| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
JAPS (Av.ª J…, 4750-304 Barcelos) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que absolveu da instância o réu Ministério da Educação.* O recorrente conclui:
I - O recurso hierárquico interposto era necessário;
II – O Recorrente interpôs a presente ação em tempo;
III – Ainda que tivesse recorrido com base no facto de ter decorrido o prazo para a entidade se pronunciar sobre o teor do recurso hierárquico a presente ação teria sito sempre interposta tempestivamente;
IV – Ao decidir em sentido contrário a Meritíssima Juíza a quo fez errada interpretação da legislação aplicável, designadamente dos artigos 184º e 198º do Cod. Proced. Administrativo e dos artigos 193º, 278º e 577º CPC devendo ser revogada e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos como se julga se espera ser de Justiça.* Contra-alegou o Ministério da educação, pugnando pelo não provimento do recurso.* O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitiu parecer.* Cumpre decidir, dispensando vistos.* Os factos:
1- O Autor tomou conhecimento do despacho que lhe aplicou sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções pelo período de 90 dias, datado de 21 de Novembro de 2014, pelo instrumento datado de 12 de Dezembro de 2014 – cfr. doc. 1-A junto com a contestação.
2- Em 05 de Janeiro de 2015, o Autor apresentou recurso hierárquico do despacho referido no ponto anterior - cfr. fls. 108 a 110 dos autos (suporte físico).
3- Em 28 de Abril de 2015, o recurso hierárquico apresentado pelo Autor foi remetido ao órgão competente para dele conhecer - cfr. fls. 106 dos autos (suporte físico).
4- O Autor tomou conhecimento do despacho de indeferimento do recurso hierárquico datado de 01 de Junho de 2015, pelo instrumento datado de 23 de Junho de 2015 – cfr. doc. 3 junto com a contestação.
5- A petição inicial que originou a presente acção deu entrada em juízo, neste Tribunal, via site, em 18 de Setembro de 2015 – cfr. fls. 2 dos autos.* De direito:
As pretensões do autor/recorrente:“a) Que a acusação ao não conter as circunstâncias de tempo da prática das hipotéticas infracções violou o disposto no artº. 48º nº 3 do Estatuto Disciplinar então em vigor pelo que a decisão punitiva de que se recorre é anulável; b) Que a entidade recorrida ao recusar a produção de prova requerida pelo Autor, em sede de recurso hierárquico, sendo certo que não poderia ter feito antes, violou o disposto no artº 61º do Estatuto Disciplinar em vigor à prática dos factos ou o artº. 22º nº 1 da Lei nº 35/2014 agora em vigor pelo que é anulável; c) Que o despacho recorrido fundamenta-se em pressupostos de facto e de direito errados, encontrando-se por isso ferido de nulidade insanável; d) Que em consequência deve ser revogado e ordenado o arquivamento dos autos sem aplicação de qualquer sanção; e) Que deve o Autor ser reembolsado de todos os prejuízos pecuniários por este sofridos com o cumprimento daquela ilegítima pena disciplinar; f) Que deve o Réu reconhecer ao Autor o direito a todas as regalias e direitos de que foi privado pela aplicação da mesma pena; g) E ainda o Réu condenado nas custas e procuradoria condigna”.
A decisão recorrida absolveu o réu da instância.
Fundamentou nos seguintes termos:
«(…)
Da inadequação do meio processual utilizado:
A Entidade Demandada suscitou a excepção de impropriedade do meio processual, alegando, em síntese, que o Autor propôs a presente acção tipificando-a erradamente como acção administrativa comum, porquanto, pretendendo a anulação do acto impugnado, a forma correcta da acção deveria ser a acção administrativa especial.
Notificado o Autor para se pronunciar sobre a matéria de excepção contida na contestação, nada disse.
(…)
Cumpre, desde já, referir, que os pedidos formulados se revelam manifestamente inadequados à acção administrativa comum, assistindo razão à Entidade Demandada.
O legislador consagrou formas típicas para reagir contra as violações de direitos ou interesses legalmente protegidos ou para satisfação das pretensões deduzidas em juízo – cfr. artigo 2.º do CPTA.
