Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00895/20.1BEPRT-S1

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/18/2020

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	ESTADO PORTUGUÊS – CITAÇÃO – NULIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

Sumário:	I- A opção do legislador infra-constitucional de fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não fere o artigo 219º nº 1 da CRP.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	ESTADO PORTUGUÊS
Recorrido 1:	Ordem dos Advogados e Outro
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

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I – RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO vem interpor RECURSO JURISDICIONAL do despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 09 de julho de 2020, promanado no âmbito da Ação Administrativa [registada sob o nº. 895/20BEPRT] intentada por J., de entre outra, contra o ESTADO PORTUGUÊS - representado pelo Digno Magistrado do M.P. junto do T.A.F. do Porto -, que indeferiu a arguição de nulidade da falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS com a consequente anulação de todo o processado posterior à petição inicial e a determinação da citação do Estado no Ministério Público, não atendendo, assim, à invocação de inconstitucionalidade material das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17 de setembro.
Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)

1- a presente acção foi intentada por J. instaurou acção administrativa contra o “estado português, (...) E a ordem dos advogados”, tendo, nos termos do disposto no artigo 25.°, n.° 4 do código de processo nos tribunais administrativos (cpta), a citação do réu estado português sido dirigida unicamente para o centro de competências jurídicas do estado;
2- a lei n.° 118/2019, de 17 de setembro, que entrou em vigor no dia 16-11-2019, introduziu no cpta nova norma acima referida, que estabelece que quando seja demandado o estado já não é citado o ministério público, em representação deste, como até agora sempre esteve consagrado, mas sim o centro de competências jurídicas do estado, designado por jurisapp, que é um serviço central da administração directa do estado, integrado na presidência do conselho de ministros;
3- sob a sua aparência puramente procedimental e regulamentar - o que bastaria para a considerar deslocada num diploma sobre processo administrativo -, trata-se de uma norma revolucionária, sobretudo quando conjugada com o disposto na parte final do n.° 1 do artigo 11.° do cpta, na redacção igualmente conferida pela mesma lei n.° 118/2019;
4 - com efeito, onde na anterior redacção desta norma se previa -”(...) Sem prejuízo da representação do estado pelo ministério público” passou, com a referida alteração, a prever-se -”(...) Sem prejuízo da possibilidade de representação do estado pelo ministério público”, o que transformou numa excepção o que era uma regra, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, sendo que não se vislumbra qualquer possibilidade de o ministério público ser eliminado, ao menos potencialmente, da representação do estado no domínio do contencioso administrativo sem que daí resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição do n.° 1 do artigo 219.° da crp;
5 - pelo que, esse conjunto normativo esvazia o essencial da função do ministério público nos tribunais administrativos, enquanto representante do estado-administração, mostrando-se desconforme ao parâmetro normativo consagrado na primeira proposição do n.° 1 do artigo 219.° da crp;
6- a norma do artigo 219.°, n.° 1 da crp configura um imperativo constitucional, a observar pelo legislador ordinário, que contém a regra da atribuição de competência ao ministério público para representar o estado;
7- em 1 de janeiro de 2020 entrou em vigor o novo estatuto do ministério público, aprovado pela lei n.° 68/2019, de 27 de agosto — i.e, menos de um mês antes da publicação da lei n.° 118/2019, de 17 de setembro, que contém as normas cuja inconstitucionalidade se invoca, que continuou a confiar a representação do estado ao ministério público (artigo 4.°, n.° 1, al. B)) e a prever a existência de um departamento central de contencioso do estado e interesses colectivos e difusos da procuradoria-geral da repúblicaw, o qual passará a intervir também em matéria tributária e não apenas na cível e administrativa (artigo 61.°, n.° 1 e 2);
8- a lei n.° 114/2019, de 12 de setembro, que procedeu à 12.a alteração no etaf/2002, - i.e., menos de uma semana antes da edição da lei n.° 118/2019, a que pertencem as normas aqui questionadas -, não introduziu qualquer alteração ao disposto no artigo 51.°;
9 - a representação do estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao ministério público (com a única excepção da hipótese residual contemplada na parte final do n.° 1 do artigo 24.° do vigente cpc), estando essa representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, inequivocamente prevista em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário;
10 - a norma do n.° 1 do artigo 219.° da crp, que confia ao ministério público a representação judiciária do estado-administração (central), possui natureza auto-exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária, configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a tradição jurídica do país;
11 - tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do ministério público como magistratura dotada de —autonomia (artigo 219.°, n.° 2 da crp), com a sua actuação sempre vinculada a — critérios de legalidade e objectividade (artigo 3.°, n.° 2 do emp) e, em razão desses atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do estado em juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial; sendo a representação do estado nos tribunais por parte do ministério público é configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material;
12 - porém, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a parte final do n.° 1 do artigo 11.° do cpta, na redacção conferida pelo artigo 6.° da lei n.° 118/2019, vem reduzir a representação do estado por parte do ministério público a uma pura eventualidade;
13 - a nova redacção limita-se a acrescentar o substantivo possibilidade, mas desse modo transforma a regra da representação do estado pelo ministério público em excepção, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, não sendo inócuo que o conjunto de alterações legislativas no âmbito da jurisdição administrativa que ocorreram em 2019, de que faz parte aquele preceito, não tenha introduzido, paralelamente, o referido substantivo no artigo 51.° do etaf.
