| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * I – RELATÓRIO
O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS – IFAP, I.P. interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, proferida na acção administrativa especial proposta por M., que julgou procedente a acção, condenando o IFAP à prática de acto que determine o processamento do pagamento ao Autor da quantia de 30.178,15€ devida pelo abate de animais, ao abrigo das Medidas Excepcionais de apoio ao mercado da carne de bovino, previstas no Regulamento (CE) n.º 2777/2000, da Comissão Europeia, de 18.12.2000.* O Recorrente formula, nas alegações de recurso, as seguintes conclusões que se reproduzem:
A. “O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença datada de 9 de maio de 2016 nos autos à margem identificados, o qual julgou procedente a ação e condenou «a Entidade Demandada à prática de um acto administrativo que determine o processamento do pagamento ao Autor da quantia de EUR 30.178,15».
B. Salvo melhor entendimento, na situação em apreço, o Tribunal faz uma errada avaliação da matéria de facto subjacente aos presentes autos e uma incorreta aplicação do direito aplicável.
C. Razão pela qual se assume como forçosa a conclusão de que a douta sentença recorrida se encontra ferida de error in judicando, determinado pela incorreta apreciação e decisão sobre a matéria de facto e, em consequência, pela incorreta interpretação e aplicação das normas legais e processuais aplicáveis ao caso sub judice, o que implica que a decisão em crise padeça de uma clamorosa injustiça.
D. Importa desde logo salientar que, a sentença proferida parece fazer tábua rasa de toda a documentação existente no processo administrativo e, em especial da que consta do facto 10. do probatório, da qual salientamos a posição expressa pela Direção dos Serviços de Veterinária que, através da Nota de Serviço nº RA6/629/100, dá conhecimento à Direção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho, das conclusões, elaboradas em 19/12/2001, referentes ao Processo relativo aos abates no Matadouro A., Lda., a saber:
«1. As listagens solicitadas aos Matadouros não só da área de Entre Douro e Minho como também os do Alentejo, zona onde predominam os bovinos abatidos – Charolês e seus cruzamentos e Limousine, não constam animais de tão elevado porte;
2. A Estação Zootécnica Nacional afirma não ter conhecimento de animais de peso tão alto;
3. A Faculdade de Medicina Veterinária de Lisboa, também desconhece a existência de animais de peso tão elevado;
4. A bibliografia consultada, que igualmente desconhece a existência de pesos tão altos.
Considerando todos os factores expressos, sou de opinião que não é possível que as carcaças dos bovinos abatidos, possam ter atingido os pesos referidos nas respectivas listagens».
E. De igual modo, no ponto 9. do probatório, refere-se expressamente que a Direção Geral de Veterinária remeteu ofício nº 304/G, de 16/10/01, à Direção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho (adiante, DRAEDM), no qual dava conhecimento da aprovação e concordância com o parecer, constante da Informação nº 586, de 10/10/2001, concluindo que «procedemos a verificação dos maiores pesos de carcaça verificados a nível nacional nos anos de 1998, 1999 e 2000. As médias das dez a vinte carcaças mais pesadas são da ordem dos 600kgs, havendo uma ou outra da ordem dos 700kgs no caso de bois e touros e dos 400kgs no caso das vacas (…) os pesos de carcaça indicados não são, pois, compatíveis com os próprios de qualquer exploração que tenha procedido a abates em Portugal nos últimos 3 anos; devido ao embargo, não parece de considerar que animais com outra ordem de grandeza dos pesos de carcaça tenham sido exportados para abate pelo que as explorações em causa se devem enquadrar nas médias atrás referidas» (realçado nosso).
F. Acresce que, no decurso das averiguações encetadas pela Direção Geral de Veterinária, foi elaborada a Informação nº 254, de 08/05/2002, salientando que «Da apreciação do processo elaborado pela DRAEDM concluiu-se claramente que houve, por parte de todos os intervenientes nos abates em causa – uma negligência grosseira na execução, controlo e verificação da pesagem das carcaças. Não sendo possível que as carcaças tivessem o peso que foi registado» (cfr. facto 11. do probatório).
G. Conforme resulta do supra referido e ao contrário do referido na sentença, o problema colocou-se, desde logo, aquando dos registos de tais valores já no IFAP, no cumprimento da obrigação de controlo imposta pelo Reg. (CE) nº 4045/89 do Conselho de 2012 e do Reg. (CE) nº 2777/2000 da Comissão, verificando-se a existência de carcaças com pesos iguais e mesmo superiores a 1000kg, sendo que, pela regra da relação peso/carcaça/peso vivo, nos bovinos, da ordem dos 57% em termos médios (cfr. Informação da DGV nº 586/DSHPV de 10/10/2001), implicaria a existência de vários animais com um peso em vida de cerca de 2000 kg, podendo até atingir os 2260 kg, pesos manifestamente anormais ou mesmo impossíveis, conforme Informações da DGV nºs 586/DSHPV/2001, e 554/DSHPV/2002 de 08/05; e Informação nº 161/DPA-SCB/01 de 01.08.
H. Os pedidos de pagamento eram formalizados pelos requerentes em formulários que incluíam, além dos dados identificativos dos beneficiários, a identificação dos animais abatidos e a correspondente elegibilidade, devidamente comprovados pelos técnicos das Direções Regionais de Agricultura e Inspetores Sanitários em serviço nos estabelecimentos que levaram a efeito os abates. Anexos a esses documentos, eram remetidos também para o IFAP (ex-INGA) os mapas de abates diários dos matadouros, com a indicação dos pesos de carcaça dos animais para os quais o pagamento teria sido requerido, confirmados pelo Inspetor Sanitário e que serviam de base à determinação da quantia a liquidar a cada requerente.
I. O ora Recorrido candidatou-se à referida ajuda, na campanha de 2001, apresentando o respetivo “pedido de pagamento” (cfr. factos 1 a 5 do probatório).
J. No âmbito do regime jurídico em causa, nomeadamente do Regulamento (CEE) nº 4045/89, do Conselho, de 21 de Dezembro e do Regulamento (CEE) nº 2777/2000, da Comissão, o Estado-Membro está obrigado ao controlo da sua aplicação adequada, nomeadamente, ao controlo dos animais declarados nos requerimentos para efeitos de subsídio, bem como à conformidade destes com a legislação aplicável, logo não é um benefício imediato, não bastando apresentar «nos matadouros, para abate, bovinos com mais de trinta meses de idade…», e, como tal, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, a receção do pedido não acarreta a confirmação da elegibilidade.
K. Assim, o Recorrente apresentou as propostas de abate no Matadouro A., e constatou-se, por controlo aos mapas de abates diários do Matadouro A., Lda sito em (...) (...), que várias carcaças de animais se apresentavam com pesos anormalmente elevados, alguns deles ultrapassando os 1000 Kg (mil quilos), o que por aplicação da regra base do rendimento de 50% por carcaça de bovino adulto, implicaria a existência de vários animais com um peso em vida entre os 2000 Kg e os 2600 Kg, peso excecionalmente raro; e que levantou fortes indícios da existência de informações inexatas sobre factos importantes para a concessão do subsídio em causa, que é pago em função do peso da carcaça, ou seja, no que respeita aos abates efetuados no Matadouro A., Lda., de (...) foi detetado, em virtude de uma apreciação mais detalhada dos mapas de abate enviados a este Instituto, que inúmeras carcaças apresentavam pesos anormalmente elevados, alguns deles ultrapassando mesmo os 1.000 kgs;
L. Donde, confrontados com tais elementos, a então designada Direção dos Produtos Animais - Serviço de Carne de Bovino (DPA/SCB), Serviço Gestor da Medida (SGM), entendeu existirem fortes suspeitas de fraude na obtenção de subsídios em aproveitamento daquelas medidas extraordinárias de apoio, tendo sido elaborada a Informação nº 161/DPA/SCB/01, de 01/08/2001, onde se concluiu que «(…) Numa apreciação mais detalhada dos mapas de abate enviados pelo estabelecimento de abate A., Lda, de (...), foi-nos permitida a confrontação de várias carcaças de animais abatidos se apresentarem com pesos anormalmente elevados (…)”. Neste sentido sugeriram “(…) o desencadeamento urgente na averiguação (…)” e “(…) a suspensão imediata de todos os pagamentos aos beneficiários (…)”, cfr. docº nº1 que se anexa. Tal facto era ainda mais evidente, considerando a aplicação da regra base para bovinos adultos, de 50% de rendimento por carcaça, porquanto nos levaria a animais com pesos vivos entre os 2.000 e 2.260 kgs, pesos estes pouco realistas.» (cfr. facto 6 do probatório).
M. Razão pela qual foram desencadeados, por forma a apurar a autenticidade de tais declarações, nos seus diferentes elementos, diversas diligências com vista ao apuramento cabal da veracidade das mesmas.
N. Acresce que, no decurso das averiguações encetadas pela Direção Geral de Veterinária, foi elaborada a Informação nº 254, de 08/05/2002, salientando que «Da apreciação do processo elaborado pela DRAEDM concluiu-se claramente que houve, por parte de todos os intervenientes nos abates em causa – uma negligência grosseira na execução, controlo e verificação da pesagem das carcaças. Não sendo possível que as carcaças tivessem o peso que foi registado» (cfr. facto 11 do probatório).
O. De facto, conforme resulta do supra referido, o problema colocou-se aquando dos registos de tais valores já no SGM, no cumprimento da obrigação de controlo imposta pelo Reg. (CE) nº 4045/89 do Conselho de 2012 e do Reg. (CE) nº 2777/2000 da Comissão, verificando-se a existência de carcaças com pesos iguais e mesmo superiores a 1000kg, sendo que, pela regra da relação peso/carcaça/peso vivo, nos bovinos, da ordem dos 57% em termos médios (cfr. Informação da DGV nº 586/DSHPV de 10/10/2001), implicaria a existência de vários animais com um peso em vida de cerca de 2000 kg, podendo até atingir os 2260 kg, pesos manifestamente anormais ou mesmo impossíveis, conforme Informações da DGV nºs 586/DSHPV/2001, e 554/DSHPV/2002 de 08/05; e Informação nº 161/DPA-SCB/01 de 01.08.
P. Atento o exposto e considerando a suspensão do procedimento administrativo e o ofício de audiência prévia remetida ao Recorrido (cfr. facto 12 do probatório) no sentido da recuperação de valores, o Recorrente não aprovou nenhum «pagamento das indemnizações (preços) devidas ao Autor», mas tão só suspendeu o processo administrativo porque ainda não havia decidido as irregularidades detetadas no âmbito dos controlos efetuados.
Q. Efetivamente, apesar do processo criminal referido pelo A., onde não foi possível reunir provas suficientes da existência de fraude, tal não anula nem impede, de forma nenhuma, as conclusões expressas no parecer da DGV e da ex-IGA.
R. De facto, o relatório final da ex-Inspeção-Geral e Auditoria de Gestão (ex-IGA), expresso na Informação nº 13/07, de 19/01, foi no sentido da «existência de suspeitas de inexactidões nos pesos das carcaças, atentos alguns pesos anómalos declarados», não sendo, contudo, possível determinar «se isso terá sido feito deliberadamente ou se antes resultaria de deficiências ou erros no processo de pesagem, a título de mera negligência» (sublinhado nosso), onde se concluiu, entre outros, o seguinte:
«(…) d) (…) diversas irregularidades aos talões de pesagem (…);
(…) e) Contactados professores da Faculdade de Medicina Veterinária de Lisboa e da Estação Zootécnica Nacional (…) os mesmos consideraram ser impossível atingirem-se pesos mortos, por carcaça, entre os 1150 e os 1200kg;
(…) f) A nível nacional (com excepção do Matadouro A.), as 18 carcaças mais pesadas registadas nesta intervenção apresentaram os seguintes pesos: 5 delas entre 803 e 881kg e 13 entre 700 e 785 kg;
(…) g) Os pesos por carcaça apresentados pelo Matadouro A. (19 carcaças de peso superior a 1000kg e 11 de pesos entre 961 e 967 kgs) não se afiguram compatíveis com os de quaisquer animais provenientes de explorações em Portugal nos 3 anos antecedentes aos da ajuda.» (cfr. facto 18 do probatório).
