| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I- Relatório
O Instituto da Segurança Social IP, no âmbito da Ação Administrativa intentada por A., na qual peticionou a procedência da ação, mais requerendo o reconhecimento da “(…) nulidade dos atos administrativos em causa e, em consequência, reponha a situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado”, inconformado com a decisão proferida pelo tribunal a quo que julgou procedente a Ação, mais tendo anulado “o ato administrativo consubstanciado no despacho do Diretor do Núcleo de Prestação do Centro distrital de (...), de 12.02.2015, que declarou a nulidade do despacho pelo qual foi deferido a atribuição da prestação de subsídio social de desemprego do aqui Autor, e determinou a reposição do montante de € 5.657,85”, veio a apresentar Recurso Jurisdicional, em 2 de março de 2020, no qual concluiu:
“1 – O presente recurso tem por objeto a sentença proferida pelo Tribunal “a quo” que, em 30/01/2019 que considerou procedente a presente ação e em consequência anulou o ato administrativo consubstanciado no despacho do Diretor do Núcleo de Prestações do Centro Distrital de (...) de 12/02/2015 que declarou a nulidade do despacho pelo qual foi deferida a atribuição da prestação de subsídio social de desemprego do recorrente e determinou a reposição do montante de € 5.657,85.
2 - Salvo o devido respeito por melhor entendimento tal decisão está ferida de ilegalidade porque violou, por errada interpretação, os artigos 24º n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 220/2006 de 3/11 e os artigos 2º, 3º n.º 1, 4º, n.º 3 e 6, 5º e Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16/6, bem como o artigo 78º da Lei n.º 4 /2007, artigos 135º, 141º a 147º, 161º, todos do CPA, artigo 3º do Decreto – Lei n.º 133/88, de 20 de abril, n.º 1 do artigo 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28/7, bem como o artigo 2º da Constituição da República Portuguesa.
4 – Em 27/10/2011, o recorrido apresentou requerimento para prestação de subsídio de desemprego junto dos serviços do recorrente.
5 – O recorrido preencheu o formulário da Segurança Social (Mod.MG8-DGSS), intitulado de “Declaração composição e rendimentos do agregado familiar, referente a subsídio social de desemprego” e, no campo destinado à “composição do agregado familiar”, indicou dois elementos (mantendo os demais itens em branco), a saber A. (cônjuge) A-. (filha)- cfr fls 13 do PA que se dão por reproduzidas.”
6 - Pelos serviços do recorrente foi elaborada “informação para despacho de deferimento”, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva: “Propõe-se o deferimento por se verificarem as condições de atribuição, previstas no Decreto – Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto – Lei n.º 72/2010, de 18 de junho; Decreto – Lei n.º 67/2000, de 26 de abril; Decreto – Lei n.º 320-A/2000, de 15 de dezembro, alterado pelos Decretos – Leis n.º 118/2004, de 21 de maio e n.º 320/2007, de 27 de Setembro: Estar na situação de desemprego involuntário e inscrito como candidato a emprego no centro de emprego da área de residência (20º) E ainda as seguintes condições: - o rendimento mensal por pessoa do agregado familiar, ponderado de acordo com a escala de equivalência é igual ou inferir a 80% do Indexante dos Apoios Sociais (n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro).
Mais se propõe que se notifique o interessado nos termos seguintes: - Foi-lhe atribuído Subsídio Social de Desemprego Subsequente, no montante diário de €13, que será concedido pelo período de 570 dias.” – cfr fl 25 verso do P.A.”
7 - O requerimento apresentado pelo recorrido foi deferido, tendo o este recebido a prestação no período compreendido entre 27/11/2011 e 11/01/2013 cfr 38 e 39 do P.A.
8 - Em 29/11/2011, foi requerida a intervenção do departamento de fiscalização – núcleo de fiscalização de beneficiários e contribuintes sector de (...), tendo estes serviços se deslocado à habitação do recorrido em 10/04/2012 – cfr 26 a 39 do PA.
9 - Em 24/04/2012, pelo departamento de fiscalização – núcleo de fiscalização de beneficiários e contribuintes – sector de (...) foi elaborada informação com o seguinte teor: (…) 2.Instrução realizada: Em 10-04-2012-Deslocação a (...) – (...) 2.1. Descrição dos factos Na sequência de diligências efetuadas com vista ao apuramento da situação sócio económico do agregado familiar, informa-se: A – Composição do AF: Titular da prestação, Cônjuge, A., Filhos: A-., N., Sogro, J., Nota: Os pais do titular da prestação moram no mesmo lugar de (...), mas em casa diferente. Não fazem parte deste agregado. (…) B – rendimentos (…) Nota: rendimento per capita – 285,60 euros (…) Conclusões O titular, aquando da apresentação do respetivo requerimento, não indicou a existência de todos os elementos que compõem o agregado familiar. 4 – Proposta Assim propõe-se o seguinte: A conclusão do presente prove nestes serviços de fiscalização e inerente conhecimento do seu teor pelo Núcleo de Prestações de Solidariedade”. – cfr. fls 27 e 28 do PA que se dão por integralmente reproduzidas.
10 - Em 16/10/2014, pelos serviços do recorrente foi elaborada informação técnica com o seguinte teor que ora se transcreve:
“(…) O requerimento de subsídio social de desemprego foi deferido, recebendo a prestação de 2011/11/27 a 2013/01/11. No entanto, por se ter verificado a existência de elementos na mesma morada, foi solicitada a intervenção dos serviços de fiscalização para apurar a composição do agregado familiar e respetivos rendimentos. Mediante o relatório da fiscalização datado de 10/04/2012 verifica-se que o agregado, à data fim do subsídio de desemprego, era constituído pelo requerente, esposa pelos filhos A-., S. e pelo sogro e que os rendimentos do agregado familiar ultrapassam a condição de recursos.
Assim, parece-me proceder da seguinte forma:
1-Proceder à alteração do AF.
2- Declarar nulo o despacho de deferimento do SSDS e indeferir o mesmo por não reunir a concessão de recursos, nos termos do artigo 24º, do Decreto – Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 77/2010, de 8 de junho.
3- Elaborar audiência prévia de indeferimento (…)” -cfr. fls 38 e 39 do PA.
11 - Em 12/02/2015, o Diretor do Núcleo de Prestação do Centro Distrital de (...) exarou sobre a informação referida no ponto anterior o seguinte despacho:
“concordo. Notifique-se” – cfr. fls 38 do P.A.
12 - Por ofício datado de 23/02/2015, com referência 12763, foi o recorrente notificado para, querendo, por escrito no prazo de 10 dias úteis, pronunciar-se sobre a intenção de ser declarado nulo o despacho pelo qual foi deferida a atribuição do subsídio das prestações, com o seguinte teor constante de fls 8 da sentença que aqui se dá por reproduzido.
13 - O recorrido emitiu pronúncia escrita por requerimento datado de 3/03/2015, conforme fls 41 a 43 do P.A. que se dão por integralmente reproduzidas, peticionando a final o seguinte: “requer-se a VExas se dignem ordenar a anulação da notificação da decisão datada de 2015-02-23 emitida ao requerente e, consequente, reconhecimento da inexigibilidade da quantia das prestações em causa.”
14 - Em 1/12/2015, pelos serviços do recorrente elaborada informação técnica com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“Mediante o despacho superior datado de 2015/02/12 o beneficiário foi notificado para o projeto de indeferimento para se pronunciar e veio responder à audiência prévia, alegando que não vivia em economia comum com o sogro e os filhos, N. e S., referindo ainda que o filho já não tem rendimentos desde finais de 2011, informação contraditória à prestada no auto de declarações assinado pelo beneficiário em 10/04/2012.
15 - Não obstante o alegado pelo beneficiário na reclamação de 3/03/2015 e uma vez que a condição de recursos é avaliada à data fim da atribuição de subsídio de desemprego (2011/11/26), parece ser de:
- Declarar nulo o despacho pela qual foi deferida a prestação social de desemprego subsequente esclarecendo que o filho S. trabalhou na entidade empregadora A., Lda. no período de 2011/01/12 a 2012/08/0 com o respetivo registo de remunerações no Sistema da Segurança Social;
- Criar nota de reposição referente às prestações indevidamente pagas” – cfr fls 61 verso do P.A.
16 - Em 4/12/2015, o Diretor do Núcleo de Prestações do Centro Distrital de (...) exarou sobre a informação referida no ponto anterior o seguinte despacho:
“concordo. Notifique-se” – cfr fls 38 do P.A.
