| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
J. M. C. S., devidamente identificado nos autos, no âmbito de Ação Administrativa Especial que intentou contra o Instituto da Segurança Social IP – Centro Distrital de (…), tendente, designadamente, à anulação do Despacho do Diretor do Centro Distrital de (…), que o informou da cessação do recebimento do Complemento Solidário para Idosos (CSI), inconformado com a sentença proferida em 27 de abril de 2016, no TAF de Braga, que julgou “procedente a aventada exceção de caducidade do direito de agir”, mais absolvendo o Réu da Instância, veio recorrer jurisdicionalmente da mesma em 6 de junho de 2016, tendo apresentado as seguintes conclusões:
“1) Entendeu o Tribunal a quo absolver o Réu (ora recorrido) na Ação Administrativa Especial para a Condenação à prática de Ato Legalmente Devido (autos supra referenciados), onde o Autor, ora Recorrente, explicitou o seu pedido da forma seguinte:
“…Nestes termos e nos mais de Direito e sempre com o mui douto suprimento do Tribunal, deve a presente ação ser julgada procedente por provada e, em consequência, o Réu condenado à prática de ato legalmente devido, ou seja, a emitir decisão no sentido de que sejam pagas ao Autor todas as quantias de CSI em falta, acrescidas de juros de mora desde a data do seu respetivo vencimento (de cada uma das prestações mensais), e até efetivo e integral pagamento, bem como todas as quantias vincendas, nos mesmos moldes .”
2) Para prova, identificou o projeto de decisão e a sua audiência prévia, uma vez que o Réu nunca chegou a emitir uma decisão final no procedimento;
3) O Réu, por seu turno, em termos de prova apresentou “prints” de documentos desconhecidos e que, antes desta Ação, nunca dera a conhecer ao Autor, e que este impugnou;
4) Para se eximir à apresentação do processo administrativo, alegou apenas o Réu que aqueles “prints” impugnados equivaliam ao processo instrutor;
5) Sucede que o Tribunal a quo omitiu na sua decisão, a circunstância de terem sido impugnados os documentos apresentados pelo Réu (prints) e que apenas sustentam a sua versão dos factos, e
6) Laborou ainda em erro ao atribuir a qualidade de ato administrativo a um projeto de ato administrativo e que consistiu numa notificação para o exercício do direito de audiência prévia, que in casu, até era obrigatório;
7) Com efeito, os “prints” que o Réu/recorrido juntou na sua contestação, nada têm que ver com o documento de audiência prévia que notificou ao Autor/Recorrente;
8) Por outro lado, não pode imputar ao Autor, o facto de já não ter na sua posse os documentos originais e que deveriam constituir o processo instrutor, tendo-os, alegadamente convertido por via de informatização, nos ditos “prints” ilegíveis que juntou na sua contestação;
9) Importa ainda sublinhar que constituiu objeto da ação a necessidade de corrigir a inércia do Réu pela sua falta de decisão, tendo a ação por desiderato a pretensão do Autor em obter decisão por parte do Réu, devidamente fundamentada, de facto e de direito, a qual comportasse o por si pugnado na sua audiência prévia, ou seja, a manutenção do direito à perceção do Complemento Solidário para Idosos (vulgo “CSI”), tal como vinha sucedendo até à comunicação de intenção de extinção do direito ao dito CSI;
10) Mais, ali pretendeu ver condenado o Réu a pagar-lhe todas as quantias de CSI em falta, acrescidas de juros de mora desde a data do seu respetivo vencimento (de cada uma das prestações mensais), e até efetivo e integral pagamento;
11) Quanto à alegada exceção de caducidade do direito de ação, temos que no caso vertente o Réu apenas contestou, como vimos, com alegação de uma única exceção, tendo considerado – no seu entendimento – de que teria ocorrido caducidade do direito de ação;
12) O Autor, porém, face ao concreto circunstancialismo, intentou a competente e tempestiva Ação Administrativa Especial de condenação à prática de ato legalmente devido;
13) Pelo que o Réu Instituto da Segurança Social, I.P. não usou de boa-fé, quando invocou a caducidade, bem sabendo que não cumpriu com o dever legal de decidir em que estava investido, violando, ainda, frontal e flagrantemente o dever de celeridade no procedimento;
14) Porquanto, face à ausência de decisão e de conformidade com a legalidade, de atos expectavelmente preparatórios e/ou de mera execução material, evidenciados pelo Centro Distrital de Segurança Social de Braga, e na sequência do exercício de audiência prévia do Autor (ali alegante e reclamante, face à ausência de elementos e de fundamentação do projeto de decisão), o Réu/recorrido estava investido no dever legal de decidir;
