| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
D. … - Produtos Cerâmicos, Lda. [DOMUS] vem interpor recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra – em 08.09.2011 – que julgou procedente a excepção da falta de impugnabilidade contenciosa da deliberação de 18.06.2007 da Câmara Municipal de Condeixa-a-Nova [CMCN] e absolveu o Município de Condeixa-a-Nova dos pedidos por ela formulados sob as alíneas d) a g) da petição inicial por inexistência do pressuposto de condenação à prática de acto devido – a decisão judicial recorrida configura saneador/sentença proferido no âmbito de acção administrativa especial em que a agora recorrente demanda o MCN pedindo ao TAF o seguinte: a) Declare a nulidade das deliberações da CMCN que aprovaram a 1ª e a 2ª alteração ao alvará de loteamento da Zona Industrial de Condeixa [ZIC]; b) Declare ilegal o Plano de Pormenor [PP] da ZIC, nos segmentos em que a planta de síntese prevê um corredor sanitário que não permite escoar os efluentes industriais, e em que implica uma desafectação de áreas integradas no domínio público; c) Declare a nulidade da deliberação da CMCN de 18.06.2007; d) Condene o réu MCN a adoptar os actos e operações necessários a repor o corredor sanitário na situação e dimensão aprovadas pelo alvará de loteamento de 26.01.1987; e) Condene o MCN a praticar os actos necessários a pôr termo à ocupação pela DN. … - Industrias Cerâmicas de cerca de 12.000 m2 de zonas verdes pertencentes ao domínio público na ZIC; f) Condene o réu MCN a adoptar os actos e operações necessárias a assegurar que a unidade industrial da DN. … só funcione quando respeitar o índice de impermeabilização, a área de estacionamentos e a percentagem de ocupação do solo prevista nos artigos 3º e 5º do PP; g) Condene o MCN a indemnizá-la pelos prejuízos sofridos em consequência das ilegais alterações ao loteamento e consequente supressão parcial do corredor sanitário, em montante a liquidar posteriormente.
Conclui assim as suas alegações:
1- O TAF começou por entender que a deliberação de 18.06.2007 – que desafectara do domínio público cerca de 19.000 m2 – não era passível de ser impugnada judicialmente, uma vez que se limitava a dar um impulso processual no sentido de essa desafectação ser decidida pela Assembleia Municipal;
2- Contudo, nos termos do nº1 do artigo 51º do CPTA, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, designadamente os que susceptíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, pelo que é impugnável o acto propulsor do procedimento ou um qualquer intermédio, desde que tenham uma eficácia externa actual ou potencial [Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, página 259 e AC do TCAN de 06.05.2011, Rº00386/10.9BEAVR];
3- Ora, a deliberação de 18.06.07 é não só lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos da autora – pois decide desafectação que implica a perda do corredor sanitário através dos quais se efectuava o escoamento dos efluentes industriais da sua indústria - como produz efeitos externos – apenas assim se justificando que o decidido seja submetido a aprovação da Assembleia Municipal, jamais podendo este órgão deliberar a desafectação se ela não tivesse sido previamente decidida pela Câmara Municipal - ou, pelo menos, os virá a produzir com elevada probabilidade – bastando a Assembleia Municipal aprovar a desafectação, como alias, já aprovou - pelo que era passível de impugnação até por se saber que são externos os actos que afectem a situação jurídico-administrativa de uma coisa [Rogério Soares, Lições de Direito Administrativo, página 91];
4- Consequentemente, ao absolver da instância a entidade demandada no tocante ao pedido formulado na alínea c), o TAF incorreu em erro de julgamento, já que a deliberação da Câmara Municipal de 18.06.07 é impugnável nos termos do disposto no artigo 51º do CPTA;
5- Para além disso, o aresto recorrido errou duplamente ao absolver o réu dos pedidos formulados nas alíneas d) a g) da parte final da petição inicial, pois não só estava em causa a cumulação de um pedido anulatório com um pedido de reconstituição da situação que existia antes da prática dos actos impugnados – e não a cumulação deste pedido anulatório com o pedido de condenação à prática de actos devidos - como em sede de acção especial de impugnação se podem desde logo formular pretensões que no regime anterior apenas se poderiam formular no processo executivo [ver Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005 página 39];
6- Na verdade, em homenagem à tutela judicial efectiva consagrada na CRP, a lei concede ao administrado a faculdade de optar [nº3 do artigo 47º do CPTA] se prefere numa só acção cumular pedidos que integram a acção anulatória, a acção de condenação à prática de acto devido ou a acção executiva, ou se, pelo contrário, prefere interpor acções autónomas para fazer valer cada pedido, uma acção anulatória, depois uma de condenação ou de execução e finalmente uma de indemnização;