17 - Por ofício datado de 21/12/2015, com a referência 436, foi o recorrido notificado do teor da notificação transcrita junto a fls 10 da sentença que aqui se dá por integralmente reproduzida, cfr fls 63 do PA”.
18 - Por ofício datado de 15/06/2016, com referência 38597, foi o recorrido notificado nos termos transcritos a fls 11 da sentença e que aqui se dá por integralmente reproduzida.
19 - Entendemos que dos factos considerados provados, salvo o devido respeito e melhor opinião, não poderia o Meritíssimo Juiz, “a quo”, retirar as conclusões que retirou.
20 - O Meritíssimo Juiz dos autos, na sua douta sentença, acolheu o entendimento do ora recorrido no sentido em que os seus filhos e sogro não podem ser considerados como integrantes do conceito de agregado familiar para efeitos da condição de recursos, contrariamente ao entendido pelo ora recorrente.
21 - Da redação dos n.ºs 1 e 2 deste último preceito, alterado pelo Decreto-Lei n.º 72/2010 e 64/2012) constata-se que para ser reconhecido o direito ao subsídio de desemprego deverá estar preenchida a condição de recurso à data do desemprego ou à data da cessação da atribuição do subsídio de desemprego, sendo que no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho estão definidas as regras a ter em conta para determinar as condições de recurso (artigo 2º).
22 - Por apelo ao artigo 3º, n.º 1, para efeitos da verificação da condição de recurso consideram-se rendimentos do requerente e do seu agregado familiar, respeitantes a rendimentos do trabalho dependente, rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais, apoios à habitação com caracter de regularidade e bolsas de estudo e de formação.
23 - Por apelo ao artigo 4º do mesmo normativo define-se agregado familiar como seja o integrado, para além do requerente por todas as pessoas que com ele vivam em economia comum, cônjuge ou pessoa em união de facto há mais de dois anos parentes e afins maiores, em linha reta e em linha colateral, até ao 2º grau, parentes e afins menores em linha colateral, adotantes tutores e pessoas a quem o requerente esteja confiado por decisão judicial ou administrativa de entidades ou serviços legalmente competentes para o efeito, adotados e tutelados pelo requerente ou qualquer elemento do agregado familiar e crianças e jovens confiados por decisão judicial ou administrativa de entidade competente para o efeito ao requerente ou a qualquer dos elementos do agregado familiar, considerando-se em economia comum as pessoas que vivam em comunhão de mesa e habitação e tenham estabelecido entre si uma vivência comum de entreajuda e partilha de recursos.
24 - Considerou o Meritíssimo Juiz dos autos que o recorrido não preencheu na totalidade a parte do requerimento destinada à composição do seu agregado, apenas indicando como fazendo parte do mesmo a sua esposa e filha menor e que, após a ação inspetiva o recorrente considerou como fazendo parte do agregado do requerente os filhos maiores N. e S. e o seu sogro por estes residirem com o Autor e auferirem os primeiros um salário e o segundo pensões de reforma.
25 - O entendimento do recorrente de que a composição do agregado familiar do recorrido é a supra descrita não decorreu da iniciativa do recorrente ou das suas considerações ou cogitações mas sim das próprias declarações do recorrido que assim identificou a composição do seu agregado familiar, o que aliás se constata do próprio PA, concretamente de fls 29 a 31 onde o requerente subscreve como sendo essa a composição do seu agregado familiar.
26 - Foi o facto de com a mesma morada do recorrido constarem outros beneficiários que não apenas os por si indicados no seu requerimento que despoletaram a ação inspetiva levada a cabo.
27 – Considerou ainda o Meritíssimo Juiz dos autos que o recorrido veio invocar que os filhos, N. e S., apesar de residirem na mesma habitação do A tem vidas completamente distintas, não havendo ajuda mutua, qualquer partilha ou comunhão de vida e que os filhos não contribuem com qualquer montante para os gastos comuns para as despesas domésticas.
28 - A composição do agregado familiar foi fornecida pelo recorrido aos serviços de fiscalização do recorrente sendo assaz contraditório, em nosso entender que, perante os serviços de fiscalização tenha identificado a composição do seu agregado e, posteriormente, venha referir que o seu sogro vive no primeiro andar com o seu cunhado em vivência comum com este e não consigo.
29 - Como refere Salvador da Costa no seu o Apoio Judiciário, 2012, 8ª edição, Almedina, a propósito do conceito de economia comum para efeitos da lei do apoio judiciário, mas que pode aqui também ser chamada à colação atenta a similitude do conceito, “São de considerar sob economia comum as pessoas que vivam com o requerente da proteção jurídica em comunhão de mesa e habitação e tenham estabelecido uma vivência comum de entreajuda e partilha de recursos. Com efeito, o conceito de economia comum envolve comunhão de vida familiar moral e social, em quadro de ligação entre as pessoas em causa e de economia doméstica comum, contribuindo todos ou alguns para os gastos comuns”.
30 - Também para efeito da aferição da condição de recurso, por aplicação do disposto no n.º 1 do artigo 3º e 4º do Decreto – Lei n.º 70/2010, o recorrido identificou como seu agregado familiar a sua esposa filhos e sogro. Viver em economia comum pressupõe a contribuição de todos ou alguns para os gastos comuns. Quer isto dizer que, vivendo todos na mesma casa, constituindo um agregado familiar, a economia comum pode acontecer, quer seja apenas um a suportar os gastos de todo o agregado quer todas as despesas do agregado sejam repartidas de igual modo por todos.
31 - Pode, dentro de um mesmo agregado, viver-se em economia comum sem que se suporte qualquer despesa. Para esse efeito o que importa é que a pessoa integre a comunidade familiar, partilhando com ele a sede do agregado familiar, cfr Ac do Tribunal da Relação de Lisboa de 28/06/2006, proferido no proc. n.º 3462/2006-7.
32 - Viver na mesma casa ou no mesmo agregado implica assim uma comunhão de vida em termos de habitação e uma vivência comum através de uma real partilha de recursos, existindo uma comunhão de interesses, sendo o corolário a comparticipação das despesas, seja de modo ativo, comparticipando, seja de modo passivo, beneficiando com o beneplácito de todos, retirando dai as vantagens patrimoniais que decorrem dos laços estabelecidos e da malha relacional que só existe num agregado familiar.
33 - Ainda que os filhos do recorrido não participem das despesas do agregado o mero facto de viverem na mesma casa onde reside o agregado permite-lhes beneficiar de um imóvel para cuja aquisição ou arrendamento podem não ter contribuído ou contribuir, ou beneficiar do fornecimento de energia elétrica ou do abastecimento de água para cujo pagamento da conta mensal podem também não contribuir. Todavia, tal só acontece porque existem especiais laços de cooperação que decorrem da “malha relacional” que existe entre os membros do agregado e que lhes permite beneficiar do esforço de alguns em prol de um ou de todos.
34 - Vivendo todos na mesma habitação é impossível não existir uma situação de entreajuda e um benefício para todos ou alguns dos elementos do agregado familiar.
35 - A composição do agregado familiar resulta do apuramento desse facto por parte dos serviços de inspeção e não de qualquer consideração ou presunção por parte da recorrida.
36 – A asserção constante no último parágrafo da pagina 19 da sentença ora em crise na nos parece correta ou pelo menos inteiramente correta atento o supra exposto.
37 - Para que exista economia comum não é necessário que todos os elementos do agregado partilhem as despesas de forma mais ou menos equitativa, podendo apenas um ou alguns arcar com os valores a suportar para a manutenção do agregado beneficiando, um ou alguns, dessa situação com o acordo de todos. Se assim não fosse não estaríamos perante um agregado familiar mas perante uma qualquer sociedade comercial onde cada um entra com uma cota mais ou menos igualitária para o bem da sociedade. Ser agregado familiar, implica ser família e ser família implica laços de especial relação ou “uma malha relacional”, mesmo que isso não implique uma presença física constante como refere o Ac. da Relação de Lisboa de 28/06/2006, proferido no processo n.º 3462/2006-7.
38 - Pelo que as diligências probatórias efetuadas parecem-nos suficientes, sob pena de considerarmos, sem mais, que viver sob o mesmo teto, comer na mesma mesa, ainda que não suportando qualquer despesa não é viver em economia comum com a pessoa do agregado que permite essa situação.
39 - O recorrido quando preencheu o requerimento onde solicitava a prestação de subsídio social de desemprego, sabia ou não podia ignorar qual era a composição do seu agregado familiar e a informação completa e correta sobre a mesma era condição essencial para a aferição das suas condições de recurso, requisito essencial para a atribuição do subsídio social de desemprego.
