| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Ministério Público, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 24 de Novembro de 2005 que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação que havia intentado contra a Câmara Municipal do Marco de Canaveses, o Presidente da mesma Câmara, e os interessados particulares M… e M…, ambos identificados nos autos.
Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:
1 – No presente recurso contencioso foi impugnada contenciosamente uma deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses e um despacho do seu Presidente e invocado como fundamento do recurso contencioso a nulidade de tais actos.
2 – Reconhecendo o julgador na douta sentença recorrida a nulidade de tais actos, impunha – se julgar procedente o recurso contencioso e não como foi decidido.
3 – Dessa forma, ocorre a nulidade da sentença, prevista na al. c), do nº 1, do artº 668º, do C. P. Civil, uma vez que os fundamentos invocados pelo Sr. Juiz deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao que foi expresso na douta sentença recorrida.
4 – Depois, ao contrário do que é feito na douta sentença recorrida, a atribuição de efeitos jurídicos, por força do simples decurso do tempo e de harmonia com os princípios gerais de direito, à situação de facto criada para o recorrido particular, não deve ser ponderada no recurso contencioso.
5 – Na verdade, atentas as características do recurso contencioso por natureza ou essencial, no qual se inclui o recurso contencioso, em contraponto com o contencioso por atribuição ou acidental, no qual se incluem as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo dos particulares, a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, apenas é de admitir no âmbito de uma acção de reconhecimento de um direito e não no contexto de um recurso contencioso interposto em ordem à declaração de nulidade de acto administrativo, no caso em apreço do acto de reclassificação profissional, que tem por objecto unicamente a declaração de invalidade ou a anulação do acto administrativo.
6 – Dessa forma, o recurso contencioso com vista à declaração de nulidade de determinado acto administrativo não é o meio adequado para obter o reconhecimento de legitimação jurídica da situação de facto pelo decurso do tempo a que se refere o nº 3, do artº 134º, do C. P. A..
7 – E ao contrário do que refere a douta sentença recorrida no sentido de que carece de interesse a declaração de nulidade da deliberação impugnada, tal não acontece, já que o princípio “ tempus regit actum “ manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito à data da sua prolação, não produzindo os actos nulos quaisquer efeitos.
8 – Na verdade, sendo nula a deliberação recorrida, como a própria sentença reconhece, a mesma é totalmente ineficaz, não produzindo quaisquer efeitos desde o início; e é insanável, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão.
9 – Dessa forma, a douta sentença recorrida é também nula, nos termos do disposto na al. d), do nº 1, do artº 668º, do C. P. Civil.
10 – Mesmo que assim não seja entendido, sempre haverá erro de julgamento.
11 – Como igualmente há erro de julgamento, ao não ser declarada a nulidade dos actos impugnados, também por violação do nº 4, do artº 51º, do Dec. Lei nº 247/87, já que, ao contrário do referido na douta sentença recorrida, o nº 1, do artº 18, do Dec. Lei nº 353 – A/89 não veio dar nova redacção ao nº 4, do artº 51º, do Dec. Lei nº 247/87. O Dec. Lei nº 353 – A/89 veio antes dar desenvolvimento ao regime jurídico estabelecido pelo Dec. Lei nº 184/89, de 02.06.
12 - Dessa forma, verifica – se igualmente o vício de violação de lei, por infracção do artº 51º, nº 4, do Dec. Lei nº 247/87, de 17/06.
13 – Consequentemente, deve ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional, por ocorrência da invocada nulidade da sentença, assim se fazendo justiça.
Contra-alegaram os recorridos, tendo concluído pela seguinte forma:
1º- Os Recorridos Particulares foram nomeados, em regime de contrato, Ajudante de carpinteiro - lugar constante do quadro de pessoal da CMMC -, e tomaram posse desse lugar, constante do quadro de pessoal da CMMC, o 1º (C…) em 13.03.1989, e o 2º (…) 18.3.1989.
