a qual não se vê minimamente, ou pode racionalmente ver-se, minimamente ofendida, quanto mais porque a interpretação que se sustenta defende aqueles interesses privados - o Ministério público age aqui num prazo alargado e só, mas apenas só, para defender o interesse público que, quanto mais proporcionalmente, não se vislumbra afrontado;
5) A interpretação recorrida, ao contrário da nossa, não convoca sequer um só princípio jurídico, mormente de direito administrativo ou de direito público, que a suporte;
6) A interpretação seguida pelo Tribunal a quo e pelo Ministério Público afronta a principiologia que mais protege qualquer cidadão que viva num Estado-de-Direito democrático, mormente os valores fundamentais da segurança, da confiança, e da boa-fé (cfr. arts. 2.°, 18.° e 266.°, n.º 2 da CRP), ao permitir que cidadãos que tenham adquirido parcelas em resultado de um loteamento, ao terem investido nessa confiança ao ponto de nesses bens, nesses lotes, que julgaram constituídos e lícitos, terem edificado as suas (e de suas famílias) casas de habitação - o maior esforço financeiro que qualquer cidadão faz na sua vida.
7) A interpretação seguida pelo Tribunal a quo e pelo Ministério Público desconsidera a principiologia, já referida, que está na base do estatuído, hoje, no art. 162.°, n.º 3 do CPA e antes no art. 134.° da lei procedimental portuguesa, ao conferirem, estes normativos, como o preceito interpretando, efeitos a situações de facto duradouras, consolidadas, erguidas em boa-fé e em confiança nas atuações do Estado, como é o caso.
8) O próprio Estado, através das CCDR, sustenta, como está provado nos autos, a interpretação que levamos a efeito, tendo aliás este, a bem da coletividade, definido um único limite à caducidade - "exceto relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona de proteção".
9) A interpretação seguida no despacho recorrido, como se vê, em erro de julgamento e em afronta ao estatuído no art. 69.°, n.º 4 do RJUE, arts. 12.° e 297.° do CC, e arts. 2.°, 18.° e 266.°, n.º 2 da Constituição da República, invalida materialmente e em ilegalidade agravada o normativo de que cuidamos (e ou é inconstitucional a interpretação que o despacho recorrido sustenta desse mesmo normativo);
10) Sendo aliás que, na dúvida, mais do que legítima — porque não existe excerto literal que sustente a interpretação feita pelo Tribunal a quo e porque, ao invés, existem boas e sólidas razões principiológicas para sustentar o inverso -, devia ter sido objeto de uma interpretação em conformidade com a Constituição da República, e, assim, no sentido de que o prazo de caducidade para o Ministério Público interpor a ação sempre deveria ter o seu dies a quo contado do momento da prática do ato administrativo em causa.
(...)
Termos em que, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente procedente, por provado, revogando-se o despacho recorrido, só assim se fazendo, JUSTIÇA!”* O Ministério Público veio a apresentar as suas Contra-alegações, nas quais, a final, concluiu:
“I Vêm os contrainteressados MCMVG e marido JCM apresentar recurso contra a decisão que julgou improcedente a exceção da caducidade ou intempestividade pelo facto de entenderem terem decorrido mais de 10 anos sobre a data em que as deliberações impugnadas foram proferidas, nos termos do art. 69º, nº4 da RJUE.
Entendeu a decisão recorrida que: “De acordo com a pronúncia do Digno Magistrado do Ministério Público, para as situações jurídicas preexistentes, a contagem do prazo de caducidade deve iniciar-se a partir da entrada em vigor da nova lei, isto é, o prazo para o exercício deste direito só tem início a partir da entrada em vigor da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro.”
II Consideram os recorrentes que se deverá aplicar ao caso a Lei nº60/2007, de 04 de Setembro e colocam em questão o início da contagem do prazo previsto no art, 69º, nº4 do RJUE, entendendo que tal prazo deve ser contado a partir do momento da prática do facto, ou seja, a partir de 06 de Junho de 1995, donde resultaria que à data da instauração da presente ação já teria ocorrido a caducidade do direito de ação.