40 - Nos termos do artigo 6º do Código Civil “A ignorância ou má interpretação da lei não justifica a falta do seu cumprimento nem isenta as pessoas das sanções nela estabelecidas.”
41 - Ao preencher o requerimento o recorrido emitiu uma declaração em como se encontrava nas condições de poder usufruir da prestação, cabendo ao recorrente aferir se os dados insertos no requerimento se enquadram nos requisitos estabelecidos no diploma legal onde se consigna os requisitos e condições de acesso à prestação.
42- Nos temos do artigo 2º, n.º 1, do Decreto – Lei n.º 70/2010 “a condição de recurso corresponde ao limite de rendimentos e de valor de bens de quem pretende obter uma prestação de segurança social, bem como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuição.”
43 - Tendo o legislador expressamente consignado neste normativo limites para os rendimentos do requerente e dos elementos do seu agregado familiar a considerar para efeitos de atribuição ou não da prestação, parece-nos que a errónea informação constitui um pressuposto que inquina a decisão de atribuição.
44 - O recorrido, tal como se refere na pagina 3 do aresto ora em análise, referiu que durante o período temporal em que recebeu o subsídio social de desemprego o filho S. nunca auferiu qualquer rendimento quando tal afirmação não correspondia à verdade, tal como se constatou da consulta ao SISS (sistema de informação da segurança social) onde se verificou que todos os membros do agregado familiar tinham a mesma morada e ainda que o filho do recorrido, S. Ricardo, exercia atividade como TCO para a EE 20004119357 – A., Lda., auferindo uma remuneração de 453,92 €.
45 - Todos os beneficiários do sistema de segurança social têm o dever de cooperar com as instituições da segurança social e ser verdadeiros nas declarações e requerimentos que subscrevem perante os respetivos serviços daquelas instituições de acordo com o prescrito no n.º 2 do artigo 71º da Lei n.º 4/2007 de 16/01 (lei de bases da segurança social), alterada pela Lei n.º 83-A/2013 de 30/12.
46 - O pagamento das prestações indevidas ao recorrido é-lhe imputável, porque omitiu informação que condicionavam a sua atribuição.
47 - Mas mesmo que considerássemos que o ato praticado se tinha consolidado na ordem jurídica, não sendo passível da atribuição da forma de invalidade mais grave: a nulidade, ainda assim entendemos que o mesmo ato, inquinado de ilegalidade, não pode manter-se, atenta a superveniência do conhecimento por parte do recorrente do incumprimento dos requisitos legais que deveriam fundamentar a sua prolação.
48 - De acordo com o estatuído no artigo 3º do Decreto – Lei n.º 133/88 de 20 de abril, alterado pelo Decreto – Lei n.º 79/2019 de 14 de junho que lhe manteve a redação: “no caso de o pagamento indevido das prestações resultar de alterações do condicionalismo da sua atribuição, cujo conhecimento por parte das instituições de segurança social dependa de informação dos interessados, a obrigatoriedade da respetiva restituição respeita à totalidade dos montantes indevidos, independentemente do período de tempo da respetiva concessão”.
49 – Entende o recorrente que houve alteração aos condicionalismos de atribuição da prestação.
50 – A prestação foi atribuída em 27/11/2011, tendo o recorrido recebido a mesma até fevereiro de 2013, data do último processamento.
51 - Ainda que “a posteriori”, constataram os serviços do recorrente a existência de outros elementos na morada do agregado para além daqueles que o recorrido identificou no requerimento onde peticionava a prestação, fazendo intervir os serviços de fiscalização, cujo relatório está datado de 24/04/2012.
52 - O recorrente não dispunha de meios, à data, que lhe permitissem fazer um cruzamento de dados tão célere como seria conveniente para atalhar esta situação.
53 - Apesar de terem surgido indícios de eventual não cumprimento legal para a atribuição da prestação antes de decorrido um ano sobre a data do ato deferimento, só foi possível tratar a informação proveniente dos serviços de fiscalização, confirmando a existência de tais indícios em outubro de 2014, consoante se constata de fls 38 junto ao P.A
54 - Existe, assim, um facto superveniente que decorre da omissão deliberada do recorrido no que toca à identificação da composição do seu agregado familiar, de que a administração só tomou conhecimento através do relatório dos serviços de fiscalização, decorrido mais de um ano sobre a data do deferimento da pretensão do recorrido.
55 - E o facto superveniente é um facto do conhecimento pessoal do recorrido sendo que em 2011 não poderia o recorrente, por não existirem cruzamento de dados ou outros meios idóneos para o efeito, ter conhecimento automático da composição do agregado do recorrido.
56 - A declaração de nulidade do ato praticado foi, de facto, um ato de reapreciação com fundamento num facto novo de conhecimento superveniente, ou seja, à data em que o relatório da fiscalização é tratado pela Equipa com competência para o efeito, 16/10/2014, cfr fls 38 junto ao P.A., verifica o recorrente que na data da concessão da prestação, 27/11/2011, o agregado familiar do recorrido era o que efetivamente informou em sede de ação de fiscalização e não o que declarou no requerimento apresentado junto dos serviços do recorrente em 28/10/2011, cfr fls 13 a 13 verso junto ao PA.
57 - O recorrente só em outubro de 2014, posteriormente à data da atribuição da prestação, toma conhecimento de que em 27/11/2011 o agregado do recorrido era diverso do que constava no requerimento apresentado para solicitar o subsídio social de desemprego.
58 - Existe, um conflito de interesses entre o legítimo interesse da Administração em reaver as quantias indevidamente pagas e o princípio da segurança jurídica que protege todos os beneficiários do sistema e que se encontra consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa como um dos pilares do Estado de Direito.
59 – De acordo com os princípios da segurança e certeza jurídicas não é possível sujeitar-se os beneficiários, decorrido mais de um ano sobre a prática do ato, a que a administração lhes solicite a devolução de montantes que receberam indevidamente.
60 - Atento o disposto no artigo 3º do Decreto – Lei n.º 133/88, de 20 de abril, o prazo limite para se poder restituir quantias indevidamente recebidas deveria ser em última análise o constante do n.º 1 do artigo 40º do Decreto – Lei n.º 155/92, de 28/7: “A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.”
61 - “o artigo 3º do Decreto – Lei n.º 133/88 de 20/04, aplicável ao caso, deve ser interpretado neste sentido: “No caso de o pagamento indevido das prestações resultar das alterações do condicionalismo da sua atribuição, cujo conhecimento por parte das instituições de segurança social dependa de informação dos interessados, a obrigatoriedade da respetiva restituição respeita à totalidade dos montantes indevidos, independentemente do período de tempo da respetiva concessão, até ao limite máximo de cinco anos.
(…) interpretação que entendemos ser a única compatível com o indicado preceito constitucional (artigo 2º da CRP).” In Ac do TCAN de 30/12/2012, proferido no processo 00356/07.4BEMDL, 1ª secção de Contencioso Administrativo.
62 – A douta sentença padece, pelo supra exposto, de erro nos seus pressupostos e de erro de julgamento de direito, constando do processo elementos que por si só conduziriam a decisão diversa.
63 – A douta sentença, ao decidir como decidiu, violou por errada interpretação os artigos 24º n.º 1 e 2 do Decreto – Lei n.º 220/2006 de 3/11 e os artigos 2º, 3º n.º 1, 4º, n.º 3 e 6, 5º e Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16/6, bem como o artigo 78º da Lei n.º 4 /2007, artigos 135º, 141º a 147º, 161º, todos do CPA, artigo 3º do Decreto – Lei n.º 133/88, de 20 de abril, n.º 1 do artigo 40º do Decreto – Lei n.º 155/92, de 28/7, bem como o artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, enfermando de ilegalidade e erro de julgamento.
64 – Assim, deverá o aresto produzido ser revogado e substituído por outro que julgue totalmente improcedente a presente ação administrativa por nada haver a apontar ao ato praticado em 12/02/2015 pelo recorrente.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente, proferindo-se Douto Acórdão que esteja em conformidade com as conclusões formuladas e, a final, ser a sentença revogada e substituída por outra que julgue totalmente improcedente a presente ação administrativa, por o ato praticado pelo recorrente estar conforme aos preceitos legais que regulam a matéria. Com o que se fará justiça!”
O aqui Recorrido/A. não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.