Cada pretensão tem, pois, de ser regularmente deduzida, em obediência às formas processuais previstas, no CPTA, em legislação especial, ou na falta de previsão especial, utiliza-se a acção administrativa comum – cfr. artigo 37.º do CPTA.
Como se refere na doutrina, “A opção decisiva da lei é a que distingue, ao lado da acção administrativa comum, a acção administrativa especial, concebida para os litígios cujo objecto seja emergente da emissão ou da omissão de actos administrativos ou de normas de direito administrativo. A diferença entre as formas depende de estar, ou não, em causa a prática ou omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se – afinal, pelo menos em carta medida, continuando a tradição -, num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou o incumprimento de deveres) de autoridade” – cfr. José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 4ª edição, Coimbra, Almedina, pág. 168.
Por outras palavras, “Desde que se reconheça que o cidadão deve dispor, no âmbito da jurisdição administrativa, de um meio processual adequado para fazer valer os seus direitos ou interesses legítimos, esse mecanismo processual há-de ser a acção administrativa comum quando não se trate de qualquer pretensão para que a lei preveja especificamente uma tramitação própria” – cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, Almedina, 2005, pág. 172.
Nos termos do artigo 46.º, n.º 1, do CPTA, “Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”.
Acresce que artigo 5.º do CPTA prevê: “1- Não obsta à cumulação de pedidos a circunstância de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo, adaptando-se, nesse caso, a forma da acção administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias “.
No caso em apreço, os pedidos formulados pelo Autor são típicos da acção administrativa especial pois pretende a anulação de um acto administrativo e a reparação dos danos resultantes da actuação ilegal da Administração.
Vista a configuração dada pelo Autor à acção, a forma de processo da acção administrativa especial é, pois, a adequada.
Sendo o presente meio processual utilizado pelo Autor manifestamente inadequado, importa apreciar da possibilidade de proceder à respectiva convolação, nos termos do disposto no artigo 193.º do Código de Processo Civil (CPC) aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
A correcção do processo quando o meio usado não for o adequado segundo a lei concretiza os princípios da tutela efectiva, pro actione ou anti formalista, da obtenção da justiça material e do favorecimento do processo. Contudo, para que seja possível proceder à convolação é necessário que o Autor ainda esteja em tempo de utilizar a forma de processo adequada.
No caso, o Autor imputa ao acto impugnado os seguintes vícios: violação dos art.ºs 48.º, n.º 3 e 61.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas e errónea qualificação dos pressupostos de facto e de direito.
Ora, como é sabido, a regra em matéria de invalidade dos actos administrativos é a da anulabilidade, sendo a nulidade a excepção. São (apenas) nulos os actos que a lei expressamente preveja como tal, podendo esta invalidade ser invocada a todo o tempo – cfr. artigos 161.º e 162.º, n.º 2, do CPA, na versão introduzida pelo Decreto-lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro.
Estatui o artigo 163.º do CPA que “São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”. E conforme dispõe o artigo 163.º, n.º 3, do CPA “Os actos anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos”.
Atentos os vícios invocados pelo Autor ao acto impugnado, verifica-se que os mesmos não são susceptíveis de serem considerados como enquadráveis na previsão do artigo 161.º do CPA – neste sentido, Acórdão do TCAN de 19.04.2013, proferido no âmbito do proc. nº 716/11, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
Uma vez que estamos perante um acto cujos vícios que lhe foram imputados, a procederem, apenas determinariam a anulação do acto e não a declaração de nulidade do mesmo, a impugnação deve ser deduzida no prazo de três meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA, prazo que se conta nos termos do Código de Processo Civil e que, por isso, suspende nas férias judiciais - cfr. n.º 3 do artigo 58.º do CPTA e artigo 144.º do CPC.
Resulta da doutrina e jurisprudência o entendimento firmado de que o prazo de três meses, previsto do artigo 58.º do CPTA, se deve considerar um prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.º, alínea a), do Código Civil, se e quando ocorrer a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais – Cfr. Mário Aroso de Almeida, in Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, Almedina, 2010, página 389, nota 392; Mário Rodrigues Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2004, volume I, página 382; acórdão do STA, de 08/11/2007, recurso n.º 07030/07 e acórdão do TCA Norte, processo n.º 00949/14.3, de 11/05/2017, publicados in www.dgsi.pt.
