| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
WPT, residente na Rua C…, 3000-121 Coimbra, propôs intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra a Conservatória do Registo Civil de Coimbra, com sede na Av. Fernão de Magalhães, nº 521, 3004-508, formulando os seguintes pedidos:
a) que seja revogado “o ato da CRC de Coimbra de 21/04/2016 que indefere o pedido de aquisição de Nacionalidade Portuguesa por Naturalização formulado pelo aqui Requerente em 29/10/2015, a que se reporta o Doc. D em anexo”;
b) que seja condenada “a entidade requerida a facultar ou a assegurar de imediato ao requerente o seu Cartão de Cidadão de que se encontrava e encontra carecido desde 29/10/2015 em cumprimento e respeito pela sentença de 21/10/2014, prolatada no Processo n.º 604/14.4BECBR, a que se reporta o Doc. B, em anexo”;
c) que seja condenada “a entidade requerida a entregar ao interessado o documento/cartão de cidadão físico”;
d) que seja condenada “a entidade requerida a reconhecer ao interessado o direito a beneficiar da isenção total do pagamento das taxas e/ou emolumentos julgados devidos pela emissão do necessário cartão de cidadão, nos termos facultados pelo disposto no artigo 15.º do CPA”;
e) que seja ordenado à “entidade requerida que solicite nova informação ao SEF (V. Doc. A em anexo), na parte em que considera que o interessado não possui «6 anos de residência legal», bem assim que «apresenta neste momento o seu título caducado, pelo que se encontra em situação irregular em TN», por desconsiderar e ignorar o decidido na sentença de 21/10/2014, prolatada no Processo n.º 604/14.4BECBR, solicitando nova informação ao SEF”;
f) que seja especificado “qual/quais o(s) responsável(eis) da CRC de Coimbra pelo indeferimento e pela não revogação do indeferimento em flagrante desrespeito respetivamente pela sentença de 22/10/2014 prolatada no Processo n.º 604/14.4BECBR e pela sentença de 12/07/2017 prolatada no Processo n.º 20/17.6ZRCBR (V. Docs. B e H, em anexo) devidamente transitadas em julgado”;
g) que o tribunal determine o/os responsáveis pelo comportamento concreto a adotar quanto ao cumprimento da decisão que se requer, ou seja, o SEF e a CRC;
h) que “o SEF preste nova informação à CRC, mediante solicitação desta, quanto à parte em que considera que o interessado não possui «6 anos de residência legal», devendo corrigir essa informação, bem como a que se refere que o Autor «apresenta neste momento o seu título caducado, pelo que se encontra em situação irregular em TN», devendo informar a CRC que o Autor se encontra em situação regular e legal em território nacional desde 2008 e sem interrupções”;
i) que “a CRC revogue o ato de indeferimento do pedido de nacionalidade por naturalização e conceda a nacionalidade e emita o cartão de cidadão ao Autor”;
j) que “seja dado prazo quer ao SEF, quer à CRC para dar cumprimento à decisão”;
k) que seja fixada “adequada sanção pecuniária compulsória caso subsista o flagrante desrespeito ‘incumprimento’ pelas sentenças de 22/10/2014 e 12/07/2014 aí respetivamente proferidas, nos termos e para os efeitos prescritos, designadamente, nos artigos 111.º n.º 4, 159.º e 169.º nºs 1 e 2 do CPTA e 205.º nºs 2 e 3 da CRP”. * Por sentença proferida pelo TAF de Coimbra foi julgada procedente a arguida excepção dilatória inominada de inadequação do meio processual e absolvida da instância a Entidade Demandada.
Desta vem interposto recurso.
Alegando o Requerente concluiu:
a) A sentença sob recurso padece de nulidade por erro manifesto quanto aos respectivos pressupostos de facto e de direito em que se estriba, designadamente por violação do princípio pro actione.
b) A situação em que se encontra o ora recorrente carece de uma decisão de mérito urgente e definitiva que ponha termo à situação de injustiça em que se encontra.
c) O processo de intimação para proteção DLG é o meio processual adequado para proteger os seus direitos fundamentais.
d) A decisão sob recurso violou as normas legais contidas nos artigos 109º e ss. do CPTA, 15º, 161º nºs 1 e 2 alíneas d) e i) e 162º nºs 1 e 2 do CPA e 2º, 3º nº 3, 205º nº 2 e 266º da CRP.