Em 10 de julho de 2020 foi proferido Despacho de admissão de recurso.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 24 de julho de 2020, nada veio a dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, o suscitado erro nos pressupostos de facto e erro de julgamento de direito.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“A. Em 27.10.2011, o Autor apresentou requerimento para prestação de subsídio de desemprego social – facto não controvertido.
B. O Autor preencheu formulário da Segurança Social (Mod. MG 8 – DGSS), intitulado de “Declaração composição e rendimentos do agregado familiar, referente a subsídio social de desemprego”, e no campo destinado à “composição do agregado familiar”, indicou dois elementos (mantendo os demais itens em branco), a saber
A. (cônjuge)
A-. (filha)
- cfr. fls. 13 do PA que se dão por integralmente reproduzidas.
C. Nessa sequência, pelos serviços do Réu foi elaborada “informação para despacho de deferimento”, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“Propõe-se o deferimento por se verificarem as condições de atribuição, previstas no Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 72/2010, de 18 de Junho; Decreto-Lei n.º 67/2000, de 26 de Abril; Decreto-Lei n.º 320-A/2000, de 15 de Dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.º 118/2004, de 21 de Maio e n.º 320/2007, de 27 de Setembro:
Estar na situação de desemprego involuntário e inscrito como candidato a emprego no centro de emprego da área de residência (art. 20.º).
E ainda as seguintes condições:
- o rendimento mensal por pessoa do agregado familiar, ponderado de acordo de acordo com a escala de equivalência, é igual ou inferior a 80% do Indexante dos Apoios Sociais (n.º 2 do art.º 24.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de Novembro).
Mais se propõe que se notifique o interessado nos termos seguintes:
- Foi-lhe atribuído Subsídio Social de Desemprego Subsequente no montante diário de € 13,97 (treze euros e noventa e sete cêntimos), que será concedido pelo período de 570 dias”.
- cfr. fl. 25 verso do PA
D. Sobre a informação referida no ponto anterior foi exarado o seguinte que ora se transcreve: “verificando-se a existência de elementos com a mesma morada e que não constam na declaração M68 parece ser de solicitar a intervenção do serviço de fiscalização para aferir o disposto nos artigos 3.º e 4.º do Dec. Lei 70/2010” – cfr. fls. 25 verso do PA.
E. O requerimento referenciado em A) foi deferido, tendo o Autor recebido a prestação no período compreendido entre 27.11.2011 e 11.01.2013 – facto não controvertido; cfr. fls. 38 e 39 do PA.
F. Em 29.11.2011, foi requerida a intervenção do departamento de fiscalização - núcleo de fiscalização de beneficiários e contribuintes sector de (...), tendo estes serviços se deslocado à habitação do Autor em 10.04.2012 – facto não controvertido; fls. 26 a 39 do PA que se dão por integralmente reproduzidas.
G. Em 24.04.2012, pelo departamento de fiscalização - núcleo de fiscalização de beneficiários e contribuintes - sector de (...) foi elaborada informação com o seguinte teor:
“(…)
2. Instrução realizada:
Em 10-04-2012 – Deslocação a (...) – (...).
2.1 Descrição dos factos
Na sequência das diligências efetuadas com vista ao apuramento da situação socioeconómica do agregado familiar, informa-se:
A – Composição do AF:
Titular da prestação
Cônjuge, A.
Filhos: A-., N.
Sogro, J.
Nota: Os pais do titular da prestação moram no mesmo lugar de (...), mas em casa diferente. Não fazem parte deste agregado.
(…)
B – Rendimentos
(…)
Nota: rendimento per capita – 285,60 euros
(…)
Conclusões
O titular, aquando da apresentação do respetivo requerimento, não indicou a existência de todos os elementos que compõem o agregado familiar.
4 – Proposta
Assim propõe-se o seguinte:
A conclusão do presente prove nestes Serviços de Fiscalização e inerente conhecimento do seu teor pelo Núcleo de Prestações de Solidariedade”.
- Cfr. fls. 27 e 28 do PA que se dão por integralmente reproduzidas.
H. Em 16.10.2014, pelos serviços do Réu foi elaborada informação técnica com o seguinte teor que ora se transcreve:
“(…) O requerimento de subsídio social de desemprego foi deferido, recebendo a prestação de 2011-11-27 a 2013-01-11. No entanto, por se ter verificado a existência de elementos na mesma morada, foi solicitada a intervenção do Serviço de Fiscalização para apurar a composição do agregado familiar e respetivos rendimentos.
Mediante o relatório da fiscalização datado 2012-04-10 verifica-se que o agregado, à data fim do subsídio de desemprego, era constituído pelo requerente, esposa, pelos filhos A-., S. e pelo sogro e que os rendimentos do agregado familiar ultrapassam a condição de recursos.
Assim, parece-me de proceder da seguinte forma:
1 – Proceder à alteração do AF.
2 – Declarar nulo despacho de deferimento do SSDS e indeferir o mesmo por não reunir a concessão de recursos, nos termos do art. 24.º do Dl n.º 220/2006, de 03 de Novembro, alterado e republicado pelo Dl n.º 72/2010, de 8 de Junho.
3 – Elaborar audiência prévia de indeferimento (…)”
- cfr. fls. 38 e 39 do PA
I. Em 12.02.2015, o Diretor do Núcleo de Prestação do Centro distrital de (...)s exarou sobre a informação referida no ponto anterior o seguinte despacho: “concordo. Notifique-se” - cfr. fls. 38 do PA.
J. Por ofício datado de 23.02.2015, com a referência 12763, foi o Autor notificado para, querendo por escrito no prazo de 10 dias úteis, pronunciar-se sobre a intenção de ser declarado nulo o despacho pelo qual foi deferida a atribuição do subsídio de desemprego social subsequente, com fundamento na alteração da composição do agregado familiar e dos seus rendimentos à data da atribuição das prestações, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
- cfr. fls. 40 do PA que se dão por integralmente reproduzido.
K. O Autor emitiu pronúncia escrita por requerimento datado de 03.03.2015, conforme fls. 41 a 43 do PA que se dão por integralmente reproduzidas, peticionando a final o seguinte: “requer-se a V. Exas. se dignem ordenar a anulação da Notificação da Decisão datada de 2015-02-23 emitida ao Requerente e, consequente, reconhecimento da inexigibilidade quantia das prestações em causa”.
L. Em 01/12/2015, pelos serviços do aqui Réu foi elaborada informação técnica com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“Mediante o despacho superior datado de 2015/02/12 o beneficiário foi notificado para o projeto de indeferimento para se pronunciar e veio responder à audiência prévia alegando que não vivia em economia comum com o sogro e os filhos, N. e S., referindo ainda que o filho já não tem rendimentos desde finais de 2011, informação contraditória à prestada no auto de declarações assinado pelo beneficiário em 10/04/2012.
Não obstante o alegado pelo beneficiário na reclamação em 03/03/2015 e uma vez que a condição de recursos é avaliada à data fim da atribuição de subsídio de desemprego (2011/11/26), parece ser de:
- Declarar nulo o despacho pelo qual foi deferida a prestação de atribuição da prestação de subsídio social de desemprego subsequente esclarecendo que o filho S. trabalhou na entidade empregadora A., LDA no período de 2011/01/12 a 2012/08/03 com o respetivo registo de remunerações no Sistema da Segurança Social;
- Criar a nota de reposição referente às prestações indevidamente pagas” – cfr. fls. 61 verso do PA.
M. Em 04.12.2015, o Diretor do Núcleo de Prestação do Centro distrital de (...)s exarou sobre a informação referida no ponto anterior o seguinte despacho: “concordo. Notifique-se” - cfr. fls. 38 do PA.
N. Por ofício datado de 21.12.2015, com a referência 436, foi o Autor notificado do seguinte que ora se transcreve:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
- cfr. fls. 63 do PA
O. Por ofício datado de 15-06-2016, com a referência 38597, foi o Autor notificado do seguinte que ora se transcreve:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
- cfr. fls.”
IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
Decidiu-se no Tribunal a quo;
“Nestes termos, e com os fundamentos de facto e de direito supra expostos, julga-se procedente a presente ação e, em consequência, anula-se o ato administrativo consubstanciado no despacho do Diretor do Núcleo de Prestação do Centro distrital de (...), de 12.02.2015, que declarou a nulidade do despacho pelo qual foi deferido a atribuição da prestação de subsídio social de desemprego do aqui Autor, e determinou a reposição do montante de € 5.657,85.
Discorreu-se em 1ª instância, no que aqui releva, o seguinte:
“i. Do erro nos pressupostos de facto:
A análise a efetuar terá por referente normativo o regime previsto no Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11, que estabelece, no âmbito do subsistema previdencial, o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem.