15) E, como consabido, o dever legal de decidir não é um poder discricionário e/ou de escolha de poder não decidir;
16) Era sim, um autêntico poder/dever de decidir, vinculado, ex vi Princípio da Legalidade, Princípio da celeridade e Princípio da decisão, tal como consagrados no Código do Procedimento Administrativo;
17) Mal andou pois o Tribunal a quo, pois que um projeto de decisão e/ou intenção, não pode ser considerado uma decisão, se ainda está vinculado – como, in casu estava – ao dever legal de decidir;
18) Destarte, pretende o Autor/recorrente, também, ver condenado o Réu a pagar-lhe todas as quantias de CSI em falta, acrescidas de juros de mora desde a data do seu respetivo vencimento (de cada uma das prestações mensais), e até efetivo e integral pagamento, direito esse que o Réu/recorrido nem contestou e com o qual, parece ter-se conformado;
19) O que poderá ter induzido em erro o Tribunal a quo – quiçá!!! – terá sido o facto de indevida e incorretamente, o Réu ter apelidado de “reclamação” aquilo que de facto e de direito foi uma “audiência prévia”;
20) Daí que na sua audiência prévia o Autor tivesse evidenciado que aquela intenção de extinção do direito ao CSI não apresentava qualquer facto concreto que a tal pudesse conduzir, tendo ali alertado, igualmente, para a gritante violação de lei por parte do Réu, em especial a conjugação dos arts. 4º, 5º, 7º, 8º e 9º do Decreto-Lei nº 232/2005, de 29 de Dezembro, com o disposto no art. 9º e nº 2, do art. 11º do Decreto-Lei nº 13/2013, de 25 de Janeiro;
21) Com efeito, o Autor/recorrente reúne e reunia, as condições objetivas e subjetivas para a manutenção do seu direito à perceção de CSI, pelo que não faria qualquer sentido ver extinguido tal direito e/ou ter de apresentar novo requerimento, face à manutenção dos pressupostos que estiveram na base da sua concessão;
22) Pelo que importa que a douta decisão recorrida seja revogada, e modificada por outra que dê como procedente por provada a ação intentada (se puderem ser julgados verificados já todos os elementos necessários para tal decisão), ou, eventualmente mandar baixar a mesma à primeira instância para o seu normal prosseguimento, desconsiderando a alegada exceção de caducidade, por inexistente, só assim sendo de direito e da mais elementar Justiça!
Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. Doutamente suprirão, deve o presente recurso ser tido como totalmente procedente, e em consequência ser:
a) Revogada a decisão recorrida, pelos sobreditos termos, e modificada por outra que dê como procedente por provada a ação intentada (se puderem ser julgados verificados já todos os elementos necessários para tal decisão), ou, eventualmente (se assim não puder ser) mandar baixar a mesma à primeira instância para o seu normal prosseguimento, desconsiderando a alegada exceção de caducidade, por inexistente, só assim sendo de direito e da mais elementar Justiça!
Como é de direito, assim se fazendo inteira e Sã Justiça!”
O Recorrido/ISS IP não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.
Após vicissitudes de ordem processual, que aqui não relevam, o Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 20 de outubro de 2016.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 27 de outubro de 2016, veio a emitir Parecer em 9 de novembro de 2016, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever “ser negado provimento ao presente Recurso jurisdicional e, consequentemente, ser inteiramente confirmado o douto despacho saneador recorrido”.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa verificar predominantemente se se mostrarão presentes os pressupostos tendentes à declarada Caducidade do direito de agir, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“1. O Autor foi notificado em 9 de Julho de 2014 da cessação da prestação Complemento Solidário para Idosos (CSI), conforme resulta do doc. nº 1 junto aos autos com a p.i., a fls. 10 dos autos físicos e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
2. O autor apresentou reclamação desse ato, nos termos do doc nº 2 junto aos autos com a p.i., a fls. 11 dos autos físicos e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
3. A presente ação foi intentada neste TAF em 19.08.2015.”
IV – Do Direito
Inconformado com a decisão proferida em 1ª instância que julgou “procedente a aventada exceção de caducidade do direito de agir”, veio o Autor interpor recurso jurisdicional da mesma, importando aqui analisar e decidir o suscitado.