2º- Quando entrou em vigor o DL nº 247/87, de 17 de Junho, os ora Recorridos ainda não tinham 1 ano de serviço prestado como ajudantes de calceteiro;
3º- Encontravam-se por isso na situação prevista no nº 2 do artº 43º do mesmo diploma;
4º- A nomeação definitiva tinha que ser efectuada para o lugar de carpinteiros de 3ª classe, conforme o previsto na Portaria nº 739/79, de 31 de Dezembro e no mapa anexo II do DL nº 247/87;
5º- Visto que as categorias de ajudante e de praticante foram extintas pelo DL n.º 248/85, de 15 de Julho, aplicável à administração local pelo DL n.º 247/87, de 17 de Junho, a Câmara Municipal do Marco de Canaveses (daqui em diante apenas CMMC) considerou que os funcionários que se encontravam na mesma situação ou semelhante - praticantes e ajudantes - deveriam ser “reclassificados” para as categorias de ingresso nas novas carreiras;
6º- Daí ter a CMMC “reclassificado” os Recorridos para a categoria de carpinteiros de 3ª classe, categoria esta que constava do respectivo quadro de pessoal aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do Marco de Canaveses de 7.7.1989 e publicado no DR, II Série, n.º 181, de 8.8.1989;
7º- Contudo, parece ter-se tratado de uma “integração” dos funcionários no novo quadro, de harmonia com o preceituado no nº 2 do artº 43º, em conjugação com o disposto no artº 40º, ambos do DL n.º 247/87, aplicáveis por força do disposto no artº 62º do mesmo diploma, e não de uma reclassificação;
8º- O facto de a CMMC ter, eventualmente de modo errado, lançado mão do mecanismo da “reclassificação”, é absolutamente irrelevante, uma vez que aquilo que releva são os efeitos que resultam da lei, independentemente da qualificação dada aos factos; se o acto é inválido com acto de “reclassificação” mas válido como acto de “integração”, deve ser mantido, ao abrigo do princípio do aproveitamento do actos.
9º- A entender-se, porém, que se não se tratou de uma verdadeira “integração” na nova carreira, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 43º, em conjugação com o preceituado nos art.ºs 40º e 43º, ambos do DL n.º 247/87, seria então forçoso enquadrar a situação na figura da “reclassificação e considerar-se preenchido o requisito previsto no n.º 3 do art.º 51º do DL n.º 247/87”, como o fez a 1ª Entidade Recorrida;
10º- Na verdade, a reestruturação das carreiras resultou da própria lei, na medida em que extinguiu os lugares de ajudantes de calceteiro e o 1º lugar de ingresso nos quadros que os previssem - como era o caso da quadro de pessoal da CMMC - passou a ser precisamente o de carpinteiro de 3ª classe; ou seja, a necessidade e a justificação da “reclassificação” dos Recorridos como carpinteiros de 3ª classe resultou directamente do novo sistema legal, pelo que deve concluir-se que se verificou uma reorganização ou uma reestruturação dos serviços, para o efeito da referida disposição legal, para os efeitos previstos no nº 3 do artº 51º do DL nº 247/87;
11º- De qualquer modo, sempre poderá dizer-se que a reclassificação dos Recorridos operada pelo 1º acto impugnado se fez ao abrigo da organização dos serviços de 1985, em conjugação com o novo sistema introduzido para as autarquias locais pelo DL nº 247/87;
12º- Na verdade, a CMMC, na deliberação de 16.10.1989, considera que, “Com a publicação do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho, há necessidade de reclassificar alguns dos funcionários desta Câmara Municipal”;
13º- Isto é, a CMMC considerou que, em virtude de a categoria de ajudante ter sido extinta pelo DL nº 248/85, de 15 de Julho, aplicável à administração local pelo DL nº 247/87, os funcionários que se encontravam na sua situação ou semelhante - praticantes e ajudantes - deveriam ser reclassificados para as novas categorias previstas na lei;
14º- O lapso de tempo que decorreu entre a organização de serviços de 1985 e a deliberação impugnada é irrelevante, já que o nº 3 do artº 51º do DL nº 247/87 não estabelece qualquer correspondência temporal entre a organização parcial dos serviços e a reclassificação;
15º- Aliás, mesmo que se entendesse que não se verificou uma organização parcial dos serviços, para os efeitos do disposto no nº 3 do artº 51º do DL nº 247/87, a posterior evolução legislativa teria sanado a irregularidade;
16º- Com efeito, o DL nº 497/99, de 19 de Novembro, veio “reanimar” as acções de reclassificação e de reconversão profissionais nos serviços da Administração Pública - cfr. 1º parágrafo do preâmbulo do diploma;
17º- Embora o legislador reafirme que o concurso público constitui a forma normal de ingresso em lugares dos quadros da Administração Pública, reconhece que os mecanismos de reconversão e de reclassificação constituem instrumentos privilegiados de gestão, optimização e motivação do capital de recursos humanos de que dispõe - vide 3º período do preâmbulo;
18º- E assim é que o artº 4º, sobre as condições de aplicação do regime, estabelece que “Podem dar lugar à reclassificação ou reconversão profissionais as seguintes situações: e) o desajustamento funcional caracterizado pela não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas”;
