| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Norte, em representação da associada MASBM, veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 11.12.2013 que julgou improcedente a reclamação apresentada contra a sentença de 05.07.2011, pela qual foi julgada procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, a determinar a absolvição da instância da entidade demandada na acção interposta contra o Hospital de SJ, E.P.E. para anulação “(…) da decisão datada de 24 de Janeiro de 2011, subscrita pela Sra. Enfermeira Directora do Hospital de SJ, E.P.E, e que foi notificada pessoalmente à representada do Requerente em 25 de Janeiro de 2011 (…)”.
Invocou para tanto que o acórdão recorrido errou ao julgar, tal como a sentença reclamada, o acto em apreço inimpugnável.
O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Veio então o recorrente emitir a pronúncia que consta de fls. 96 e seguintes que aqui se dá por reproduzida, contrariando a posição daquele parecer.
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Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A. O presente recurso surge porque, numa primeira fase, foi notificada ao A. ora recorrente uma decisão (não de fundo), onde o Tribunal de 1.ª instância, mediante Juiz singular, decidiu: “Atento aos termos sobreditos, julga-se procedente a suscitada excepção de inimpugnabilidade do acto censurado nos autos, e, consequentemente, absolve-se a entidade demandada da instância.”;
B. Ou seja, a entidade demandada não foi absolvida do pedido;
C. O A. interpôs recurso jurisdicional dessa primeira decisão para esse Venerando Tribunal, tendo o mesmo sido admitido por despacho datado de 20/09/2011;
D. Já após subida a esse Venerando Tribunal, e com fundamento no disposto no nº 2, do art. 27º do CPTA e na Jurisprudência firmada pelo Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão nº 3/2012, proferido em 05/06/2012 no processo nº 420/12, foi revogada a decisão de 13/07/2012 e não foi tomado conhecimento do recurso jurisdicional;
E. Aliás, foi ordenada a baixa dos autos ao Tribunal a quo a fim de o mesmo ser apreciado a título de “reclamação” pelo Colectivo de Juízes a quem competiria proceder ao julgamento da matéria de facto e de direito na acção administrativa especial;
F. E, diga-se que bem se compreende esta anterior decisão desse Venerando Tribunal, na medida em que existiam razões de sobra para que a Reclamação fosse apreciada e decidida;
G. A primeira delas, prende-se com o facto de o Acórdão proferido pelo Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo – o Acórdão nº 3/2012 – apenas ter sido proferido posteriormente, ou seja, em 05/06/2012, no âmbito do processo nº 420/12;
H. O mesmo é dizer, quando já há muito havia sido interposto o recurso jurisdicional e o mesmo sido, como tal admitido;
I. Com efeito, o anterior recurso jurisdicional havia sido como tal admitido em 20/09/2011;
J. A segunda questão subdivide-se em duas outras situações. Ou seja, o Tribunal de 1.ª instância não se pronunciou sobre a questão de fundo. Sendo que a pronúncia que produziu, a tratar-se de sentença, não seria enquadrável no disposto no nº 2, do art. 27º do CPTA, pois, como resulta do texto legal, «dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência».;
K. Se o legislador quisesse dizer das “decisões” ou das “sentenças”, salvo o devido respeito, tê-lo-ia dito;
L. E, se o queria dizer e não disse, então o disposto na da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA e no n.º 2 do mesmo preceito, não pode ser interpretado como se determinasse que das “sentenças” proferidas pelo relator nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA cabe reclamação para a conferência nos termos do disposto no n.º 2 do mesmo preceito;
M. A norma constante do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, interpretada no sentido de que as decisões proferidas no âmbito de Acções Administrativas Especiais de valor superior à alçada do Tribunal Administrativo de Círculo, quando julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA, não são susceptíveis de recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, nos termos do n.º 1 do artigo 142.º do mesmo código, mas apenas de reclamação para a conferência, é inconstitucional;