7- Ora, uma simples leitura da petição inicial e dos pedidos formulados na presente acção permite facilmente constatar que todos eles se encontram numa relação de dependência e apreciação dos mesmos factos, nada mais pretendendo a autora que não seja cumular o pedido anulatório com o pedido de condenação da Administração a restabelecer a situação que existia antes dos actos que ela pretende ver anulados serem proferidos – pelo que a situação de cumulação subjacente à presente acção é a prevista na alínea a) do nº2 do artigo 4º do CPTA e não a que está prevista na alínea b) do mesmo preceito;
8- Consequentemente, o primeiro erro em que incorreu o aresto recorrido foi o de julgar que se estavam a cumular pedidos anulatórios com pedidos de condenação à prática de actos devidos, pois o que se cumulou foi dois pedidos anulatórios com três pedidos de restabelecimento da situação que existia antes de os actos impugnados serem proferidos;
9- O segundo erro em que laborou o TAF foi o de considerar que em sede de acção especial não se podia cumular o pedido impugnatório com pedidos que só poderiam ser formulados em sede de execução de sentença, o que revela que continua a perfilhar a concepção própria do “velho contencioso administrativo” – que obrigava o administrado a recorrer por várias vezes ao tribunal para tutelar de vez o seu direito - e esquece que desde o ano de 2004 “… o lesado pode suscitar no processo declarativo, por antecipação, pretensões que, no regime anterior, e face à prolação de uma sentença anulatória, apenas poderiam ser deduzidas no processo de execução de julgado. Se a cumulação abarcar actos ou operações necessários ao restabelecimento da situação actual hipotética, são aplicáveis as regras constantes do artigo 173º, visto que estamos, então – ainda que numa fase meramente declarativa do processo - no domínio de aspectos relativos à execução de uma decisão anulatória. Neste último caso, por identidade de razão, o tribunal poderá proferir decisão nos termos previstos no nº3 do artigo 95º ou ordenar as diligências a que se referem os nºs 4 e 5 desse preceito” [Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, página 39];
10- Ainda que por mera hipótese in casu se tivesse cumulado um pedido de anulação com um pedido de condenação à prática de acto devido – e não o foi, pois o que se cumulou foi o pedido anulatório com o pedido de adopção dos actos necessários à reconstituição da situação que existia sem a prática dos actos impugnados - sempre era manifesto o erro de julgamento em que incorreu o TAF, pois nas situações de cumulação de pedidos impugnatórios com os pedidos de condenação à prática de um acto devido não é obrigatória a prévia formulação de um requerimento à Administração [Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ano 2005, página 349].
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, com as legais consequências.
O MCN contra-alegou, concluindo assim:
1- Vem o recurso interposto pela autora do saneador no segmento em que julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade da deliberação de 18.06.07 e em que absolveu o réu MCN dos pedidos condenatórios formulados nas alíneas d) a g) da petição, por inexistência do pressuposto da condenação à prática de acto devido;
2- A deliberação de 18.06.07 consubstancia mero impulso procedimental de submeter a questão à decisão da Assembleia Municipal, não estando em causa qualquer acto final do procedimento, ou sequer acto procedimental, susceptíveis de serem impugnados nos termos do artigo 51º do CPTA;
3- Só uma deliberação que aprove ou não a desafectação é que preencherá as condições de impugnabilidade directa, não a deliberação da Câmara Municipal de 18.06.07, pelo que devem improceder as alegações da recorrente, mantendo-se a decisão constante do despacho recorrido;
4- Deve improceder o alegado erro de julgamento de absolvição do réu dos pedidos formulados nas alíneas d) a g), porque em causa naquelas alíneas está a formulação de pedidos condenatórios, não constando dos autos o requerimento formulado pela autora que tenha constituído o réu MCN no dever legal de decidir, inexistindo, por isso, inércia do réu, e, em consequência, o pressuposto para a condenação à prática de acto devido;
5- É que a opção pela cumulação de pedidos não significa que se dispense o preenchimento dos requisitos subjacentes a cada uma das pretensões que foram deduzidas, pois não faria sentido exigir um requerimento prévio dirigido à Administração para que fosse possível ao interessado peticionar autonomamente a condenação à prática de acto devido, e prescindir desse mesmo requerimento quando o pedido de condenação fosse cumulado com outros pedidos;
6- Os pedidos que foram formulados pressupõem a declaração de nulidade dos actos impugnados, o que significa que os actos só serão devidos em sede de execução de sentença, por terem subjacente uma decisão judicial transitada em julgado. Julgou bem o TAF ao decidir que a formulação de pedido de declaração de nulidade em cumulação com o pedido de condenação à execução da decisão esvaziaria de sentido a norma contida no nº1 do artigo 179º CPTA, além de que a execução de sentenças condenatórias cabe, desde logo, à Administração que está constituída no dever de executar a sentença;
7- Não merece censura o julgamento do TAF, devendo manter-se a decisão recorrida de absolvição do réu dos pedidos formulados nas alíneas d) a g).