No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“Em relação à caducidade do direito de agir:
De acordo com o disposto no artigo 58.º do CPTA, na redação aplicável:
“(…) 1 - A impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
3 - A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil. (…)”
Assim sendo, a ação administrativa especial respeitante à impugnação de atos anuláveis deve, em conformidade com o disposto no artigo 58.º n.º 2,alínea b), ser intentada no prazo de três meses após a notificação ou conhecimento do mesmo, nos termos das alíneas do n.º 3 do artigo 59.º do CPTA.
Este prazo conta-se, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, de acordo com as regras previstas no Código de Processo Civil (CPC) para a propositura de ações, plasmadas, à data dos factos, no artigo 144.º do CPC (atual artigo 138.º do CPC).
Segundo este preceito, a respetiva ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos tem de ser interposta no prazo de 3 (três) meses desde a data da notificação ou do conhecimento do conteúdo do ato, sob pena de caducidade do direito de agir, nos termos previstos no art.º 89º, nº 1, h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do ato for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2) e que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos atos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução …” (n.º 3).
Por sua vez, nos termos do artigo 165.º n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redação aplicável à data dos factos, o prazo para o órgão competente apreciar e decidir a reclamação apresentada é de 30 dias, contado em dias úteis, a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, conforme preceituado nos artigos 72.º e 165.º do CPA, na redação aplicável.
Conforme se deu como provado acima, o despacho impugnado foi notificado ao A. em 9 de Julho de 2014. Ao contrário do que pretende o autor, não foi, então, notificado para efeitos de audiência prévia, como bem o reconheceu, à data. O próprio autor, logo de seguida, reclamou do ato, reconhecendo a sua “definitivade”. Tal, de resto, é patente da leitura do ofício junto aos autos com a p.i., como doc. nº 1.
Ora, diz o artº 58º, nº 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que “[a] contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil.”
Posteriormente, suspendeu-se com a reclamação deduzida (art° 59º, n.°4, do CPTA), para voltar a correr volvidos 30 (trinta) dias úteis (artº 72°, 165° e 69° do CPA), data em que ocorreu o termo do prazo legal para ser proferida decisão uma vez que o citado art° 59, n° 4, do CPTA, apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal (ou seja, com a verificação de qualquer destes factos que ocorrer em primeiro lugar, acrescido dos 8 dias referidos no art° 69 do CPA, no caso do último).
Neste sentido veja-se o sufragado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/02/2008, proferido no processo n.º 0848/06, segundo o qual a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar. Ora:
Fora a sobredita reclamação (ver ponto 2 dos factos provados, acima), não se verificou qualquer outro facto com virtualidades suspensivas. Como estamos a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (30 dias), ter-se-á de transformar o de meses em dias (90 dias) para que tudo se possa compatibilizar.
Portanto, teremos de concluir que esta ação, ao ser interposta em 19.08.2015, foi muito para além do prazo de 3 meses em que os vícios geradores de anulabilidade podiam ser suscitados.
Pelo exposto acima, terá de proceder, portanto, a invocada exceção de caducidade do direito de agir, prevista no art.º 89º, nº 1, h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, absolvendo-se, consequentemente, o Réu da instância.”
Vejamos:
Refira-se desde já que se não vislumbram razões para divergir do entendimento adotado em 1ª instância.
Refira-se desde já que, tendo sido declarada a caducidade do direito de Ação, por não ter sido respeitado o prazo de 3 meses para intentar a mesma, é incontornável que, em bom rigor, irrelevam quaisquer vícios de que padecesse o ato objeto de impugnação, pois que nenhum deles é determinante da sua nulidade, nem sequer tal foi invocado ou suscitado.
Em termos lineares, tendo a Ação sido intentada mais de um ano após a notificação do ato objeto de impugnação, não tendo sido invocada qualquer nulidade, nem tal se vislumbra, nem a suspensão decorrente da apresentação de reclamação tem a virtualidade de prolongar o prazo de impugnação até à data em que a Ação foi apresentada em juízo, naturalmente que a mesma sempre estaria condenada à declaração de caducidade do direito de agir.
Por outro lado, o Recorrente mais do que imputar erros de julgamento à decisão proferida e aqui Recorrida, vem retomar a discussão relativamente aos vícios de que padeceria o ato objeto de impugnação, o que não poderá ser o objeto do Recurso.
Com efeito, não vêm objetivadas as concretas disposições legais que se mostrariam violadas pelo tribunal a quo, na interpretação e aplicação do direito aos factos.