N. Misturando o conceito de “despacho” com o de “sentença”, teríamos que uma tal interpretação viola o direito ao recurso como corolário do princípio estruturante do acesso universal ao direito e à tutela jurisdicional efectiva plasmado no n.º 1 do artigo 20.º da CRP. Desde logo, porque o recurso das decisões jurisdicionais é uma garantia imprescindível que não pode ser limitada desta forma excessiva;
O. Uma tal interpretação viola ainda os princípios da segurança e da confiança jurídicas decorrentes do princípio do Estado de Direito Democrático tal como consagrado no artigo 2.º da CRP. Como definido por Gomes Canotilho, “… o princípio da segurança jurídica, enquanto implicado pelo princípio do Estado de Direito Democrático, comporta duas ideias basilares: (i) a de estabilidade, no sentido de que as decisões estatais, incluindo as leis, «não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes»; e (ii) a da previsibilidade que, no essencial se «reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos»”;
P. Daí que a realização e efectivação do princípio do Estado de Direito imponha um certo grau de calculabilidade e previsibilidade sobre as situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na actuação dos entes públicos;
Q. No caso dos autos, a implicação é de molde a colocar em causa o prazo de recurso, que é de 30 dias e não de 10 dias, bem como, com base num Acórdão Uniformizador posterior à própria admissão do recurso, colocar retrospectivamente em causa a possibilidade de apreciação de um recurso jurisdicional, apenas admitindo a hipótese de apreciação de reclamação se tivesse sido apresentada em 10 dias (no ano de 2011), acrescendo a mistura de conceitos jurídicos diversos, quais sejam o de “despacho” e o de “sentença”;
R. Em face do exposto, crê o recorrente existirem razões de sobra para que não seja preterida a justiça material a favor da justiça formal, e seja apreciado e decidido o Recurso Jurisdicional interposto (e agora não como reclamação), tal como é defendido em tão célebre obra, in “Recado a Penélope” de Cunha Rodrigues, Sextante Editora;
S. Através do presente recurso, pretende o Recorrente seja revogada a decisão ora em crise, na totalidade, apreciando o Tribunal “ad quem” a questão de fundo, a qual no simples entendimento do Recorrente não foi devidamente apreciada;
T. Isto porque, o Recorrente sempre defendeu e requereu, para além da improcedência da excepção de inimpugnabilidade do acto, a extensão da impugnação a todo o procedimento desencadeado por tal acto, apelidado pelo Réu/recorrido de “proposta” e seguidamente, de “inimpugnável”, o que resulta, inclusive do teor da sua Réplica;
U. Com efeito, é possível a modificação objectiva da instância – o que foi requerido – com o último articulado e antes de proferida a decisão final;
V. Assim, e nos sobreditos termos, deve ser revogada a sentença recorrida, declarando-se o acto verdadeiramente impugnável, bem como toda a sua tramitação e actos posteriores e ordenar-se o prosseguimento dos autos para as fases ulteriores do processo, nos termos legais, ou
W. Se assim não for entendido, anulados os actos administrativos impugnados, por manifesta violação de lei. *
II – Matéria de facto.
1) Em 24 de Janeiro de 2011, a Enfermeira Directora EP subscreveu a informação/proposta que faz fls. 30 dos autos cautelares apensos [acto impugnado].
2) Reproduz-se na íntegra o teor desta informação/proposta:
3) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos que integram os autos.
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III - Enquadramento jurídico.
Nas conclusões A) a R) o recorrente espraia-se, talvez por lapso devido ao tratamento informático do texto, pela temática decidida no acórdão deste Tribunal de 03.05.2013 que decidiu não conhecer do recurso jurisdicional interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 05.07.2011 - pela qual foi julgada procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, a determinar a absolvição da instância da Entidade Demandada – e determinou a convolação desse recurso jurisdicional em reclamação para a conferência daqueloutro tribunal.
Como não foi atacado pela via legal, o referido acórdão deste Tribunal transitou em julgado não podendo voltarem a ser apreciadas as questões ali apreciadas.