S. Ora, o que não se conseguiu apurar foi se as irregularidades detetadas se deveram tão só a negligência.
T. Ora, não obstante o arquivamento do processo criminal, e considerando os pareceres da DGV e da ex-IGA existentes no processo administrativo e supra referidos, através da INF nº 06359/2012 (cfr. factos 9 a 11, 18 e 22 do probatório), o Recorrente decidiu que «para se poder determinar, em concreto, quais os pesos a considerar como plausíveis para pagamento no âmbito do regime ora em apreço, deverá ter-se necessariamente em consideração, e salvo melhor opinião, o entendimento técnico da entidade reguladora do setor, a DGV.
Transcrevemos, de seguida, a posição da DGV transmitida a este Instituto sobre a matéria, ao abrigo da s/ Informação nº 586 de 10/10/2001:
“(…) procedemos a verificação dos maiores pesos de carcaça verificados a nível nacional nos anos de 1998, 1999 e 2000. As médias das dez a vinte carcaças mais pesadas são da ordem dos 600kgs, havendo uma ou outra da ordem dos 700kgs no caso de bois e touros e dos 400kgs no caso das vacas (…) os pesos de carcaça indicados não são, pois, compatíveis com os próprios de qualquer exploração que tenha procedido a abates em Portugal nos últimos 3 anos; devido ao embargo, não parece de considerar que animais com outra ordem de grandeza dos pesos de carcaça tenham sido exportados para abate pelo que as explorações em causa se devem enquadrar nas médias atrás referidas (…)”,
Assim, e tendo por base o entendimento supra referido, julga-se adequado considerarem-se animais com “peso plausível” todos aqueles cujo peso carcaça não ultrapasse os 700 Kgs.
(…)
5. Considerar animais com peso plausível todos aqueles que tenham sido apresentados pelos três operadores ao regime de apoio – abate de bovinos com mais de 30 meses, na campanha 2001 e que apresentem pesos até 700 Kgs/carcaça;
6. Neste pressuposto, apurar e pagar aos três operadores envolvidos os montantes respeitantes aos animais por estes apresentados ao regime de apoio em questão, que apresentem pesos até 700 Kgs/carcaça».
U. No decurso dos presentes autos foi proferida decisão final, através do ofício nº 012705/2012, com registo de saída nº 11092/2012, de 15/06/2012, com os fundamentos aí melhor referidos, que se consideram integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais (cfr. facto 25 do probatório).
V. Ora, conforme resulta do enquadramento legal da ajuda extraordinária subjacente aos presentes autos, repete-se, o simples pedido de pagamento não implica que o ora Recorrente se constitua devedor de qualquer quantia perante o Recorrido.
W. Deste modo, o ato do IFAP que determinou o não pagamento de EUR 30.178,15 não contém qualquer erro nos pressupostos de facto subjacente ao mesmo, porquanto o mesmo se baseou em factos concretos, designadamente nos factos 1 a 5, 9 a 12, 18, 22, 23 e 25 do probatório, razão pela qual o ora Recorrente decidiu pela existência de uma irregularidade insanável na candidatura do ora Recorrido.
X. Face ao exposto, a presente sentença procedeu a uma clara omissão e errónea avaliação da matéria fáctica subjacente aos presentes autos, ignorando deliberadamente pareceres de entidades competentes e constantes do probatório, ao decidir pela inexistência de uma irregularidade, pelo que deve ser revogada.
Y. De igual modo, o Tribunal ora recorrido decidiu a nosso ver mal ao entender que «o probatório não evidencia a existência de qualquer outra irregularidade que obste à pretensão do Autor».
Z. De facto, no âmbito do Regulamento (CE) nº 2777/2000, da Comissão, de 18 de Dezembro e da Portaria nº 40/2001, de 18/10 e para os efeitos deles decorrentes, foi criada a Ajuda Extraordinária de Apoio ao Mercado Bovino – Abate de Bovinos com mais de 30 meses, à qual os beneficiários se poderiam candidatar, necessitando para o efeito de cumprir determinados critérios de elegibilidade com vista à obtenção da mesma.
AA. Tal Regulamento estabelecia um regime de compras para abate e destruição de animais, com idade superior a 30 meses, não sendo exigido que os animais fossem sujeitos aos testes rápidos aprovados para deteção da Encefalopatia Espongiforme dos Bovinos (EEB) também vulgarmente designada por BSE.
BB. Os pedidos de pagamento eram formalizados pelos requerentes em formulários que incluíam, além dos dados identificativos dos beneficiários, a identificação dos animais abatidos e a correspondente elegibilidade, devidamente comprovados pelos técnicos das Direções Regionais de Agricultura e Inspetores Sanitários em serviço nos estabelecimentos que levaram a efeito os abates. Anexos a esses documentos, eram remetidos também para o IFAP (ex-INGA) os mapas de abates diários dos matadouros, com a indicação dos pesos de carcaça dos animais para os quais o pagamento teria sido requerido, confirmados pelo Inspetor Sanitário e que serviam de base à determinação da quantia a liquidar a cada requerente.
CC. Atento o exposto, o ora Recorrido candidatou-se à referida ajuda, na campanha de 2001, apresentando o respetivo “pedido de pagamento”.
DD. No âmbito do regime jurídico em causa, nomeadamente do Regulamento (CEE) nº 4045/89, do Conselho, de 21 de Dezembro e do Regulamento (CEE) nº 2777/2000, da Comissão, o Estado-Membro está obrigado ao controlo da sua aplicação adequada, nomeadamente, ao controlo dos animais declarados nos requerimentos para efeitos de subsídio, bem como à conformidade destes com a legislação aplicável, logo não é um benefício imediato, não bastando apresentar «nos matadouros, para abate, bovinos com mais de trinta meses de idade…», e. como tal, a receção do pedido não acarreta a confirmação da elegibilidade.
EE. Apesar do ora Recorrido ter apresentado as propostas de abate no Matadouro A., o que é um facto, é que, posteriormente, constatou-se, por controlo aos mapas de abates diários do Matadouro A., Lda sito em (...) (...), que várias carcaças de animais se apresentavam com pesos anormalmente elevados, alguns deles ultrapassando os 1000 Kg (mil quilos), o que por aplicação da regra base do rendimento de 50% por carcaça de bovino adulto, implicaria a existência de vários animais com um peso em vida entre os 2000 Kg e os 2600 Kg, peso excecionalmente raro; e que levantou fortes indícios da existência de informações inexatas sobre factos importantes para a concessão do subsídio em causa, que é pago em função do peso da carcaça.
FF. Ou seja, no que respeita aos abates efetuados no Matadouro A., Lda., de (...) foi detetado, em virtude de uma apreciação mais detalhada dos mapas de abate enviados a este Instituto, que inúmeras carcaças apresentavam pesos anormalmente elevados, alguns deles ultrapassando mesmo os 1.000 kgs, donde, confrontados com tais elementos, a então designada Direção dos Produtos Animais - Serviço de Carne de Bovino (DPA/SCB), Serviço Gestor da Medida (SGM), entendeu existirem fortes suspeitas de fraude na obtenção de subsídios em aproveitamento daquelas medidas extraordinárias de apoio, tendo sido elaborada a Informação nº 161/DPA/SCB/01, de 01/08/2001, onde se concluiu que «(…) Numa apreciação mais detalhada dos mapas de abate enviados pelo estabelecimento de abate A., Lda, de (...), foi-nos permitida a confrontação de várias carcaças de animais abatidos se apresentarem com pesos anormalmente elevados (…)”. Neste sentido sugeriram “(…) o desencadeamento urgente na averiguação (…)” e “(…) a suspensão imediata de todos os pagamentos aos beneficiários (…)”, cfr. docº nº1 que se anexa. Tal facto era ainda mais evidente, considerando a aplicação da regra base para bovinos adultos, de 50% de rendimento por carcaça, porquanto nos levaria a animais com pesos vivos entre os 2.000 e 2.260 kgs, pesos estes pouco realistas.».
GG. Acresce que, no decurso das averiguações encetadas pela Direção Geral de Veterinária, foi elaborada a Informação nº 254, de 08/05/2002, salientando que «Da apreciação do processo elaborado pela DRAEDM concluiu-se claramente que houve, por parte de todos os intervenientes nos abates em causa – uma negligência grosseira na execução, controlo e verificação da pesagem das carcaças. Não sendo possível que as carcaças tivessem o peso que foi registado».
HH. De facto, conforme resulta do supra referido, o problema colocou-se aquando dos registos de tais valores já no SGM, no cumprimento da obrigação de controlo imposta pelo Reg. (CE) nº 4045/89 do Conselho de 2012 e do Reg. (CE) nº 2777/2000 da Comissão, verificando-se a existência de carcaças com pesos iguais e mesmo superiores a 1000kg, sendo que, pela regra da relação peso/carcaça/peso vivo, nos bovinos, da ordem dos 57% em termos médios (cfr. Informação da DGV nº 586/DSHPV de 10/10/2001), implicaria a existência de vários animais com um peso em vida de cerca de 2000 kg, podendo até atingir os 2260 kg, pesos manifestamente anormais ou mesmo impossíveis, conforme Informações da DGV nºs 586/DSHPV/2001, e 554/DSHPV/2002 de 08/05; e Informação nº 161/DPA-SCB/01 de 01.08.
II. Razão pela qual, face às referidas constatações, o ora Recorrente, considerando o apuramento de elementos de factos que inviabilizavam as conclusões constantes dos documentos apresentados, bem como o parecer vinculativo das entidades competentes, a saber, Direção Geral de Veterinária, concluiu pela existência de irregularidade no presente procedimento e decidiu inexistir fundamento legal para pagamento de candidaturas que incidissem sobre animais com pesos que ultrapassassem os referidos 700 Kgs.
JJ. Refira-se ainda que atento o exposto é evidente que ao contrário do entendimento do Tribunal a quo, o Recorrente não aprovou nenhum «pagamento das indemnizações (preços) devidas ao Autor», mas tão só suspendeu o processo administrativo porque ainda não havia decidido as irregularidades detetadas no âmbito dos controlos efetuados.
KK. Efetivamente, apesar do processo criminal onde não foi possível reunir provas suficientes da existência de fraude, tal não anula nem impede, de forma nenhuma, as conclusões expressas no parecer da DGV e da ex-IGA.
LL. De facto, o relatório final da ex-Inspeção-Geral e Auditoria de Gestão (ex-IGA), vinculativo para o ora Recorrente, expresso na Informação nº 13/07, de 19/01, foi no sentido da «existência de suspeitas de inexactidões nos pesos das carcaças, atentos alguns pesos anómalos declarados», não sendo, contudo, possível determinar «se isso terá sido feito deliberadamente ou se antes resultaria de deficiências ou erros no processo de pesagem, a título de mera negligência» (sublinhado nosso), onde se concluiu, entre outros, o seguinte:
«(…) d) (…) diversas irregularidades aos talões de pesagem (…);
(…) e) Contactados professores da Faculdade de Medicina Veterinária de Lisboa e da Estação Zootécnica Nacional (…) os mesmos consideraram ser impossível atingirem-se pesos mortos, por carcaça, entre os 1150 e os 1200kg;
(…) f) A nível nacional (com excepção do Matadouro A.), as 18 carcaças mais pesadas registadas nesta intervenção apresentaram os seguintes pesos: 5 delas entre 803 e 881kg e 13 entre 700 e 785 kg;
(…) g) Os pesos por carcaça apresentados pelo Matadouro A. (19 carcaças de peso superior a 1000kg e 11 de pesos entre 961 e 967 kgs) não se afiguram compatíveis com os de quaisquer animais provenientes de explorações em Portugal nos 3 anos antecedentes aos da ajuda.».