Nestes termos, nos melhores de direito e com o suprimento, requer se dignem dar provimento ao presente recurso, revogando a sentença sob recurso, considerando verificados todos os pressupostos legais da presente intimação, com todas as legais consequências, como é de
JUSTIÇA.* O Instituto dos Registos e do Notariado IP juntou contra-alegações, concluindo:
I – Deve o recurso apresentado ser declarado improcedente e manter-se na ordem jurídica a sentença recorrida, porque é válida e não provada a nulidade da mesma, quanto a alguma das causas estatuídas, no artigo 615º, do CPC, e nomeadamente, pelo invocado “erro manifesto nos pressupostos de facto e de direito”, e violação do princípio “pro actione”, estatuído no artigo 7º do CPTA - não provados;
II – Deve a Requerida Conservatória do Registo Civil de Coimbra, ser absolvida da instância por procedente a exceção invocada - artigos 89º, nº 1, 2 e 4, “entre outras exceções” do CPTA e artigos 576º e 577º do Código do Processo Civil “ex vi” artigos 1º e 35º do CPTA; ou, assim não se entendendo,
III – Deve o Ato Administrativo de 21 de abril de 2016, que, indeferiu a Nacionalidade Portuguesa ao Requerente manter-se na ordem Jurídica, porque válido, tendo havido uma correta interpretação das normas de direito em vigor naquela data - artigo 6º, nº 1, alínea b) da LN - sendo competência própria do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, qualificar o conceito de Residência Legal, como tal definido conforme artigos 74º e 85º da Lei nº 23/2007 de 04/07, e sua alterações, que rege a Entrada, Permanência, Saída e Afastamento de Estrangeiros do Território Nacional;
Só assim se fazendo Justiça!* O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
A este respondeu o Requerente, concluindo como no recurso.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
É este o discurso fundamentador da decisão recorrida, na parte que ora releva:
Da falta dos pressupostos de admissibilidade da presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias:
Alega a entidade demandada que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é o meio processual administrativo adequado para questionar a legalidade da decisão de indeferimento do pedido do A. de aquisição da nacionalidade, uma vez que é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício, o que não se verifica em relação à decisão que indeferiu o pedido do A. de aquisição da nacionalidade. Mais refere que o recurso à intimação deve ter subjacente uma situação de urgência, que reclama uma decisão de mérito urgente e que se configura em função do tempo, ou seja, deve tratar-se de situações sujeitas a um período de tempo curto ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou data fixos, sendo certo que o A. não provou a indispensabilidade do recurso a este meio processual, nem se vislumbra a urgência do pedido para obter a concessão da nacionalidade portuguesa.
Contrapõe o A., em suma, que a presente intimação é o meio adequado à sua pretensão, pois que se visa assegurar, em tempo útil, a concessão do seu direito à nacionalidade portuguesa e a sua permanência em território nacional, assim garantindo o direito ao ensino e ao reingresso no ensino superior, o direito a uma subsistência condigna, o direito a que lhe seja emitido o título académico, o qual lhe permitirá ingressar no mundo do trabalho e, assim, exercer o seu direito ao trabalho em igualdade de oportunidades.
Vejamos.
Dispõe o art.º 109.º, n.º 1, do CPTA que “a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.º” (sublinhado e negrito nosso).
O legislador estabelece, portanto, dois pressupostos específicos (cumulativos) para a utilização deste meio processual, a saber: (i) que a emissão urgente de uma decisão de fundo seja apta e indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia; (ii) que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma ação administrativa.
Assim, tratando-se de um meio processual urgente e principal, a lei delimitou-o em função de um elenco de situações mais ou menos restrito. Ou seja, estão em causa situações que exigem um especial amparo jurisdicional, por não se mostrar adequada, por impossibilidade ou insuficiência, a proteção jurídica que os demais meios urgentes conferem. Como refere abundantemente a doutrina, “o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é, assim, instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a proteção efetiva de direitos, liberdades e garantias” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Almedina, 2017, p. 888).
Nessa medida, a intimação veio concretizar o comando normativo previsto no n.º 5 do art.º 20.º da CRP, destinando-se, em primeira linha, a assegurar a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais. Por outro lado, como o regime dos direitos, liberdades e garantias se aplica aos direitos fundamentais de natureza análoga (art.º 17.º da CRP), também os direitos de natureza análoga estão, por definição, abrangidos no âmbito das situações jurídicas que podem ser objeto de tutela através da utilização desta forma de processo (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, op. cit., pp. 883 e 884).
Em suma, o meio processual previsto no art.º 109.º do CPTA tem por escopo garantir uma tutela jurisdicional efetiva e célere quando estão em causa direitos, liberdades e garantias fundamentais, de natureza pessoal, ou direitos de natureza análoga, e justifica-se quando seja necessária a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta, positiva ou negativa, que se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, desse direito, liberdade ou garantia, ou direito de natureza análoga, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar (cfr. o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 11/06/2015, proc. n.º 12156/15, e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 03/06/2016, proc. n.º 00199/16.4BEPRT, publicados em www.dgsi.pt).
No caso concreto, temos que o direito alegado pelo A. e cuja proteção ora reclama – o direito à aquisição da nacionalidade – é configurável como um direito subjetivo fundamental, de natureza pessoal, decorrente do disposto no art.º 26.º, n.os 1 e 4, da CRP, que abrange quer o direito de não perder a nacionalidade portuguesa de que se é titular, quer o direito de adquirir ex novo a nacionalidade portuguesa, como corolário do direito fundamental à aquisição da cidadania portuguesa (cfr. o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 106/2016, de 24/02/2016, publicado em www.tribunalconstitucional.pt). E deste direito fundamental decorrem, naturalmente, outros direitos que, com base naquele, podem ser exercidos, nomeadamente, e conforme alegado pelo A., o direito de permanecer em território nacional, o direito ao ensino e ao ingresso no ensino superior, o direito a uma subsistência condigna, o direito à emissão de um título académico e o direito a ingressar no mundo do trabalho em igualdade de oportunidades. Tais direitos afiguram-se-nos ser, porém, de natureza social e cultural, carecendo de densificação legislativa.