Nos termos do artigo 59.º, n.º 1, do CPTA, o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória.
Sucede que a utilização voluntária de qualquer meio de impugnação administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo da impugnação contenciosa dos actos administrativos.
Para o efeito, é necessário que a impugnação administrativa em causa seja legalmente admitida e que a impugnação administrativa seja utilizada dentro do prazo legalmente estabelecido para o efeito.
Nos termos previstos no artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, “a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir”, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar - veja-se a este respeito designadamente o Acórdão do Pleno do STA n.º 01268/16, de 23/02/2017; o Acórdão do STA, de 27/02/2008, proc. n.º 0848/06 e acórdãos do TCA Norte de 19/11/2015, proc. n.º 02115/15.1BEPRT e de 27/01/2017, proc. n.º 01328/15.0BEBRG, publicados em www.dgsi.pt. É, aliás, este o sentido que decorre do novo CPTA que, esclarecendo o preceito pretérito, utiliza precisamente a expressão “consoante o que ocorra em primeiro lugar”.
Determina o artigo 198.º, n.º 1, do CPA que “Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer”.
A jurisprudência tem entendido que o prazo de 30 dias, previsto no artigo 198.º, n.º 1, do CPA, deverá ser contado acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 195.º, n.º 2, do CPA, que é concedido ao autor do acto recorrido para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico, e durante o qual ele pode, inclusivamente, revogar, modificar ou substituir o seu acto – Cfr. acórdãos do STA de 25/02/2010, recurso n.º 0320/08 e de 19/06/2014, processo n.º 1954/13 e acórdão do TCA Norte de 11/05/2017, processo n.º 00949/14.3BEBRG, publicados em www.dgsi.pt.
Ora, a data a partir da qual deverá ser retomada a contagem do prazo de caducidade em causa tem de ser encontrada mediante a contagem de 45 dias (15 dias acrescidos de 30 dias), a partir da data da interposição do recurso hierárquico.
“É pois a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do ato se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso, que se conta o prazo de 30 dias fixado no n.º 1 do art. 175.º, para decisão do recurso hierárquico, mesmo que tal prazo legalmente estabelecido para a remessa do processo ao órgão competente para decidir, não tenha sido respeitado” – cfr. acórdão do TCA Norte de 11/05/2017, já indicado, com referência, ainda, à redacção do CPA anterior ao DL n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, mas cuja pertinência se mantém.
O prazo de 30 dias para o órgão competente conhecer o recurso hierárquico inicia-se após o decurso do prazo de 15 dias e não com a efectiva remessa da interposição do mesmo.
Concretizando.
Tendo sido o Autor notificado do acto de aplicação da sanção disciplinar em 12 de Dezembro de 2014, o prazo para apresentar o recurso hierárquico (prazo de 15 dias, com suspensão aos sábados, domingos e feriados – cfr. artigo 225.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e artigo 72.º, n.º 1, alínea b), do CPA, na versão anterior ao Decreto-lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro) terminava no dia 06 de Janeiro de 2015, pelo que, o mesmo foi apresentado, tempestivamente, no dia anterior ao termo final do prazo.
Consequentemente, sendo a impugnação administrativa tempestiva e legalmente admissível, a contagem do prazo de impugnação contenciosa do acto, que se havia iniciado com a notificação do mesmo – em 12 de Dezembro de 2014 – suspendeu-se em 05 de Janeiro de 2015, com a interposição da impugnação administrativa.
Uma vez que interposição do recurso ocorreu em 05 de Janeiro de 2015 e a remessa do mesmo pelo autor do acto ao órgão competente para dele conhecer teve lugar apenas em 28 de Abril de 2015, conta-se a partir do termo dos 15 dias, referidos no artigo 195.º, n.º 2, do CPC, o prazo de 30 dias para a decisão do recurso hierárquico.
O prazo de impugnação contenciosa do acto, iniciado em 12 de Dezembro de 2014, ficou suspenso no período compreendido entre 05 de Janeiro de 2015 (data da interposição do recurso hierárquico) e 09 de Março de 2015 (data do decurso do prazo legal de decisão da impugnação administrativa, ou seja, do decurso dos 45 dias referidos).