MM. Ora, o que não se conseguiu apurar foi se as irregularidades detetadas se deveram tão só a negligência, mas no regime legal em causa basta a mera negligência para estarmos perante uma irregularidade na aceção do direito comunitário.
NN. Assim, não obstante o arquivamento do processo criminal, e considerando os pareceres da DGV e da ex-IGA existentes no processo administrativo e supra referidos, através da INF nº 06359/2012, o Recorrente decidiu pela existência de uma irregularidade/inexatidão nas declarações conforme resulta do enquadramento legal da ajuda extraordinária subjacente aos presentes autos, sendo certo, repete-se, que o simples pedido de pagamento não implica que o ora Recorrente se constitua devedor de qualquer quantia perante o Recorrido, conforme julgou o Tribunal ora recorrido.
OO. Do supra exposto temos que a sentença do Tribunal a quo não fez uma correta interpretação dos factos e da legislação aplicável ao caso, pelo que deve ser revogada e substituída por sentença que revogue a sentença ora recorrida.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá ser julgado procedente o presente recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP, com todas as legais consequências.* O Recorrido apresentou contra-alegações, defendendo a manutenção da sentença recorrida por, em suma, não terem sido demonstradas as irregularidades que lhe foram imputadas.*
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146º do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso jurisdicional.
** II – Questões decidendas
As questões a resolver, nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente, a partir da respectiva motivação, resumem-se a saber se a decisão recorrida interpretou os factos assentes e o direito aplicável de forma incorrecta. *** iii – fundamentação
a/de facto:* Consta da decisão recorrida o seguinte:* “Com interesse para a decisão da causa e para as várias soluções plausíveis de direito considera-se provados os seguintes factos:
1. Nos dias 04, 05, 10, 11, 24, e 25 de Maio e 01, 07, 08, 13, 15, 22, 27, 28 e 29 de Junho de 2001 o Autor inscreveu-se na ajuda referente a “Medidas Excepcionais de apoio ao mercado da carne de bovino”, pelo abate de animais bovinos com mais de trinta meses, para destruição, enquanto produtor dos animais com os números de identificação constantes das cópias juntas como documentos 1 a 55 com a petição inicial e também constantes da pasta 2 do processo administrativo, que aqui se dá por reproduzidas – cfr. documentos 1 a 55 juntos com a petição inicial e pasta 2 do processo administrativo;
2. Nas datas indicadas no ponto anterior do probatório o Matadouro “A. & C.ª, Lda”, após recepção dos animais bovinos entregues pelo Autor, confirmou os elementos de identificação fornecidos pelo mesmo – cfr. documentos 1 a 55 juntos com a petição inicial e pasta 2 do processo administrativo;
3. Nas datas indicadas no ponto 1 do probatório o técnico da Direcção Regional da Agricultura (doravante, DRA) confirmou que os referidos animais bovinos cumpriam os requisitos de elegibilidade previstos no Regulamento (CE) n.º 2777/2000 – cfr. pedidos de pagamento juntos como documentos 1 a 55 com a petição inicial e pasta 2 do processo administrativo.
4. Nas datas indicadas no ponto 1 do probatório o Inspector Sanitário confirmou o abate dos animais aprovados no exame em vida de acordo com os respectivos mapas de abates – cfr. documentos 1 a 55 juntos com a petição inicial e pasta 2 do processo administrativo.
5. Os mapas de abates referidos no ponto anterior do probatório eram elaborados pelo Inspector Sanitário que identifica o bovino abatido e, entre outros elementos, regista o resultado da observação da inspecção em vida de cada animal e da observação da pesagem da carcaça – cfr. documentos 1 a 55 juntos com a petição inicial e pasta 2 do processo administrativo.
6. Em 01.08.2001 o Chefe de Serviço da Direcção de Produtos Animais (DPA) do INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (doravante INGA) elaborou uma informação sob o assunto “Abate de bovinos com mais de 30 meses – Reg. (CE) n.º 2777/2000: Matadouro A., Lda.”, cuja cópia junta como documento 1 com a contestação aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“(…)
Numa apreciação mais detalhada dos referidos mapas de abates enviados pelo estabelecimento de abate A., Lda, de (...), foi-nos permitida a confrontação com o facto de várias carcaças de animais abatidos se apresentarem com pesos anormalmente elevados, alguns deles ultrapassando os mil quilos, o que aplicando a regra base, para bovinos adultos, do rendimento e de carcaça de 50%, nos levaria a animais, vários, com pesos vivos entre os 2000 e os 2260 Kg, o que nos parece pouco realista, ou pelo menos, tão excepcionalmente raro que nos levantou fortes suspeitas de estarmos perante uma tentativa de obtenção fraudulenta de fundos em aproveitamento daquelas medidas extraordinárias de apoio.
Neste sentido, entendemos por conveniente levar estes factos ao imediato conhecimento de V. Exa.ª, sugerindo:
- o desencadeamento urgente de uma averiguação, a levar a cabo por entidade que V. Exa.ª entenda mais apropriada, tentando analisar e interpretar a autenticidade daquelas declarações;
- a suspensão imediata, a partir desta data, de todos os pagamento aos beneficiários que abateram animais naquele estabelecimento de abate, pelo menos até se concluir sobre a existência, ou não, de qualquer anomalia na elaboração dos documentos enviados.
(…)” – cfr. documento 1 junto com a contestação;
7. Em 07.08.2001 o Vogal do Conselho Directivo do INGA exarou, sobre a informação identificada no ponto anterior do probatório, o seguinte despacho: “Visto. Concordo com a proposta de se proceder, com urgência, à averiguação da situação relatada, bem como suspender os pagamentos até à conclusão da mesma. Nesse sentido, a DPA deverá elaborar um ofício dirigido à DGV dando conta do sucedido e solicitar-lhe a sua intervenção no apuramento dos factos. Dar conhecimento à I.G.A.” – cfr. primeira página do documento 1 junto com a contestação;
8. Em 14.08.2001 deu entrada no gabinete da Direcção Geral de Veterinária o ofício, com a referência 005874, elaborado pelo Vogal do Conselho Directivo do INGA, sob o assunto “Abate de bovinos com mais de 30 meses – Reg. (CE) n.º 2777/2000: Matadouro A., Lda”, por meio do qual foi solicitada a intervenção daquela Direcção no apuramento dos factos relacionados com o facto de várias carcaças de animais abatidos se apresentarem com pesos anormalmente elevados – cfr. documento 2 junto com a contestação;
9. Em 15.10.2001 o Subdirector-Geral da Direcção Geral de Veterinária elaborou o despacho pelo qual, entre o mais, manifesta concordância com a informação n.º 586/DSHPV, elaborada pelo Médico Veterinário da Direcção de Serviços de Higiene Pública Veterinária da Direcção Geral de Veterinária, sob o assunto “Abate de bovinos com mais de 30 meses – Reg. (CE) 2777/2000, Matadouro A., Ldª”, que aqui se transcreve:
“De acordo com o despacho do Exmo. Senhor Subdirector Geral exarado no ofício n.º 01509 da IGA passamos a informar:
1. Procedemos à verificação dos maiores pesos de carcaça verificados a nível Nacional nos anos de 1998, 1999 e 2000. As médias das 10 a 20 carcaças mais pesadas são da ordem dos 600kg, havendo uma ou outra da ordem dos 700kg no caso dos bois e touros e dos 400kg no caso das vacas (resumo junto).
2. Os pesos de carcaça indicados não são, pois, compatíveis com os próprios de qualquer exploração que tenha procedido a abates em Portugal nos últimos três anos; devido ao embargo, não parece de considerar que animais com outra ordem de grandeza dos pesos de carcaça tenham sido exportados para abate, pelo que as explorações em causa se devem enquadrar nas médias atrás referidas.
3. Procedemos à verificação dos maiores pesos de carcaça registados nesta Intervenção, e, a nível Nacional, com excepção do Matadouro A. & C Lda, as 18 carcaças mais pesadas apresentaram, 5 delas, pesos de 803kg a 881kg e 13 pesos de 700kg a 785kg. Neste estabelecimento aparecem 19 carcaças de peso superior a 1.000kg e mais 11 de pesos entre 961kg e 997kg o que é completamente anormal (telefaxes n's 1677 e 1715 do INGA juntos).
4. Sendo a relação peso carcaça/peso vivo, nos bovinos, da ordem dos 57% em termos médios, afigura-se-nos a possibilidade de nos mapas constarem os pesos vivos dos animais na coluna dos pesos de carcaça, pois, a ser este o caso, enquadrar-se-iam nas médias verificadas no País.
Para o necessário esclarecimento desta anormalidade, afigura-se-nos adequado o envio destes elementos às entidades indicadas no ofício do IGA, sendo a DRAEDM o departamento de que dependem hierarquicamente os funcionários que prestam serviço no matadouro referido.” – cfr. 2 e 3 do documento 4 junto com a contestação;
10. Em 19.12.2001 o Médico Veterinário Assessor Principal da Direcção Regional da Agricultura de Entre Douro e Minho (DRAEDM) do INGA elaborou a conclusão do “Processo Matadouro A.”, que aqui se transcreve:
“Após a análise de todos os documentos, permite-me concluir:
1. As listagens solicitadas aos Matadouros não só da área de Entre Douro e Minho como também os do Alentejo, zona onde predominam os bovinos abatidos – Charolês e seus cruzamentos e Limousine, não constam animais de tão elevado porte;
2. A Estação Zootécnica Nacional, afirma não ter conhecimento de animais de peso tão alto;
3. A Faculdade de Medicina Veterinária de Lisboa, também desconhece a existência de animais de peso tão elevado.
4. A bibliografia consultada, que igualmente desconhece a existência de pesos tão alto.
Considerando todos os factores expressos, sou de opinião que não é possível que as carcaças dos bovinos abatidos, possam ter atingido os pesos referidos nas respectivas listagens.” – cfr. fls. 2 do documento 3 junto com a contestação;
11. Em 10.05.2002 o Subdirector-Geral da Direcção Geral de Veterinária elaborou o seguinte despacho “Visto. Concordo. Enviar ao INGA”, sobre a informação n.º 254, de 08.05.2001, elaborada pelo Médico Veterinário da Direcção Geral de Veterinária, sob o assunto “Abate de Bovinos – Reg (CE) 2777/2000. Matadouro A. V. Gomes, Lda”, que aqui se transcreve:
“Por determinação do Exm.º Senhor Sub Director Geral, sobre o processo referente ao assunto em epígrafe, passamos a informar:
Da apreciação do processo elaborado pela DRAEDM conclui-se claramente que houve, por parte de todos os intervenientes nos abates em causa – apresentantes do gado, matadouro e agentes do Estado – uma negligência grosseira na execução, controlo e verificação de pesagem das carcaças. Não sendo possível que as carcaças tivessem o peso que foi registado, não sendo admissível que pessoal minimamente competente não soubesse que tais pesos não são possíveis, só uma total negligência de todos os intervenientes, não parecendo poder excluir-se uma eventual tentativa de fraude por parte de algum, não provocou a decisão de desencadear, de imediato, uma reverificação de pesagem e reaferição da balança.
Assim, somos de parecer que não são validáveis os pesos das carcaças dos animais apresentados por M., de Tentúgal, R., e F. e P, de Gosende.