19º- Este diploma, em observância do preceituado no nº 3 do artº 2º, foi adaptado à administração local pelo DL nº 218/2000, de 9 de Setembro;
20º- Ora, a alínea e) do artº 2º deste último diploma transcreveu, pura e simplesmente, a alínea e) do artº 4º do DL nº 497/99;
21º- Quer isto dizer que o legislador considerou que a anterior exigência de que tenha havido uma organização ou uma reestruturação total ou parcial dos serviços deixou de se justificar; o que era essencial era que se verificasse um desajustamento funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas;
22º- Ora, tendo o novo regime legal passado a dispensar a exigência de que tenha ocorrido uma organização ou reestruturação parcial dos serviços, passando a contentar-se com o facto de se verificar um desajustamento funcional entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas, daí decorre que o novo regime legal não pode deixar de implicar a convalidação das reclassificações efectuadas ao abrigo do art.º 51º do DL n.º 247/87 com base em idêntico desajustamento funcional, para novos lugares criados por alterações do quadro, independentemente de essas alterações do quadro constituírem ou não organizações ou reestruturações parciais dos serviços;
23º-A não ser assim, entendendo-se que a reclassificação dos Recorridos continuaria ilegal em virtude de não se ter verificado uma organização ou reestruturação parcial dos serviços, seria violado o princípio constitucional da igualdade, uma vez que para a reclassificação dos funcionários a partir do DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, passaria a não ser necessária essa organização ou reestruturação parcial dos serviços;
24º- Quando assim se não entenda, há que considerar o disposto no DL nº 413/91, de 19 de Outubro, com as modificações resultantes do DL nº 489/99, de 17 de Novembro.
25º- Ambos os Recorridos Particulares foram nomeados carpinteiros de 3ª classe antes de 20 de Outubro de 1991, pelo que lhes e aplicável o processo de regularização previsto no DL nº 413/91, de 19 de Outubro.
26º- Daqui decorre que ambos os Recorridos Particulares se consideram providos, por mera força do nº 1 do artº 2º deste diploma, na categoria de ingresso para que foram nomeados pela 1ª deliberação impugnada; quer dizer: a eventual nulidade do acto de nomeação foi sanada;
27º- De notar que ao caso não é aplicável o preceituado no nº 2 do artº 2º, uma vez ser evidente que do provimento não resultou um tratamento mais favorável para os Recorridos Particulares do que o normal acesso na carreira; na realidade, foram promovidos a carpinteiros principais mas sem que isso envolvesse qualquer tratamento mais favorável;
28º- Daí que não se tornasse necessário que a CMMC tivessem que proceder a qualquer provimento, ao abrigo do preceituado no artº 5º do DL nº 413/91, sendo certo que ao caso não é aplicável o preceituado no nº 2 do transcrito artº 2º, uma vez ser evidente que do provimento não resultou um tratamento mais favorável para os Recorridos Particulares do que o normal acesso na carreira;
29º- De resto, ao caso também não é aplicável o disposto nos artigos 4º e 5º do DL nº 489/99, de 17 de Novembro, uma vez que não se coloca a questão de ascensão na carreira; aliás, ambos os Recorridos Particulares ascenderam na carreira;
30º- Não foi violado o nº 4 do artº 51º do DL nº 247/87 pois que o disposto nos n.ºs 1 e 2, alínea b), do art.º 18º do DL n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, na redacção resultante do art.º 3º do DL n.º 420/91, de 29 de Outubro, é muito claro no sentido de que a relação de natureza remuneratória legalmente fixada se estabelece entre os índices remuneratórios correspondentes ao escalão 1 da categoria em que o funcionário se encontra e o escalão 1 da nova categoria;
31º- Neste contexto, a integração na nova carreira faz-se em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório e, na falta de coincidência, o índice superior mais aproximado na estrutura da categoria;
32º- Da cuidada leitura do artº 18º do DL n.º 353-A/89 conclui-se, com absoluta segurança, que em primeiro lugar há que encontrar a nova categoria a atribuir. Depois, há que atribuir ao trabalhador um dos índices existentes nessa categoria, começando por aquele que for coincidente, se existir, ou o que for mais aproximado;
33º- Nesta última hipótese, é evidente que o índice imediatamente mais aproximado só pode ser um dos que existam nessa categoria, independentemente de tal importar uma alteração significativa dos índices remuneratórios e, consequentemente, um impulso salarial significativo;