III Na decisão recorrida aplicou-se o disposto no n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, que prevê que a impugnação de atos nulos não está sujeita a qualquer prazo, o que significa que, independentemente de os atos impugnados datarem já de 1995, 1999 e 2004, tal não impede que o Ministério Público venha requerer a declaração da sua nulidade após o prazo constante da al. b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA, mesmo que, a final, acabe por atingir-se a conclusão de que as invocadas nulidades não se verificam, donde se concluiu pelo indeferimento das exceções invocadas de inimpugnabilidade, intempestividade, ou caducidade do direito da ação.
IV Concordamos que o direito da ação não se encontra caducado, nem foi intempestiva a ação proposta pelo Ministério Público, assim como consideramos que se aplica ao caso em análise a Lei nº 60/2007, de 04 de Setembro, na medida em que acolhemos o entendimento vertido no RJUE Comentado de Fernanda Paula Oliveira e Maria José Castanheira Neves sobre o nº4 do art. 69º do RJUE.
V Isto, porque a nova regulamentação, por respeitar ao (novo) prazo para declaração de nulidade ou/e participação do Ministério Público para o exercício da ação pública com vista à declaração de nulidade, não se prende diretamente com qualquer facto que haja produzido determinados efeitos, antes se refere imediatamente ao direito sem qualquer conexão direta com o facto que lhe deu origem.
VI Com efeito, no caso, a nova lei tem natureza injuntiva e reporta-se a matéria que não se encontra na disponibilidade das partes, pelo que podemos afirmar com segurança que se trata de um efeito jurídico que não teve em conta o facto que criou a situação jurídica que subsiste.
VII Dito de outra forma, o prazo de caducidade de 10 anos, por abstrair do facto que deu origem à ilegalidade do licenciamento, abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor.
VIII E, tal assim é por efeito da aplicação e correta interpretação do prazo previsto no nº4 do art. 69º do RJUE, o qual se aplica não apenas a situações futuras mas também às situações em curso sem que, contudo, possua o sentido proposto pelos recorrentes.
IX Razão pela qual pugnamos pela inexistência de caducidade do direito de ação porquanto ainda não se encontra decorrido o prazo previsto no nº4 do art. 69º do RJUE, na medida em que o prazo conta-se a partir da entrada em vigor de tal diploma legal, ou seja, a partir de 04 de Março de 2008, tendo a presente ação dado entrada em 25.02.2010.
X Assim, o art. 297º do Código Civil não prevê diretamente a possibilidade da lei nova fixar pela primeira vez um prazo mas, como refere Baptista Machado "... deve ainda acrescentar-se que, se a Lei Nova vem estabelecer pela primeira vez um prazo, este só deve ser contado, qualquer que seja o momento inicial fixado, a partir do início da vigência da nova lei... " (in ''Introdução ao Direito e no Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, pág. 243).
XI E, como tal é defendido a este propósito por Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maças, com pleno acerto no nosso juízo, "...afigura-se claro que o preceito contido no nº4 do art. 69°... não consubstancia norma que interfira com as condições de validade dos atos ou deliberações em causa (…) podemos também concluir com segurança que se trata de um efeito jurídico que não teve em conta o facto (ato ou deliberação) que criou a situação jurídica. Ou seja, o preceito legal (nova lei) cai no âmbito normativo da 2ª parte do artigo 12º, nº2 do Código Civil, o que significa que são abrangidas no seu âmbito as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor. Portanto, atos administrativos praticados antes desta previsão legal ficam ao abrigo do regime especial de nulidade nela prevista.