Quanto ao tema que agora nos ocupa, a impugnabilidade do acto em apreço, única questão apreciada no acórdão recorrido, diz:
“S. Através do presente recurso, pretende o Recorrente seja revogada a decisão ora em crise, na totalidade, apreciando o Tribunal “ad quem” a questão de fundo, a qual no simples entendimento do Recorrente não foi devidamente apreciada;
T. Isto porque, o Recorrente sempre defendeu e requereu, para além da improcedência da excepção de inimpugnabilidade do acto, a extensão da impugnação a todo o procedimento desencadeado por tal acto, apelidado pelo Réu/recorrido de “proposta” e seguidamente, de “inimpugnável”, o que resulta, inclusive do teor da sua Réplica;
U. Com efeito, é possível a modificação objectiva da instância – o que foi requerido – com o último articulado e antes de proferida a decisão final;
V. Assim, e nos sobreditos termos, deve ser revogada a sentença recorrida, declarando-se o acto verdadeiramente impugnável, bem como toda a sua tramitação e actos posteriores e ordenar-se o prosseguimento dos autos para as fases ulteriores do processo, nos termos legais…”
A modificação objectiva a que o recorrente se refere só pode ser, à partida, no caso concreto, aquela a que alude o n.º1 do artigo 63.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
“Quando por não ter sido decretada, a título cautelar, a suspensão do procedimento em que se insere o acto impugnado, este tenha seguimento na pendência do processo, pode o objecto ser ampliado à impugnação de novos actos que venham a ser praticados no âmbito desse procedimento, bem como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas.”
Ora este preceito não consagra a possibilidade de substituir o objecto da impugnação judicial de um acto inimpugnável por um acto impugnável ou de acrescentar um acto impugnável a um acto não impugnável como objecto da impugnação.
Consagra, ao invés, a possibilidade de ampliar o objecto da impugnação, inicialmente dirigida a um acto impugnável a outros actos impugnáveis.
Os actos objecto de uma impugnação, como diria La Palice, só podem ser actos impugnáveis.
O artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos define, como princípio geral, o que deve ser considerado acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no n.ºs 1 deste preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” .
Como refere Vieira de Andrade “A Justiça Administrativa - Lições”, 2012, 12.ª edição, págs. 186/187:“… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. … É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. … É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas (na esfera jurídica dos destinatários), independentemente da respectiva eficácia concreta …”.
Estão excluídos do conceito de acto administrativo impugnável os chamados actos instrumentais que intervêm como auxiliares da actuação administrativas, os actos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios, etc…) – cf. Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, páginas 342 e seguintes; Rogério Soares, Direito Administrativo (Lições), páginas 100-101, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 269 e seguintes.
No caso concreto o acto inicialmente impugnado é um acto insusceptível de impugnação, por não produzir efeitos lesivos. Como o próprio recorrente aceita.
O acto aqui inicialmente impugnado mais não é do que uma informação a apontar para a necessidade de reorganização dos serviços no tocante aos encarregados gerais e operacionais e a propor a mobilidade da associada do ora recorrente emitida pela Enfermeira Directora EP.
Não define a situação jurídica concreta da associada do autor nem é, pro qualquer forma, susceptível de produzir efeitos lesivos na sua esfera jurídica.
Pelo que bem se decidiu tratar-se de um acto inimpugnável.
E consequentemente, não sendo no caso concreto o acto inicialmente impugnado um acto impugnável, não é legalmente admissível a ampliação do objecto do recurso, como acima se explicou.
O que determina a absolvição da entidade demandada da instância e o não conhecimento de mérito da impugnação, tal como decidido, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 89º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
E sem prejuízo do disposto nos n.ºs 2 e 3 do mesmo preceito. *
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR IMPROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.* Porto, 19 de Dezembro de 2014.
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia (em substituição)
Ass.: Hélder Vieira |