34º-Quando assim se não entenda, os Recorridos adquiriram o direito ao lugar de calceteiros de 3ª classe por usucapião, ao abrigo do disposto no artigo 1 298º do Código Civil, aplicável ex vi do n.º 3 do art.º 134º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que, após a publicação da 1ª deliberação impugnada - verificada em 06.12.1989 - desempenharam as funções respectivas, com a convicção de que a nomeação fora legalmente efectuada, até à presente data, com sujeição à disciplina, hierarquia e horários dos serviços, ininterruptamente, à vista de toda a gente e sem oposição de quem que fosse, e depois as funções de carpinteiros principais, com a mesma convicção de que a nomeação fora legalmente efectuada, até à presente data, com sujeição à disciplina, hierarquia e horários dos serviços, ininterruptamente, à vista de toda a gente e sem oposição de quem que fosse, factos provados no processo instrutor e que o Mº P aceita;
35º- Assim, a eventual declaração de nulidade das deliberações impugnadas tornou-se inútil, por superveniência, já que nenhumas consequências jurídicas ou práticas decorreriam dessa declaração de nulidade, sendo que, além do mais, prescreveu a obrigação que decorreria da declaração de nulidade, de reposição de quantias recebidas a mais, ex vi do disposto no art.º 40º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 28 de Julho;
36º- Não existe qualquer obstáculo jurídico ao conhecimento da alegada aquisição do direito ao lugar, por usucapião, como suporte da declaração da inutilidade superveniente da lide no recurso contencioso de declaração de nulidade do acto impugnado, em virtude de o processo aplicável, regulado nos artigos 834º e seguintes do Código Administrativo, por força do preceituado no art.º 24º, alínea a), da LPTA, o consentir, sendo que o § 3º do art.º 835º deste diploma permite, expressamente, a possibilidade de cumulação do pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de actos com outros pedidos compatíveis e com ele conexos ou dependentes, como o é o pedido de declaração de inutilidade superveniente da lide, como consequência da aquisição do direito ao lugar por usucapião;
37º- A tal não constitui obstáculo o disposto no art.º 6º do ETAF aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril, visto que o princípio acolhido neste preceito, de que os recursos contenciosos, salvo disposição em contrário, são de mera legalidade, significa tão só que o tribunal, na apreciação e decisão sobre o pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência do acto administrativo, não tem poderes para definir a situação administrativa subjacente, condenar a administração à prática de qualquer acto ou dirigir-lhe quaisquer injunções, uma vez que não dispõe de poderes de jurisdição plena;
38º- Contudo, tal princípio não implica que o juiz, ao decidir outra ou outras questões que não a declaração de nulidade ou a anulação do acto, designadamente qualquer questão prévia, fique impedido de usar poderes de jurisdição plena, se a respectiva decisão o justificar ou impuser;
39º- De qualquer modo quanto ao sentido e alcance deste princípio, o regime processual regulado nos artigos 834º e seguintes do Código Administrativo implica a “disposição em contrário” prevista no próprio art.º 6º do citado ETAF, tal como sucede, por exemplo, com o disposto nos artigos 69º e 70º da LPTA, para as acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, e nos artigos 71º a 73º do mesmo diploma, para outras acções;
40º- Com efeito, o regime processual previsto nos artigos 834º e seguintes do Código Administrativo implica que o legislador pretendeu permitir que o juiz dos tribunais administrativos de círculo, em recurso contencioso de actos da administração local, possa decidir questões “conexas” ou “dependentes” do pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de actos, ao abrigo de poderes de jurisdição plena;
41º- Se aos Recorridos ficasse vedado discutir no presente recurso contencioso a questão da aquisição do direito aos lugares por usucapião, eles ficariam confrontados com a possibilidade de o tribunal declarar nulo o acto impugnado e só depois poderem intentar uma acção para o reconhecimento do direito ao lugar, por usucapião, suportando entretanto as consequências jurídicas e práticas decorrentes da declaração de nulidade, tais como a perda do direito ao exercício do lugar, perda de vencimentos, etc;
42º- Tal implicaria que o recurso contencioso não lhes teria garantido a tutela jurisdicional efectiva do seu direito ao lugar que adquiriu por usucapião, o que violaria o princípio da tutela jurisdicional efectiva estabelecido no art.º 268º, n.º 4, da Constituição da República, após as revisões de 1989 e de 1997;
43º- Nesse caso, o art.º 6º do ETAF de 1984, eventualmente em conjugação com os artigos 842º e 843º do Código Administrativo e com o artigo 24º, alínea a), da LPTA, entendidos como impondo que nos recursos contenciosos de actos da administração local só pode decidir-se pela validade ou invalidade dos actos jurídicos administrativos, não podendo neles ser discutida e decidida a aquisição do direito ao lugar, por usucapião, como suporte da verificação da existência de inutilidade superveniente da lide, viola o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva - art.º 268º, n.º 4, da Constituição;
44º- Pelo exposto, a sentença recorrida não cometeu as nulidades que o Mº Pº Recorrente lhe imputa.