Estamos, assim, perante um direito fundamental (à nacionalidade) cuja proteção é enquadrável no regime processual previsto no art.º 109.º do CPTA, isto é, no presente meio processual de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.
Importa, porém, averiguar da existência de uma situação de urgência que exija a emissão (urgente e imediata) de uma decisão de fundo, apta e indispensável a assegurar o exercício, em tempo útil, do direito invocado pelo A.
Como salienta a doutrina e a jurisprudência, impõe-se aqui “a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, op. cit., p. 883). Isto porque se visa evitar que, se não for proferida decisão urgente de mérito sobre a situação que se apresenta ao tribunal, o interessado não possa mais exercer o direito fundamental objeto da intimação, pois que deixou de ser possível o seu exercício em tempo útil. É necessário, portanto, concretizar, com apoio em factos minimamente densificados, o requisito da ocorrência, no caso sub judice, de uma situação atual de grave ameaça ou violação do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser reparada através do processo urgente de intimação, com o que se pretende “mostrar o carácter excecional da intimação, confirmando a remissão para a ação normal (não urgente) daqueles casos em que, estando embora em causa o exercício de um direito, liberdade e garantia, a decisão de fundo não seja urgente – pois que eventuais perigos de lesão, mesmo que de lesões imediatas e irreversíveis, podem ser resolvidos nesses processos normais através de providências cautelares” [cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 7.ª ed., Coimbra, 2005, p. 263 – sublinhado nosso].
A este respeito, quanto à descrição da situação de urgência que exija a emissão de uma decisão de fundo para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito à nacionalidade, o A. alega, em síntese, que “não pagou propinas relativas ao ano letivo de 2014/2015 porque ficou sem a sua bolsa de estudo para este ano letivo e para o efeito de pagamento das propinas (tão só e apenas porque estava desprovido do seu título de residência)”; que “não apresentou inscrição no ano letivo de 2015/2016 porque defendeu na época especial do ano letivo de 2014/2015 a sua tese de mestrado (…), concluindo assim o seu curso (com mestrado integrado) na área de Biomedicina”; que, “porque estava desprovido da necessária autorização de residência para o efeito”, está “até à presente data impossibilitado de obter o seu diploma de mestrado, pois a Universidade de Coimbra (…) reconhece a residência legal do Requerente apenas até 2014, data em que tudo começou e a partir da qual o interessado nunca mais foi portador de uma autorização de residência emitida em suporte físico (cartão)”; que, “estando o estado da matrícula do estudante interrompido, por este não ter requerido inscrição no ano letivo seguinte, isto é, no ano letivo de 2015/2016, e estar desprovido da necessária autorização de residência para o efeito, terá este que necessariamente requerer reingresso no mesmo curso, reingresso esse que também vem agravado pois o interessado passa a ser estudante internacional, o que implica o pagamento de uma propina de 7.000,00€ ao invés dos 1.060,00€ que o estudante sempre pagou desde que começou a frequentar o curso em 2008 e até 2014”; em suma, que a não concessão da nacionalidade portuguesa determinou a impossibilidade do A. obter, em tempo, a bolsa de estudo a que se candidatou, de pagar propinas e, em consequência, de realizar a matrícula e o estágio profissional em instituição que o admitiu para o efeito (HSJ no Porto), para além de o ter colocado numa situação de insuficiência económica e dependente da boa vontade e ajuda de terceiros, prejuízos estes que apenas cessarão com as renovações das autorizações de residência desde 2014 pelo SEF.
Julgamos, no entanto, que os factos alegados não permitem sustentar uma especial urgência na tomada de decisão judicial, ou seja, não permitem preencher o pressuposto de que a emissão urgente de uma decisão de fundo seja apta e indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito à nacionalidade.
Isto porque, note-se, parte da factualidade com base na qual o A. caracteriza a lesão do seu direito fundamental e, em consequência, a indispensabilidade da emissão de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, desse mesmo direito mostra-se, em rigor, já consumada, à luz dos factos descritos na petição inicial – não pôde inscrever-se no ano letivo de 2015/2016, não obteve o seu diploma de mestrado, vai ter de requerer o reingresso no mesmo curso, perdeu a sua bolsa de estudo, não pôde realizar o estágio profissional no HSJ no Porto –, pelo que não é tal factualidade idónea a demonstrar a imprescindibilidade da tutela judicial a que recorreu para garantir o seu direito, como era seu ónus de alegação e prova.
E, quanto à alegada situação de insuficiência económica com a qual se viu confrontado na sequência do indeferimento do seu pedido de aquisição da nacionalidade e ao facto de atualmente depender da boa vontade e ajuda de terceiros, não se vislumbra em que medida tais consequências demonstram a impossibilidade de exercício, em tempo útil, do direito cuja proteção se requer e que exige uma decisão de mérito urgente.