(...)
Como resulta do disposto no art.º 4º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 70/2010, a situação pessoal e familiar dos membros do agregado familiar revelante será aquela que se verificar na data da apresentação do requerimento pelo Autor tendente à obtenção do subsídio social de desemprego, por ser neste momento que deverá ser declarada a composição do agregado para efeitos de cálculo da condição de recursos.
No que respeita à capitação do agregado familiar, diz-nos ao art.º 5, do DL 70/2010, que no seu apuramento, a ponderação de cada elemento é efetuada de acordo com a escala de equivalência, requerente, 1, por cada indivíduo maior, 0,7, por cada indivíduo menor, 0,5.
No caso presente, aquando da apresentação do requerimento de concessão do apoio social em referência, e na sequência da apresentação da declaração a que se faz menção no probatório (cfr. alínea B), o Autor indicou a composição do seu agregado familiar, consignando que dele fazia parte a sua esposa e a sua filha menor, deixando em branco os demais campos desse item.
No caso em apreço, e após uma ação de inspeção realizada para o efeito, a Entidade Demandada considerou como fazendo parte do agregado familiar do Autor, para além da esposa e da filha menor – indicadas pelo Autor no seu requerimento - os filhos maiores N. e S. e o seu sogro, por estes residirem com o Autor e auferirem os primeiros um salário e o segundo pensões de reforma.
Aliás, nos autos de declarações subscrito fez-se constar que esses elementos compõe o agregado familiar e que vivem em comunhão de mesa e habitação com o Autor (a tal questão voltaremos infra).
Nessa sequência, invoca o Autor que os filhos N. e S. apesar de residirem na mesa habitação que o Autor tem vidas completamente separadas e distintas, não havendo ajuda mútua ou partilha de recursos, inexistindo qualquer partilha ou comunhão de vida. Mais concretiza que os filhos não contribuem com qualquer montante para os gastos comuns para as despesas domésticas.
No que tange com o sogro do aqui Autor, refere que, após a realização de partilhas o mesmo ficou a habitar no 1.º andar da habitação em vivência comum com o cunhado do Autor (A.), ficando o Autor, esposa e filhos a residir no rés-do-chão, em partes distintas, dessa mesma habitação, concluindo que também com ele não existe economia comum.
Pronunciando-se sobre a presente problemática, a Entidade Demandada refere que vivendo na mesma casa, tal significa que liquidando apenas um ou todos a conta da energia elétrica ou a conta do abastecimento de água, há uma entreajuda ou partilha de recursos que pode beneficiar todos ou alguns
(...)
Em causa, para se considerar determinado elemento como integrante do agregado familiar, exige-se que se divise uma comunhão de vida em termos de habitação e uma vivência comum, através de uma real partilha de recursos, em suma que haja uma comunhão de interesses de índole vária, designadamente, e em especial, de ordem patrimonial, v.g. através da comparticipação das despesas.
Mais do que uma questão de direito, é sobretudo uma questão de facto, sendo necessário conhecer a vivência das pessoas em causa, os seus reais interesses, de modo a, considerando as circunstâncias particulares do caso, descortinar a presença de uma economia comum e uma partilha de recursos e despesas.
E para tanto, não é suficiente constar que determinadas pessoas vivem na mesma habitação.
Tal como se deixou escrito no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proferido no processo 0336674, datado de 05.02.2004:
“Se temos como acertada a decisão final a que o tribunal a quo chegou - já não concordamos com a fundamentação singela a que recorreu. Efetivamente - como dissemos supra - temos para nós seguro que não basta para a consideração do rendimento do avô do menor na aludida capitação, o facto de o mesmo viver na mesma casa. É preciso o mais que supra se apontou. Ora, in casu, efetivamente, parece evidente que está assente nos autos factualidade muito mais vasta do que aquela que vem referida na fundamentação do despacho recorrido.
(...)
Estamos perante uma situação de economia comum quando todos aqueles que vivem em economia comum partilham, por exemplo, despesas de todo o agregado familiar, afetando parte do seu salário ao pagamento das despesas correntes, nomeadamente água, eletricidade, telefone e alimentação.
Deste modo, para formular um juízo certo e seguro quanto ao conceito em apreço, é necessário conhecer o modo de organização da economia familiar, tanto mais que, no caso em apreço, se invoca que um dos elementos (o sogro) inclusive vive numa zona suscetível de aproveitamento autónomo, não tendo qualquer vivência com os demais, e muito menos de natureza patrimonial.
Ora, na situação em presença, lidas as informações lavradas no procedimento administrativo, as decisões proferidas com base no teor das mesmas, e compulsado o teor das diligências de fiscalização realizadas, máxime o teor do auto das declarações (que apenas refere a comunhão de mesa e habitação, não mencionado nenhum outro elemento atinente, por exemplo, à partilha de recurso ou despesas), desconhece-se em absoluto a realidade captada pela Entidade Demandada, a não ser a vivência em conjunto dos elementos, na mesma habitação, que permita subsumir ao conceito em análise (economia comum).
Ora, a presente ação administrativa tem por objeto o ato que declarou a nulidade de anterior despacho de concessão de subsídio social de desemprego, como tal constitui um ato positivo – no sentido que altera a ordem jurídica (não sendo meramente de indeferimento) – de segundo grau (no sentido de incide sobre anterior ato praticado) - e teve por pressuposto fáctico como se viu que o Autor não preencheu devidamente a declaração relativa à composição do agregado familiar, deixando de mencionar três elementos que compõe o seu agregado familiar em termos tais que o rendimento per capita passa a ser superior a 80% do indexante dos apoios sociais, nos termos do artigo 24.º, n.º 2, do DL n.º 220/2006, de 03.11.
Ora, sendo impugnado o ato administrativo que declarou a nulidade de anterior ato que determinou a concessão de subsídio social de desemprego, relativamente ao qual foi invocado o vício de erro sobre os pressupostos de facto, é à Administração que cabe demonstrar (ónus da prova) o pressuposto de que parte, isto é, que os três elementos compõem o agregado familiar do aqui Autor por esse ser o pressuposto fáctico da sua atuação.
Ora, é hoje incontrovertido – e ultrapassada que está a aceitação da presunção da legalidade dos atos administrativos - que cabe à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da sua atuação (neste sentido, vd., na doutrina, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 10.ª edição, p 508, e Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 4.ª edição, p. 196, e, na jurisprudência, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.1.2010, proferido no processo n.º 978/2009).
Se é certo que a decisão administrativa em crise foi proferida na sequência de um conjunto de diligências efetuadas e melhor identificadas nos autos, designadamente no processo administrativo, o certo é que nem no procedimento nem em sede judicial veio alegada (e muito menos provada) factualidade que permita concluir que os filhos maiores e o sogro estabelecem entre si e o Autor uma vivência comum de entreajuda e partilha de recursos.
Aliás, neste aspeto, a Entidade Demandada no seu artigo 36.º da contestação, limita-se a referir, de forma genérica, que “isto quer dizer que vivendo na mesma casa isso significa, por exemplo, que, liquidando apenas um ou todos a conta da energia eletrónica ou a conta do abastecimento de águas, há uma entreajuda ou partilha de recursos que pode beneficiar todos ou alguns”.
Tudo isto, contudo, e salvaguardado o devido respeito, é alegado de forma hipotética, dado que nenhuma concreta factualidade relativa ao aqui Autor (v.g. despesas), nesse aspeto, é invocado.
A factualidade alegada a este propósito é, para além do mais, vaga, genérica e conclusiva (v.g. não se diz quem suporta o quê), não tendo a virtualidade de sustentar ou permitir subsumir à situação concreta, uma vez que que nenhum elemento com substanciação factual é alegado e desconhece-se se e em que medida quem contribuiu para as despesas comuns (se é que existem e quais). Além do mais, nenhuma prova documento/testemunhal foi junta/arrolada quanto a este aspeto.
Tal como se deixou consignado no Ac. do STA, proferido no processo 079/04.6BEMDL 0689/17, datado de 14.02.2019, “Tendo a entidade demandada, tomado posição, pela positiva, através do ato que praticou, deve o processo ser encarado como se tivesse sido ela a intentar a ação que a autora vem contestar.
VI - Se o vício invocado pelo impugnante se traduz num ataque frontal à realidade dos factos constitutivos do direito de construir no terreno classificado como “outras áreas agrícolas”, é sobre a entidade demandada que recai o ónus da prova de verificação desses factos, procedendo o vício se essa prova não foi efetuada.”