Foram violadas as seguintes disposições legais:
- nºs 1 e 2 do artº 43º e nº 3 do artº 51º, todos do DL nº 247/87, de 17 de Junho;
- nº 3 do artº 2º e artº 4º do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, aplicável por força do DL nº 218/2000, de 9 de Setembro;
- artº 4º, nº 2, alínea a), do DL nº 420/91, de 29 de Outubro,
- artº 1º do DL nº 489/99, de 17 de Novembro,
- artº 2ºdo DL nº 413/91, de 19 de Outubro;
Termos em que,
Em ampliação do âmbito do recurso, ao abrigo do preceituado no artº 684º-A do Código de Processo Civil, deve ser decidido:
1º- que ambos os actos contenciosamente impugnados são perfeitamente válidos e regulares;
Quando assim se não entenda, deve ser decidido:
2º- que os Recorridos Particulares viram a sua situação decorrente da 1ª deliberação contenciosamente recorrida, sanada, por mero efeito do disposto no artº 1º do DL nº 489/99, 17 de Novembro, e por efeito do disposto no DL nº 497/99, de 19 de Novembro;
3º- em consequência do que sanada ficou a nomeação de ambos os Recorridos Particulares como carpinteiros principais;
Quando ainda assim se não entenda, deve o douto tribunal negar provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida, por considerar verificada a inutilidade superveniente da lide e abster-se de declarar nulo o 1º acto impugnado, por virtude do facto de os Recorridos Particulares haverem adquirido o direito ao lugar, por usucapião.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Na sentença recorrida seleccionou-se a seguinte factualidade concreta que se entendeu ter interesse para a decisão das questões que vinham postas pelas partes:
1. Em 02-05-1989, o recorrido particular M… C… tomou posse do lugar de ajudante de carpinteiro do quadro ( letra S ), para que fora nomeado por deliberação de 13-03-1989 da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, publicada no D.R. III Série, nº 79 de 05-04-1989;
2. O mesmo recorrido particular foi nomeado definitivamente por deliberação da Câmara Municipal de 07-05-1990 nos termos da alínea a) do nº 5 do art. 41º do D.L. nº 247/87, de 17-06, publicada no D.R. III Série, nº 136, de 15-06-1990;
3. Em 13-03-1989, o recorrido particular M…tomou posse do lugar de ajudante de carpinteiro do quadro ( letra S ), para que fora nomeado por deliberação de 16-01-1989 da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, publicada no D.R. III Série, nº 35 de 11-02-1989;
4. O mesmo recorrido particular foi nomeado definitivamente por deliberação da Câmara Municipal de 12-03-1990 nos termos da alínea a) do nº 5 do art. 41º do D.L. nº 247/87, de 17-06, publicada no D.R. III Série, nº 124, de 30-05-1990;
5. Na reunião ordinária da recorrida Câmara de 16 de Outubro de 1989, em função da publicação do D.L. nº 247/87, de 17-06, foi proposta a reclassificação dos funcionários da Câmara Municipal que estejam na categoria de ajudantes, praticantes e aprendizes para a categoria de base de ingresso de acordo com o referido Decreto;
6. Na sequência daquela proposta e, na mesma reunião ordinária de 16 de Outubro de 1989 deliberou, por unanimidade, a recorrida Câmara Municipal " ... reclassificar os seguintes funcionários na categoria a seguir indicada: ... M…- carpinteiro de 3ª; M… C…- carpinteiro de 3ª ..." - 1º Acto Recorrido;
7. Em 06 de Dezembro de 1989 esta reclassificação dos aqui recorridos particulares foi publicada no Diário da República, III série, nº 280, página 21 575;
8. Em 16 de Abril de 1997, o recorrido Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses proferiu o seguinte despacho: "No seguimento do concurso interno geral de acesso para três lugares de carpinteiro principal, cuja lista de classificação foi publicada no Diário de República, 3ª Série, nº 84 de 10 de Abril do corrente ano, no uso dos poderes que me estão conferidos pela alínea a) do nº 2 do art. 53º do Dec.Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho, nomeio para os referidos lugares: J…, M… C… e M… os quais deverão aceitar os referidos lugares no prazo de 20 dias após a publicação do respectivo aviso no Diário da República" - 2º Acto Recorrido;
9. Em 15-05-97 - foi lavrado “Termo de aceitação de nomeação” do aqui recorrido particular M… C… como carpinteiro principal;
10. Em 15-05-97 - foi lavrado “Termo de aceitação de nomeação” do aqui recorrido particular M…como carpinteiro principal;