Na verdade, o A. limita-se a alegar os prejuízos que uma certa atuação (ou melhor, omissão) administrativa – traduzida no não cumprimento de uma decisão judicial anterior e na consequente não emissão do título de residência e o não reconhecimento do seu direito à nacionalidade portuguesa – lhe causou e tem vindo a causar, quando o que deveria alegar e provar, com apoio em factos concretos, era, ao invés, a necessidade de tomada de uma decisão urgente para evitar a perda irreversível de faculdades de exercício daquele direito, assim se garantindo esse exercício em tempo útil. Competia-lhe demonstrar, por via de uma alegação devidamente substanciada/concretizada, as razões que impunham uma decisão célere e que a condenação na prática do ato devido (concessão da nacionalidade) era, no caso concreto, insuficiente (cfr. o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 11/06/2015, acima citado). O A. não alega nem demonstra que, se não for proferida decisão de mérito urgente no sentido da concessão da nacionalidade portuguesa por naturalização, ficará irremediavelmente impossibilitado de exercer, mesmo que mais tarde, quaisquer faculdades subjacentes a esse direito ou que ficam irreversivelmente comprometidos quaisquer outros direitos que decorram da referida concessão da nacionalidade, como sejam o direito ao ensino e ao ingresso no ensino superior, o direito a uma subsistência condigna, o direito à emissão de um título académico ou o direito a ingressar no mundo do trabalho em igualdade de oportunidades.
Por outro lado, cumpre referir que, pese embora a sua utilização não estar sujeita a prazo de caducidade, a intimação, como vimos, “só se justifica se esse for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito, pelo que está necessariamente associada a uma situação de urgência. (…) Mas não faz, a nosso ver, sentido que o processo de intimação possa ser utilizado quando esteja em causa uma violação continuada ou já concretizada de um direito fundamental, ou quando tenham entretanto transcorrido os prazos de que o interessado dispunha para reagir pela via processual normal (designadamente, através do pedido de impugnação de ato administrativo ou de condenação à prática de ato devido), (…) ou ainda quando a situação jurídica violada possa ser reconstituída por meios processuais normais e, designadamente, pelo processo de execução de julgado”. Acresce que “a intimação afigura-se ser um meio processual inidóneo quando o interessado pretenda reagir contra uma situação que se prolongue durante um longo espaço de tempo, quando pudesse ainda dispor, através da impugnação contenciosa, com fundamento na nulidade do ato administrativo, de uma via processual alternativa” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, op. cit., pp. 885 e 886, nota 1090 – sublinhado nosso).
E é precisamente isto, em nosso entender, que ocorre no caso dos autos.
Com efeito, o A. alega expressamente que se viu compelido a interpor a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, atenta a urgência de ver cumprida a sentença de 22/10/2014 (proferida no âmbito do processo n.º 604/14.4BECBR) e, em consequência, de obter a nacionalidade portuguesa de que se encontra carecido desde 2015, assim reconstituindo a situação que existiria se não tivesse ocorrido o incumprimento da referida sentença de 22/10/2014 pelo SEF, e, bem assim, de obter a retificação da errada informação prestada à CRC de Coimbra de que o A. não perfaz seis anos de residência legal em Portugal.
Ora, se pretendia reagir contra a decisão que indeferiu o seu pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização, de 21/04/2016, o A. tinha ao seu dispor a ação administrativa de condenação à prática do ato devido, a instaurar dentro dos prazos fixados no art.º 69.º do CPTA. Se pretendia que as entidades competentes dessem cumprimento à decisão judicial de 22/10/2014, tinha o A. ao seu dispor a correspondente ação executiva, a qual, como o próprio reconhece, não foi interposta em devido tempo. E, se considera que o alegado incumprimento, indevido e injustificado, pela Administração, da sentença de 22/10/2014 lhe causou, e lhe causa, prejuízos e danos – o que parece ser, no essencial, o cerne da questão que perpassa toda a petição inicial –, tem o A. ao seu dispor a competente ação administrativa na qual poderá invocar eventuais responsabilidades, dentro das condições processuais legalmente previstas.
Ademais, atenta a factualidade descrita na petição inicial e os fundamentos acima expostos, não se nos afigura que as circunstâncias do caso sejam adequadas a uma eventual convolação da presente intimação em processo cautelar.
Ante o exposto, não vindo alegada nem demonstrada a imprescindibilidade da presente intimação, impõe-se concluir que não se pode dar por verificado o pressuposto de que a situação em presença reivindica uma urgência tal que seja merecedora de uma tutela que imponha a necessidade da célere emissão de uma decisão de mérito. O processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, como vimos, não se basta com a circunstância de a tutela do direito fundamental exigir a prática de um ato administrativo ilegalmente recusado ou omitido, pois que terá que ser preenchido, para além de outros, o pressuposto da urgência de que depende a sua utilização, o que não sucedeu in casu.