14 - do confronto da fórmula usada no cpta (parte final do n.° 1 do artigo 11.° - sem prejuízo da possibilidade de representação do estado pelo ministério púbucow) com a acolhida no cpc (artigo 24.°, n.° 1: - o estado é representado pelo ministério público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio...), resulta segura a conclusão de que, no âmbito do primeiro diploma, a representação do estado por parte do ministério público tem carácter eventual e subsidiário, ao passo que no segundo constitui a regra, só passível de afastamento por lei concreta;
15- a nova redacção do artigo 11. °, n.° 1, in fine, do cpta torna meramente eventual e subsidiária a intervenção do ministério público como representante do estado no processo administrativo, pelo que, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do estado nos tribunais através do ministério público, imposta pelo primeiro segmento do n.° 1 do artigo 219. ° da crp;
16- a desarmonia dessa norma com a lex fundamentalis torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do n.° 4 do artigo 25. °, também aditado pela referida lei n.° 118/20, que estabelece que quando seja demandado o estado a citação é dirigida unicamente ao centro de competências jurídicas do estado;
17- no que se reporta ao estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu estado-administração é unicamente citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação em juízo e, por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal);
18- por outro lado, nos termos do artigo 223.°, n.° 1 do cpc, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas colectivas - como é o caso indiscutível do estado-administração - realiza-se na pessoa dos seus legais representantes;
19 - o único representante do estado em juízo, pelo menos enquanto o estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo (pressuposta, por necessidade de raciocínio, a validade dessa declaração), é o seu representante natural, o ministério público, em quem deve ser realizada a citação;
20 - o mecanismo implementado pelo n.° 4 do artigo 25. °, conjugado com a parte final do n.° 1 do artigo 11.° do cpta, ambos na redacção da lei n° 118/2019, conduz em linha recta, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do ministério público como representante do estado no processo administrativo;
21 - acresce que a norma do n.° 4 do art.° 25. ° cpta, na redacção da lei n.° 118/2019, vem atribuir ao centro de competências jurídicas do estado a competência para coordenar os termos da (...) Intervenção em juízo dos serviços a quem aquele entenda transmitir a citação, que, no caso dos autos (tal como noutros), não a transmitiu ao ministério público, estando sob sua decisão escolher quem vai representar o estado;
22 - só um construtivismo artificial e pré-ordenado pode sustentar a legitimidade constitucional da opção do legislador ordinário, creditando-a na faculdade de a assembleia da república definir a competência do ministério público (cfr. Artigo 165. °, n.° 1, al. P) da crp), pois é verdade elementar que a lei formal também deve obediência ao princípio da constitucionalidade;
23 - apesar da sua falta de clareza [que o despacho em crise reconhece] e desarmonia com a arquitectura do sistema processual, resulta do preceito que o dito centro pode, se e quando lhe aprouver, confiar a representação judiciária do estado ao ministério público — tratado como mero serviço administrativo — e coordenar os termos da respectiva intervenção em juízo;
24 - ou seja, o dito centro passará a decidir, caso a caso, e ao contrário do referido na decisão recorrida, se o ministério público representa ou não o estado, sem que haja qualquer indicação dos critérios que conformam tal decisão, sendo que o teor da norma constitucional constante do artigo 219°, n° 1 da crp não permite a supressão do ministério público como representante do estado (tal como sucedeu no caso concreto dos autos);
25 - ao atribuir ao centro de competências jurídicas do estado, um serviço central da administração directa do estado, a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do ministério público enquanto representante do estado, a norma jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11. °, n.° 1 e 25.°, n.° 4 do cpta configura, dessa forma, uma inconstitucionalidade material, também por violação ao artigo 165°, n° 1, al. P) da crp;
26 - a norma em causa prevê que, em vez do estado, seja citado o referido centro que transmitirá aos serviços competentes, e, se assim o entender (e quando o entender), a transmitirá ao ministério público. No entanto, o ministério público não é um serviço do estado-administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, pelo que o conhecimento da acção - a citação - quando seja demandado o estado representado pelo ministério público não pode deixar de ter lugar no âmbito do contexto jurisdicional;
27 - no que concerne aos termos da respectiva intervenção em juízo, e ao contrário do referido na decisão recorrida, a norma ínsita na parte final do novo n.° 4 do artigo 25.° do cpta confere à jurisapp competência para coordenar os próprios termos da intervenção do ministério público quanto a aspectos relativos à técnica do processo;
28 - desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do ministério público, consignado no n.° 2 do artigo 219. ° da crp, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuária subordinada da vontade da administração;
29- em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do n.° 1 do artigo 11.° e do n.° 4 do artigo 25.° do cpta, na redacção da lei n.° 118/2019, de 17-09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219.° da crp, n.° 1, primeira proposição (- ao ministério público compete representar o estado) e n.° 2 -0 ministério público goza de (...) Autonomia...), violando igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165.°, n.° 1 da crp, pelo que são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277.°, n.° 1, da crp;
30- e, em consequência, verifica-se a nulidade emergente da falta de citação do estado, por omissão completa do acto (artigos 188.°, n° 1, al. A) e 187, al. A) do cpc, aplicáveis ex vi artigo 1° do cpta), uma vez que o ministério público não foi citado.
(…)”.

Notificado que foi para o efeito, o CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO [JURISAP] produziu contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido indeferimento da arguição de nulidade da falta de citação do réu Estado Português.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior silenciou quanto ao propósito vertido no nº.1 do artigo 146º do CPTA.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

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II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir é a de saber se a decisão judicial recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito.

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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O Tribunal a quo não fixou factos, em face do que aqui se impõe estabelecer a matéria de facto, rectius, ocorrências processuais, mais relevante à decisão a proferir:
A. Em 09.04.2020, J. deduziu Ação Administrativa registada sob o nº. 895/20BEPRT no Tribunal Administrativo do Porto [cfr. fls. 1 e seguintes do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
B. Nela demandou o Estado Português, representado pelo Digno Magistrado do Ministério Público, e a Ordem dos Advogados [idem].