Somos de parecer que fica em causa, até completo esclarecimento desta situação, a qualidade, que era suposta, do serviço prestado pelo matadouro.
Somos, ainda, de parecer que os restantes apresentantes de animais a esta intervenção, não devem ser objecto de qualquer penalização.” – cfr. documento 5 junto com a contestação;
12. Em 10.04.2003 o Autor foi notificado do ofício elaborado pelo Vogal do Conselho de Administração do INGA, com a referência 002745/DPA./SAB/03, sob o assunto “Abates de Bovinos com mais de 30 Meses para Destruição – AVB 2001. Campanha de Comercialização de 2001. NINGA: 807411 NC: 152105301. Audiência prévia nos termos dos Arts. 100.º e 101.º do CPA”, pelo qual aquele foi notificado para se pronunciar quanto à intenção do instituto recuperar o valor de EUR 211.212,92, em virtude de se ter constatado que recebeu indevidamente tal quantia por carcaças que registavam pesos acima do indicado como plausível pela Direcção Geral de Veterinária – cfr. ofício e aviso de recepção juntos como documento 10 com a contestação;
13. Em 02.09.2003 o Vogal do Conselho de Administração do INGA exarou o seguinte despacho “Cópia à DPA”, sobre a informação elaborada pela consultora jurídica daquele Instituto, em 31.07.2003, com o n.º 290/DJCD/CDG/03, sob o assunto “Ajuda Extraordinária de Apoio ao Mercado da Carne de Bovino: abate de bovinos com mais de 30 meses: CAMPANHA DE COMERCIALIZAÇÃO DE 2001. BENEFICIÁRIOS: M. (NINGA 807411), R.(NIGNA 2209287) e P. (NINGA 3021305)”, cuja cópia junta como documento 12 com a contestação aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“(…)
Em conclusão,
- Entende-se não ser de suspender o Processo de recuperação de verbas pelo facto de correr inquérito em tribunal justificado pelos mesmos factos objectivos, dada a ausência de relação de prejudicialidade entre a decisão do tribunal e a decisão de recuperação de verbas.
- Ressalva-se, no entanto, a possibilidade de este Instituto poder vir a exigir o pagamento da totalidade da ajuda, caso venha a ser provada a intencionalidade da irregularidade.
- Os beneficiários deverão ser novamente notificados por oficio de audiência prévia corrigido, correndo novo prazo para apresentação de resposta, para que se respeite o principio do contraditório.
- Deverá ser permitido o acesso dos beneficiários aos documentos constantes do processo RV, desde que os mesmos não estejam abrangidos pelo segredo de justiça, nos termos definidos supra.
- As verbas a recuperar são as correspondentes ao montante da irregularidade, e não as correspondentes à totalidade da Ajuda.
(…)” – cfr. documento 12 junto com a contestação;
14. Em 08.10.2003 o Presidente do Conselho de Administração do INGA exarou o seguinte despacho “Visto. Arquivar, aguardar a decisão a tomar superiormente”, sobre a Informação n.º 274/DPA-SAB/03, do INGA, sob o assunto “Medidas extraordinárias de apoio ao mercado carne de bovino. Informação n.º 290/DJCD/SDG/03”, que aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“(…)
No cumprimento dos despachos superiormente exarados na Inf. N.º 290/DJCD/SDG/03, procedeu este departamento a uma reanálise da questão nela desenvolvida, do qual resultou o interesse em salientar a V.ª Ex.ª os elementos seguintes, que agora apresentamos de forma a permitir uma posterior decisão em Conselho de Administração.
1. Os beneficiários M.s (NINGA: 807411), R.(NINGA: 2209287) e P. (NINGA: 3021305), apesar de já terem, relativamente à ajuda em questão, beneficiado do pagamento para alguns dos seus animais, resultantes de apuramentos levados a efeito antes de serem detectados os factos que estiveram na origem das dúvidas levantadas, têm ainda o pagamento desta ajuda suspenso para diversos outros animais posteriormente candidatados, nos quais se incluem, entre outros cujos pesos podem ser considerados plausíveis, aqueles cujas carcaças se apresentavam com pesos que, segundo peritos da Direcção Geral de Veterinária, não são validáveis nem são possíveis em carcaças desta espécie animal. A suspensão do pagamento a todas elas, cujas candidaturas nos foram apresentadas depois de terem sido detectados os referidos pesos anómalos resultou da aplicação de medidas provisórias e cautelares, conforme determina o n.º 1 do art.º 84.º do Código do Procedimento Administrativo, medidas essas que se nos afigura deverão prevalecer até esclarecimento definitivo dos factos.
2. Passando a uma quantificação das situações atrás descritas:
(…)
b) – Identificação e pesos apresentados tidos como não plausíveis, de animais cujo pagamento se encontra suspenso:
M., NINGA: 807411
PT V 424599 ………. 1119 Kg
PT W 116193 ……… 1073 Kg
PT V 914647 ………. 1014 Kg
PT W 118971 ………. 1067 Kg
PT W 559602 ………. 1007 Kg
PT X 019502 ……….. 1029 Kg
PT V 594431 ………. 1026 Kg
PT 4 558779 ………. 1046 Kg
PT W 477565 ………. 1010 Kg
PT W 716212 ………. 1032 Kg
PT H 788551 ………. 1086 Kg
Por medida cautelar atrás referida, além dos animais discriminados, o produtor tem ainda suspenso o pagamento de outras 570 carcaças com pesos que poderão ser considerados plausíveis.
(…)” – cfr. fls. 4, 5 e 6 do documento 13 junto com a contestação;
15. Em 03.12.2003 o Presidente do Conselho de Administração exarou o seguinte despacho “Concordo. P/ ratificação no próximo CA”, sobre a informação elaborada pela Consultora Jurídica do INGA, sob o assunto “Ajuda extraordinária de Apoio ao Mercado da Carne de Bovino: abate de bovinos com mais de 30 meses: CAMPANHA DE COMERCIALIZAÇÃO DE 2001. BENEFICIÁRIOS: M. (NINGA 807411), R.(NINGA 220287) e P. (NINGA 3021305)”, cuja cópia a fls. 1, 2 e 3 do documento 13 junto com a contestação aqui se dá por reproduzido e transcreve parcialmente:
“(…)
6.Nestes termos, e seguindo a argumentação utilizada na Informação n.º 290/DJCD-SDG/2003, existe uma relação de prejudicialidade (art. 31.º, n.º 1 do CPA) entre o processo de recuperação de verbas baseado na existência de fraude e o processo criminal que apreciará os pressupostos dessa fraude.
7.Pelo exposto, entende-se que os Processo de Recuperação de Verbas supra referidos deverão ser suspensos até que o Tribunal se pronuncie definitivamente sobre os factos que estão na base dos mesmos.
(…)” – cfr. fls. 1, 2 e 3 do documento 13 junto com a contestação;
16. Em 11.12.2003 o Conselho de Administração deliberou ratificar o despacho identificado no ponto anterior do probatório – cfr. documento 14 junto com a contestação;
17. Em 24.07.2006 foi proferido despacho de arquivamento no âmbito do processo de inquérito que correu termos sob o n.º 184/02.3TAMCN, nos Serviços do Ministério Público de (...), cuja cópia a fls. não numeradas da pasta 1 do processo administrativo aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“Os presentes autos tiveram origem com a denúncia apresentada pelo Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola dando conta que se tinham apresentado no Matadouro A., sito em (…), (...), animais (bovinos) para abate, com pesos anormalmente elevados, ao abrigo da medida excepcional de apoio ao mercado de carne de bovino e que visa compensar a perda de rendimento dos seus produtores devido à falta de confiança dos consumidores na carne de bovino, dado o aparecimento de novos casos de encefalopatia espongiforme (BSE).
(…)
No controlo efectuado aos mapas de abates diários do Matadouro A., Lda” constatou-se que várias carcaças de animais se apresentavam com pesos anormalmente elevados, nomeadamente dos produtores/requerentes M., R.e P., levantando dúvidas da tentativa de obtenção fraudulenta de subsídios.
Tal situação levou á necessidade de se averiguar tais factos, bem como à suspensão dos pagamentos aos beneficiários que abateram tais animais.
Averiguou-se no entanto que tudo decorreu dentro do regulamentado, correspondendo à realidade os pesos detectado nas carcaças em questão.
Tais pesos fora do vulgar ficaram a dever-se a dois factores:
- tratavam-se (sic) de bovinos que não eram de raças da região Norte do País, mas resultantes de raças exóticas ou seus cruzamento, logo de animais de grande porte,
- estavam em causa abates cujo destino não era o do consumo humano, mas sim a destruição completa da carcaça e seus despojos e vísceras. Assim e de forma a evitar-se o aproveitamento fraudulento da carcaça, a limpeza não era efectuada. Tal limpeza e não remoção de coluna vertebral, acarretava um considerável aumento de peso.
Do exposto resulta que as informações prestadas e constantes dos mapas de abates diários eram verdadeiras que afasta desde logo o preenchimento dos elementos objectivos do tipo legal de crime, tornando desnecessária a análise do elemento subjectivo.
Assim e não se tendo por verificado o crime participado nos autos determina-se o arquivamento dos presentes autos nos termos do disposto no art.º 277.º, n.º 1, do C.P.P..
(..)” – cfr. despacho datado de 24.07.2006, proferido no processo de Inquérito com o n.º 184/02.3TAMCN, remetido à Entidade Demandada por ofício datado de 25.07.2006, de fls. não numeradas do processo administrativo;
18. Em 09.03.2007 o Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas exarou o seguinte despacho “Concordo”, sobre a Informação n.º 13/07, elaborada pelos Inspectores Superiores Principais da Inspecção-geral e Auditoria de Gestão, no âmbito do processo n.º 0640510731, sob o assunto “Denúncia Anónima / Matadouro / INGA”, cuja cópia junta como documento 15 com a contestação aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“(…)
4. CONCLUSÕES
A análise efectuada a partir dos elementos coligidos junto do INGA, DGV e DRAEDM permite-nos retirar as seguintes principais conclusões:
a) O matadouro de A. & Ca, Lda, em (...), referido na denúncia anónima, evidencia a existência de uma relação familiar entre funcionários;
b) Os médicos veterinários que, à data dos factos denunciados, ali prestavam serviço assinavam as folhas de pesagem apesar de, alegadamente, nunca as confirmarem;
c) Os animais recepcionados naquele Matadouro tinham diversas proveniências mas, na generalidade dos casos, a eles correspondiam abates efectuados longe das explorações de origem e residência dos seus criadores;
d) Detectaram-se diversas irregularidades relativamente aos talões de pesagem. Em concreto, faltaram 140 talões, 8 estavam repetidos e a numeração sequencial nem sempre estava de acordo com o número e hora do mesmo;
e) Contactados professores da Faculdade de Medicina Veterinária de Lisboa e da Estação Zootécnica Nacional para se pronunciarem sobre o peso declarado das carcaças, os mesmos consideraram ser impossível atingirem-se pesos mortos, por carcaça, entre os 1.150 e os 1.200 Kg;
f) A nível nacional (com excepção do Matadouro A.), as 18 carcaças mais pesadas registadas nesta intervenção apresentaram os seguintes pesos: 5 delas entre 803 e 881 Kg e 13 entre 700 e 785 Kg;
g) Os pesos por carcaça apresentados pelo Matadouro A. (19 carcaças de peso superior a 1.000 Kg e 11 de pesos entre 961 e 967 Kg) não se afiguram compatíveis com os de quaisquer animais provenientes de explorações em Portugal nos três anos antecedentes aos da ajuda;
h) Refira-se que, no que concerne aos pagamentos relativos aos abates e segundo informação prestada pelo INGA, se encontram suspensos aos beneficiários M. (NINGA 807411), R.(NINGA 2209287) e P. (NINGA 3021305), os valores de 365.369,42 €, 66.373,05 € e 56.110,05 €, respectivamente.