A falta do referido pressuposto de admissibilidade da intimação configura, a nosso ver, exceção dilatória inominada de inadequação do meio processual (distinta do erro na forma do processo) e tem como consequência a absolvição da entidade demandada da instância, nos termos dos art.os 278.º, n.º 1, alínea e), e 576.º, n.º 2, do CPC (aplicáveis ex vi art.º 1.º do CPTA) (cfr., entre outros, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 04/03/2016, proc. n.º 02931/15.4BEPRT, e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 09/07/2015, proc. n.º 12220/15, ambos publicados em www.dgsi.pt).
Termos em que se julga procedente a exceção invocada pela entidade demandada, resultando prejudicado o conhecimento do mérito da presente intimação. X Vejamos:
Da nulidade da sentença -
Segundo o artigo 615º do NCPC (artº 668º do CPC de 1961), ex vi artº 1º do CPTA, sob a epígrafe “Causas de nulidade da sentença”,
1 - É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.
2 -…. .
3 -….. .
4 - As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades.
Nos termos das alíneas b)1 e c) só ocorre nulidade quando falte a fundamentação (de facto/de direito devidamente especificada) ou quando a fundamentação da decisão aponta num sentido e a decisão em si siga caminho oposto, isto é, as situações em que os fundamentos indicados pelo juiz deveriam conduzir logicamente a um resultado oposto ao que se contém na sentença ou agora, também quando a decisão seja ininteligível por alguma ambiguidade.
Esta nulidade (al. c)) pressupõe um vício real no raciocínio expresso na decisão, consubstanciado na circunstância de a fundamentação explicitada na mesma apontar num determinado sentido, e, por seu turno, a decisão que foi proferida seguir caminho oposto, ou, pelo menos, diferente, ou ainda não ser perceptível face à fundamentação invocada. Isto é, a fundamentação adoptada conduz logicamente a determinada conclusão e, a final, o juiz extrai outra, oposta ou divergente (de sentido contrário).
Não se confunde com o erro de julgamento, seja quanto à apreciação dos factos feita pelas instâncias, seja quanto às consequências jurídicas deles extraídas, por inadequada ter sido a sua subsunção à regra ou regras de direito pertinentes à situação concreta a julgar.
Trata-se, pois, de uma irregularidade lógico-formal e não lógico-jurídica.
Já a “omissão de pronúncia” está relacionada com o dever que o nº 1 do artº 95º do CPTA impõe ao juiz de decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
Nestes termos, a nulidade da decisão por “omissão de pronúncia” verificar-se-á quando exista uma omissão dos deveres de cognição do tribunal, o que sucederá quando o juiz não tenha resolvido todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja decisão não esteja prejudicada pela solução dada a outras. Assim, a “omissão de pronúncia” existe quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões.
Logo, não se verifica tal nulidade quando todas as questões que as partes submeteram à apreciação jurisdicional foram objecto de decisão, como é o caso presente.
Desatende-se esta argumentação que a parte sintetizou assim: A sentença sob recurso padece de nulidade por erro manifesto quanto aos respectivos pressupostos de facto e de direito em que se estriba, designadamente por violação do princípio pro actione.
Do erro de julgamento -
No âmbito do CPTA, de particular monta, é todo o quadro normativo dirigido aos processos de intimação.
Estes constituem processos urgentes de imposição e compreendem dois tipos:
1-A intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (instituída como um processo principal de âmbito alargado ao exercício do direito à informação procedimental e à informação extra-procedimental) - (esta via processual surge inspirada na ideia de que os Administrados são sujeitos com Direitos, pretensões legitimantes, pelo que se torna imperiosa a tutela do direito à informação (fala-se mesmo em tutela da curiosidade, desde que naturalmente não contenda com o sigilo ou a segurança do Estado) -; e
2-A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, que vem concretizar, no domínio do contencioso administrativo, a garantia consagrada no artigo 20°/5 da CRP, “para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” e que pode assumir particular acuidade em situações em que seja urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.
Este meio processual criado pelo CPTA é o resultado de um processo de maturação, legislativa e doutrinal, sobre o tema da protecção jurisdicional específica dos direitos fundamentais.
No caso concreto está-se perante a intimação para protecção de DLG.
A sentença julgou verificada a excepção dilatória inominada de inadequação do meio processual, por falta de preenchimento de um dos pressupostos cumulativos de admissibilidade da intimação e, em consequência, absolveu da instância a entidade Demandada.
Fê-lo acertadamente.
Senão vejamos:
No presente processo está em causa o pedido do Requerente no sentido da revogação do acto administrativo, proferido pela CRC de Coimbra, datado de 21/04/2016, que indeferiu o seu pedido de aquisição de Nacionalidade Portuguesa por Naturalização formulado em 29/10/2015.
O n° 1 do artº 109º do CPTA faz depender a concessão da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias do preenchimento de certos requisitos mínimos. Em primeiro lugar, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adopção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício. Mas não basta isto, pois também se exige que a célere emissão da intimação seja indispensável por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º do CPTA.