C- E formulou o seguinte petitório:
”(…) Nestes termos e mais de direito, que V. Ex.ª doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada e, em consequência, deverá:
1. Ser oficiosamente declarada a prescrição do Processo Disciplinar nº594/2014-P/D, nos termos do n.º 1, do Artigo 117.º e 119º do Estatuto da Ordem dos Advogados, e em consequência;
2. Declarar-se que réus violaram o artigo 20º, nºs 1 e 4 da Constituição da República Portuguesa no seu segmento “direito a uma decisão em prazo razoável”;
3. Condenar-se ambos os réus, solidariamente, ou na medida das suas responsabilidades, a pagar ao autor:
a) Uma indemnização por danos não patrimoniais ou morais nunca inferior ao montante de € 9.000 (nove mil euros) pela duração do processo disciplinar;
b) Juros de mora à taxa legal desde a citação até integral pagamento,
4. Condenar-se os réus a pagar taxa de justiça e demais encargos com o processo, bem os honorários à defensora oficiosa,
5. Condenar-se o Estado a pagar uma indemnização, a fixar equitativamente, por cada ano de duração do presente processo sobre a morosidade, agora instaurado, após o decurso de um ano, até ao seu termo, incluindo liquidações, também a título de danos morais, acrescido tudo de juros legais;
(…)” [idem];
D. A citação do Réu Estado Português foi operada por ofício postal dirigida para o Centro de Competências Jurídicas do Estado [cfr. fls. 41 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
E. Em 15.04.2020, o Ministério Público atravessou um requerimento no autos referenciados em A), arguindo a nulidade de citação do Réu – Estado Português efetuada para o Centro de Competência Jurídicas do Estado, sustentando a inconstitucionalidade material das normas do artigo 11º nº 1 parte final do artigo 25º nº 4 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, por violação do disposto na primeira proposição do n.º 1 do art. 219.º da Constituição e no n.º 2 desta mesma disposição [cfr. fls. 44 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
F. Por despacho datado de 20.04.2000, o T.A.F. do Porto indeferiu a requerida arguição de nulidade da falta de citação [cfr. fls. 111 e seguintes do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
G. Sobre esta decisão judicial sobreveio, em 13.07.2020, o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. 455 e seguintes do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

III.2 - DO DIREITO

Cumpre decidir, sendo que a única questão que se mostra controversa e objeto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se a decisão judicial recorrida, ao indeferir a requerida arguição de nulidade da citação do Réu Estado Português operada por ofício dirigido ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, incorreu em erro de julgamento de direito, designadamente, por serem as normas constantes do segmento final do n.° 1 do artigo 11.° e do n.° 4 do artigo 25.° do CPTA, na redação da lei n.° 118/2019, de 17-09, materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219.° da CRP, n.° 1.
A este propósito, e no que concerne ao direito, discorreu-se em 1ª instância, sobretudo, o seguinte:
“(…)
As normas cuja inconstitucionalidade é suscitada pelo Ministério Público foram alteradas e aditadas pela Lei n.° 118/2019, de 17 de setembro, que procedeu à alteração do CPTA. Tal inconstitucionalidade ocorre no último segmento do n.° 1 do artigo 11.° quando lido em conjugação com o n.° 4 do artigo 25.°, ambos do CPTA.
Assim, determina o n.° 1 do artigo 11.° do CPTA, na redação dada pela Lei n.° 118/2019, que - ‘(...) nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.”
Na redação anterior, o n.° 1 do artigo 11.° do CPTA dizia o seguinte: “Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”
Analisando as normas em confronto, constatamos que a alteração efetuada no último segmento da norma em causa reconduziu-se a introduzir a palavra “possibilidade”, o que nos leva a concluir que tal alteração foi aparentemente singela, porém tal não deixa de ser uma alteração significativa, na medida em que a representação do Estado pelo Ministério Público passa a ser uma possibilidade e não uma regra (cfr. Ricardo Pedro e António Mendes Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotação à Lei n.° 118/2019, de 17 de setembro, pág. 32).
Por sua vez, o artigo o n.° 4 do artigo 25.° do CPTA, na redação da Lei n.° 118/2019, estipula que ' “(...) quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. ”
No que concerne a este artigo 25. °, antes da redação introduzida pela Lei 118/2019, o n.° 4 não existia, sendo, aqui, de realçar que este artigo 25.°, sob a epígrafe “Citações e notificações”, versa sobre as citações e notificações, nada referindo sobre a representação em juízo das partes.
Segundo o entendimento do Ministério Público versado no seu requerimento não está em causa somente a questão da conformidade constitucional de cada uma das normas lidas de modo isolado, mas sim o sentido que delas se retira pela sua aplicação conjugada, no sentido de esvaziar os poderes de representação do Estado pelo Ministério Público.
Importa, porém, aferir, antes dos mais, o que resultava do regime anterior, que se circunscreverá ao n.° 1 do artigo 11.° do CPTA, pela circunstância de não existir no regime anterior norma paralela ao atual n.° 4 do artigo 25.° do CPTA, à alteração introduzida pela Lei n.° 118/2019, de 17 de setembro.
Da redação da norma vigente até à entrada em vigor da Lei n.° 118/2019, de 17 de setembro, era claro o entendimento normativo, no sentido de atribuir ao MP, e apenas a este, a representação do Estado em juízo nos processos relativos ao contencioso administrativo.
Esta conclusão não invalidava o regime dualista de representação do Estado, nos casos específicos em que era atribuída legitimidade passiva aos Ministérios; mas, neste caso, por força da lei, a parte no processo era o próprio Ministério, e não a pessoa coletiva Estado - cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,", 4.a Edição, Almedina, 2017, págs. 129/130.
Porém, o que se discute é a representação do Estado nos casos em que este deva figurar como parte.
Sobre esta matéria os Autores acima citados MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, escrevem in ob. cit, pág. 130 e 131, o seguinte: "A representação processual do Estado é uma das atribuições estatutárias do MP (artigos 219. °, n. ° 1, da CRP e 5. °, n. ° 1, alínea a), do EMP) e não se confunde com as demais tarefas que, no âmbito do contencioso administrativo, lhe são conferidas em vista à defesa do interesse geral da legalidade e à realização do interesse público. O quadro genérico das funções do MP está definido no artigo 51.° do ETAF, de tal modo que, para além da representação processual do Estado, cabe ao Ministério Público o exercício da ação pública e da ação popular, bem como a intervenção processual em processos em que não seja parte e nos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, ao que acresce a interposição de recursos jurisdicionais de decisões ilegais, de recursos para uniformização de jurisprudência e de recursos de revisão (cfr. artigos 9.°, n.°2, 55.°, n.° 1, alínea b), 62.°, 68.°, n.° 1, alínea b), 73.°, n.°s 1 e 4, 77.°, 85.°, 104.°, n.°2, 141.°, n.° 1, 146.°e 152.°, n.° 1, do CPTA).
Por outro lado, a representação processual do Estado, a que alude o artigo 11.°, n.° 1, deve processar-se nos termos estatutariamente previstos, com aplicação do disposto no artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do EMP que prevê uma intervenção a título principal -, e a possibilidade de constituição, no âmbito da PGR, de departamentos de contencioso do Estado, segundo o disposto nos artigos 51.° a 53.° do mesmo diploma. O artigo 24.° do CPC, atribuindo em termos idênticos a representação judiciária do Estado ao MP, ressalva os casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, hipótese em que cessa a intervenção principal do MP."