Termina pedindo a confirmação da decisão recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se pela negação de provimento ao recurso jurisdicional [artigo 146º nº1 do CPTA].
As partes, dela notificadas, não reagiram a esta pronúncia.
De Facto
É a seguinte a parte recorrida do saneador/sentença:
[…]
4. Inimpugnabilidade da deliberação de 18.06.2007
A este propósito o Ministério Público afirma que a deliberação camarária de 18.06.07 não é impugnável como acto administrativo autónomo, só adquirindo eficácia externa com a alteração ao alvará de loteamento em vigor.
Na resposta a autora defende que a deliberação em causa tem eficácia externa pois que «desafecta do domínio público para o domínio privado da Câmara Municipal cerca de 19 197,50 m2», acrescentando que a alteração do alvará de loteamento representa mero acto de execução da deliberação.
Vejamos.
O artigo 51º nº1 CPTA diz que ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Na verdade, com o CPTA passaram a ser impugnáveis «os actos administrativos que produzam ou constituam [que visem constituir, que sejam capazes de constituírem] efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta».
Importa não esquecer que com a reforma do contencioso administrativo se pretendeu estender a tutela dos particulares relativamente aos actos que são produzidos ao longo do procedimento, pelo que é impugnável não «apenas o acto conclusivo do procedimento administrativo ou de uma fase autónoma desse procedimento, mas também pode ser um acto propulsor do procedimento [como o acto de abertura de um concurso de provimento ou de concurso para adjudicação de um contrato] ou uma decisão intermédia [como, a nosso ver, o acto de aprovação do projecto de arquitectura no âmbito do processo de licenciamento municipal]. […] poderão ser, em princípio, objecto de impugnação, por possuírem conteúdo decisório e serem, por isso, actos administrativos, os actos que, ao longo de procedimentos administrativos escalonados ou faseados, contenham verdadeiras pré-decisões, sejam elas decisões prévias [que decidem em termos definitivos questões prévias àquela que tem de ser decidida no termo do procedimento] ou decisões parcelares [que decidem em termos definitivos uma parte das questões a decidir no termo do procedimento]».
E não seria admissível, face aos princípios constitucionais, nomeadamente ao princípio da confiança ínsito no Estado de Direito Democrático e ao princípio da tutela jurisdicional efectiva, que o particular tivesse que esperar que uma deliberação camarária com carácter decisório fosse vertida num alvará para que a pudesse impugnar, quando desde já a mesma é susceptível, no seu entender, de vir a afectar os seus interesses, ou seja, o particular não tem de esperar a produção de uma lesão efectiva para recorrer aos tribunais, podendo-o fazer logo que uma decisão que seja susceptível de afectar os seus direitos ou interesses legítimos seja tomada.
Nos termos do artigo 48º do DL nº555/99, de 16.12, as alterações ao loteamento são aprovadas por deliberação da Câmara Municipal.