i) Salienta-se, contudo, que, aos dois primeiros beneficiários supra referidos, foram efectuados pagamentos de animais, num total de 32.165,87 €, respeitantes a 16 animais com pesos de carcaça no intervalo 700-999 Kg, peso considerado acima da média nacional e em número superior ao constatado nos restantes matadouros do país.
j) Perante as dúvidas, deficiências e erros constatados ao longo de todo o processo de execução da medida em análise, pode-se concluir que só a negligência dos diferentes intervenientes ou uma eventual tentativa de fraude, não determinou medidas adequadas para desencadear de imediato uma reverificação da pesagem, a reaferição das balanças em uso, e a tentativa de esclarecimento no que toca ao aparecimento de carcaças com pesos considerados anómalos;
k) Apesar de, em 13-09-2001, o INGA ter solicitado a correcção da factura n° 26039 (de 28/08/2001, no valor de 6.445.998$00, emitida pelo referido matadouro) — visto que apresentava uma discrepância de 520 618,2 kg —, até à data das diligências da IGA, essa factura nunca foi corrigida, nem efectuado qualquer pagamento. A ausência deste explica-se também pelo facto da factura em causa não ter sido inserida no circuito de processamento interno, resultando daí nunca ter chegado a ser expressa qualquer responsabilidade financeira do IFADAP/INGA para com o mencionado matadouro;
l) Tendo por base a análise da documentação solicitada ao INGA, não foi possível estabelecer uma relação directa entre os funcionários visados na denúncia e o matadouro e beneficiários anteriormente citados, apesar daqueles — no decurso da sua actividade profissional — estarem directamente ligados a actividades de controlo onde seria plausível cruzarem-se, ou não, com quantos foram citados na denúncia;
m) Importa referir, no entanto, que o INGA não conseguiu fornecer â IGA a listagem dos beneficiários controlados nos anos de 2000 e 2001 pelos citados funcionários o que impediu, esta Inspecção-Geral, de proceder às adequadas verificações ou cruzamentos dos referidos elementos;
n) No decurso do presente trabalho tomou ainda esta Inspecção-Geral conhecimento que o Ministério Público proferiu despacho de arquivamento, por ter entendido que a inscrição de pesos de carcaças anormalmente elevados não indiciava prática de crime, designadamente do crime de fraude na obtenção de subsídios previsto e punido na alínea a) do n° 1 do art° 36° do DL n° 28/84, de 20 de Janeiro.
Por último e como conclusão/constatação que, de modo geral, ressalta de todo este processo, parece-nos pertinente referir a falta de articulação entre os diferentes organismos do MADRP que tiveram intervenção na gestão, controlo e pagamento das ajudas em causa, bem como entre diferentes serviços dentro do mesmo organismo, de que são exemplo várias diligências adoptadas, por vezes contraditórias e sem conhecimento global dos factos. Tal desarticulação e falta de informação contribuiu, a nosso ver, para que os erros e omissões graves que, ao longo desta informação, foram realçados, não fossem atempadamente conhecidos e não fossem oportunamente adoptadas as medidas necessárias para obviar às consequências daí resultantes.
(…)” – cfr. documento 15 junto com a contestação;
19. Em 22.12.2010 foi proferido despacho no âmbito do processo de inquérito que correu termos sob o n.º 159/06.3JAGRD, na 3.ª secção do Departamento de Investigação e Acção Penal de Coimbra, cuja cópia junta como documento 109 com a petição inicial aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“(…)
Ora, como vimos, os elementos fácticos aqui carreados em nada invalidam a versão de inocência por estes apresentada.
Com efeito, nada há, de relevante e objectivo, que permita demonstrar a veracidade da denúncia anónima efectuada.
Tão pouco ficou demonstrada a inexactidão das listagens de animais abatidos, nomeadamente no que respeita ao número de carcaças e peso.
E sem isso, necessariamente, que não se pode dar por indiciado qualquer crime.
Porém, mesmo que se concluísse pela inexactidão de algumas pesagens, do que nem há suporte fáctico suficiente, sempre ficariam dúvidas se essas discrepâncias teriam sido deliberadas ou se, pelo contrario, resultariam de meras deficiências no processo de pesagem.
E esta não é uma questão despicienda, uma vez que para tais discrepâncias terem relevância criminal, por referência a eventuais crimes de falsificação de documento, sempre teriam de ser praticadas dolosamente, pois só a título de dolo esse crime é punível. O mesmo vale para os eventuais crimes de corrupção.
Já quanto ao crime de fraude na obtenção de subsídio, se é verdade que a negligência também é punível, mesmo nesta vertente sempre teríamos dúvidas insanáveis se os requerentes, ao utilizarem esses elementos, o teriam feito em omissão de algum dever objectivo de cuidado que lhes fosse exigível.
É que para além de nem estar minimamente esclarecido o que realmente as poderia ter provocado, tão pouco está demonstrado que, em termos de normalidade, pelos critérios do homem médio, lhes fosse exigível questionarem a exactidão das pesagens, ao utilizá-las, tanto mais que estas eram asseguradas, não por eles, mas por funcionários do Matadouro, pelo que seria natural que nelas confiassem.
Por conseguinte, forçoso é concluir pela carência de indícios suficientes da verificação de alguma infracção criminal.
Pelo exposto, determino o arquivamento do inquérito, ao abrigo do art. 277, n.° 2, do C. P. Penal.
(…)” – cfr. documento 109 junto com a petição inicial;
20. Em 03.02.2011 deu entrada no Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas – IFAP, I.P. um requerimento apresentado pelo Autor, pelo qual solicitou o pagamento dos benefícios no montante de EUR 365.369,42 – cfr. requerimento enviado por carta datada de 31.01.2011, de fls. não numeradas do processo administrativo;
21. Em 13.07.2011 A., Director do Departamento Jurídico e de Devedores, exarou o seguinte despacho “Visto. Concordo com a presente Informação. Efectivamente é urgente que o IFAP decida tecnicamente qual o peso que deve ser considerado, relativamente às carcaças envolvidas para, em função dessa decisão, serem proferidas as decisões em falta e notificadas ao interessado, quer no que respeita aos pedidos de ajuda apresentados, quer no que respeita aos processos de recuperação abertos.”, sobre a informação n.º 18865/2011, emitida pelos Consultores Jurídico da Unidade de Devedores do Departamento Jurídico e de Devedores, sob o assunto “Ajuda extraordinária de apoio ao mercado bovino. Abate de bovinos com mais de 30 meses. Campanha de comercialização de 2001”, cuja cópia a fls. não numeradas do processo administrativo aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“(…)
Importa realçar que, em diferentes momentos do desenrolar deste processo, a questão nunca foi pacífica, designadamente porque, numas situações se entendia estarmos na presença de animais com peso considerado "anormalmente elevado" e noutros casos com pesos consideradas "plausíveis", o que se pode verificar através das Informações/Notas Internas emitidas quer por este Instituto e demais entidades, das quais se transcrevem excertos tidos por mais relevantes:
1. Informação n° 161/DPA/SCB/01, de 01/08/2001, onde concluiu-se (sic) que "(..) Numa apreciação mais detalhada dos mapas de abate enviados pelo estabelecimento de abate A., Lda, de (...), foi-nos permitida a confrontação de várias carcaças de animais abatidos se apresentarem com pesos anormalmente elevados (...)". Neste sentido sugeriram "(...) o desencadeamento urgente na averiguação (...)" e "(..) a suspensão imediata de todos os pagamentos aos beneficiários (..); cfr. doc° n°1 que se anexa.
2. Informação n°544, de 19/09/2001, da Direcção Geral de Veterinária, que informa que "(..) contactados os classificadores que em funções de auxiliares de inspecção, estiveram presentes na altura dos abates desta intervenção, referem que foram abatidos animais de procedência diferentes das dos abates para consumo, incluindo touros reprodutores xaroleses e limusines. Um dos classificadores recorda-se de alguns animais de peso superior a 700kgs e outro refere quatro ou cinco animais terão pesado mais incluindo um caso de mais de 1000kgs (...)", cfr. doc° n°2 que se anexa.
3. Informação n° 586, de 10/10/2001, da Direcção Geral de Veterinária, que afirma que "(..) procedemos a verificação dos maiores pesos de carcaça verificados a nível nacional nos anos de 1998, 1999 e 2000. As médias das dez a vinte carcaças mais caso de bois e touros e dos 400kgs no caso das vacas (..) os pesos de carcaça indicados não são, pois, compatíveis com os próprios de qualquer exploração que tenha procedido a abates em Portugal nos últimos 3 anos; devido ao embargo, não parece de considerar que animais com outra ordem de grandeza dos pesos de carcaça tenham sido exportados para abate pelo que as explorações em causa se devem enquadrar nas médias atrás referidas (..)",cfr. doc° n°3 que se anexa.
4. Informação n° 254, de 08/05/2002, da Direcção Geral de Veterinária, onde se pode ler "(..) Da apreciação do processo elaborado pela DRAEDM concluiu-se claramente que houve, por parte de todos os intervenientes nos abates em causa — uma negligência grosseira na execução, controlo e verificação da pesagem das carcaças. Não sendo possível que as carcaças tivessem o peso que foi registado (...)",cfr. doc° n°4 que se anexa;
5. Relatório final de 03/09/2002, emitido pela Direcção Regional de Agricultura de Entre o Douro e Minho, proferido no âmbito dos processes disciplinares instaurados aos agentes do Estado em funções no matadouro aqui em causa que concluiu o seguinte "(...) depois de se terem ouvido todas as testemunhas arroladas neste processo e atendendo a que o inspector sanitário (...) cumpriu escrupulosamente quer o que estava determinado no âmbito do Reg. (CE) n° 2777/2000, quer as instruções que lhe foram transmitidas pelo coordenador da inspecção sanitária propomos o arquivamento do processo disciplinar (..)"cfr. doc° n°5 que se anexa;
6. Nota Interna 608/DPA/SOB/2006, de 11/08/2006, no qual se reage ao despacho de arquivamento no processo crime e onde é dito que "(...) com base em documentação com origem na DGV no qual era reconhecido que os pesos de algumas carcaças se apresentaram para benefício dos pagamentos (..) de animais abatidos no Matadouro A., Lda eram completamente anormais (..) ao que não era possível que as carcaças tivessem o peso que foi registado (...) é nossa opinião que este Instituto deverá reagir contra o arquivamento do processo requerendo a abertura de instrução (..)"cfr. doc° n°6 que se anexa;
7. Informação n° 13/07 da Inspecção Geral de Auditoria e Gestão, de 19/01/2007, que se anexa como doc° n° 7, onde se concluiu, entre outros, o seguinte:
"(...) d) (...) diversas irregularidades aos talões de pesagem (...);
(...) e) Contactados professores da Faculdade de Medicina Veterinária de Lisboa e da Estação Zootécnica Nacional (..) os mesmos consideraram ser impossível atingirem-se pesos mortos, por carcaça, entre os 1150 e os 1200kg;
(..) O A nível nacional (com excepção do Matadouro A.), as 18 carcaças mais pesadas registadas nesta intervenção apresentaram os seguintes pesos: 5 delas entre 803 e 881kg e 13 entre 700 e 785 kg;
(.. ) g) Os pesos por carcaça apresentados pelo Matadouro A. (19 carcaças de peso superior a 1000kg e 11 de pesos entre 961 e 967 kgs) não se afiguram compatíveis com os de quaisquer animais provenientes de explorações em Portugal nos 3 anos antecedentes aos da ajuda.