No que respeita ao tipo de representação que aqui está em causa, tem sido muito discutido o problema da natureza jurídica da representação do Estado por parte do Ministério Público - orgânica ou legal - ou se, pelo contrário, se trata de um simples patrocínio judiciário. Na representação, um sujeito atua em nome de outrem, realizando atos jurídicos em seu nome, quer a representação seja legal - por imposição da lei -, quer seja voluntária - por manifestação de vontade do representado. Por sua vez, a representação orgânica ocorre quando esta é assumida por um órgão do representado.
Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que é um órgão do Estado e figura como sujeito da relação material controvertida.
Porém, refere ALEXANDRA LEITÃO o seguinte: “Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público, bem como a preferência que os magistrados devem atribuir à representação do Estado sobre a dos incapazes e dos ausentes 40. Salvo melhor opinião, este entendimento suscita-me muitas dúvidas. Em primeiro lugar, o Ministério Público é, de facto, um órgão do Estado, mas não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado-Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas 41. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico-funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais. A posição adotada afigura-se, por isso, algo incoerente com a desgovernamentalização do Ministério Público. Por outro lado, se é verdade que no quadro legislativo atual o Estado não pode afastar a intervenção do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial - solução com a qual, aliás, discordo -, essa solução justifica-se também à luz do conceito de representação legal. Mais: quando o Ministério Público propõe uma ação em nome do Estado, fá-lo sempre por solicitação do órgão que - esse sim - representa organicamente o Estado naquele caso, ou seja, será o membro do Governo competente em razão da matéria. Pode ainda objetar-se que nas ações de contratos e de responsabilidade o Estado é citado na pessoa do Ministério Público, tal como, nas restantes ações, designadamente nas ações administrativas especiais, é citado o membro do Governo em representação do ministério ao qual é atribuída legitimidade passiva nos termos do n.° 2 do artigo 10.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Mas isso decorre do facto de se tratar de uma representação legal e de a lei determinar que assim seja. Efetivamente, enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas - é, por assim dizer, lógica e ontológica —, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal. Dito isto, fácil será perceber que, na minha opinião, a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária. ”
Assim, podemos dizer que antes da alteração operada pela Lei n.° 118/2019, de 17 de setembro, a representação do Estado, enquanto parte processual, cabia apenas ao Ministério Público.
Porém, depois da alteração ao n.° 1 do artigo 11.°, n.° 1, do CPTA, essa representação é configurada pelo legislador como uma simples possibilidade, abrindo assim a hipótese de representação do Estado por outrem que não o Ministério Público.
Ora, para fundamentar a inconstitucionalidade das normas aqui em causa o Magistrado do Ministério Público socorre-se do artigo 219.° da Constituição da República Portuguesa, o qual dispõe o seguinte: - 1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.
2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.”
O Ministério Público defende que a leitura conjugada dos preceitos do CPTA aqui em análise esvazia por completo o seu papel enquanto representante do Estado como parte processual, daí resultando violação do citado artigo 219.°, n.°s 1 (1ª parte) e 2 da CRP, e a inerente inconstitucionalidade material do novo regime jurídico.
Com efeito, o citado artigo 219.°, n.° 1 da CRP, atribui as seguintes funções ao MP: (i) representar o Estado; (ii) defender os interesses que a lei determinar; (iii) participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania; (iv) exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade; e (v) defender a legalidade democrática.
Como refere RICARDO PEDRO, in Revista do Ministério Público n.° 159, Julho/Setembro 2019, págs. 49 e seguintes, “O artigo 219.° n.° 1, da Constituição, ao cometer ao MP a função de representar o Estado em juízo, pretende significar, tão só, que junto dos órgãos passivos e independentes que formam a justiça têm de estar presentes órgãos activos dos interesses a cargo da Administração.
Esta função de representação do Estado é exercida, por exemplo, no contencioso administrativo, no qual o MP se apresenta como o advogado do Estado, isto é, com direitos e deveres processuais correspondentes aos do advogado da contraparte, dependendo do seu constituinte no que respeita à disposição do processo. Assim acontece, também, no contencioso civil, por exemplo, em que o MP aparece como advogado do Estado. sem prejuízo de poder ser constituído mandatário judicial.
O que aqui está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado, de alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos em juízo. O MP surge assim, neste domínio, como" um corpo de advogados do Estado."
Também o Parecer n.° 8/82 da Comissão Constitucional, considera, no que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público que, “[...] o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio”;
(ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades”;
(iii) “A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;
(iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes [.]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”. (negrito nosso).
Do exposto resulta que a letra da norma constitucional correspondente ao n.° 1 do artigo 219.° dá origem à possibilidade de múltiplas interpretações associadas ao seu sentido.
Desde logo, julga-se que da letra e do sentido da lei constitucional resulta que o Ministério Público tem como função de representar o Estado na veste de seu "advogado", ou seja, em juízo, para defesa dos respetivos interesses.
Mas, por outro lado, entende-se que do sentido da norma, decorrente da sua letra, não se retira qualquer espécie de reserva de representação absoluta do Estado pelo Ministério Público, ou seja, dela não resulta que apenas ao Ministério Público esteja confiada a representação do Estado, nomeadamente no que à representação em juízo diz respeito.
Assim, do artigo 219.°, n.° 1, primeira parte, da CRP resulta que: (i) em regra, é ao Ministério Público que compete a representação do Estado em juízo; (ii) em casos devidamente justificados, o Estado pode ser representado por outrem que não o Ministério Público.
Essencial é que não se afaste in totum a função de representação do Estado pelo Ministério Público, pois que, na verdade, desde logo, o Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.° 68/2019, de 27 de agosto, afirma no artigo 4. °, n.° 1, al. b), que compete ao Ministério Público a representação do Estado.
E diga-se ainda, a propósito desta atribuição estatutária, que se trata de matéria contida no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República - cf. artigo 165. °, n.° 1, al. p), da CRP.
Acresce, para além disto, que também o artigo 51. ° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelece como competência do Ministério Público a representação do Estado.
E, de igual forma, no artigo 24. °, n.° 1, do Código de Processo Civil, também se estabelece que o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído.
Todas estas disposições infraconstitucionais, na verdade, apontam no sentido de o legislador ordinário considerar o Ministério Público como o primordial representante do Estado. Porém, sendo essa a regra, é, por outro lado, admissível retirar o sentido hermenêutico à norma constitucional em apreço de que a representação do Estado pode ser deferida a outrem, embora em casos específicos e devidamente justificados.