E quer se considere que a deliberação em causa constitui um acto final, sendo o alvará de loteamento, um mero título, como resultava do DL nº400/84, de 31.12, e parece resultar do artigo 74º do DL nº555/99, de 16.12, quer se considere que é um acto procedimental, sendo o alvará o verdadeiro acto final na medida em que é ele que dá eficácia à deliberação, de qualquer modo uma deliberação da Câmara Municipal é directamente impugnável desde que defina a situação jurídica do particular ou afecte os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
A autora afirma que é pela deliberação da Câmara Municipal de Condeixa-a-Nova, e não através do alvará de loteamento a efectuar em momento posterior à deliberação, que se procede à desafectação do domínio público para o domínio privado da Câmara Municipal de cerca de 19.197,50 m2, justificando assim a possibilidade de atacar a deliberação em causa.
Quanto à desafectação do domínio público para o domínio privado, consta da acta nº15/2007, de 18.06.2007 o seguinte [folha 66]:
4.1.2. – Desafectação da área do domínio público do loteamento em nome da Câmara Municipal de Condeixa-a-Nova, sito na ZIL, para o domínio privado da Câmara Municipal.
Foi presente uma informação do Técnico Superior de segunda classe – arquitecto JC. …, confirmada pelo Chefe da DPU em doze do corrente mês, que aqui se dá como integralmente reproduzida para todos os efeitos legais e se junta à presente acta por fotocópia, para dela fazer parte integrante como documento anexo sob o número oito.
A Câmara Municipal depois de analisar e discutir a situação deliberou, por unanimidade, concordar com a desafectação para o domínio privado da Câmara Municipal da área constante da planta anexa à informação acima referida pertencente ao domínio público do loteamento acima referido, condicionada ao cumprimento das condições constantes dos vários pontos da mesma informação.
Mais deliberou a Câmara Municipal, por unanimidade, que esta desafectação seja submetida à aprovação da Assembleia Municipal, conforme disposto alínea b) do número quatro do artigo cinquenta e três da Lei número cento e sessenta e nove barra noventa e nove, de dezoito de Setembro, na actual redacção.
A presente deliberação foi aprovada em minuta para efeitos imediatos.
Tendo em atenção as considerações supra tecidas e o conteúdo da deliberação, não pode o tribunal considerar que a deliberação ora em análise é directamente impugnável, já que o único elemento decisório que a mesma contém nenhum elemento decisório stricto sensu [contém] quanto à desafectação; tão-só se decide submeter a questão à aprovação da Assembleia Municipal.
Assim, a deliberação quanto à desafectação que a autora procura impugnar não pode ser considerada sequer um acto para efeitos impugnatórios, traduzindo-se antes num mero impulso procedimental de submeter a questão à decisão da Assembleia Municipal.
Só a deliberação da Assembleia Municipal que aprove ou não a desafectação preencherá as condições de impugnabilidade directa, mas não a deliberação da Câmara Municipal.
Adiante-se, aliás, que admitir a impugnação dos actos que decidem submeter uma questão a deliberação de outro órgão redundaria, na prática, numa paralisação ou num condicionamento excessivo da tramitação procedimental.
Tendo em atenção o exposto, julga-se a presente excepção procedente e absolve-se o réu do pedido formulado sob a alínea c) no final da petição inicial.
5. Pedidos relativos à condenação à prática de acto devido
O tribunal por despacho de folha 271 convidou as partes para se pronunciarem relativamente a este pressuposto da condenação à prática de acto devido.
Ambas as partes se pronunciaram, pugnando o réu pela procedência da excepção e a autora pela improcedência.
O réu alegou que não se verifica uma situação de inércia da parte do réu Município, por não ter sido formulada pela autora qualquer pretensão no sentido do pedido condenatório formulado, pelo que, conclui, falta um requisito de admissibilidade dos respectivos pedidos, devendo, em consequência, absolver-se o réu dos mesmos.
Por sua vez a autora pronunciou-se no sentido de que os pedidos condenatórios formulados são o resultado dos pedidos formulados sob as alíneas a) a c) da petição inicial, acrescentando que o artigo 47º CPTA «permite que se cumulem pedidos que apresentem uma relação material de conexão».
Cumpre então apreciar e decidir.