No caso em apreço, não tendo essa prova sido efetuada quanto às condições de facto/pressupostos real ou de facto do ato em crise, terá de proceder a ação por falta de demonstração, pela entidade demandada, dos aludidos requisitos que considerou verificados ao declarar a nulidade do despacho que determinou a concessão da prestação social de desemprego social, uma vez que o erro sobre a realidade dos factos torna o ato ilegal, em virtude da violação de lei por vício quanto aos pressupostos – vd. artº 163.º do CPA.
Procede assim o apontado vício de erro nos pressupostos de facto.
ii. Do vício de violação de lei:
Ainda que o vício referido no ponto anterior seja suficiente para determinar a anulação do ato, compulsada a petição inicial, verifica-se que o Autor alega, ademais, que não usou de dolo ou agiu com má-fé, pois nunca teve a intenção de omitir factos que se mostrassem relevantes para a decisão do processo em causa, não podendo ser apontada nenhuma conduta dolosa suscetível de desencadear a consequência mais gravosa de nulidade.
Com efeito, de acordo com o artigo 78.º da Lei n.º 4/2007, “os atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má fé pelos beneficiários, são nulos e punidos nos termos da legislação aplicável”, situação que a Entidade Demandada entende verificar-se no caso concreto, afirmando que, ao requerer a concessão do subsídio de desemprego, o Autor prestou dolosamente informações falsas, ocultando o seu real agregado familiar.
O artigo 78.º da Lei n.º 4/2007 introduz, portanto, um caso especial de nulidade do ato administrativo atributivo de direitos, a acrescer aos que já vêm em geral estabelecidos no artigo 161.º do CPA, que aqui também tem aplicação por efeito do disposto no n.º 6 do artigo 2.º deste último diploma legal (cf., neste sentido, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) de 02-07-2015, Proc. n.º 01543/10.3BEPRT, disponível em www.dgsi.pt, embora reportando-se o artigo 133.º do CPA).
Para que possa verificar-se esta nulidade haverá, portanto, que resultar das circunstâncias do caso concreto que o beneficiário agiu com dolo e com a intenção de ocultar informações ou de prestar falsas declarações à entidade administrativa. E não se afigura que dos elementos carreados para os autos resulte que o Autor agiu com esta intenção de prestar informações falsas à Entidade Demandada para que lhe fossem concedidas as prestações de desemprego.
(...)
Ora, nos autos, vem imputado ao Autor ter prestado falsas declarações, prestadas dolosamente ou com má fé, relativamente à composição do agregado familiar por ao ter preenchido o requerimento/declaração referenciado em B) não ter feito constar (isto é, omitiu) no quadro relativo à composição do agregado familiar, os filhos maiores e o seu sogro.
Ora, desta factualidade não se pode concluir, sem ir além da matéria alegada, que o Autor omitiu tal dever com o propósito/intenção/vontade de enganar a Segurança Social, ou seja, que a sua conduta omissiva foi deliberada/querida, com vista a receber tais quantias, e que prestou dolosamente ou com má fé tal informação.
Com efeito, neste caso, o Autor limitou-se a preencher a declaração em causa, identificando nominalmente as pessoas que integravam o seu agregado familiar, e a mera omissão do preenchimento dos demais campos e/ou da omissão da informação num formulário de concessão de prestação social não são causas idóneas para presumir a atuação/omissão doloso ou de má-fé.
No ato em crise nos autos bem como nas informações não são apontados factos que indiciem uma conduta dolosa do Autor, pelo que não pode proceder a sanção mais gravosa de nulidade.
Perante esta conclusão, temos para nós, que o ato de atribuição do subsídio de desemprego ainda que padecesse de qualquer invalidade em virtude de o Autor ter indicado erradamente a composição do agregado familiar (o que não ficou demonstrado, reitere-se) padece de mera anulabilidade e, portanto, por força do estatuído no artigo 168.º, n.º 2, do CPA, tratando-se de ato constitutivo de direitos o mesmo apenas podia ser objeto de anulação dentro do prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão, salvo verificação de prazo mais longo por força do n.º 4 do mesmo preceito.
Ora, não se invocando factualidade no ato em crise nos autos tendente à verificação da alínea a) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA, era lícito à entidade Demandada anular o ato constitutivo de direito no prazo de cinco anos, mas apenas com eficácia para o futuro, nos termos do artigo 168.º, n.º 4, alínea b), do CPA, que preceitua que “(…) os atos constitutivo de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco aos, a contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias: (…) b) apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada”.
Esta alínea citada, conforme ensina Fausto Quadros, “prevê um regime especifico para a anulação administrativa dos atos que envolvam a realização de prestações pecuniárias com carácter periódico, como o ato da segurança social que reconheça a um particular o direito a uma pensão mensal – exemplo, aliás, para, para o qual a Lei de Bases da Segurança Social já previa, precisamente a solução agora consagrada com âmbito geral. Esse regime caracteriza-se por permitir a anulação administrativa desse tipo de atos dentro do prazo limite de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, mas com efeitos apenas para o futuro, no pressuposto de que, por regra, as prestações já realizadas não poderão ser restituídas” (Comentários à revisão do CPA, Almedina, 2016, Almedina, pg. 357/358).
Tendo presente o que se deixou enunciado e ainda que o ato impugnado que declarou nulo o ato de atribuição do subsídio e ordenou a reposição de verbas atribuídas a esse título, foi praticado em 2015 (referente ao ato de concessão de subsídio proferido em 2011), ainda que assentasse em pressupostos de facto corretos (o que não é o caso), apenas poderia ter eficácia para o futuro.
Ora, nessa data (em 2015) o Autor já não estava a ser abonado a título de prestação social de desemprego, pois a sua perceção findou em 11.01.2013. Por outro lado, ao abrigo da alínea b) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA, não era lícito à entidade demandada exigir a restituição das prestações pecuniárias aqui em causa, com carácter periódico, já abonadas, circunstância que determina a inexigibilidade da restituição das prestações vencidas e pagas.
Em face do exposto, o ato em causa padece de vício de violação de lei, por se encontrar desconforme com o artigo 78.º (erro nos pressupostos de direito) da Lei n.º 4/2007, de 16.01, e do artigo 168.º, n.º 4, alínea b) do CPA, a igualmente determinar a anulação do ato em crise.
Em face da procedência das duas causas de invalidas aqui escalpelizadas, fica necessariamente prejudicado o conhecimento da questão em torno do abuso de direito, bem como da (i) legalidade do ato por não ter atribuído efeitos jurídicos a situação de facto decorrente de atos nulos (vide artigo 162.º, n.º 3, do CPA), por força dos princípios da confiança e da segurança jurídica.”
Vejamos:
É predominantemente aplicável à questão aqui controvertida o Decreto-Lei n.º 220/2006 de 3/11, estando o subsídio social de desemprego previsto seu artigo 7º.
A concessão do referido subsídio está depende do preenchimento cumulativo de diversos os pressupostos, como seja, a verificação de uma situação de desemprego involuntário (artigos 8º e 9º), a observância dos prazos de garantia (artigo 18º) e o preenchimento das condições de recurso (artigo 24º).
Resulta dos nºs 1 e 2 do referido Artº 24º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 72/2010 e nº 64/2012, que para que possa ser reconhecido o direito ao subsídio de desemprego deverá estar preenchida a condição de recurso à data do desemprego ou à data da cessação da atribuição do subsídio de desemprego, sendo que no Decreto-Lei n.º 70/2010 estão definidas as regras a ter em conta para determinar as condições de recurso (artigo 2º).
Por outro lado, resulta do artigo 3º, n.º 1, que para efeitos da verificação da condição de recurso, consideram-se rendimentos do requerente e do seu agregado familiar, todos aqueles que sejam respeitantes a rendimentos do trabalho dependente, rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais, apoios à habitação com caracter de regularidade e bolsas de estudo e de formação.
Já o Artº 4º do referido diploma, define-se agregado familiar como integrando, para além do requerente, todas as pessoas que com ele vivam em economia comum, cônjuge ou pessoa em união de facto há mais de dois anos parentes e afins maiores, em linha reta e em linha colateral, até ao 2º grau, parentes e afins menores em linha colateral, adotantes tutores e pessoas a quem o requerente esteja confiado por decisão judicial ou administrativa de entidades ou serviços legalmente competentes para o efeito, adotados e tutelados pelo requerente ou qualquer elemento do agregado familiar e crianças e jovens confiados por decisão judicial ou administrativa de entidade competente para o efeito ao requerente ou a qualquer dos elementos do agregado familiar.