O Código assume que, ao contrário do que, à partida, se poderia pensar, o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reacção a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reacção é a da propositura de uma acção não urgente (acção administrativa comum ou acção administrativa especial), associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa acção. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização da via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação. Isto é, o processo de intimação para protecção de DLG é um meio de tutela subsidiária, o qual só deve ser utilizado quando outros meios de tutela não sejam capazes de assegurar a protecção dos direitos invocados.
Ora, na situação trazida aos autos não se verifica essa urgência inadiável, podendo o Requerente fazer uso dos meios normais para reagir contra o acto de indeferimento da sua pretensão.
Com efeito, não está em causa a sua expulsão imediata, mas apenas o indeferimento do pedido de aquisição da Nacionalidade Portuguesa por Naturalização.
Como bem se refere na sentença “os factos alegados não permitem sustentar uma especial urgência na tomada de decisão judicial, ou seja, não permitem preencher o pressuposto de que a emissão urgente de uma decisão de fundo seja apta e indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito à nacionalidade.
Isto porque, note-se, parte da factualidade com base na qual o A. caracteriza a lesão do seu direito fundamental e, em consequência, a indispensabilidade da emissão de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, desse mesmo direito mostra-se, em rigor, já consumada, à luz dos factos descritos na petição inicial - não pôde inscrever-se no ano letivo de 2015/2016, não obteve o seu diploma de mestrado, vai ter de requerer o reingresso no mesmo curso, perdeu a sua bolsa de estudo, não pôde realizar o estágio profissional no HSJ no Porto -, pelo que não é tal factualidade idónea a demonstrar a imprescindibilidade da tutela judicial a que recorreu para garantir o seu direito, como era seu ónus de alegação e prova”.
Assim, a via normal de reacção, in casu, é a propositura de uma acção não urgente, uma acção administrativa, associada à dedução de um pedido de decretamento de providência cautelar, com vista a assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida no âmbito dessa acção, sendo que, apenas e só, quando no caso se verifique que a utilização dos meios não urgentes de tutela não são possíveis ou suficientes para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia, é que pode ser utilizado o processo de intimação (Acs. do STA de 30/10/20082 e de 05/06/2012, nos recs. 0878/08 e 01078/11, respectivamente).
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias foi instituído como “um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações - e apenas nessas - em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias.” (cfr. o Prof. Mário Aroso de Almeida e o Cons. Carlos Fernandes Cadilha em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotação ao artº 109º do CPTA).
Deste modo, não se verifica a impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de uma providência cautelar, instrumental de uma acção administrativa.
Mas será possível a convolação processual?
Entendemos que não.
Como se decidiu no Acórdão deste TCAN de 06/11/2015, proc. 00701/15.9BEVIS: Estamos perante um erro na forma do processo (em sentido lato), que constitui uma nulidade processual de conhecimento oficioso (artigos 193.º, 196.º e 200.º do CPC ex vi artº 1.º do CPTA), que, em princípio, apenas implica a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, cabendo ao juiz ordenar que se siga a forma de processo que reputar adequada. Só assim não será, quando se verificar uma inidoneidade absoluta da forma de processo utilizada, pois, nesse caso, verifica-se a nulidade de todo o processado (v. Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, I, 2003, 258, 282).
Numa outra perspetiva, que se nos afigura ser a mais correta, importa distinguir entre o simples erro na forma de processo e a impropriedade do meio processual em sentido estrito. Dessa distinção dá-nos conta o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 20.03.2015, P. 2062/13.1BEPRT, nos seguintes termos: «(…) Cabe lembrar que “a invocação da inadequação ou inidoneidade do meio processual utilizado constitui excepção dilatória inominada - cfr. Acórdãos do TCA Sul de 02.02.2006 (Proc. n.º 12662/03), 16.02.2005 (Proc n.º 542/05), 27.05.2010 (Proc. n.º 06231/10), 30.06.2011 (Proc. n,º 07776/11), 19.01.2011 (Proc. n.º 07059/10 e Acórdão do TCA Norte de 13.08.2007 (Proc. n.º 01600/06.0BEVIS)” - Ac. do STA, Pleno, de 05-06-2012, proc. nº 01078/11. E que não está em causa na tutela da norma distinta questão, de erro na forma do processo; esse resolve-se pela simples identificação de adequação ao pedido, independente da gravidade da invalidade; anulável ou nulo, se estamos perante acto de auctoritas, então procede-se à correcção de termos, vulgo convolação, reservando-se a questão da tempestividade ditada pelo vício a um outro patamar ontológico (mesmo que contemporâneo juízo de intempestividade até possa ditar a inviabilidade desse passo). Assim, em boa verdade, aquando de um problema de inidoneidade processual (no estrito sentido como que o estamos a encarar, pois que, não raras vezes, também assim é apelidado o erro na forma de processo), nunca cabe falar em convolação. “A inidoneidade do meio constitui uma excepção dilatória inominada cuja consequência é a absolvição da instância (artºs 493°, n.ºs 1 e 2 do CPC ex vi do art.1° da LPTA)» - Ac. do STA, de 09-11-2012, proc. nº 0738/12 [cfr., tb : Acs. do STA, de 11-04-2002, proc. nº 048282, e de 19-04-2005, proc. nº 0253/04; no dizer do Ac. do TCAS, de 29-01-2004, proc. nº 06942/03, “estando em causa a falta de um pressuposto processual insanável e não um problema relativo à ordenação formal dos actos processuais, nem o artº 265º, nºs 1 e 2, nem o artº 265º-A, ambos do C.P. Civil, poderiam constituir fundamento para o juiz convidar o recorrente a corrigir a petição inicial (cfr. Pedro Madeira de Brito: “O Novo Princípio da Adequação Formal”, in “Aspectos de Novo Processo Civil”, 1997, págs. 38 e 40). ” (…).