No final da petição inicial a autora formula os seguintes pedidos:
Nestes termos, deve ser julgada procedente por provada a presente acção e, em consequência,
a) Declarada a nulidade das deliberações da Câmara Municipal de Condeixa que aprovaram a 1ª e 2ª alteração ao alvará de loteamento da zona industrial de Condeixa;
b) Declarada a ilegalidade do Plano de Pormenor da Zona Industrial de Condeixa, no segmento em que a respectiva planta de síntese prevê um corredor sanitário que não permite escoar os efluentes industriais e no segmento em que implica uma desafectação ilegal de áreas integradas no domínio público;
c) Declarada a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de 18 de Junho de 2007;
d) Condenada a entidade demandada a adoptar os actos e operações necessários a repor o corredor sanitário na situação e dimensão aprovado pelo alvará de loteamento emitido em 26 de Janeiro de 1987;
e) Condenada a entidade demandada a praticar os actos necessários para pôr termo à ocupação pela DN. … - Industrias Cerâmicas de cerca de 12.000 m2 de zonas verdes pertencentes ao domínio público na Zona industrial de Condeixa;
f) Condenada a entidade demandada a adoptar os actos e operações necessários a assegurar que a unidade industrial de DN. … - Industrias Cerâmicas só funcione quando respeitar o índice de impermeabilização, a área de estacionamentos e a percentagem de ocupação do solo prevista nos artigos 3º e 5º do PP;
g) Condenada a entidade demandada a indemnizar a ora autora pelos prejuízos sofridos em consequência das ilegais alterações no loteamento e consequente supressão parcial do corredor sanitário, em montante ainda incerto e a liquidar em sede de execução de sentença.
Na presente excepção estão em causa os pedidos condenatórios formulados sob as alíneas d), e), f) e g) supra transcritos.
Como é sabido nos termos do artigo 268º, nº4, da CRP, com a redacção saída da Revisão Constitucional de 1997, a tutela jurisdicional efectiva dos administrados passou a abranger “a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos”, sendo certo que tal desiderato constitucional foi concretizado na reforma do contencioso administrativo através da previsão do instituto da condenação à prática de acto devido.
Nos termos do nº1 do artigo 66º do CPTA “a acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado”. Por sua vez o artigo 67º do mesmo diploma legal preceitua o seguinte:Artigo 67.º
Pressupostos 1- A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
b) Tenha sido recusada a prática do acto devido; ou
c) Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.
2- Para os efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, a falta de resposta a requerimento dirigido a delegante ou subdelegante é imputada ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este não tenha sido remetido o requerimento.
3- Para os mesmos efeitos, quando, tendo sido o requerimento dirigido a órgão incompetente, este não o tenha remetido oficiosamente ao órgão competente nem o tenha devolvido ao requerente, a inércia daquele primeiro órgão é imputada ao segundo.
Resulta destes normativos que a admissibilidade da condenação à prática de acto devido tem subjacente um pressuposto prévio: que tenha sido dirigido à respectiva entidade administrativa requerimento peticionando a prática do acto administrativo pretendido, de modo a colocá-la no dever de decidir.
Atendendo aos pressupostos consignados no artigo 67º do CPTA facilmente se compreende que «acto devido é, portanto, aquele acto administrativo que, na perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi quer tenha havido uma pura omissão ou uma recusa – e ainda […] quando tenha sido praticado um acto que não satisfaça uma pretensão».
Assim, o de lançar mão do pedido de condenação agora em análise pressupõe que previamente à pretensão condenatória dirigida ao tribunal o interessado tenha colocado a Administração perante uma pretensão à prática de um acto, que se considera devido, sendo que só numa situação de omissão, recusa ou não satisfação da pretensão o particular carecerá de tutela judicial.
Os pedidos formulados, ora em análise, dependem assim da apresentação prévia de um requerimento em termos a constituir a «Administração no dever de praticar o acto devido – pelo menos para o efeito [processual] de habilitar o interessado à propositura da correspondente acção de condenação».
E nos autos não se encontra junto qualquer requerimento dirigido pela autora à CMCN, onde peticionasse os pedidos de condenação formulados.
É que embora tenha alegado na petição inicial que fez diversos requerimentos à Câmara Municipal, não foi junto aos autos um qualquer desses requerimentos, e na resposta à presente excepção a autora não alegou ter apresentado qualquer requerimento em modos de colocar a Câmara Municipal em situação de proferir um acto devido.
O que permite ao tribunal concluir que os requerimentos que a autora refere na sua petição inicial não foram realizados em moldes a colocar a Câmara no dever de decidir.