11. Dou aqui por reproduzido o teor dos documentos que integram a certidão junta a fls. 131 a 158 destes autos.
12. Em 01-05-2001 - foi lavrado “Termo de aceitação de nomeação” do aqui recorrido particular M… C… como marceneiro principal;
13. Em 01-05-97 - foi lavrado “Termo de aceitação de nomeação” do aqui recorrido particular M…. como marceneiro principal;
14. Entre 1989 e 27-11-03 (data da interposição do presente recurso), os recorridos particulares exerceram as funções de carpinteiro de 3ª e, posteriormente de carpinteiro principal e marceneiro principal, à vista de todos, convencidos da legalidade da sua reclassificação, de forma ininterrupta e sem qualquer oposição;
15. Em 27 de Novembro de 2003, foi interposto o presente recurso contencioso.
Nada mais se considerou assente.
Resta agora enquadrar juridicamente esta factualidade concreta de que dispomos.
O objecto do recurso jurisdicional que agora cumpre apreciar encontra-se delimitado em primeira linha pela sentença recorrida, pelas conclusões do recurso interposto pelo Ministério Público e bem assim pela ampliação do âmbito do recurso a requerimento dos recorridos nos termos do disposto no art. 684º-A do CPC.
I. Quanto ao recurso do Ministério Público.
Este estriba o seu recurso em três questões:
Nulidade da sentença recorrida nos termos do disposto na al. c) do n.º 1 do art. 668º do CPC – os fundamentos estão em oposição com a decisão - porque se o Sr. Juiz a quo reconheceu a nulidade do acto administrativo impugnado deveria ter julgado o recurso contencioso de anulação procedente;
Nulidade da sentença recorrida nos termos do disposto na al. d) do n.º 1 do art. 668º do CPC – conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento - porque a questão da usucapião do lugar por parte do funcionário não poderia ser conhecida neste meio processual;
Erro de julgamento por não ter sido declarada a nulidade dos actos impugnados, também por violação do nº 4, do artº 51º, do Dec. Lei nº 247/87, já que, ao contrário do referido na douta sentença recorrida, o nº 1, do artº 18, do Dec. Lei nº 353 – A/89 não veio dar nova redacção ao nº 4, do artº 51º, do Dec. Lei nº 247/87. O Dec. Lei nº 353 – A/89 veio antes dar desenvolvimento ao regime jurídico estabelecido pelo Dec. Lei nº 184/89, de 02.06.
As nulidades.
A questão da usucapião do direito ao lugar por parte dos funcionários vem arguida pelos recorridos, quer na sua contestação, quer nas suas alegações prévias à sentença proferida em 1ª instância, pedindo, mesmo que, em consequência do reconhecimento da aquisição de tal direito por esse via se julgue a verificar-se a inutilidade superveniente da lide.
Ou seja, configuram os recorridos tal questão como uma excepção peremptória que impede o reconhecimento da nulidade que o recorrente contencioso pretende ver declarada pelo Tribunal.
Dispõe o art. 660º, n.º 2 do CPC que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Isto é, deve o juiz resolver todas as questões jurídicas que lhe sejam postas pelas partes de modo a conformar a situação concreta mediante uma decisão que defina em termos finais o litígio existente entre as partes.
Ora, vindo a questão da aquisição do direito ao lugar por usucapião suscitada nos autos, naturalmente, que incumbe ao juiz pronunciar-se quanto à mesma, quer deferindo-a, quer indeferindo-a, quer ainda decidindo que a mesma não pode ser arguida no presente meio processual.