JORGE MIRANDA (Manual de Direito Constitucional, volume III, Tomo VI, 1a Edição, Coimbra Editora, 2014, pág. 84) refere que —Todo o tribunal e, em geral, todo o operador jurídico fazem interpretação conforme com a Constituição. Quer dizer: acolhem entre vários sentidos a priori configuráveis da norma infraconstitucional, aquele que lhe seja conforme ou mais conforme; e, no limite, por um princípio de economia jurídica, procuram um sentido que - na órbita da razoabilidade e com um mínimo de correspondência verbal na letra da lei (art. 9.°, n.° 2, do Código Civil) - evite a inconstitucionalidade. ”
Nesse sentido, o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) entende que deve ser feita uma interpretação restritiva ou conforme à CRP, pelos motivos que sumariamente se elencam: (i) o preceito não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, mas apenas para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério; (ii) o facto de o referido Centro ser o destinatário das citações nos processos em que o Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica de representação do Estado em juízo pelo Ministério Público.
Na verdade, e em primeiro lugar, não vislumbramos que a mera circunstância de a citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado possa afetar a representação do Estado pelo Ministério Público; trata-se com efeito, de uma questão instrumental, de escolha do destinatário da citação, e nada mais. Aliás, o artigo 25. ° do CPTA, até à mais recente alteração, nem sequer definia em quem devia ser feita a citação do Estado, retirando-se apenas do sentido normativo que deveria ser no seu representante, ou seja, o Ministério Público junto do tribunal em que o processo decorre. É que o Ministério Púbico não é um representante orgânico da pessoa coletiva Estado, mas apenas o seu representante em juízo.
O problema que se podia suscitar reside na última parte do artigo 25.°, n.° 4, em apreço, ou seja, em saber o que quer dizer a lei quando afirma que ao Centro de Competências Jurídicas do Estado cabe coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo.
Se entendermos por "coordenar" a possibilidade de controlar em termos efetivos a representação em juízo, tal equivalerá a dizer que o Ministério Público se transforma em mero representante formal, sujeito às diretrizes daquele Centro; mas se "coordenar" foi compreendido apenas como entidade responsável por garantir todo o apoio ao representante em juízo, então nenhum problema constitucional daí advirá.
A favor da interpretação proposta pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado milita ainda a diversa legislação ordinária para além do CPTA, que continua a estabelecer que é ao Ministério Público que compete a representação do Estado. Referimo-nos, nomeadamente:
a) Ao artigo 51.° do ETAF, que não sofreu qualquer alteração, com ou após a Lei n.° 118/2019, de 17 de setembro, mantendo a redação clara e inequívoca no sentido de ao Ministério Público competir a representação do Estado em juízo;
b) Ao novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.° 68/2019, de 27 de agosto, cuja vigência se iniciou em 01 de janeiro de 2020, que mantém no seu artigo 4.°, n.° 1, al. b), como atribuição do Ministério Público representar o Estado;
c) Ao Decreto-Lei n.° 149/2017, de 06 de dezembro, que aprova a orgânica do Centro de Competências Jurídicas do Estado, e do qual (nomeadamente do seu artigo 2.°, não resulta para este Centro qualquer atribuição no sentido de representação do Estado em juízo, mas apenas de membros do Governo ou do próprio Conselho de Ministros);
Todas estes diplomas e respetivas normas permitem assim dizer que, não obstante o sentido literal menos conseguido da redação do atual do artigo 11.°, n.° 1, do CPTA, continua a ser o Ministério Público a entidade à qual incumbe representar o Estado nos processos que correm termos nos tribunais administrativos.
E a coordenação por parte do Centro de Competência Jurídicas não representa qualquer atribuição de poder funcional a este Centro, mas apenas a definição da entidade à qual o Ministério Público se pode dirigir tendo em vista a preparação da representação do Estado, conforme já vem acontecendo.
Assim, e concluindo, procedendo a uma interpretação conforme à CRP, à luz dos considerandos atrás expostos, o sentido que melhor resulta da conjugação da interpretação dos artigos 11.°, n.° 1, e 25.°, n.° 4, do CPTA é o seguinte:
1) Apesar de a parte final do n.° 1 do artigo 11.° do CPTA se referir agora à possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, a verdade é que apenas a este incumbe tal representação, atendendo a que não existe norma que lhe retire essa função, subsistindo ainda outros preceitos normativos conexos que continuam a cometer essa tarefa ao Ministério Público em sentido positivo;
2) Da primeira parte do n.° 4 do artigo 25.° do CPTA apenas resulta que a citação feita ao Estado deve ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, cabendo-lhe assegurar a sua transmissão aos serviços competentes, v.g., ao Procurador da República junto do TAF onde corre o processo, ou em obediência à respetiva lei orgânica do Ministério Público;
3) A coordenação mencionada na última parte do mesmo n.° 4 não confere ao Centro de Competências Jurídicas do Estado qualquer espécie de poder funcional sobre o Ministério Público, cabendo-lhe apenas cooperar com este último nos termos solicitados, designadamente recolhendo as informações e os elementos necessários junto dos diversos gabinetes ministeriais e preparando, de acordo com o solicitado e se tal suceder, os termos da defesa a apresentar pelo Estado.
Em face do que se conclui que não ocorre qualquer inconstitucionalidade, dado que o sentido das normas em causa não afeta a representação do Estado pelo Ministério Público, conforme exposto.
(…)”.
Espraiada a fundamentação vertida na decisão judicial recorrida, adiante-se, desde já, que o assim considerado e decidido não merece o menor reparo, encontrando-se certeiramente justificado.
Na verdade, sobre a questão decidenda convocada no presente recurso jurisdicional, e que prende ora a nossa atenção, pronunciou-se já este Tribunal Central Administrativo Norte no processo nº. 00902/19.2BEPNF-S1, que versou sobre situação em tudo semelhante à dos presentes autos.
Efetivamente, o citado processo nº. 00902/19.2BEPNF-S1 diz respeito a uma ação administrativa de caráter urgente instaurada o Estado Português, cuja citação foi operada nos mesmos precisos moldes descritos nos autos.