(…) Nesta situação, falta determinar a data a partir da qual se conta o novo prazo de 10 anos (…) o prazo da caducidade de 10 anos conta-se a partir da data da respetiva emissão, no caso de atos ou deliberações nulas que venham a ser proferidas após a entrada em vigor da Lei n° 60/2007. No que concerne aos atos e deliberações nulas que subsistam, eles só podem ser declarados nulos ou participados ao Ministério Público dentro de 10 anos a partir do início da vigência daquele diploma. Esta afigura-se a interpretação mais consentânea com os cânones de hermenêutica jurídica, embora se reconheça que o recurso ao direito transitório teria resolvido com mais rigor e certeza jurídica a situação.
(in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado, 2011, 3a edição, pág. 525/526)).
Veja-se ainda, nesta linha de entendimento o Acórdão do TCAN de 28.02.2014, Proc n° 742/08.2CBR.
Esta é a resposta do legislador à solicitação feita pela doutrina de uma especial consideração de efeitos de factos consolidados, resultantes dos atos urbanísticos nulos, situação que convoca outros interesses, públicos ou privados, que se entende deverem prevalecer sobre o interesse da legalidade subjacente ao regime especialmente gravoso da nulidade” (cfr. Fernanda Paula Oliveira, “A alteração legislativa ao Regime Jurídico da Urbanização e Educação: uma lebre que saiu gato...?”, cit., p. 68).(…)”.
XII Não poderia ser de outro modo sob pena de cairmos no absurdo de em determinadas situações se dar o prazo por concluído antes mesmo dele ter sido criado, termos em que claramente inexiste caducidade do direito de ação visto não se mostrar ultrapassado na data da instauração da ação, o prazo de 10 anos previsto para a sua dedução contado da data do início da vigência do nº4 do art. 69° do RJUE.
XIII Sendo certo que a Lei em referência criou um regime misto para a arguição de nulidades em matéria urbanística, traduzido numa limitação temporal (10 anos), com exceção em matéria relativa a monumentos nacionais e áreas de proteção, para a sua declaração administrativa de nulidade ou interposição das competentes ações pelo Ministério Público.
XIV Já que o nº4 do art. 69º do RJUE, prevê, tão só: “A possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de propor a ação prevista no nº 1 se os factos que determinaram a nulidade não forem participados ao Ministério Público nesse prazo, exceto relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona de proteção”, não afastando, no entanto o regime geral da nulidade prevista no art. 162º, nº2 do CPA na generalidade dos casos, que nos diz que “(….)a nulidade é invocável a todo o tempo”, como acima se registou.
XV Resta concluir que a Lei nº60/2007 entrou em vigor em 4 de Março de 2008, pelo que, contando-se o prazo a partir de tal data, a Mmª Juiz “a quo” decidiu bem quando considerou improcedentes as exceções invocadas, na medida em que a ação deu entrada em 25 de Fevereiro de 2010, DENTRO DO PRAZO DE 10 ANOS, PARA TAL EFEITO.
XVI Assim sendo, a decisão recorrida deverá ser mantida, por não assistir razão aos Recorrentes, e, consequentemente serem indeferidas, como o foram, as exceções invocadas de inimpugnabilidade, intempestividade ou caducidade do direito de ação.
Assim vossas excelências farão a costumada justiça”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, mormente verificando se se verificarão os pressupostos justificativos da invocada caducidade ou intempestividade da Ação, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
No que aqui releva, consta do Despacho Recorrido:
“(…)
Da inimpugnabilidade, intempestividade, ou caducidade do direito de ação
Vem invocada, por vários contrainteressados, uma exceção de caducidade do direito de ação, intempestividade, ou inimpugnabilidade dos atos aqui colocados em crise pelo Ministério Público. Com base em idênticos argumentos, alegam os vários intervenientes processuais que os atos que se impugnam foram praticados em 1995, 1999 e 2004, pelo que, tendo a presente ação sido intentada em 2010, a mesma é manifestamente intempestiva, sendo os atos aqui atacados inimpugnáveis, desde logo por se ter ultrapassado o prazo de 3 meses conferido pela al. b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA.
