Aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (art.º 1º, n.º1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, e art.º 212º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa).

Como se disse na decisão recorrida, a presente providência foi instaurada como instrumental de uma acção administrativa especial de impugnação de normas constantes do Despacho nº 310.01-02/NSI, emitido, em 09/05/2013, pelo Director Geral da Administração Interna:

É aqui pedida a suspensão das normas constantes deste despacho e a intimação à abstenção da prática de actos administrativos de execução daquelas normas.

Entendem as Requerentes que as normas a suspender são materialmente administrativas, às quais atribuem o vício de ilegalidade por inconstitucionalidade decorrente da inconstitucionalidade das leis ao abrigo do qual foi proferido o despacho.

E esclarecem que “…não se poderá (a elas próprias) atribuir o vício de inconstitucionalidade…esse vício será apontado à Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e consequentemente à Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, ao abrigo da qual as normas suspensas foram emitidas…”.

Bem se decidiu no entanto pela incompetência dos tribunais administrativos para decidir o pleito.

Como se diz na decisão recorrida, a ilegalidade dos regulamentos consiste sempre na infidelidade deles relativamente à fonte legal.

Se estiver em causa a incompatibilidade dessas normas com a Constituição, a análise e decisão desta matéria cabe ao Tribunal Constitucional e não aos tribunais administrativos, conforme resulta do artigo 281º, n.º1, da Constituição da República Portuguesa e do artigo 72º, n.º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Citando acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18-08-2004, processo n.º 801/04, a eventual ilegalidade de uma pretensa norma que contivesse uma solução que ofendesse os princípios constitucionais não constituiria, em rigor, uma violação desses preceitos, mas antes “(…) uma violação da lei permissiva da edição do regulamento, ou porque essa lei apontava firmemente para uma solução diversa, ou porque ela, tendo embora um conteúdo indeterminado, não podia ser interpretada por forma a acolher a solução que no regulamento veio a ser adoptada.(…)”, continuando este aresto “(…) os preceitos do género do art. 5º do CPA não operam como causa directa da ilegalidade dos regulamentos administrativos. É sabido que vários desses princípios constam do CPA e da Constituição. Se eles fossem tomados como causa directa de ilegalidade, um regulamento que ofendesse algum dos princípios apresentar-se-ia simultaneamente como ilegal e inconstitucional. Mas, então, ficaria aberto o caminho para que os tribunais administrativos, em violação clara do art. 281º. Nº1, al. a) da Constituição da República Portuguesa, passassem a substituir-se ao Tribunal Constitucional na aferição da conformidade dos regulamentos aos ditos princípios. E é precisamente por isso que Esteves de Oliveira e outros, no seu Código de Procedimento Administrativo Comentado (2ª edição, pág. 84, in fine) sustentam a impossibilidade de a jurisdição administrativa declarar a ilegalidade dos regulamentos em virtude de ofenderem princípios que, embora também previstos no CPA, estejam acolhidos na Lei Fundamental”.

Bem se decidiu, face a esta jurisprudência pacífica, que os tribunais administrativos carecem de competência material para proceder ao conhecimento do objecto da acção principal, por essa competência estar reservada exclusivamente ao Tribunal Constitucional (art. 281º da CRP e 72º do CPTA), pois as Requerentes apenas imputam às normas suspendendas a ofensa de preceitos constitucionais em virtude das imputadas inconstitucionalidades à lei que se encontra na sua base, não lhe atribuindo qualquer outra ilegalidade.

Não sendo competentes para conhecer da acção principal, também, não o são para conhecer qualquer providência que seja instrumental da mesma, tal como decidido.

O argumento, adiantado pelas Recorrentes, de que as inconstitucionalidades não são directamente àquele despacho mas à Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio, e à Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, ao abrigo das quais o despacho foi emitido, não impede, antes reforça a conclusão de que se trata de matéria alheia à competência dos tribunais administrativos.

Tais diplomas integram, inequivocamente, normas criadas no exercício de opções políticas gerais.

Como corolário do princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, está expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa, nos termos expressos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Também não serve o argumento, invocado pela Recorrentes, de que o Tribunal é aqui chamado a apreciar relativamente a um caso concreto a questão da constitucionalidade das normas em apreço.

Na sua perspectiva a questão da inconstitucionalidade das normas não se identifica com o pedido formulado, constituindo antes uma questão incidental ou prejudicial imprópria, dispõe o Tribunal recorrido de competência para conhecer sobre aquela questão, como resulta das aludidas normas do artºs 204º e 280º, ambas da Constituição da República Portuguesa e art.º 1º e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ao contrário do caso tratado pelo citado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18/08/2004 (proc. n.º 801/04), pois na presente providência foi que decretasse a suspensão das normas ali referidas com efeitos circunscritos ao caso concreto.

Na verdade para que a declaração de inconstitucionalidade ficasse restrita ao caso concreto era necessário que o caso concreto tivesse algo que o circunscrevesse à situação concreta das Requerentes, ora Recorrentes.

E não tem.

Se a simples circunstância de a impugnação de normas, com base em inconstitucionalidades, ter sido deduzida por um número limitado de pessoas ou apenas por uma pessoa, impedisse a conclusão de que se trata de uma apreciação de carácter geral e abstracto, as normas constantes do artigo 281º, n.º1, da Constituição da República Portuguesa e do artigo 72º, n.º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, perderiam todo o sentido útil.

A decisão faz caso julgado apenas relativamente às partes no processo. Mas é uma decisão substancialmente geral e abstracta.

O caso julgado diz respeito aos efeitos da decisão; não se confunde com a natureza da decisão em si mesma.

Embora não enquadrando o argumento devidamente e suscitando uma questão cujo conhecimento acaba por ficar prejudicado com a presente decisão sobre a competência, a Entidade Recorrida, toca num ponto fundamental.

Diz a Recorrida que as normas em causa se inscrevem nas relações “intra-administrativas”, isto é, entre órgãos da Administração e, portanto, não são dirigidas aos particulares, nem tiveram até ao momento “eficácia externa”, pelo que, na sua perspectiva não podem ser atacadas contenciosamente nos termos dos artigos 130º, nº 1, e 73º, nº 2, do CPTA para que a norma possa ser atacada contenciosamente.

Na verdade as normas em causa, tanto do despacho como dos diplomas legais invocados, não têm qualquer repercussão directa na situação individual e concreta das Recorrentes, pelo menos nos termos em que a acção principal e a presente providência são configuradas.

Nem existe acto ou omissão da Administração que decorra da aplicação de tais normas e que se projecte na situação individual e concreta das Requerentes.

O que significa que, substancialmente, a declaração de inconstitucionalidade que aqui viesse a ser decidida como pressuposto para a suspensão das normas em apreço, assumiria um carácter necessariamente geral abstracto.

Tanto basta para se decidir, como decidiu, que os tribunais administrativos são incompetentes para apreciar a presente providência cautelar.

Termos em que se impõe manter a decisão recorrida.