A questão recursiva tratada neste processo nº. 00902/19.2BEPNF-S1 foi a de saber, tal como fundamentalmente sucede no presente recurso jurisdicional, “(…) se as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, deviam ter sido desaplicadas porque materialmente inconstitucionais, em termos que ao invés da citação ter sido dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO devia ter sido dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO por ser este quem deve representar na ação o demandado ESTADO PORTUGUÊS (…)”, tendo este T.C.A.N. julgado, no mais essencial, que a opção do legislador infra-constitucional de fazer operar a citação da pessoa coletiva ESTADO, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não fere o artigo 219º nº 1 da CRP.
Por concordarmos com o aí decidido, e com o arrazoado jurídico que sustenta o sentido do aresto produzido por este T.C.A.N. no processo em apreço, limitar-nos-emos a reproduzir grande parte do mesmo, procedendo às devidas e necessárias adaptações ao caso dos autos.
Efetivamente, vertida a solução a que aderimos num texto jurídico que merece a nossa inteira concordância, não se justifica o esforço de elaboração de um novo nesta matéria, porventura menos conciso molde textual.
Acompanhemos, por isso, as partes mais significativas da argumentação expendida no mencionado aresto:
“(…)
B – De direito
(…)
2. Da tese do recorrente MINISTÉRIO PÚBLICO
O recorrente MINISTÉRIO PÚBLICO pugna pela revogação do despacho recorrido e sua substituição por outro que determine a recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, por inconstitucionalidade material da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do nº 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165°, n° 1 da CRP; e que em consequência, seja declarada a nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial, e seja determinada a citação do Estado no Ministério Público, renovando o essencial da argumentação que já havia expendido no seu requerimento de arguição de nulidade de falta de citação.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 A questão essencial que vem colocada em recurso é a de saber se as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, deviam ter sido desaplicadas, por materialmente inconstitucionais, em termos que ao invés da citação ter sido dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO devia ter sido dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO por ser este quem deve representar na ação o demandado ESTADO PORTUGUÊS, e se, assim, o Tribunal a quo devia ter deferido a arguição de nulidade da falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS.
3.2 A questão surge na decorrência das alterações introduzidas ao CPTA pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro que a nova versão dada aos artigos 11º e 25º do CPTA operou no que toca à representação do ESTADO nos processos nos Tribunais Administrativos.
Sendo que, naturalmente, a aferição da eventual inconstitucionalidade daquelas normas por violação do artigo 219º nºs 1 e 2 da CRP, que foi suscitada na arguição da nulidade por falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS, relevará apenas na medida em que se for de concluir pela invocada inconstitucionalidade das indicadas normas, a sua aplicação deve ser recusada (cfr. artigo 204º da CRP).
3.3 Atentemos, então, nas normas em causa.
3.4 Dispõe o seguinte o artigo 219º da CRP:
“Artigo 219º
Funções e Estatuto
1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.
2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.
3. (…)
4. (…)
5. (…). ”
O artigo 11º do CPTA na sua versão original (a da Lei nº 15/2002, de 22 de fevereiro), dispunha o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 - Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério.
4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.
5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva.”
Com a revisão operada ao CPTA pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro os nºs 1 e 2 daquele artigo 11º foram alterados e aditado ainda um novo nº 6, os quais passaram a dispor o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.
2 - No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 – (…).
4 - (…).
5 - (…).
6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativos.”
A Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que veio mais recentemente, modificar os regimes processuais no âmbito da jurisdição administrativa e tributária, procedendo a diversas alterações legislativas, alterou a redação do nº 1 do artigo 11º do CPTA, a qual passou a dispor o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.
(…)”
Simultaneamente também o artigo 25º do CPTA foi modificado.
Na versão original do CPTA (que veio a resultar da Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro) dispunha o seguinte:
“Artigo 25º
Citações e notificações
Sem prejuízo do que, neste Código, especificamente se estabelece a propósito da citação dos contra-interessados quando estes sejam em número superior a 20, é aplicável o disposto na lei processual civil em matéria de citações e notificações.”
E com a revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015 passou a dispor o seguinte:
“Artigo 25º
Citações e notificações
1 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da lei processual civil.
3 - A notificação determinada no número anterior pode realizar-se por meios eletrónicos, nos termos de portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.”
E com a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, assumiu a atual versão, com a modificação da redação dos nºs 3 e 4, os quais passaram a dispor o seguinte:
“1 – (…)
2 – (…)
3 - A notificação determinada no número anterior realiza-se por via eletrónica, nos termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.”
3.5 Na atual versão dos dispositivos do artigos 11º e 25º do CPTA resulta que a presentação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença. Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho).
3.6 A questão está em saber se estes dispositivos, na sua atual redação, atentam a Constituição nos termos invocados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.
3.7 Mas estão aqui em causa duas vertentes da representação da pessoa coletiva ESTADO no âmbito do contencioso administrativo: uma a vertente orgânica (funcional), outra na vertente de patrocínio judicial.
3.8 Ora, se o que importa aferir é se ocorreu a invocada falta de citação do ESTADO, por a citação ter sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado nos termos atualmente previstos no artigo 25º nº 4 do CPTA (e não ao MINISTÉRIO PÚBLICO, como acontecia na solução legal anterior), não relevam aqui, e para a utilidade do presente recurso, os argumentos tecidos em torno da questão da invocada subalternização do MINISTÉRIO PÚBLICO à vontade da Administração, nem da invocada afronta à autonomia do MINISTÉRIO PÚBLICO, decorrente do artigo 219º nº 2 da CRP e legalmente definida no respetivo Estatuto (à data da instauração da ação o aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de outubro, atualmente o aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, cuja entrada em vigor ocorreu em 01/01/2020 – cfr. artigo 287º), os quais se prendem já com o papel do MINISTÉRIO PÚBLICO enquanto “advogado” do ESTADO.
Essa questão (atinente já ao patrocínio judiciário e representação em juízo) colocar-se-á a jusante da que agora nos interessa.
3.9 A que agora releva e importa é saber se a opção do legislador infra-constitucional, de fazer operar a citação da pessoa coletiva ESTADO, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos tribunais administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, fere ou não o artigo 219º nº 1 da CRP.
Sabendo-se que a citação é o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender (cfr. artigo 219º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA).
3.9 E a resposta tem que ser negativa.
3.10 É sabido que a questão do caráter necessário ou não da representação do ESTADO pelo MINISTÉRIO PÚBLICO no âmbito das ações sobre contratos ou relativas à responsabilidade civil não é de hoje.