O decurso do prazo de decisão do recurso hierárquico – ocorrido em 09 de Março de 2015 – ocorreu primeiro do que a notificação da decisão de indeferimento, datada de 23 de Junho de 2015. Pelo que, é a partir do decurso do prazo legal de decisão da impugnação administrativa que deve ser retomada a contagem do prazo de caducidade.
Considerando o período de tempo decorrido entre 12 de Dezembro de 2014 e 05 de Janeiro de 2015, a suspensão da contagem do prazo operada pela apresentação da impugnação administrativa e a retoma da contagem do prazo em 9 de Março de 2015, temos que o termo do prazo de interposição da acção administrativa especial terminaria em 16 de Junho de 2015 (atenta a existência de férias judicias do Natal e da Páscoa nos períodos compreendidos, respectivamente, entre 22 Dezembro de 2014 e 3 de Janeiro de 2015 e entre 29 de Março de 2015 e 5 de Abril de 2015).
Tendo a presente acção dado entrada neste tribunal apenas em 18 de Setembro de 2015, é manifesta a intempestividade do direito de acção, sob a forma de acção administrativa especial.
Assim, existindo obstáculo à convolação da presente acção administrativa comum em acção administrativa especial, por se verificar o prazo de caducidade desta, impõe-se concluir pela verificação da excepção dilatória inominada de inadequação do meio processual utilizado, devendo a Entidade Demandada ser absolvida da instância, nos termos dos artigos 193.º, 278.º, n.º 1, alínea e), 576.º, n.º 2, 577.º do CPC aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA.
Pelo exposto, julgo procedente a excepção dilatória inominada de inadequação do meio processual utilizado e, em consequência, absolvo da instância a Entidade Demandada Ministério da Educação e Ciência da instância.
(…)».
A decisão recorrida não terá dado melhor expressão ao referir-se à “verificação da excepção dilatória inominada de inadequação do meio processual utilizado” e consequência tirada.
Inequívoco que, vista a fundamentação de razão, do que tratou foi de um erro na forma do processo.
Que entendeu não poder corrigir, já que a acção não estaria em tempo.
É este o nó górdio.
O recorrente, não contrariando que a acção houvesse que ser outra, a intentar em prazo para anulação, impugna, ainda assim, a conclusão da “intempestividade do direito de acção, sob a forma administrativa especial”.
Mais correcta, ou não, a estatuição que a sentença atingiu, certo é que não se alcançará sua modificação no sentido prosseguido no recurso, se for de manter o que o tribunal “a quo”, no ponto, ajuizou.
E é.
O recorrente alavanca a sua discordância tendo base que o recurso hierárquico interposto será de considerar como necessário, e que o seu prazo de agir em juízo tanto poderia iniciar-se por decurso do prazo para decisão do recurso hierárquico como pelo indeferimento expresso, pautando contas por esta última hipótese, que lhe cobrirá tempestividade.
Mas sem razão.
Situemo-nos no tempo: o acto primário é de finais de 2014 e o recurso hierárquico de Janeiro de 2015.
Sob égide do CPTA (2004) [e CPA(91) e LGTFP].
Sedimentado já o entendimento doutrinal e de jurisprudência quanto à introdução de um novo paradigma de impugnação contenciosa.
Decorrendo que “apenas são admissíveis impugnações administrativas necessárias, após a vigência do CPTA, quando a lei o disser expressamente. Quanto às anteriores, só devem considerar-se necessárias aquelas cuja existência estivesse prevista na lei e fossem tidas (pela jurisprudência), por isso, como necessárias.” – Ac. do STA, Pleno, de 04-06-2009, proc. nº 0377/08 [sublinhado nosso].
“Efectivamente, o recurso administrativo, hierárquico (…) deixou de ser necessário e passou a ser meramente facultativo” (Ac. deste TCAN, d e 19-04-2013, proc. nº 00716/11.6BEBRG).
«A regra da impugnação administrativa prévia, para efeitos de recurso à via judicial, apenas ocorre no caso de a lei prever expressamente a impugnação administrativa necessária, por via dos recursos hierárquicos necessários.