VI – CONCLUSÕES E PROPOSTAS
Segundo o despacho da Chefe da ex-DPA-SAB, exarado na já referida Informação n° 274/DPA-SAB/2003, de 03/01/2003, foi referido o seguinte:
"Conforme expresso na Inf. 290/DJCD/SDG/03, deveriam ser motivo de recuperação os montantes correspondentes a animais com pesos considerados anormais. Ora, os pagamentos correspondentes a esses montantes nunca chegaram a ser pagos, pelo que, o 1.º travessão das conclusões desta Inf. parece não estar concordante com o entendimento expresso no texto já que o processo de recuperação iniciado ao abrigo do despacho exarado nas Inf. 161 e 203/DPNSCB/01, dizia respeito a montantes correspondentes a animais considerados com pesos plausíveis. Quando aos montantes ainda não pagos aos produtores em causa, propomos que se mantenha a medida provisória cautelar até decisão em sede de M.P. À consideração superior."
(sublinhado nosso).
Foi com base nesta factualidade que, conforme descrito anteriormente, se concluiu pela necessidade das decisões a proferir no âmbito dos respectivos processos administrativos de recuperação de verbas ficarem suspensas (ao abrigo da "questão prejudicial"), devendo aguardar-se pelas conclusões e decisões que viessem a ser emanadas no Inquérito Judicial que então pendia sobre o presente assunto.
E isto porque, caso se viesse a comprovar a prática de um crime de fraude na obtenção de subsídio por parte dos três operadores, no âmbito da ajuda e campanha em questão, dever-se-ia proceder, nos termos legais e regulamentares, à recuperação da integralidade dos montantes pagos (portanto, mesmo os decorrentes dos efectuados sobre animais considerados pela UGM com pesos "plausíveis"), com fundamento e nos termos descritos no artº 17º da Portaria n°40/2001, de 18/01, conjugada com a alínea c) do n° 1 do artº 5º do Reg. (Euratom) n°2988 do Conselho, de 18/12.
Conhecidas as decisões que foram proferidas em sede criminal — que redundou, como anteriormente se observou, na não acusação dos intervenientes pelo MP, a última das quais proferida em Dezembro de 2010 — e concluída a análise sobre: toda a factualidade aqui em presença, cumpre agora decidir sobre o seguimento a dar aos concernentes processos administrativos de recuperação de verbas pendentes.
Assim, e salvo melhor opinião, duas hipóteses de actuação se nos afiguram possíveis de seguir, cuja análise e decisão, atenta à natureza da matéria envolvida, caberão necessariamente ao DAD promover, como órgão gestor da medida:
a) Se o DAD confirmar, tal como o sucedido em 2003, que a totalidade dos animais apresentados pelos 3 beneficiários nas candidaturas à Ajuda e campanha em questão e que deram origem a pagamentos, tinham, efectivamente, pesos considerados como "plausíveis", julgamos, salvo melhor opinião, que a decisão a proferir sobre os processos de recuperação de verbas não deverá ser outra que não a de "arquivamento" dos mesmos, por se darem como correctos e por isso, devidos os pagamentos então efectuados aos requerentes. Caso seja esse o sentido da decisão, deverá esta ser comunicada aos beneficiários, nos termos habituais.
b) Ao contrário e caso o DAD venha a considerar nesta fase (atentos os despachos judiciais proferidos, a reanálise da listagem de pagamentos e os animais/pesos associados, bem como os pareceres existentes sobre o assunto prestados pelas entidades competentes, sobretudo ao nível dos parâmetros a ter em conta para aferição dos pesos tidos ou não como "aceitáveis"), que, porventura, alguns desses animais, envolvidos nos pagamentos então efectuados, não reúnem tais requisitos (por se concluir que os animais detinham peso considerado "excessivo/não plausível" e, portanto, não elegíveis), então os processos de recuperação em apreço deverão necessariamente prosseguir, para recuperação dos exactos montantes associados aos pagamentos efectuados a esses mesmos animais considerados como não elegíveis. Neste caso, as audiências prévias emitidas em 2003 deverão ser, forçosamente, revogadas e emitidas novas audiências prévias aos beneficiários, tudo nos termos do C.P.A.
De referir que idêntica reanálise/aferição deverá ser efectuada pelo DAD para todos os pagamentos suspensos referentes aos animais que, na altura, não foram considerados para o efeito.
A decisão que vier a recair sobre a presente matéria deverá necessariamente ser transmitida ao DJU/UDEV, para actualização dos inerentes processos de recuperação e, bem assim, para efeitos de transmissão à CE da informação anual sobre os respectivos débitos, aquando do preenchimento do próximo Anexo III a que alude o Reg. (CE) n° 885/2006 (importa referir que, no final do corrente exercício, e passados que estão os 8 anos previstos no Reg. (CE) n° 1290/2005 como prazo limite para recuperação dos débitos FEAGA/FEADER - o P.A.C.A. data de Abril/2003 — todos os débitos (comunitários) que permanecerem por recuperar serão objecto de uma correcção financeira em 50%).
(…)” – cfr. Informação n.º 18865/2011 junta a fls. não numeradas do processo administrativo;
22. Em 09.03.2012 o Vogal do Conselho de Administração exarou o seguinte despacho “Visto, face ao exposto concordo com o proposto”, sobre a informação n.º 06359/2012, emitida pelos chefes da Unidade de Devedores e da UPAD do Departamento Jurídico e de Devedores, sob o assunto “Ajuda extraordinária de apoio ao mercado bovino. Abate de bovinos com mais de 30 meses. Campanha de comercialização de 2001”, cuja cópia junta como documento 18 com a contestação aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“I – Enquadramento
A) Enquadramento legal
No âmbito do Regulamento (CE) n.º 2777/2000, da Comissão, de 18 de Dezembro e da Portaria n.º 40/2001, de 18/10 e para os efeitos deles decorrentes, foi criada a AJUDA EXTRAORDINÁRIA DE APOIO AO MERCADO BOVINO — ABATE DE BOVINOS COM MAIS DE 30 MESES, à qual os beneficiários se poderiam candidatar, necessitando para o efeito de cumprir determinados critérios de elegibilidade com vista à obtenção da mesma.
(…)
B) Enquadramento factual
(…)
Contudo, foi o ex-DPA-SCB (atual DAD-UPAD) confrontado com algumas situações que se afiguravam pouco realistas, passados num dos matadouros onde eram abatidos animais no âmbito do programa em apreço, relacionadas com os pesos das respectivas carcaças. Com efeito, após uma apreciação mais detalhada aos mapas de abate enviados a este Instituto, constatou-se que num número considerável de carcaças resultantes de abates efectuados no Matadouro A., Lda, os pesos eram anormalmente elevados, alguns deles chegando a ultrapassar os 1.000 Kg.
Igualmente confrontados com tais elementos, entendeu-se estarmos perante suspeitas de fraude na obtenção de subsídios, em aproveitamento daquelas medidas extraordinárias de apoio, razão pela qual foram desencadeados e por forma a apurar a autenticidade de tais declarações, diversas diligências com vista ao apuramento cabal da veracidade das mesmas.
Entretanto, e como medida preventiva, foi desde logo decidida a suspensão de todos os pagamentos ainda por processar aos beneficiários que procederam ao abate dos seus animais naquele matadouro, ate à conclusão das averiguações, portanto, mesmo daqueles animais cujos pesos se poderiam até considerar como plausíveis.
(…)
Posto isto, e conhecidas as decisões de arquivamento que foram proferidas em sede criminal e concluída a análise sobre toda a factualidade aqui em presença, cumpre agora decidir:
a) sobre o seguimento a dar aos concernentes processos administrativos de recuperação de verbas pendentes e, bem assim,
b) sobre os pagamentos suspensos referentes aos animais que, na altura, não foram considerados e pagos aos operadores.
(…)
III. CONCLUSÕES E PROPOSTAS DE ACTUAÇÃO
A ser assim, cumpre submeter à consideração superior a tomada de decisão sobre todo o assunto aqui em apreço nos termos que adiante se propõe:
1. Considerar animais com peso plausível todos aqueles que tenham sido apresentados pelos três operadores ao regime de apoio — abate de bovinos com mais de 30 meses, na campanha 2001 e que apresentem pesos até 700 Kgs/carcaça;
2. Neste pressuposto, apurar e pagar aos três operadores envolvidos os montantes respeitantes aos animais por estes apresentados ao regime de apoio em questão, que apresentem pesos até 700 Kgs/carcaça, que se cifra num total de cerca de 389 mil euros (este valor foi apurado manualmente, o qual poderá, por isso e na eventualidade, vir a sofrer uma ligeira oscilação, decorrente do apuramento no SI do IFAP, a concluir a muito breve trecho).
3. Por outro lado, e no que respeita aos processos de recuperação de verbas pendentes, considerar como valores a recuperar apenas os que decorrem de pagamentos que tenham incidido sobre animais com pesos que ultrapassam os referidos 700 Kgs, considerando os demais como corretamente pagos. O valor irregular total a recuperar por conta de tais processos é reduzido para cerca de 33 mil euros.
4. A recuperação dos montantes referidos no ponto 3 supra, deverá processar-se por compensação com os pagamentos devidos aos operadores nos termos descritos no ponto 2 supra, e depois de decorridos os trâmites administrativos (CPA) adequados ao efeito.
5. Considerando que, por informação prestada pelo DEI, os montantes referidos no ponto 2 supra a pagar aos três operadores não poderão ser financiados pelo FEAGA, por não existir reserva disponível, serão os mesmos processados com verbas do orçamento nacional, sem prejuízo de se submeter à consideração da CE o pedido de reembolso da respetiva verba, cuja taxa de comparticipação comunitária — e tendo presente o sucedido no ano de 2001 — poderá não exceder e sem prejuízo de melhor análise, os 56%.
(…)” – cfr. informação junta como documento 18 com a contestação;
23. Em 10.05.2012 o Presidente do Conselho Directivo do INGA elaborou o ofício com a referência 006988/2012, sob o assunto “Processo de recuperação de verbas n.º 9975/2003. Ajuda Extraordinária de apoio ao mercado bovino – Abate de bovinos com mais de 30 meses. Campanha de comercialização de 2001. Revogação do acto administrativo primário de audiência prévia. Nova audiência prévia nos termos do artigo 100.º e 101.º do CPA de recuperação do indevido, pagamento devido e compensação”, dirigido ao Autor, cuja cópia junta como documento 1 com o requerimento apresentado pelo Autor em 18.05.2012 aqui se dá por reproduzida, pelo qual este foi notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia – cfr. documento 1 junto com o requerimento apresentado pelo Autor em 18.05.2012, com o registo n.º 104890;
24. Em 24.05.2012 o Autor pronunciou-se em sede de audiência prévia – cfr. requerimento junto como documento 1 com o requerimento apresentado em 24.05.2012, com o registo 105130;
25. Em 15.06.2012 o Presidente do Conselho Directivo do INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola elaborou o ofício com a referência 012705/2012, sob o assunto “Processo de recuperação de verbas n.º 9975/2003. Ajuda Extraordinária de apoio ao mercado bovino – Abate de bovinos com mais de 30 meses. Campanha de comercialização de 2001. Decisão final”, dirigido ao Autor, que aqui se transcreve:
“Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
Através do ofício de referência n° 006988/2012 de 10/05/12 foi notificado(a), nos termos e para os efeitos dos artºs. 100° e ss do Código do Procedimento Administrativo, da intenção deste Instituto:
a) de considerar como corretamente atribuídas as ajudas pagas sobre os animais apresentados, cujos pesos não ultrapassam os 700 Kgs/carcaça, nada havendo, por isso, a recuperar neste âmbito;
b) de proceder ao pagamento da quantia total de € 312/10,47, incidente sobre os animais apresentados, cujos pesos não ultrapassam os 700 Kgs/carcaça;
c) de determinar a reposição da quantia total de E 30.178,15, considerada como indevidamente recebida por V. Exa. na ajuda e campanha identificadas em assunto, referente a verbas pagas sobre animais com pesos superiores a 700 Kgs/carcaça e, por isso, considerados como não elegíveis no âmbito dos pedidos de ajuda apresentados, quantia essa que será recuperada pela compensação com o pagamento que lhe é devido, depois de decorridos os procedimentos e prazos de acordo com o prescrito no Código de Procedimento Administrativo e que se mostrem adequados ao efeito.