Aliás, a opção legislativa acolhida pelo CPTA (na reforma do contencioso administrativo operada em 2002-2004) havia sido já amplamente debatida no debate universitário que antecedeu aquela reforma do contencioso administrativo, e continuou a sê-lo posteriormente.
A tal respeito, vide, designadamente, Vieira de Andrade, defendendo fim do patrocínio do Estado pelo Ministério Público, em especial nas ações de responsabilidade, in, “Reforma do Contencioso Administrativo – O debate universitário (trabalhos preparatórios), Vol. I, Coimbra Editora, 2003, pág. 70, e in, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 5ª Edição, Almedina, 2004, pág. 267. No mesmo sentido, associando-se à critica de continuar a atribuir-se ao MINISTÉRIO PÚBLICO a representação do ESTADO, Pedro Gonçalves, in, “A ação administrativa comum” – “A Reforma da Justiça Administrativa”, STVDIA IVRIDICA nº 86, Boletim da Faculdade De Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, dezembro 2005, pág. 167 (n. 90). Veja-se, ainda, Maria Isabel F. Costa, in, "O Ministério Público no contencioso administrativo - Memória e "Razão de Ser"", Revista do Ministério Público, Ano 28, AbrJun 2007, pág. 28, destacando ser função nuclear do MINISTÉRIO PÚBLICO a defesa da legalidade democrática, com expressão na ação penal e na ação pública do contencioso administrativo.
3.11 O certo é que se manteve, na reforma do contencioso administrativo operada em 2002-2004 a regra da representação do ESTADO nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade civil. Opção legislativa que foi agora alterada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.
3.12 Mas a questão objeto do recurso não é a de saber se o ESTADO, demandado que foi como réu na ação, se encontra ou não regularmente representado em juízo (enquanto pressuposto processual).
A questão é a de saber se ocorreu nulidade (falta) de citação (enquanto nulidade processual), se ao abrigo do artigo 25º nº 4 do CPTA, na sua versão atual, a citação foi dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, por dever ser recusada a aplicação dessa norma com fundamento em inconstitucionalidade. E se, assim, deve ser anulado todo o processado, e determinada a citação do ESTADO através do MINISTÉRIO PÚBLICO.
Atenha-se que nos termos do artigo 188º nº 1 alínea b) do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, há falta de citação “…quando tenha havido erro de identidade do citado”.
3.13 É sabido que o nomini nomine «ESTADO» tem várias aceções. Mas neste âmbito, a que essencial releva é a pessoa coletiva ESTADO, em especial na sua vertente Estado-administração, fazendo-o distinguir-se das outras pessoas coletivas públicas dotadas de personalidade jurídica (e, por conseguinte, também, judiciária).
Sendo que a qualificação do ESTADO como pessoa coletiva decorre da própria Constituição, designadamente dos seus artigos 3º nº3, 5º nº 3, 18º nº 1, 22º, 27º nº 5, 38º nº 2, 41º nº 4, 204º nº 1 alínea b) e nº 2, 269º nºs 1 e 2, 271º nºs 1 e 4 ou 276º nº 4, sendo particularmente significativas, neste conspecto, as disposições onde se atribuem direitos ou deveres ao ESTADO e às outras pessoas coletivas públicas – vide, a este respeito, Diogo Freitas do Amaral, in, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, II edição, Almedina, pág. 213 ss.
3.14 Na versão anterior do CPTA o chamamento do ESTADO à ação sobre contrato ou relativa a responsabilidade civil que contra ele tivesse sido instaurada fazia-se através da citação dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO, que era quem também, quem atuava na ação em sua representação legal.
Como refere Alexandra Leitão, in, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, JULGAR, nº 20, 2013, pág. 13 ss. tratava-se aí de uma representação legal e não propriamente, como representação orgânica, como vinha sendo entendido em alguma doutrina “(…) enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas — é, por assim dizer, lógica e ontológica —, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal.”
3.15 A circunstância de a expressão «representação», usada nas normas em causa, não é, assim unívoca, sendo aplicada com aceções diferentes. As suas repercussões são, aliás, explicitadas, no âmbito da versão original do CPTA, por Esperança Mealha, in, “Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas”, CEDIPRE ONLINE I 2, novembro 2010, pág. 29, na análise que ali se efetua quanto à medida em que a representação do ESTADO pelo MINISTÉRIO PÚBLICO interferia com os critérios de atribuição de personalidade judiciária vertidos no artigo 10º CPTA.
3.16 Não vemos como a representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, esteja constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO.
Mas será que o artigo 219º nº 1 da CRP ao determinar, sob a epígrafe “Funções e Estatuto” que “ao Ministério Público compete representar o Estado”, lhe reserva a ele a representação legal do ESTADO nessas mesmas ações?
3.17 As justificações para a solução infra-constitucional adotada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro podem ser muitas. Mas uma delas adverirá, com certeza, da circunstância aos dois meios processuais principais - a «ação administrativa comum» e a «ação administrativa especial», cujos respetivos âmbitos e regras processuais eram distintas (cfr. artigos 35º, 37º, 42º e 46º do CPTA, na versão original) – com a revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, ter resultado o abandono daquele modelo dualista de meios processuais principais não urgentes, através do estabelecimento de uma única forma de processo declarativo não urgente, a «ação administrativa», na qual passaram a poder ser cumulados pedidos que anteriormente pertenciam a cada uma daquelas distintas formas de processo. Daí emergindo múltiplas dificuldades ao nível da determinação da legitimidade passiva, resultando, não raras vezes, em decisões de forma, com absolvição da instância, e sem possibilidade de aproveitamento do ato de citação, nem da respetiva interrupção da prescrição ou da caducidade, a verificar-se. Podendo, até, raiar em situações de denegação de justiça, com prejuízo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
3.17 Assim se explicará que a citação deva ser dirigida uma única citação ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando numa na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, quando numa ação seja demandado o ESTADO, ou quando na mesma ação sejam demandados diversos ministérios e o ESTADO, sendo que foi aliás esta última hipótese que sucedeu nos autos. E com essa citação, que o ESTADO (e/ou os Ministérios que sejam também demandados) é chamado à ação, e a instância fixada, nos termos do artigo 260º do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA (sem prejuízo das eventuais modificações que possam vir a ocorrer nos termos que processualmente sejam admitidos).