Não pode é o juiz abster-se de emitir pronuncia quanto à mesma, já que a solução dada ao pedido formulado pelo recorrente contencioso não prejudica o conhecimento desta questão nos termos do disposto no art. 660º, n.º 2, 1ª parte “in fine” e igualmente o seu conhecimento também não se consubstancia num excesso de pronuncia.
Já no Acórdão por nós relatado no processo n.º 1103/03 aí escrevemos quanto a ambas as nulidades: “Quanto à primeira nulidade surpreende-se da leitura atenta que se faz da sentença recorrida que a mesma residirá no facto de a Sra. Juiz “a quo” ter julgado as deliberações nulas, por violação do disposto no art.51º, n.º 3 do DL n.º 247/87 de 17/06, mas assim não o declarou na parte decisória da sua sentença porque entendeu que se encontrava presente uma razão de facto e jurídico que obstava a tanto; ou seja, deveria ter declarado as deliberações nulas e não o fez.
Como resulta da leitura da norma que agora analisamos, a sentença só será nula se os fundamentos expendidos pelo Juiz na análise fáctico-jurídica estejam em oposição com a solução que na conclusão da sentença venha a dar á questão que lhe foi colocada pelas partes; o que evidentemente não se passa no caso dos autos.
Efectivamente a Sra. Juiz entendeu que as deliberações eram nulas, mas paralelamente também entendeu que havia uma razão justificativa para que não decretasse tal nulidade e que era a aquisição do direito ao lugar por força duma espécie de prescrição aquisitiva. Ou seja, não há qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão, as razões que motivaram chegar-se a concluir pela nulidade das deliberações em crise são diferentes e independentes daquelas que justificaram a não declaração dessa mesma nulidade, não conflituam entre si, nem são dependentes umas das outras.
A existência de tal prescrição aquisitiva reconduz-se a uma causa que impede e legitima a não declaração da nulidade deliberações.
Conclui-se, assim, que não se verifica esta nulidade.
Quanto à segunda, pretende o recorrente que a mesma ocorre porque a Sra. Juiz “a quo” conheceu nos presentes autos de questão –a da prescrição aquisitiva- que não se enquadra no objecto legalmente definido do recurso contencioso de anulação e portanto tomou conhecimento de questão de que não podia tomar conhecimento.
Desde já se dirá que tal nulidade se não verifica e por uma razão bem simples.
É que tal questão foi introduzida nos autos pela recorrida Câmara Municipal nas suas alegações e repetida agora em sede de alegações de contra-alegações; ou seja, a questão sempre teria que ser conhecida pela Sra. Juiz “a quo”, ainda que mais não fosse para dizer que a não podia conhecer, mas sempre estaria obrigada a conhecer dela. Saber se o fez correctamente ou não trata-se de questão diferente que à frente se decidirá e que já contende com o mérito da sentença, existência ou não de erro de julgamento, mas o conhecimento da questão que foi feito na sentença recorrida não configura nunca uma nulidade por excesso de pronuncia.
Improcede também esta nulidade.”.
Assim, e pelo que fica, se conclui pela não verificação das nulidades que vêm assacadas à sentença recorrida.
A terceira questão suscitada pelo Ministério Público, o erro de julgamento, prende-se com a ampliação do âmbito do recurso requerida pelos aqui recorridos e que consiste na apreciação da situação concreta dos particulares à luz dos DLs. 413/91 de 17/11 e 489/99 de 19/10, que é questão que torna inútil o conhecimento das restantes questões suscitadas em sede de recurso jurisdicional.
Partindo do pressuposto que assiste razão ao Ministério Público e que os actos que vêm impugnados são efectivamente nulos, face à factualidade concreta que foi alinhada na sentença recorrida sob o ponto 14, entendemos que o Tribunal a quo estava na posse dos elementos factuais indispensáveis para fazer a análise da situação concreta face ao disposto naqueles DLs. 413/91 e 489/99, devendo ponderar mesmo se o recorrente contencioso teria interesse em agir quando deduziu o seu recurso contencioso de anulação -27/11/2003-, já que, enquadrando-se a situação dos recorridos M… C… e M… naquele regime excepcional, como efectivamente se enquadra, não havia, nem há qualquer interesse em declarar a nulidade dos actos que vêm impugnados, datado o primeiro de 6/12/89, uma vez que a sua regularização resulta “ope legis”, incumbindo ao juiz dela conhecer, ainda que oficiosamente, porque se trata da mera aplicação da lei [a nulidade que vem assacada ao acto do Presidente da Câmara datado de 16/04/1997 é mera consequência daquele primeiro acto ser nulo, ou seja, não lhe é imputado qualquer vício próprio que determine a sua invalidade de forma autónoma]..