Para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, apreciemos, em qualquer caso, o invocado.
No que respeita aos erros de julgamento, refira-se desde logo que se não reconhece a sua verificação.
Com efeito, o Recorrente não deu sequer cumprimento ao estatuído no artigo 639.º, n.º 2, do CPC, ao não ter indicado, como lhe competia, as especificações decorrentes do referido normativo.
Aí se refere:
“2 - Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:
a) As normas jurídicas violadas;
b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;
c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.”
Com efeito, o Recorrente, nas conclusões do Recurso, como se afirmou já, limitou-se a reiterar os supostos vícios em que terá incorrido a Entidade Recorrida na prática do ato objeto de impugnação, ignorando o facto do recurso jurisdicional se destinar antes questionar a decisão judicial impugnada.
Neste sentido, há muito que a jurisprudência o tem vindo a reafirmar, como resulta do sumariado, entre muitos outros, no Acórdão do STA, de 28/04/1993, no Recurso n.º 014618, de acordo com o qual lapidarmente se afirma que “Interposto recurso de uma decisão, é esta que constitui o objeto daquele, ficando o recorrente obrigado a dizer, na sua alegação, das razões da sua discordância relativamente ao decidido, concluindo, resumidamente, nessa conformidade.
Não tendo o recorrente procurado demonstrar o desacerto do julgado, com a indicação de vício ou erro eventualmente determinante da alteração ou anulação da decisão recorrida, o recurso terá de improceder.”
Igualmente neste TCAN tal tem vindo a ser reiterado, designadamente e por todos, no Acórdão nº 2134/14.5BEPRT, de 22-09-2017, em cujo sumário se afirmou que “O objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto da sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação ou alteração. Se o não fizer, e se se limitar a repetir os argumentos que o levaram a impugnar o ato recorrido, o recurso terá de improceder.”
Diga-se, em qualquer caso, que se não vislumbra que o decidido em 1ª instância tenha infringido quaisquer normativos com os quais se devesse conformar, antes tendo adotado o entendimento que tem predominado nos Tribunais Administrativos.
Em face de tudo quanto ficou expendido, sendo a Ação intempestiva, o que determinou a declarada Caducidade do direito de agir, sempre seriam irrelevantes os vícios imputados ao ato objeto de impugnação, sendo certo que, como reiteradamente se afirmou, nenhum deles seria determinante da nulidade do ato.
No que concerne igualmente face invocada ação de condenação à prática de ato devido, tal como o Ministério Público referenciou no seu Parecer, sempre se poderá retomar, designadamente, o entendimento adotado nos Acórdãos deste TCAN de 25/11/2013, no Processo n.º 01651/12.6BEPRT e de 11/04/2014, no Processo n.º 163/13.5BEVIS, onde se discorreu o seguinte:
“Estatui o artigo 69º nº 1 do CPTA que:
“Em situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido”.
E o nº 2 do mesmo artigo prescreve que:
“Tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da ação é de três meses”.
A lei distingue entre situações de inércia absoluta da Administração, correspondentes a uma total ausência de ato (artigo 69º nº 1), e situações em que tenha havido uma pronúncia expressa sobre a pretensão do interessado (artigo 69º nº 2);
Nas primeiras, o direito de ação caduca no prazo de um ano, e nas segundas, a ação deverá ser interposta no prazo de três meses.”
Como lapidarmente se discorreu igualmente no Acórdão deste TCAN, de 26/09/2012, no Processo n.º 00179/06.8BEPRT, “A caducidade do direito de ação configura-se como exceção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo [cfr. arts. 87.º, 88.º e 89º, n.º 1 al. h) do CPTA, 493.º do CPC, e 333.º do CC].”
Atento tudo quanto se discorreu já, confirmar-se-á a decisão recorrida pois que a mesma aplicou adequadamente o direito à factualidade dada como provada.
Significativo foi aliás o facto do Recorrente não ter sequer atacado a decisão recorrida no que concerne ao prazo de caducidade, que foi exatamente o determinante do decidido, o que desde logo sempre determinaria a improcedência do Recurso.
É pois patente que, estando, como estamos, em presença de um ato meramente anulável, e tendo a Ação sido intentada mais de um ano após a notificação do ato objeto de impugnação, é manifesto que a mesma foi instaurada fora do prazo legalmente estabelecido para o efeito, devendo assim ser negado provimento ao Recurso interposto.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a Sentença proferida em 1ª instância.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário de que possa gozar.
Porto, 13 de dezembro de 2019
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