3.18 Não cabe aqui fazer qualquer juízo quanto ao melhor acerto da opção legislativa adotada na Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, já que num Estado de Direito assente no primado da Lei (cfr. arts. 2.º e 3.º, n.ºs 1 e 2 da CRP) na sua aplicação aos casos concretos têm de ser acatados os juízos de valor legislativamente formulados, quando não ofendam normas de hierarquia superior nem se demonstre violação de limitações legais de carácter geral “…não podendo o intérprete sobrepor à ponderação legislativa os seus próprios juízos sobre o que pensa que deveria ser regime legal, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa.” (cfr., por todos, o Acórdão do Pleno do STA de 13/11/2007, Procº nº 01140/06, in, www.dgsi.pt/jsta).
3.19 Ainda que sejam de reportar as dificuldades da sua articulação com outras normas do sistema jurídico infra-constitucional.
Designadamente as decorrentes da o Estatuto do MINISTÉRIO PÚBLICO (à data da instauração da ação o aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de outubro, atualmente o aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, cuja entrada em vigor ocorreu em 01/01/2020 – cfr. artigo 287º), se referir à intervenção principal do MINISTÉRIO PÚBLICO quando representa o ESTADO, as REGIÕES AUTÓNOMAS ou as AUTARQUIAS LOCAIS, simultaneamente dispondo que “…em caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio” (cfr. artigo 5º nº 1 alíneas a) e b) e nºs do Estatuto antigo e artigo 9º do Estatuto novo) e de prever a existência de departamentos de contencioso do ESTADO enquanto órgão de coordenação e de representação do ESTADO em juízo em matéria cível, administrativa e tributária (cfr. artigo 51º do Estatuto antigo e 61º do Estatuto novo) aos quais compete (cfr. artigo 52º nº 1 do Estatuto antigo e 61º nº 1 do Estatuto novo) a “…representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República (alínea a)); “…organizar a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais” (alínea b)); “…assegurar a defesa dos interesses coletivos e difusos” (alínea c)); “…preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado” (alínea d)), e ainda “…apoiar os magistrados do Ministério Público na representação do Estado em juízo” (nº 2).
3.19 Sendo certo que por outro lado, e no que toca às ações cíveis, o CPC atual dispõe no seu artigo 24º, a respeito da representação do ESTADO que este é nelas “…representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído” (nº 1), ressalvando que “…se a causa tiver por objeto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele”.
Não podendo deixar de se estranhar, que quando estejam em causa ações da mesma natureza, mas por não integrarem a área da competência da jurisdição administrativa e fiscal (cfr. artigo 4º do ETAF), estejam submetidas à jurisdição dos tribunais comuns, a representação do ESTADO possa ser feita de modo tão diametralmente distinto.
3.20 Claro que o inciso da parte final do nº 4 do artigo 25º do CPTA na sua versão atual, no qual, referindo-se ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, se diz que este “assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo” poderá criar dúvidas quanto à forma como será assegurada, em tal caso, a garantia da autonomia do MINISTÉRIO PÚBLICO, nos termos do artigo 219º nº 2 da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2º do Estatuto antigo e 3º do Estatuto novo).
Mas não é despiciente relembrar que nos termos Estatuto antigo (aprovado pela Lei nº 47/86) não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do MINISTÉRIO PÚBLICO em representação do ESTADO e os demais serviços do Estado, cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado fosse parte (cfr. artigo 80º alíneas a) e b) do Estatuto antigo).
3.21 E recentrando-nos na invocada desconformidade das normas em causa, temos que reafirmar a análise feita pela 1ª instância quanto à convocação do artigo 219º nº 1 da CRP, nos termos da qual “ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática”. Dando por renovados os entendimentos doutrinais ali citados a tal respeito. Os quais evidenciam que a discussão em torno da representação do ESTADO pelo MINISTÉRIO PÚBLICO se encontra atualmente já limitada. Na medida em que é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso “ao Ministério Público compete representar o Estado” constante da primeira parte do nº 1 do artigo 219º da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do ESTADO, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária.
O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o ESTADO seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do MINISTÉRIO PÚBLICO referidas no nº 1 do artigo 219º da CRP.
3.22 E por último sempre importará ainda dizer que independentemente de estar ou não a matéria em causa, regulada nos dispositivos dos artigos 11º e 24º do CPTA na versão dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da assembleia da república nos termos do artigo 165º nº 1 da CRP, também apontado como violado, o certo é que essa competência legislativa foi observada.
3.23 Aqui chegados, tem pois que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão do Mmº Juiz a quo que indeferiu a arguição de nulidade de falta da citação.
(…)”.
Examinando o aresto ora parcialmente transcrito, verifica-se, sem qualquer margem para dúvida, que a mesmo versa sobre a problemática trazida a juízo.
De facto, à semelhança do processo nº. 00902/19.2BEPNF-S1, também a decisão judicial recorrida cuidou de determinar a bondade da arguição da nulidade por falta de citação do Estado Português, aferida na vertente de se saber se, nas ações em que vem demandado o Estado Português, a citação do Ministério Público operada nos termos preconizados no nº.4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, confronta[va] a C.R.P. nos mesmos termos e com o alcance invocado nos autos.
O que serve para concluir que a doutrina que emana do aresto supra transcrito tem pleno enquadramento no presente caso recursivo.
E no que tange à bondade de tal doutrina, não se vislumbra, nem descortina, qualquer argumento de natureza jurídica ou prática para inverter a direção seguida no referido processo, assomando a mesma, a nosso ver, como a mais concordante e consentânea com o bloco legal aplicável ao caso versado nos autos.
Assim, inexistindo quaisquer razões ou circunstâncias específicas que justifiquem diverso procedimento, não vemos razões sustentáveis para divergir da doutrina produzida pelo dito Acórdão deste T.C.A.N., antes a ela aderimos.
Tem-se, portanto, por assente que a opção do legislador infra-constitucional de fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não fere o artigo 219º nº 1 da CRP.
Deste modo, tendo também sido esta a posição trilhada na sentença recorrida, é mandatório concluir que esta fez correta subsunção do bloco legal aplicável, não sendo, por isso, merecedora da censura que o Recorrente lhe dirige nos domínios da (i) invocada inconstitucionalidade das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, e da (ii) arguição de nulidade de falta de citação.
Concludentemente, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a decisão judicial recorrida.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.

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IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida.

Custas a cargo do Recorrente.

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Porto, 18 de dezembro de 2020

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Helena Ribeiro