O facto da autora ter cumulado pedidos não altera os requisitos de admissibilidade referidos.
É que os artigos 4º e 47º do CPTA vieram permitir que o autor deduzisse numa mesma acção diversas pretensões que, de outro modo, teriam de ser deduzidas em processos separados, implicando um aumento dos custos processuais para satisfação das diversas pretensões que tivessem entre si uma conexão material.
Mas a cumulação não significa que não se preencha os requisitos subjacentes a cada uma das pretensões: cada um dos pedidos cumulados deve ser deduzido em juízo de forma legal.
E de todo o modo não se compreenderia porque é que o legislador exigiria que um pedido de condenação deduzido autonomamente tivesse que ser precedido de requerimento dirigido à Administração e quando dirigido em acumulação com outro ou outros pedidos se prescindisse desse requisito.
De qualquer forma, importa analisar objectivamente os pedidos formulados.
Os pedidos em análise pressupõem declaração de nulidade dos actos impugnados, como a autora reconhece na resposta apresentada à presente excepção, ou seja, eles só serão verdadeiramente devidos em execução de sentença, por terem subjacente uma decisão judicial transitada em julgado.
Ora admitir que os particulares formulassem com o pedido de declaração de nulidade um pedido de condenação à execução da decisão, para além de esvaziar de sentido o disposto no artigo 179º, nº1, do CPTA, pressuporia que o legislador considerava que a Administração não é uma pessoa de bem e que sistematicamente não cumpre as decisões judiciais, o que não é uma ideia subjacente ao nosso sistema jurídico.
É de recordar que nos termos do artigo 173º e 174º do CPTA cabe à Administração, em primeira linha, executar as decisões judiciais, cabendo, num segundo momento, ao tribunal garantir a execução, especificando “o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução”, lançando mão, se necessário, dos meios coercivos, como se estabelece no artigo 179º do referido diploma legal.
É que cabe à Administração Pública, no seguimento do disposto no artigo 266º CRP, prosseguir o interesse público, avaliando nomeadamente da forma de executar a decisão judicial e aferindo da existência, por exemplo, de uma causa legítima de inexecução. Por essas razões a sentença não deve, em princípio, especificar os actos materiais a adoptar em sede de execução de sentença, já que tal significaria suprimir uma análise do interesse público que cabe à Administração, e não ao Tribunal, tanto mais que seria contraditório que o Tribunal especificasse os actos materiais a adoptar em sede de execução de sentença num momento em que não existe sequer sentença transitada em julgado.
Pelas razões expostas, julga-se procedente a presente excepção e, em consequência, absolve-se o réu dos pedidos condenatórios formulados pela autora sob as alíneas d), e), f) e g) na parte final da petição inicial.
[…]
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.II. A sociedade D. …, autora da acção administrativa especial de natureza impugnatória, discorda do despacho saneador proferido pelo TAF de Coimbra na parte em que considerou a deliberação de 18 de Junho de 2007 da CMCN como acto inimpugnável, e, por via disso, absolveu o réu MCN do pedido por ela formulado sob a alínea c).
Efectivamente, a autora, além de ter pedido nas duas primeiras alíneas do seu petitório a declaração de nulidade das deliberações da CMCN que aprovaram alterações ao alvará de loteamento da ZIC [a], e a declaração de ilegalidade do PP da ZIC [b], pede também, na alínea c) do mesmo, que o TAF declare a nulidade da deliberação camarária de 18.06.2007 mediante a qual a CMCN, depois de analisar e discutir a situação, decidiu concordar com a proposta de desafectação para o seu domínio privado de determinada área de terreno pertencente ao seu domínio público no loteamento nº1/87, feita pelos serviços, e que essa desafectação fosse submetida à aprovação da Assembleia Municipal, conforme disposto alínea b) do nº4 do artigo 53º da Lei nº169/99 de 18.09.
O TAF, no despacho saneador, discorreu sobre o actual critério de impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos, com base na interpretação do artigo 51º nº1 do CPTA, tendo concluído que a deliberação em causa não é directamente impugnável porque nada decide sobre a desafectação da parcela de terreno do domínio público para o domínio privado, apenas decide submeter essa questão, com a devida fundamentação apresentada pelos serviços, à aprovação da Assembleia Municipal. Para o TAF, só esta deliberação da Assembleia Municipal, que aprove ou não a desafectação dominial, preencherá o critério de impugnabilidade contenciosa actualmente exigido.