É certo que resulta da petição inicial que aquilo que o Ministério Público pretende, através da presente ação, é impugnar atos administrativos datados de 1995, 1999 e 2004.
Todavia, aqueles são atos autorizativos e de licenciamento de uma operação de loteamento que o Ministério Público consideram estarem feridos de nulidade, uma vez que a operação de loteamento apenas pode incidir sobre áreas urbanas, e todos os lotes incluem áreas fora desses espaços urbanos, encontrando-se alguns incluídos em espaço natural de proteção, ou mesmo em Reserva Ecológica Nacional (REN).
Entende portanto o A. que os mencionados atos violam o disposto no Regulamento do Plano Diretor Municipal (PDM) da Figueira da Foz, bem como as disposições do DL n.º 93/90, de 19 de Março, o que tem como consequência a sua nulidade, nos termos da al. a) do artigo 68.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo DL 555/99, de 16.12 (que em resposta á exceção o Autor, vem invocar que tal nulidade decorre ainda do ato de 1994 e de 1999, por força dos artigos 8º e 56º, nº 2, do DL 448/91, de 29.11, regime de que antecedeu o vigente).
Ora, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, a impugnação de atos nulos não está sujeita a qualquer prazo, o que significa que, independentemente de os atos impugnados datarem já de 1995, 1999 e 2004, tal não impede que o Ministério Público venha requerer a declaração da sua nulidade após o prazo constante da al. b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA, mesmo que, a final, acabe por atingir-se a conclusão de que as invocadas nulidades não se verificam.
De facto, os pressupostos processuais devem aferir-se de acordo com a forma como o A. configura a ação, não se exigindo que, para a sua decisão, se teçam considerações acerca do mérito que, concretamente, a sua pretensão apresenta (vejam-se, neste sentido, e a título exemplificativo, o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 03-11-2009, Proc. n.º 250/07.9, e do Tribunal da Relação de Évora de 03-11-2016, Proc. n.º 6355/15.5, ambos disponíveis em www.dgsi.pt).
Face ao exposto, improcedem as invocadas exceções de inimpugnabilidade, intempestividade, e caducidade do direito de ação.”
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Refira-se desde já que atenta a fundamentação aduzida em 1ª instância no Despacho Recorrido, não merecerá o mesmo, censura.
Em síntese, os recorrentes recorrem do segmento do Despacho Saneador que julgou improcedente a exceção da caducidade ou intempestividade suscitada, por entenderem terem decorrido mais de 10 anos sobre a data em que as deliberações impugnadas foram proferidas, se aplicará o art. 69º, nº4 da RJUE, determinante da invocada caducidade.
Entendeu o tribunal a quo que “De acordo com a pronúncia do Digno Magistrado do Ministério Público, para as situações jurídicas preexistentes, a contagem do prazo de caducidade dever iniciar-se a partir da entrada em vigor da nova lei, isto é, o prazo para o exercício deste direito só tem início a partir da entrada em vigor da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro.”
Efetivamente, aquando da prática dos controvertidos atos autorizativos e de licenciamento de operação de loteamento não vigora ainda, naturalmente, a Lei nº 60/2007, de 4 de setembro, que procedeu à sexta alteração ao DL 555/99, de 16 de dezembro, que estabeleceu o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, sendo que só entrou em vigor no dia 4 de março de 2008.
Na realidade, foi a referida lei que estabelece um prazo mais curto (10 anos) do que o fixado na lei anterior (sem prazo), sendo aplicável às relações jurídicas já constituídas e, por via disso, ao prazo já em curso, mas, neste caso, o prazo só é contado a partir da entrada em vigor da nova lei, como decorre dos nºs 1 e 3 do artº 297º do Código Civil.