Consideram-se como estando em economia comum as pessoas que vivam em comunhão de mesa e habitação e tenham estabelecido entre si uma vivência comum de entreajuda e partilha de recursos.
O Requerente identificou como integrando o seu agregado familiar, para além de si próprio, a sua cônjuge e a filha menor, sendo que a Segurança Social, após a realização de ação inspetiva, entendeu que integrariam ainda o agregado familiar, os dois filhos maiores e o seu sogro, por residirem com o Autor e auferirem, os primeiros um salário e o último, pensão de reforma.
Refira-se, que é admitido por ambas as partes que, quer os filhos maiores, quer o sogro, residem na referida habitação, apenas sendo controvertido, se integrarão, ou não, o respetivo agregado familiar.
Entendeu o Autor, aqui Recorrido, que não obstante os filhos maiores residirem na mesma habitação, terão vidas completamente distintas, não havendo ajuda mutua, qualquer partilha ou comunhão de vida, sendo que os mesmos não contribuirão com qualquer montante para os gastos comuns e para as despesas domésticas.
Mais invocou o Recorrido que o seu sogro vive no 1º andar da habitação em vivência comum com o seu cunhado sendo que o recorrido cônjuge e filhos vivem no rés-do-chão e que também entre eles não existe economia comum.
É, pois, reconhecido que todos residem na mesma morada, está apenas por provar se integrarão o mesmo agregado familiar.
Refere Salvador da Costa no seu o Apoio Judiciário, 2012, 8ª edição, Almedina, a propósito do conceito de economia comum, ainda que para efeitos do apoio judiciário, que “São de considerar sob economia comum as pessoas que vivam com o requerente da proteção jurídica em comunhão de mesa e habitação e tenham estabelecido uma vivência comum de entreajuda e partilha de recursos. Com efeito, o conceito de economia comum envolve comunhão de vida familiar moral e social, em quadro de ligação entre as pessoas em causa e de economia doméstica comum, contribuindo todos ou alguns para os gastos comuns”.
Viver no mesmo agregado implica assim uma comunhão de vida em termos de habitação e uma vivência comum através de uma partilha de recursos, existindo uma comunhão de interesses, sendo seu corolário a comparticipação das despesas, seja de modo ativo, comparticipando, seja de modo passivo, beneficiando das vantagens patrimoniais que decorrem dos laços estabelecidos.
Ainda que os filhos maiores do recorrido não participem porventura das despesas do agregado, a mera circunstância de viverem na mesma casa, permite-lhes usufruir do imóvel, bem como consumirem água, energia.
Aliás, uma vez que reconhecida e confessadamente, quer os filhos maiores, quer o sogro, residem na mesma habitação, perante a negação do Requerente quanto ao facto dos mesmos integrarem o agregado familiar, atribuir à Segurança Social o ónus de provar que os mesmos integram o agregado familiar, seria exigir, por assim dizer, uma autentica "probatio diabolica" – Prova impossível.
O Tribunal a quo considerou que a prova de que os filhos maiores e o sogro integrarão o agregado familiar, caberia à Segurança Social, o que, como se disse, a ser assim, e nesta aceção, constituiria uma probatio diabolica, pois que dificilmente uma entidade externa aos residentes na habitação poderia efetuar a prova daquilo que em concreto aí se passava em termos de economia familiar.
Em qualquer caso, a composição do agregado familiar resulta do apuramento feito por parte dos serviços de inspeção da Segurança Social, não tendo resultado de qualquer presunção.
Ao contrário do afirmado pelo tribunal a quo, para que exista economia comum não é necessário que todos os elementos do agregado partilhem as despesas de forma mais ou menos equitativa, podendo apenas um ou alguns arcar com os valores a suportar para a manutenção do agregado beneficiando, um ou alguns, dessa situação com o acordo de todos.
Aqui chegados, e sem necessidade de acrescida argumentação ou fundamentação, não se acompanha o entendimento adotado em 1ª instância relativamente ao facto de ter sido julgado procedente o invocado vício de erro nos pressupostos de facto.
Vejamos agora se se verificará o declarado vício de violação de lei.
A Sentença Recorrida, em síntese, entendeu que o recorrido ao preencher o seu pedido de atribuição do subsídio social de desemprego, não teve uma atuação dolosa ou de má-fé, não tendo agido com vontade de prestar falsas declarações.
Como explicitado na própria Sentença Recorrida, de acordo com o artigo 78.º da Lei n.º 4/2007, “os atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má-fé pelos beneficiários, são nulos e punidos nos termos da legislação aplicável”, normativo que a Recorrente/ISS pretendia ver aplicado a situação em apreciação, por entender que o aqui Recorrido havia dolosamente prestado informações falsas, ocultando o seu real agregado familiar.
Para que pudesse verificar-se a aludida nulidade, haveria que resultar das circunstâncias do caso concreto que o beneficiário agiu com dolo e com a intenção de ocultar informações ou de prestar falsas declarações à entidade administrativa, o que efetivamente não resulta da prova produzida.
A infração omissiva do Requerente, aqui Recorrido, resultou do facto de ter entendido que os seus filhos maiores e o seu sogro não integrariam o seu agregado familiar, o que, como discorrido em 1ª instância, não corresponde necessariamente a um comportamento doloso ou com má-fé.
Não se pode concluir, sem mais, e sem que se vá para além da matéria alegada, que o Requerente, aqui Recorrido, tenha intencionalmente omitido familiares como integrando o seu agregado familiar, com o propósito de enganar a Segurança Social, tendo-se limitado a inscrever o núcleo familiar que economicamente dependia de si, sem que tivesse consciência que a não inclusão dos filhos maiores e sogro, constituísse uma atuação omissiva, dolosa ou de má-fé.
O referido não determina que o referido comportamento omissivo se mostre licito, mas, ainda assim, sempre será impeditivo da verificação da imputada nulidade.
Acresce que dos elementos documentais juntos aos autos, não resulta em momento algum a existência de informações nas quais sejam apontados comportamentos dolosos ao aqui Recorrido, suscetíveis de determinar a aplicação da sanção mais gravosa de nulidade.
Assim, e em resultado da ação inspetiva realizada pela Segurança Social, ainda que se admita que o ato de atribuição do subsídio social de desemprego será inválido, em resultado na candidatura terem sido omitidos os filhos maiores e o sogro, que potencialmente poderão integrar o seu agregado familiar, ainda assim, o ato que daí resultou, de concessão de subsidio social de desemprego, padeceria de mera anulabilidade, em face do que, à luz do estatuído no artigo 168.º, n.º 2, do CPA, tratando-se de ato constitutivo de direitos o mesmo apenas podia ser objeto de anulação dentro do prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão, salvo verificação de prazo mais longo por força do n.º 4 do mesmo preceito.
Aliás, o referido entendimento resulta já, mutatis mutandis do discorrido no acórdão deste TCAN proferido no Proc.º nº 14/17BEMDL-A, de 19-04-2018, sendo que em ambas as situações se está perante um ato constitutivo de direitos.
Assim, e desde logo, importa reafirmar que o subsídio social de desemprego aqui em questão, foi processado ao aqui Recorrido entre 27.11.2011 e 11.01.2013.
A solução a dar à presente questão, resulta, em boa medida, daquilo que se discorreu igualmente no Acórdão deste TCAN nº 01689/13.6BEBRG, de 09.06.2017.
Deste modo, a eventual reposição dos subsídios sociais de desemprego atribuídos, sempre dependeria da revogação tempestiva da sua atribuição, o que não ocorreu.
Aprofundemos então o que aqui está em causa.
O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do artigo 40º do Decreto-Lei n.º155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo pois, com a regra geral da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos.
Esse entendimento foi já sido preconizado, designadamente, nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.11.1998 (Pleno), recurso n.º 41.173, de 11.3.1999, recurso n.º 37.914, de 5.7.2005, recurso n.º 159/04, e de 23.5.2006, recurso n.º 01024/04: e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 31.3.2005, recurso n.º 00541/05, e de 11.5.2006, no recurso n.º 11946/03).
Para que conste, refere-se no referido Artº 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho:
“ (…)
1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.
3- O disposto no n° 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro".
É certo que está aqui em causa, o legítimo interesse do Estado em reaver as importâncias indevidamente pagas a terceiros, exigível em prazo alargado, sem perder de vista o interesse genérico na segurança e na certeza jurídicas, atento o regime regra vigente para a revogabilidade de atos constitutivos de direitos, com limite temporal necessariamente mais curto.