No que concerne ao Recurso Hierárquico facultativo, o ato de 1.º grau terá desde logo eficácia externa em função da sua imediata e potencial suscetibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos» - Ac. deste TCAN, de 11-05-2017, proc. nº 00949/14.3BEBRG.
Como se sumaria no Ac. deste TCAN, de 06-05-2011, no processo nº 00386/10.9BEAVR:
III. Com o CPTA deixou ser exigido, em termos gerais e como condicionante da própria sindicabilidade contenciosa, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa, afirmando-se, ao invés, a regra geral da desnecessidade da utilização da via de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa.
O recorrente não dá qualquer sustento para demonstração contrária.
Nem, por nós, vemos ao caso qualquer desvio.
Situados, sublinhe-se, ao referido tempo.
Por outro lado.
Argumenta o recorrente que tendo o recurso hierárquico sido remetido ao órgão competente em 28/04/2015, este teria 30 dias para decidir, prazo que terminaria em 29 de Maio de 2015, sendo a acção tempestiva quando proposta em 18/09/2015.
Mas obnubila e não enfrenta o que a sentença assinalou de início de contagem desse prazo de 30 dias, a verter subsequente ao decurso dos 15 dias concedidos ao autor do acto recorrido para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico interposto em 5 de Janeiro de 1015 [reportando-se o termo final de cômputo total (30+15) a 9 de Março de 2015 (e esse o termo a considerar, não o do indeferimento expresso)]
E a sentença sustenta bem que assim seja.
Na linha do que a jurisprudência já por diversas vezes assinalou.
Cfr. Ac. do STA, de 25-02-2010, proc. nº 0320/08:
I - O prazo, de 30 dias, estabelecido no artigo 175, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, para a decisão de recurso hierárquico, conta-se a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, no caso de tal remessa ocorrer dentro do prazo de 15 dias, previsto no artigo 172, número 1, do mesmo Código, para o autor do acto se pronunciar sobre o recurso e proceder aquela remessa.
II - No caso de tal remessa se verificar depois de decorrido este prazo de 15 dias, conta-se a partir do respectivo termo aquele prazo, de 30 dias, para decisão do recurso hierárquico.
Cfr. Ac. do STA, de 19-06-2014, proc. nº 01954/13:
I - Terminado o prazo de decisão da impugnação administrativa facultativa e constituída a situação de inércia, o acto primário objecto daquela impugnação converte-se em acto final do procedimento, iniciando-se o decurso do prazo para a utilização do meio contencioso, tendo em conta a redacção dada ao nº 3 do art. 175º do CPA, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos do regime dos arts. 171º, nº 1, 172º, nº 1, e 175º, nº 3, do CPA, conjugado com os arts. 58º, nº 2, alínea b), e nº 4 do artº 59º do CPTA.
II - É a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do acto se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso (arts. 171º, nº 1, e 172º, nº 1, do CPA), que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175º CPA, para decisão do recurso hierárquico, sempre que não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.
III - Se, nos termos do disposto no art. 59º, nº 4, do CPTA, a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à duração da suspensão, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela judicial efectiva.
«O prazo para impugnação do indeferimento expresso, tendo havido recurso hierárquico deste indeferimento, é de 3 meses que se inicia com o esgotamento do prazo de 30 dias para decidir o recurso hierárquico, prazo este que começa com a remessa do processo para o órgão competente para o decidir, prazo contínuo e que se passa a contar em dias ao abranger o período de férias judiciais, nos termos do disposto no artigo 175º, n.ºs 1 e 3, do Código de Procedimento Administrativo, no artigo 69º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002) e no artigo 138º, nº 1º, do Código de Processo Civil (de 2013)» - Ac. deste TCAN, de 28-04-2017, proc. nº 02650/14.9BEBRG.
«Com efeito, nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar» - Ac. deste TCAN, de 11-05-2017, proc. nº 00949/14.3BEBRG
Assim, nos únicos pontos agora em discussão – a da natureza do recurso hierárquico e a contabilização do prazo para propositura da acção -, o tribunal “a quo” julgou bem.
Bem andou ao concluir que teria sido possível aceder «in judicium» sem a intermediação do recurso hierárquico e que ficava inviabilizada a correcção do erro detectado quanto à adequada acção, esgotado já o seu prazo para propositura.*** Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 16 de Março de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato Sousa |