Tal intenção encontra fundamento nas conclusões do controlo administrativo realizado por este Instituto à elegibilidade dos pedidos de ajuda apresentados por V. Exa. à ajuda e ano supra identificados, o qual permitiu apurar uma situação de irregularidade.
Com efeito, de acordo com os parâmetros definidos pela entidade competente, ou seja, a Direção Geral de Veterinária (DGV), dados a conhecer a este Instituto e que ora se transcrevem: "(…) procedemos à verificação dos maiores pesos de carcaça verificados a nível nacional nos anos de 1998, 1999 e 2000. As médias das dez a vinte carcaças mais pesadas são da ordem dos 600kgs, havendo uma ou outra da ordem dos 700kgs no caso de bois e touros e dos 400kgs no caso das vacas (...) os pesos de carcaça indicados não são, pois, compatíveis com os próprios de qualquer exploração que tenha procedido a abates em Portugal nos últimos 3 anos; devido ao embargo, não parece de considerar que animais com outra ordem de grandeza dos pesos de carcaça tenham sido exportados para abate pelo que as explorações em causa se devem enquadrar nas médias atrás referidas (...)" entendeu-se adequado considerarem-se animais com "peso plausível" todos aqueles cujo peso carcaça não ultrapasse os 700 Kgs.
Neste contexto, como resultado desse controlo e de acordo com os elementos nesta data existentes, constatou-se que os pesos carcaça dos animais PT W 300756, PT S 259171, PT W 882706, PT W 817167, PT W 576331, PT W 576342, PT X 108912, PT W 878630, PT R 705647, PT W 726552, PT W 302986, PT S 73901, PT W 575042, PT X 146935, PT V 731126, PT W 827393, PT W 302985, PT W 139186, PT S 187965, PT S 159377, PT R 573968, PT W 973712, PT V 894962, PT W 833992, PT V 545451, PT S 198254, PT V 434595, PT H 606425, PT O 3 63 687485, PT W 746867, PT V 886683, PT W 776044, PT R 401413, PT W 591373, PT V 665954, PT V 737997, PT 4 359395, PT V 914637 e PT V 810600 apresentavam pesos superiores a 700 Kgs, o que constitui uma irregularidade, implicando, por isso, a reposição dos valores indevidamente recebidos na ajuda e campanha em apreço, nos termos e para os efeitos do artigo 7° do Regulamento (CEE) n° 1259/99 do Conselho, de 17/05, no montante total de €30.178,15.
Por outro lado, nos termos dos pedidos de ajuda apresentados e no seguimento do entendimento da DGV acima exposto, foram considerados elegíveis para efeitos do regime da ajuda em questão todos aqueles animais que apresentem pesos até 700 Kgs/carcaça, pelo que cumpre a este Instituto proceder ao pagamento dos mesmos nessa conformidade, apurando-se assim o valor a pagar total de € 312.710,47.
De igual modo, e por não serem elegíveis, para efeitos do regime de ajuda em questão, os animais com pesos superiores a 700 Kgs/carcaça, é intenção deste Instituto, por um lado, determinar a recuperação das quantias já pagas por conta dos animais que apresentam tais características e, por outro, não pagar quaisquer verbas sobre os pedidos de ajuda apresentados com animais de idêntica natureza, pelo que a recuperação dos montantes anteriormente referidos, processar-se-á, nos termos legais, por compensação com os pagamentos que lhe são devidos.
Neste contexto, vem V. Exa. pronunciar-se sobre a intenção das decisões enunciadas na notificação em apreço.
Considerando que a resposta não invalida os pressupostos de facto e direito contidos no referido ofício, uma vez que, para se poder determinar, em concreto, quais os pesos a considerar como plausíveis para pagamento no âmbito do regime ora em apreço, deverá ter-se em consideração, necessariamente, o entendimento técnico da entidade reguladora do sector, a DGV, fica notificado da decisão deste Instituto:
a) de considerar como corretamente atribuídas as ajudas pagas sobre os animais apresentados, cujos pesos não ultrapassam os 700 Kgs/carcaça, nada havendo, por isso, a recuperar neste âmbito;
b) de proceder ao pagamento da quantia total de € 312.710,47, incidente sobre os animais apresentados, cujos pesos não ultrapassam os 700 Kgs/carcaça;
c) de determinar a reposição da quantia total de € 30.178,15, considerada como indevidamente recebida por V. Exa. na ajuda e campanha identificadas em assunto, referente a verbas pagas sobre animais com pesos superiores a 700 Kgs/carcaça e, por isso, considerados como não elegíveis no âmbito dos pedidos de ajuda apresentados, quantia essa que será recuperada pela compensação com o pagamento que lhe é devido e referido na alínea anterior.” – cfr. documento junto como documento 1 com o requerimento apresentado pelo Autor em 21.06.2012, com registo n.º 106161;* A convicção do tribunal quanto à matéria de facto provada assentou na análise da documentação constante dos autos e do processo administrativo conforme discriminado supra no probatório.
No requerimento de resposta à contestação o Autor exerceu o seu direito ao contraditório quanto aos documentos n.º 1 a 7, 12 a 15 e 18 juntos pela Entidade Demandada com a contestação. Ora, perante a junção de um documento, a parte contrária pode impugnar a genuinidade do documento (cfr. artigo 444.º do Código de Processo Civil) ou ilidir a autenticidade ou força probatória do documento (cfr. artigo 446.º do Código de Processo Civil), porém não pode alegar matéria que assente exclusivamente na sua concordância ou não com o respectivo conteúdo. No caso em apreço, verifica-se que a alegação do Autor para impugnar os referidos documentos se prende com o facto de não ter tido conhecimento prévio dos mesmos e não concordar com o seu teor, motivo pelo qual não consubstancia uma impugnação legal dos documentos. Assim sendo, os documentos foram apreciados e positivamente valorados por este tribunal.* b/de direito
Estabilizada a factualidade assente – motivada nos termos acima expostos – e explanadas as posições das partes importa apreciar e decidir.
O Recorrente alega que o Tribunal a quo, ao condená-lo no pagamento ao Recorrido da quantia de 30.178,15€, correspondente ao preço de animais bovinos entregues para abate, no âmbito das “Medidas Excepcionais de apoio ao mercado da carne de bovino”, com peso superior a 700 Kgs/carcaça – fez uma “errada avaliação da matéria de facto subjacente aos presentes autos e uma incorrecta aplicação do direito aplicável”, desconsiderando toda a documentação existente no processo administrativo, em especial a que consta dos factos 9. e 10. do probatório.
Ou seja, desconsiderando a existência de irregularidades apontadas no âmbito dos controlos efectuados, consubstanciadas em suspeitas de inexactidões nos pesos das carcaças dos animais bovinos entregues pelo Autor para abate, por ultrapassarem o limite de elegibilidade até 700kgs que o Recorrente definiu e assumiu no acto impugnado.
Vejamos se lhe assiste razão.
As “Medidas Excepcionais de apoio ao mercado da carne de bovino” pelo abate de animais bovinos com mais de trinta meses para destruição, às quais se candidatou o Recorrido (cfr. ponto 1 do probatório) estão previstas no Regulamento (CE) n.º 2777/2000 da Comissão, de 18.12.2000, o qual foi regulamentado em Portugal pela Portaria nº 40/2001, de 18.01.
Dispõe o artigo 2.º da referida Portaria que “Todos os bovinos apresentados para abate com mais de 30 meses de idade, que não tenham sido submetidos aos testes rápidos aprovados de detecção da encefalopatia espongiforme bovina (EEB) (…) e que se encontrem nas condições referidas nos n.º 1 e 2 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 2777/2000, da Comissão, de 18 de Dezembro, serão adquiridos pelo Instituto Nacional de Intervenção a Garantia Agrícola (INGA), nos termos do disposto nos números seguintes.”.
Nos termos do artigo 3.º n.ºs 1 e 2 do Regulamento (CE) n.º 2777/2000, as condições de elegibilidade dos bovinos para abate no âmbito das referidas medidas excepcionais dependem de o animal não ter sido sujeito aos testes de detecção de encefalopatia espongiforme bovina (BSE), ou, tendo sido, o resultado seja negativo, e ter permanecido por um período não inferior a seis meses antes da venda em território nacional e ser considerado adequado para abate para consumo humano.
De acordo com o artigo 3.º da Portaria nº 40/2001 e n.º 1 do artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 2777/2000 da Comissão, de 18.12.2000 o valor a pagar pelo INGA por cada bovino é calculado com base no peso da carcaça e na categoria do animal tal como definidos no artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.º 1208/81, do Conselho, de 28.04, que estabelece a grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adulto – neste preceito definindo-se carcaça como “o corpo inteiro do animal abatido tal como se apresenta após as operações de sangria, de evisceração e de esfola”, sendo apresentado “sem a cabeça e sem os pés; a cabeça é separada da carcaça ao nível da articulação atlóido-occipital, os pés, seccionados ao nível das articulações carpo-metacárpicas ou tarso-metatársicas”, “sem os órgãos contidos nas cavidades torácica e abdominal com ou sem os rins, a gordura dos rins, bem como a gordura da bacia” e “sem os órgãos genitais e os músculos contíguos, sem tetas e sem a gordura mamária”.
Estando em causa a segurança na aplicação de fundos públicos, prevê-se no artigo 17.º da Portaria nº 40/2001 que “Nos termos do Regulamento (CE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, sempre que forem detectadas irregularidades nos processos de candidatura, o INGA indeferirá o pagamento dos montantes solicitados ou exigirá, caso tenham sido pagos, a sua integral reposição acrescida dos juros calculados à taxa legal, desde a data do pagamento até efectivo e integral reembolso”.
E de acordo com o n.º 1 do artigo 35.º do Regulamento (CE) n.º 2342/1999 da Comissão, de 28.10, que executa o Regulamento sectorial da organização comum de mercado da carne de bovino, no que respeita ao regime de prémios (Regulamento (CE) n.º 1254/1999 do Conselho) “O Estado-Membro procederá a um controlo regular e sem aviso prévio da exactidão dos certificados ou documentos emitidos e, se for caso disso, das informações referidas no quinto parágrafo.”.
Presente este enquadramento e como se refere na sentença recorrida, “o pagamento das ajudas no âmbito das medidas extraordinárias de abate de bovinos com mais de 30 meses de idade é duplamente condicionado: a) ao cumprimento das condições mencionadas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 2777/2000, da Comissão, de 18.12; b) à detecção de alguma irregularidade no processo de candidatura”.
Sendo que, como resulta do ponto 3 do probatório o Recorrido cumpriu as condições de elegibilidade dos animais bovinos entregues para abate.
Pelo que, acompanhando a sentença recorrida, a questão que se coloca é a de saber se “do procedimento de controlo realizado pela Entidade Demandada decorre a existência da irregularidade detectada por esta, relacionada com a impossibilidade de existência das carcaças dos animais bovinos entregues pelo Autor terem um peso superior a 700kgs., ou qualquer outra que o probatório evidencie.
O que pressupõe questionar se o acto impugnado é ilegal por erro sobre os pressupostos de facto e de direito quanto ao peso das carcaças em questão.