O equilíbrio entre os aludidos interesses consegue-se através da interpretação adotada nos acórdãos de Tribunais Administrativos Superiores precedentemente referenciados.
Como se afirmou no aludido acórdão deste TCAN nº 01689/13.6BEBRG, de 09.06.2017, “existindo um crédito já definido é compreensível o prazo extenso de 5 anos para a restituição, uma vez que, nesse caso, a certeza é precisamente a que resulta da definição do crédito, ou seja, vai no sentido da restituição ao Estado.”
Do mesmo modo, admite-se a aplicação do referido prazo, às situações de declaração de nulidade, uma vez que a mesma só decorre de atos administrativos cuja validade é afetada de forma mais grave.
No entanto, como na situação em análise, em que o ISS reconheceu o direito de um trabalhador a receber um subsidio social de desemprego, o facto do ato estar afetado por vício determinante da sua anulabilidade, mal se compreenderia que se exigisse a restituição do valor dos subsídios atribuídos, dentro do prazo mais alargado de 5 anos, devendo antes aplicar-se o prazo mais curto, de um ano, o qual se mostra coincidente com aquele que é garantido ao Ministério Público, em defesa da legalidade, para impugnar atos ao abrigo do disposto no art.º 58º, nº1, al. a), do CPTA, como se decidiu no Acórdão do TCAS n.º 04933/00, de 11.10.2006.
Com efeito, há muito que o STA, tem vindo a entender, constituírem atos administrativos revogatórios de atos constitutivos de direitos, aqueles que sejam conexos com a reposição de quantias recebidas anteriormente a título remuneratório (Cfr. art. 140º CPA; Ac. STA de 17.3.2010, P. nº 413/09).
É certo, em qualquer caso, que o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro.
No entanto, é sabido que o referido normativo interpretativo surgiu em razão dos apoios financeiros comunitários, sujeitos, por natureza, a um controlo posterior (cfr. RAVI PEREIRA, O D. Comunitário posto ao serviço…, in BFDUC, 2005, esp. a pp. 702 ss; CARLA A. GOMES/R.LANCEIRO, A revogação…, in RMP 132, 2012, p. 46), e não em decorrência de processamentos de prestações mensalmente atribuídas.
O que, efetivamente, resulta do art. 40º do DL 155/92 é que o art. 141º do CPA (“anulação administrativa”) não se aplica no caso de haver obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, a qual prescreve decorridos cinco anos após o recebimento das quantias, sendo que, no mais, será de aplicar o art. 140º do CPA; tanto mais que relativamente ao processamento remuneratório não há, em regra, qualquer controlo posterior.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 01688/13.8BEBRG, de 26.05.2017, “a reposição de quantias indevidas no prazo de 5 anos a que se refere o art.º 40º, nº 3, do DL nº 155/92, de 28/07, expressamente afastando aplicação do limite previsto no art.º 141º do CPA para a revogação anulatória, tem por norte a recuperação de quantias que hajam sido pagas com violação das regras que aí presidem, que regem o regime de administração financeira, não alcançando tal derrogação o que é de condição estatutária do trabalhador em funções públicas.”
Em bom rigor e em qualquer caso, infere-se da inserção do referido Artº 40º no DL 155/92 que ele se destina a aplicar-se predominantemente à violação das regras que regem o regime de administração financeira.
Em face de tudo quanto precedentemente se expendeu, importa sublinhar que é entendimento jurisprudencial consolidado que os atos de processamento de vencimentos, pensões e afins, constituem verdadeiros atos administrativos, e não meras operações materiais, suscetíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objeto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo (cfr., por todos, os Acórdãos do STA, de 10 de Abril de 2008, Pleno, recurso n.º 544/2006; de 19 de Dezembro de 2007, recurso n.º 899/07; de 28 de Novembro de 2007, recurso n.º 414/0; de 6 de Dezembro de 2005, Pleno recurso n.º 672/05; de 4 de Novembro de 2003, recurso n.º 48 050; de 3 de Dezembro de 2002, recurso n.º 42/02; de 19 de Março de 2002, recurso n.º 48065; de 7 de Março de 2002, recurso n.º 48 338; de 26 de Fevereiro de 2002, recurso n.º 48 281).
Resulta assim de tudo quanto precedentemente se desenvolveu, que o alcance do referido artigo 40º do DL 155/92 se reconduz à verificação das regras de regularidade financeira, cuja violação poderá determinar a obrigação de reposição, sem dependência do prazo de revogação anulatória constante do art.º 141º do CPA.
Já no que concerne à condição estatutária de um qualquer trabalhador, a mesma, escapará aos pressupostos da tutela prevista no art.º 40º, nºs 1 e 3, do DL nº 155/92, de 28/07, permanecendo assim incólume à sua aplicação.
Assim, o Recorrido, pese embora o facto de aparentemente não preencher os pressupostos para que lhe pudesse ter sido atribuído o subsidio social de desemprego, no referido período de 27.11.2011 e 11.01.2013, tem, no entanto, o beneplácito de proteção do art.º 141º do CPA (Proibição de eficácia retroativa), e do princípio de segurança jurídica que o enforma.
Ultrapassado que foi o momento em que a Administração poderia ter utilizado o seu poder revogatório relativamente à atribuição do subsídio mensal, sem que o tivesse feito, a situação estabilizou-se, sendo já insuscetível a reposição de quaisquer montantes anteriormente atribuídos a título de subsídio.
Ou seja, o subsídio social de desemprego atribuído é já insuscetível de ser reposto em face da verificada impossibilidade de revogação desses atos de processamento ocorridos 2011 e 2013, não estando em conformidade legal a atuação administrativa que determinou a reposição das quantias atribuídas.
Como se afirmou no acórdão deste TCAN de 20.11.2014, no processo n.º 636/09.4 AVR, “o disposto no n° 1 (do art.º 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.6) não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro”, nesta interpretação que reputamos correta, dado que o campo de aplicação de cada um dos preceitos é distinto.
No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos deste TCAN, de 15.07.2016, no processo 01679/13.9 BRG e de 30.11.2016, no processo 1663/13.2 BRG.
O referido ato determinante da reposição do subsídio social de desemprego já percebido, de 27.11.2011 e 11.01.2013 é pois ilegal, porque praticado muito para além do prazo de 1 ano previsto na lei para a revogação dos atos constitutivos de direitos, como é o caso – artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo.
Em qualquer caso, e sem prejuízo do afirmado, por estarmos em presença da revogação de um ato constitutivo de direitos, mesmo que se entendesse aplicável o prazo prescricional de 5 anos, sempre a sua revogação só valeria para o futuro, nos termos do artigo 168.º, n.º 4, alínea b), do CPA, que preceitua que “(…) os atos constitutivo de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco aos, a contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias: (…) b) apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada”.
Como refere Fausto Quadros, in Comentários à revisão do CPA, Almedina, 2016, Almedina, pg. 357/358, o referido normativo “prevê um regime especifico para a anulação administrativa dos atos que envolvam a realização de prestações pecuniárias com carácter periódico, como o ato da segurança social que reconheça a um particular o direito a uma pensão mensal – exemplo, aliás, para, para o qual a Lei de Bases da Segurança Social já previa, precisamente a solução agora consagrada com âmbito geral.
Esse regime caracteriza-se por permitir a anulação administrativa desse tipo de atos dentro do prazo limite de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, mas com efeitos apenas para o futuro, no pressuposto de que, por regra, as prestações já realizadas não poderão ser restituídas” (Comentários à revisão do CPA, Almedina, 2016, Almedina, pg. 357/358).
Resultando da matéria dada como provada que aquando da revogação verificada (12.02.2015), já há muito que cessara a atribuição do referido subsídio social de desemprego (pago até 11.01.2013), nunca a referida decisão teria quaisquer efeitos práticos.
Acresce que, nos termos da alínea b) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA, não era lícito à entidade demandada exigir a restituição das prestações pecuniárias aqui em causa, com carácter periódico, já abonadas, circunstância que determina a inexigibilidade da restituição das prestações vencidas e pagas.
Em face de tudo quanto se expendeu, ainda que com base em argumentação nem sempre coincidente, julgar-se-á improcedente o Recurso interposto, mantendo-se o sentido da decisão recorrida.
V - Decisão
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, ainda que com base em argumentação não integralmente coincidente, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se o sentido da decisão proferida pelo Tribunal a quo.* Custas pela Entidade Recorrente* Porto, 2 de outubro de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