Para a regularização de situações de nomeações de funcionários camarários por meio de actos administrativos nulos vieram dispor os DLs n.sº 413/91 de 19/10 e 489/99 de 17/11.
Aí se estabelece um regime destinado à regularização da situação do pessoal do quadro dos serviços dos municípios e freguesias que tenha sido admitido para lugares de ingresso, como o dos autos, ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradoras de nulidade ou inexistência, cfr. art. 1º do DL n.º 413/91.
De facto, e no que para aqui interessa, tais diplomas legais, tiveram como virtualidade considerar providos nos respectivos lugares os funcionários que ocupassem lugares dos quadros mediante actos de nomeação nulos ou inexistentes, ou seja, nem sempre os actos de nomeação nulos ou inexistentes acarretam consigo a declaração de nulidade e seus respectivos efeitos, podendo existir casos em que as situações são regularizáveis e portanto não haverá que proceder a tal declaração de nulidade.
Esta inovação legislativa que se deu com estes Decretos-Lei destinou-se a regularizar estas situações jurídicas concretas que aqui apreciamos, e todas as outras que a elas se assemelhem, e teve como virtualidade convalidar os actos nulos ou inexistentes de nomeação dos funcionários por referência à data da sua prática; bom exemplo disso é o disposto no n.º 3 do art. 5º do DL n.º 413/91 que manda atender ao tempo de serviço prestado antes da regularização para efeitos de progressão e promoção na carreira, bem como para efeitos de aposentação ou sobrevivência.
Trata-se, portanto, de legislação posterior à data da prática do acto que deve ser obrigatoriamente tida em conta na decisão que vier a ser proferida pelo Tribunal e que naturalmente funciona como excepção ao princípio geral da não-atendibilidade das modificações do direito vigente em sede de recurso contencioso de anulação.
Dispõe assim o art. 2º, n.º 1 do DL n.º 413/91 que o pessoal que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso há mais de três anos – até 20/10/91 nos termos do DL n.º 489/99-, à data da entrada em vigor do presente diploma, e desempenhe funções em regime de tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço, e de forma pacífica, pública e ininterrupta, considera-se provido nos respectivos lugares.
Ou seja, a caracterização da forma como as funções são desempenhadas é essencial e determinante para que o funcionário possa ver a sua situação abrangida pela regulamentação resultante de ambos os DLs.
Devem essas funções ser desempenhadas de forma pacífica, pública e ininterrupta e com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço.
Ora, a situação dos autos enquadra-se perfeitamente nesta previsão legal, já que, tal desempenho de funções de forma pacífica, pública e ininterrupta está provado nos autos.
De facto tais diplomas legais destinam-se a reconhecer direitos aos “agentes putativos” e a impor um dever de regularização à Administração sendo que no caso desta se encontrar omissa quanto ao mesmo não deve o Tribunal dar o seu aval a tal omissão grave, desde logo porque, a obrigatoriedade que resulta para a administração de efectuar os provimentos dos funcionários ao abrigo dos presentes diplomas legais, cfr. art. 5º, n.º 1, acarreta que tais deliberações de provimento assumam uma natureza meramente declarativa de direitos, limitando-se a verificar os pressupostos legais exigidos [que no caso se verificam] para o efectivo reconhecimento dos direitos legalmente consagrados.
É que, a consequência de o acto ser declarado nulo por decisão judicial é absolutamente anódina, já que, tal decisão judicial, não tem como virtualidade afastar a aplicação daquele regime legal, que prevalecerá sempre, independentemente do que o Tribunal possa decidir. Isto é, a regularização da situação dos recorridos, verificados que estão os pressupostos previstos no art. 2º, n.º 1 do DL 413/91, ocorre por força da lei como um direito reconhecido aos mesmos, com efeitos ex tunc, não havendo qualquer decisão judicial que a possa impedir, pelo que, impõe-se a improcedência do recurso contencioso de anulação por a nulidade dos administrativos impugnados entretanto verificada já se mostrar sanada ou convalidada por diplomas legais posteriores.
Por tudo o que fica exposto acordam os juízes que compõem este TCA Norte em:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Ministério Público;
- Confirmar a decisão recorrida embora com diferentes fundamentos.
Sem custas.
D.N.
Porto, 29-06-2006 |