O Tribunal a quo conclui positivamente com a seguinte fundamentação:
“O conceito de irregularidade está previsto no n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento (CE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18.12, no qual se refere que “Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.” (sublinhado nosso). Este Regulamento surgiu da necessidade de criação de um quadro jurídico de luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União, pelo que constitui uma regulamentação geral no domínio dos controlos e das sanções das irregularidades cometidas em direito comunitário, que todos os regulamentos sectoriais devem respeitar.
Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18.12, qualquer irregularidade tem como consequência a retirada da vantagem indevidamente obtida, por meio de pagamento dos montantes em dívida, de reembolso dos montantes indevidamente recebidos ou de perda total ou parcial de garantia previamente constituída. Se estiverem em causa “actos relativamente aos quais se prove terem por fim obter uma vantagem contrária aos objectivos do direito comunitário aplicável nas circunstâncias, criando artificialmente condições necessárias à obtenção dessa vantagem, têm como consequência, consoante o caso, quer a não obtenção da vantagem, quer a sua retirada” (cfr. n.º 3 do referido preceito regulamentar). As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar a aplicação de sanções administrativas nos termos do artigo 5.º do referido Regulamento.
Deste modo, na acepção lata do conceito de irregularidade têm cabimento as irregularidades intencionais ou causadas por negligência, que podem dar origem à aplicação de sanções, bem como as irregularidades que apenas determinam a adopção de uma medida administrativa.
Assente é que, qualquer irregularidade na acepção do preceito transcrito origina a aplicação de medidas e sanções administrativas (cfr. neste sentido Acórdão do Tribunal de Justiça, de 13.12.2012, FranceAgriMer, EU:C:2012:807 e demais jurisprudência aí referenciada).
Acresce que, o conceito de irregularidade não abrange eventuais erros praticados pelas autoridades nacionais, pois da letra do referido preceito decorre a necessidade de se verificar um acto ou omissão de um agente económico – este tem sido o entendimento do Tribunal de Justiça, nomeadamente no Acórdão de 15.01.2009, Bayerische Hypotheken - und Vereinsbank, C-281/07 (ECLI:EU:C:2009:6) no qual se decidiu que tal conceito não inclui actos ou omissões da autoridade nacional responsável pela concessão da ajuda (neste sentido, veja-se ainda o Acórdão de 21.12.2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, ECLI:EU:C:2011:867).
A irregularidade subjacente ao entendimento da Entidade Demandada para indeferir o pedido de pagamento apresentado pelo Autor quanto às carcaças com peso superior a 700kgs resultaria da violação da alínea a), do n.º 1 do artigo 2.º do Regulamento (CEE) n.º 1208/81, do Conselho, de 28.04, do artigo 3.º da Portaria 40/2001, de 18.01 e do n.º 1 do artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 2777/2000 da Comissão, de 18.12.2000.
Cumpre, pois, apurar se no caso em apreço, a divergência entre o peso real da carcaça e o peso constante do mapa de abate consubstanciaria, a ocorrer, uma irregularidade susceptível de determinar o não pagamento do preço dos animais bovinos abatidos.
Incumbe aos técnicos da DRA e ao inspector sanitário, respectivamente, a verificação das condições de elegibilidade e a realização da inspecção em vida aos animais bovinos entregues para abate, bem como a sua inspecção após o abate.
De acordo com o artigo 10.º da Portaria n.º 40/2001, de 18.01, o corpo de inspecção sanitária no matadouro e o agente de controlo que a Direcção Regional de Agricultura tiver destacado para o mesmo devem actuar “em conformidade com as orientações constantes dos manuais elaborados pela DGV para as respectivas áreas funcionais, por forma a garantir o cumprimento dos requisitos legalmente exigidos para o abate dos bovinos e a certificação da sua elegibilidade na acepção do disposto no Regulamento (CE) n.º 2777/2000, da Comissão, de 18 de Dezembro.” Deste modo, a actuação dos referidos técnicos é determinante para o pagamento do preço dos animais bovinos, pois é com base nos elementos fornecidos por estes técnicos que é feito o seu apuramento. Aliás, é ao técnico da DRA que compete remeter à Entidade Demandada o processo completo do abate, com toda a informação necessária ao processamento do pagamento das indemnizações devidas aos produtores (cfr. artigo 13.º da Portaria n.º 40/2001, de 18.01).
Resulta do probatório que o Autor, na qualidade de produtor, preencheu os formulários de “Pedido de Pagamento” com a identificação dos animais para abate, a qual foi confirmada pelo matadouro após a recepção dos mesmos (cfr. pontos 1 e 2 do probatório).
Posteriormente foi verificada a elegibilidade dos animais bovinos, pelo agente de controlo da Direcção Regional de Agricultura da área de influência do matadouro (cfr. ponto 3 do probatório). O inspector sanitário destacado no matadouro confirmou o abate dos animais de acordo com o “Mapa de Abates de Bovinos” em anexo ao formulário (cfr. ponto 4 do probatório). Este mapa de abates é elaborado pelo inspector sanitário a exercer funções no matadouro e contém, entre o mais, a informação resultante da observação da inspecção em vida e da observação do peso da carcaça (cfr. ponto 5 do probatório).
Por outro lado, o processo administrativo não evidencia que em algum momento o produtor tenha sido notificado dos pesos individuais das carcaças, nem tal é exigido pela referida Portaria ou pelos Regulamentos comunitários aplicáveis. Em princípio, só quando é determinado o pagamento é que o produtor toma conhecimentos do peso geral dos animais.
Assim, o Autor não teve qualquer intervenção no processo de pesagem das carcaças (a sua participação terminou com a expedição/entrega dos animais bovinos no matadouro), motivo pelo qual não poderia ter praticado qualquer acção ou omissão violadora de direito comunitário, relacionada com os pesos das ditas. Quem teve um desempenho determinante na pesagem foi o inspector sanitário destacado pela Entidade Demandada para o matadouro.
Acresce que, para ser aplicada a medida constante do n.º 3 do artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18.12., teria de resultar provada uma intenção fraudulenta evidenciada por uma actuação concertada entre os operadores económicos e os técnicos verificadores. Vejamos.
Resulta do probatório a existência de dois processos de inquérito relacionados com um alegado esquema de fraude na obtenção de subsídios no abate de bovinos em que foram visados, entre outros, o ora Autor, o Matadouro A. e os inspectores sanitários funcionários da Entidade Demandada que participaram no processo de abate dos animais. Tal esquema consistiria, alegadamente, no empolamento do número de animais efectivamente abatidos e na declaração de pesos superiores aos reais, a fim de os subsídios serem de montante superior ao que seria devido.
Sucede que o processo de inquérito que correu termos do Tribunal Judicial de (...) foi arquivado por não se terem recolhido indícios de que as informações constantes do mapa de abates não fossem verdadeiras (cfr. ponto 17 do probatório).
O processo de inquérito que correu termos no Departamento de Investigação e Acção Penal de Coimbra, também foi arquivado por se ter entendido que além de não ter ficado demonstrada a inexactidão das listagens de animais abatidos, no que respeita ao número de carcaças e respectivo peso, também não foi indiciado que, mesmo que se concluísse nesse sentido, a discrepância de peso teria sido deliberada ou se resultaria de meras deficiências no processo de pesagem (cfr. ponto 19 do probatório).
Resulta ainda da acção inspectiva desenvolvida pela IGA – Inspecção-geral e Auditoria de Gestão do Ministério da Agricultura que não foi possível determinar se os pesos anómalos declarados o foram intencionalmente ou se resultavam de meras deficiências ou erros no processo de pesagem a título de mera negligência (cfr. ponto 18 do probatório).
Assim sendo, o probatório não evidencia a existência de qualquer intenção fraudulenta por parte do Autor susceptível de fundamentar a existência de uma irregularidade para os efeitos do referido n.º 3 do artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18.12.
Posto isto, sendo a entidade responsável pela compra dos animais bovinos entregues para abate também responsável pela verificação do peso das respectivas carcaças, qualquer anomalia relacionada com o modo de pesagem da carcaça e seu resultado terá de ser imputada à mesma (sem prejuízo de se poder apurar, também, responsabilidades de terceiros).
Em consequência, a alegada irregularidade detectada pela Entidade Demandada não configura uma irregularidade nos termos da definição constante do n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento (CE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18.12 pelo que não é susceptível de fundamentar uma decisão de reposição de quantias recebidas.
Acresce que, o probatório não evidencia a existência de qualquer outra irregularidade que obste à pretensão do Autor.
Face ao exposto, estando reunidas as condições de elegibilidade dos animais bovinos entregues para abate pelo Autor e inexistindo qualquer irregularidade susceptível de determinar uma medida administrativa, o Autor tem direito ao pagamento do preço correspondente às carcaças com peso superior a 700kg.”.
Ora, o assim decidido é para manter.
Com efeito, de acordo com os factos assentes e o direito aplicável, não ficou demonstrada a irregularidade fraudulenta ou por negligência do pedido de pagamento do Recorrido, no âmbito da ajuda na campanha em questão, no que respeita ao peso de carcaças dos animais e a sua imputabilidade ao mesmo, susceptível de fundamentar a decisão de reposição de quantias recebidas.
Nos termos previstos no n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento (CE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18.12, como bem o sustenta a sentença recorrida, a irregularidade sancionável abrange os actos ou omissões do agente económico, beneficiário da ajuda, violadora de direito comunitário, e não eventuais erros praticados pelas autoridades nacionais.
Tendo o Recorrido cumprido as condições de elegibilidade legalmente fixadas, sem qualquer intervenção no acto de pesagem, o qual foi efectivado e controlado por funcionários do Matadouro e o inspector sanitário da Direcção Regional de Agricultura destacado pelo Recorrente – cfr. ponto 1 a 5 do probatório.
Não resultando da acção inspectiva desenvolvida pelo INGA que os pesos declarados não foram efectivamente os verificados e, sobretudo, que o Recorrido tenha tido intervenção dolosa ou negligente em eventual irregularidade no acto de pesagem dos animais em causa (cfr. ponto 18 do probatório).
De resto, e com relevo, os processos de inquérito relacionados com alegado esquema de fraude na obtenção de subsídio no abate de bovinos, em que também foi visado o Recorrido, foram arquivados por não se terem recolhido indícios de que as informações constantes do mapa de abates não fossem verdadeiras.
Expressamente se referindo no despacho de arquivamento do processo de inquérito que correu termos no Tribunal Judicial de (...) que se averiguou “que tudo decorreu dentro do regulamentado, correspondendo à realidade os pesos detectados nas carcaças em questão” tratando-se “de bovinos que não eram de raças da região Norte do País, mas resultantes de raças exóticas ou seus cruzamentos, logo de animais de grande porte”. (cfr. ponto 17 do probatório). E no processo de inquérito que correu termos no Departamento de Investigação e Acção Penal de Coimbra, conclui-se não ter ficado demonstrada a inexactidão das listagens de animais abatidos, no que respeita ao número de carcaças e respectivo peso, nem indiciado que, mesmo que se concluísse nesse sentido, tal inexactidão teria sido deliberada ou se resultaria de meras deficiências no processo de pesagem (cfr. ponto 19 do probatório).
Assim, os fundamentos do acto impugnado consubstanciados em suspeitas, não comprovadas, de irregularidades nas pesagens dos animais abatidos, apresentados a pagamento pelo Recorrido, não são suficientes para lhe imputar acto desconforme a normas comunitárias e nacionais aplicáveis.
Pelo que a sentença recorrida, diversamente do alegado pelo Recorrente, em moldes idênticos ao efectuado na 1ª instância, ponderou correctamente os factos e o direito aplicável, não padecendo do erro de julgamento que lhe foi assacado. **** IV – DECISÃO
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Notifique.** Porto, 16 de Março de 2018
Alexandra Alendouro
João Beato
Hélder Vieira |