No caso em apreço estamos perante uma situação de verdadeira impropriedade (ou inidoneidade) do meio processual, em que a convolação da presente intimação no processo cautelar adequado não se revela possível, mormente, porque o requerimento inicial dos presentes autos não seria apto a constituir o requerimento da referida providência cautelar, carecendo de profundas alterações, que significariam a apresentação de um requerimento totalmente novo que, designadamente, apresentasse a causa de pedir adequada aos requisitos próprios das providências cautelares e formulasse o pedido(s) cautelar(es) de entre o amplo leque de providências, típicas e atípicas, que o Código possibilita. O que o tribunal não pode fazer, sob pena de se substituir no exercício do impulso processual e na formulação do pedido que cabem em exclusivo ao Requerente/Recorrente.
Conforme assinalado pelo Tribunal a quo: o A. alega expressamente que se viu compelido a interpor a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, atenta a urgência de ver cumprida a sentença de 22/10/2014 (proferida no âmbito do processo n.º 604/14.4BECBR) e, em consequência, de obter a nacionalidade portuguesa de que se encontra carecido desde 2015, assim reconstituindo a situação que existiria se não tivesse ocorrido o incumprimento da referida sentença de 22/10/2014 pelo SEF, e, bem assim, de obter a retificação da errada informação prestada à CRC de Coimbra de que o A. não perfaz seis anos de residência legal em Portugal.
Ora, se pretendia reagir contra a decisão que indeferiu o seu pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização, de 21/04/2016, o A. tinha ao seu dispor a ação administrativa de condenação à prática do ato devido, a instaurar dentro dos prazos fixados no art.º 69.º do CPTA. Se pretendia que as entidades competentes dessem cumprimento à decisão judicial de 22/10/2014, tinha o A. ao seu dispor a correspondente ação executiva, a qual, como o próprio reconhece, não foi interposta em devido tempo. E, se considera que o alegado incumprimento, indevido e injustificado, pela Administração, da sentença de 22/10/2014 lhe causou, e lhe causa, prejuízos e danos - o que parece ser, no essencial, o cerne da questão que perpassa toda a petição inicial -, tem o A. ao seu dispor a competente ação administrativa na qual poderá invocar eventuais responsabilidades, dentro das condições processuais legalmente previstas.
Em suma:
-só é admissível o uso do processo de intimação previsto no artigo 109º e segs. do CPTA quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade e garantia ou de um direito fundamental de natureza análoga, cuja protecção careça da emissão urgente de uma decisão de fundo (indispensabilidade) e não se verifique uma impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de uma providência cautelar, instrumental de uma acção administrativa comum ou especial (subsidiariedade);
-dito de outro modo, o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não se satisfaz com a circunstância de a tutela do direito fundamental exigir a prática de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido, pois que terá que ser preenchido, para além de outros, o pressuposto da urgência de que depende a sua utilização, o que não sucede na hipótese vertente;
-a falta de qualquer um dos referidos pressupostos de admissibilidade consubstancia excepção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual;
-neste caso estamos perante uma situação de inidoneidade absoluta da forma de processo utilizada (ou de impropriedade do meio processual), que constitui uma exceção dilatória inominada, que conduz à nulidade de todo o processado (sem possibilidade de aproveitamento ou convolação) e à consequente absolvição do Requerido da instância, atento o preceituado nos artigos 278º/1/e), 576º/2 e 578º do CPC, ex vi artigos 1º e 35º/1 do CPTA;
-acresce que nenhum dos preceitos invocados pelo aqui Recorrente foi violado, nem sequer o artigo 7º do CPTA, com a epígrafe “promoção do acesso à justiça” vulgo princípio pro actione;
-atentas as circunstâncias enumeradas pelo Tribunal recorrido e cuja leitura se acolhe, quer relativas a normas jurídicas, quer ao desenrolar do processo, não foi afectada a posição processual do Requerente, pois, como bem referem, os professores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira em Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Almedina, 2006: “(...) este princípio traduz-se num favorecimento do processo e não no favorecimento do pedido, valendo objetivamente para o processo, não subjetivamente para o autor. Porém apesar deste princípio favorecer sempre que seja processualmente possível, o conhecimento do mérito da causa assegurando assim, uma efetiva tutela jurisdicional efetiva, não tem subjacente uma total informalidade. Logo, atendendo às formalidades exigidas no processo deve haver uma ponderação, com outros princípios dotados de uma maior dignidade processual, tais como a eficiência e a justiça”;
-também se não vislumbra o desrespeito de qualquer comando constitucional, nomeadamente os falados artigos 2º3, 3º/34, 205º/25 e 266º6;