É assim manifesto que não havia ainda decorrido o prazo de caducidade, relativamente aos atos cuja declaração de nulidade vem requerida pelo Ministério Público, não obstante terem sido proferidos em 1995, 1999 e 2004, pela singela razão de que o prazo de 10 anos relativamente à caducidade só entrou em vigor, como se disse, em 4 de março de 2008, data a partir da qual deverá ser contado o referido prazo.
Em bom rigor, o prazo de caducidade de 10 anos, abrange as relações jurídicas já constituídas, que subsistam à data da entrada em vigor do regime que fixou o referido prazo de caducidade de 10 anos, inexistindo pois a caducidade do direito de ação porquanto ainda não se encontrava decorrido o prazo previsto no nº4 do art. 69º do RJUE, o qual, como se disse já, se aplica não apenas a situações futuras mas também às situações em curso.
Independentemente das razões aduzidas pelos Recorrentes, é incontornável que estão em causa licenciamentos edificativos situados em áreas fora de espaços urbanos, incluídos em espaço natural de proteção, e em Reserva Ecológica Nacional (REN).
O art. 297º do Código Civil não se refere à possibilidade da lei nova fixar pela primeira vez um prazo, mas, como refere Baptista Machado "... deve ainda acrescentar-se que, se a Lei Nova vem estabelecer pela primeira vez um prazo, este só deve ser contado, qualquer que seja o momento inicial fixado, a partir do início da vigência da nova lei ..." (in Introdução ao Direito e no Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, pág. 243).
Como resulta transcrito no Acórdão deste TCAN nº 742/08.2BECBR, de 28.02.2014, citando Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maças, é claro "(...) que o preceito contido no nº4 do art. 69°... não consubstancia norma que interfira com as condições de validade dos atos ou deliberações em causa (…) podemos também concluir com segurança que se trata de um efeito jurídico que não teve em conta o facto (ato ou deliberação) que criou a situação jurídica. Ou seja, o preceito legal (nova lei) cai no âmbito normativo da 2ª parte do artigo 12º, nº2 do Código Civil, o que significa que são abrangidas no seu âmbito as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor. Portanto, atos administrativos praticados antes desta previsão legal ficam ao abrigo do regime especial de nulidade nela prevista. (…)
Nesta situação, falta determinar a data a partir da qual se conta o novo prazo de 10 anos (…) o prazo da caducidade de 10 anos conta-se a partir da data da respetiva emissão, no caso de atos ou deliberações nulas que venham a ser proferidas após a entrada em vigor da Lei n° 60/2007. No que concerne aos atos e deliberações nulas que subsistam, eles só podem ser declarados nulos ou participados ao Ministério Público dentro de 10 anos a partir do início da vigência daquele diploma. Esta afigura-se a interpretação mais consentânea com os cânones de hermenêutica jurídica, embora se reconheça que o recurso ao direito transitório teria resolvido com mais rigor e certeza jurídica a situação. (in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado, 2011, 3ª edição, pág. 525/526).
Como decorre do entendimento plasmado no precedentemente transcrito Acórdão deste TCAN, sempre teria de ser assim, sob pena de se cair no absurdo de em determinadas situações se dar o prazo por concluído antes do mesmo ter sido criado, o que determina que na situação em apreciação inexiste caducidade do direito de ação, por se não mostrar ultrapassado na data da apresentação da ação, o prazo de 10 anos previsto para a sua dedução contado da data do início da vigência do nº4 do art. 69° do RJUE, ou seja, de 04.03.2008.
Assim sendo, tendo a Lei nº 60/2007 entrado em vigor em 4 de Março de 2008, sendo o prazo de caducidade na situação em apreciação, contado a partir daquela data, não merce censura a decisão proferida pelo tribunal a quo, aqui recorrida, ao ter considerado improcedentes as invocadas exceções de inimpugnabilidade, intempestividade, e caducidade do direito de ação, uma vez que a Ação foi intentada em 25 de Fevereiro de 2010.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso, mantendo-se o Despacho recorrido nos seus precisos termos.
Custas pelos Recorrentes
Porto, 14 de setembro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