-é que, como dá conta a entidade Demanda, o Recorrente recorre sempre e apenas às normas constitucionais - muito importantes - inerentes à defesa dos direitos liberdades e garantias - mas que sendo constituídas por princípios, têm de assentar nas outras normas, que deverão ser apreciadas à sombra daquelas, mas que existem e não foram declaradas inconstitucionais;
-sucede, como bem refere, o Professor Doutor Paulo Otero, em “Direito do Procedimento Administrativo” Vol. I, ed. 2016, Almedina, pág. 138, aqui trazido pela Recorrida, que: “A sujeição administrativa à lei goza da presunção de que estamos diante de um critério ordenador orientado para o bem comum e, sendo proveniente de um órgão político democrático e ao abrigo de uma Constituição instituidora de um Estado de Direito Democrático, a lei pode gozar da presunção de ser conforme à Justiça e à Constituição: Por isso mesmo, e ainda no sentido de evitar a anarquia administrativa, só a título excecional se pode admitir que os órgãos administrativos desapliquem, por inconstitucionalidade, a normatividade que lhe serve de fundamento de agir; (…) a desconformidade da lei face à Constituição não habilita a Administração Pública, por via de regra, a desaplicar as normas inconstitucionais”, antes da sua declaração, “antes lhe impõe o seu acatamento, daí resultando a prática de atos feridos de inconstitucionalidade consequente ou derivada”;
-acresce o que decorre do artigo 8º/2 do Código Civil quanto à Interpretação e Aplicação da Lei, inserido no Capítulo II, sob a epígrafe Vigência, Interpretação e Aplicação das leis:
“O dever de obediência à lei não pode ser afastado sob pretexto de ser injusto ou imoral o conteúdo do preceito legislativo”; como referem Pires de Lima e Antunes Varela, em anotação a este preceito, “Código Civil Anotado”, Vol. I, Ano 1982, Coimbra Editora: “Mas, além da denegação da justiça, a lei proíbe aos Tribunais a apreciação da justiça ou moralidade da regra legislativa. O conteúdo do direito e da moral a que se deve obediência é sempre, por conseguinte, o fixado pelo legislador e não pelo julgador”; aliás o dever de obediência à lei é também uma emanação constitucional - cfr. o nº 2 do apontado artº 266º.
Improcedem, assim, as conclusões da alegação com a manutenção na ordem jurídica da sentença que julgou verificada a excepção dilatória inominada invocada pela Entidade Demandada determinante, no caso, da absolvição desta da instância, dado se estar perante uma situação de inidoneidade absoluta da forma de processo utilizada (ou de impropriedade do meio processual), que implica a nulidade de todo o processado (sem possibilidade de aproveitamento ou convolação).*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas a cargo do Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que possa beneficiar.
Notifique e DN.
Porto, 07/12/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa-*- 1) Dos incontáveis arestos dos tribunais superiores que reiteram a mesma doutrina jurisprudencial nesta matéria, retemos o Acórdão do Pleno da Secção do CA do Supremo Tribunal Administrativo, de 15-11-2012, proc. 0450/09, que sumariou: “(…) II - A estrutura da sentença está concebida no artº 659º do CPC, devendo a mesma começar por identificar as partes, o objecto do litígio (fixando as questões que que ao tribunal cumpre solucionar), os fundamentos (de facto e de direito) e concluindo com a decisão. Delineada a estrutura deste acto jurisdicional (por excelência), o desvio ao figurino gizado pelo legislador ocasiona uma patologia na formação e estruturação da decisão susceptível de a inquinar de nulidade (artº 668º nº1 do CPC).
III - Um dos elementos estruturantes da sentença é a fundamentação. Esta tem duas funções: uma função endoprocessual e uma função extraprocessual. A função endoprocessual é aquela que desenvolve a motivação da sentença, entendido como requisito técnico da pronúncia jurisdicional, no interior do processo; a função extraprocessual da motivação está ligada com a natureza garantista da absoluta generalidade e na consequente impossibilidade de a entender como derrogável ad libitum pelo legislador ordinário (e muito menos como derrogável ad libitum pelo juiz ou pelas partes.
IV - A nulidade da sentença por falta de fundamentação só ocorre quando haja ausência absoluta de motivação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que a decisão assenta. (…)”.
2) sumário
I-O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é um processo principal e não um processo cautelar a que só é legítimo recorrer quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade ou garantia cuja protecção seja urgente e que esta não seja possível ou não seja suficiente através da propositura de uma acção administrativa especial associada a um pedido de decretamento da correspondente providência cautelar.
3) Artigo 2.º
Estado de direito democrático
A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.
4) Artigo 3.º
Soberania e legalidade
1. ….
2. ….
3. A validade das leis e dos demais atos do Estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição.
5) Artigo 205.º
Decisões dos tribunais
1…. .
2. As decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades.
3. ….
6) Artigo 266.º
Princípios fundamentais
1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé. |