A sociedade recorrente discorda, sobretudo por entender que a deliberação camarária de 18.06.2007 lesa, directamente, a sua esfera jurídica, na medida em que a desafectação implica a perda do corredor sanitário através do qual efectua o escoamento de efluentes da sua indústria. Mas, a seu ver, mesmo que não haja a lesão directa da sua esfera jurídica, certamente haverá uma lesão potencial, e isso basta.
Cremos, porém, que a razão está do lado da decisão recorrida.
É jurisprudência firme, deste tribunal superior, que o critério de impugnabilidade contenciosa passa, actualmente, e desde Janeiro de 2004, com a entrada em vigor do CPTA, pela eficácia externa actual da decisão administrativa visada, ou, ao menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter [ver, a título exemplificativo, AC TCAN de 26.05.2008, Rº1006/05; AC TCAN de 06.05.2011, Rº00386/10; AC TCAN de 08.03.2012, Rº0117209; e AC TCAN de 22.06.2012, Rº01719/08]. Tal jurisprudência tem sido confirmada pelo nosso mais alto tribunal, e é, no fundo, a adoptada pela própria recorrente, na medida em que refere nas suas conclusões de recurso, em abono da sua tese, um dos acórdãos acima referidos.
Tudo está em ver, portanto, se a deliberação que ela, enquanto autora, quer ver declarada nula, como pede na alínea c), tem eficácia externa actual no tocante à desafectação dominial do terreno, ou é seguro ou muito provável que a virá a ter.
Ora, constatamos na lei das autarquias locais [Lei nº169/99, de 18.09, na redacção aplicável], que a competência para deliberar sobre a afectação ou desafectação de bens do domínio público municipal é exclusiva da Assembleia Municipal, embora o deva fazer sob proposta da Câmara Municipal [artigos 53º, nº4 alínea b), e 64º, nº6 alínea a)].
Proposta essa que se compreende, pois será normalmente por causa de opções governativas do executivo camarário que se gera a conveniência ou até a necessidade de alteração dominial. Daí que a proposta camarária surja normalmente instruída por informações dos serviços, e até por prévios estudos de técnicos.
Mas propor, mesmo fundamentadamente, não significa decidir.
A proposta fundamentada poderá vir a constituir o conteúdo da deliberação da Assembleia Municipal, mas não substitui, determina ou impõe o sentido da mesma. É à assembleia, como órgão deliberativo do município, com uma composição e legitimidade mais alargada que a do executivo camarário, que compete, em exclusivo, decidir acerca do domínio dos bens municipais [ver artigos 41º e 42º da lei em referência].
E sendo assim, a proposta camarária, ainda que fundamentada, não é de molde a impor um sentido da decisão à assembleia, que é livre de discutir os méritos e oportunidade da proposta, e de decidir, soberanamente, sobre a mesma.
Temos, assim, que relativamente à desafectação da parcela de terreno a deliberação de 18.06.07 da CMCN não tem eficácia externa actual, mormente lesiva da esfera jurídica da aqui recorrente, nem é seguro ou muito provável que a virá a ter, pois isso significaria retirar ao órgão deliberativo do município, em sede de apreciação jurídica, a liberdade de decisão. O que não resulta minimamente da lei.
A decisão do TAF não merece, neste aspecto, a censura que lhe é dirigida pela recorrente. Esta parte do seu recurso deve sucumbir.
III. Como já dissemos, a autora da acção impugnatória pede a declaração de nulidade das deliberações camarárias que aprovaram a 1ª e 2ª alterações ao alvará de loteamento nº1/87 [a)], a declaração de nulidade do PP da ZIC no segmento em que a respectiva planta de síntese prevê corredor sanitário que não permite escoar os efluentes industriais e no segmento em que implica uma desafectação ilegal de áreas integradas no domínio público [b)], e pede ainda que o réu MCN seja condenado a adoptar os actos e operações necessários a repor o corredor sanitário na situação e dimensão aprovadas pelo alvará de loteamento de 26.01.1987 [d)], a praticar os actos necessários a pôr termo à ocupação pela DN. … - Industrias Cerâmicas de cerca de 12.000 m2 de zonas verdes pertencentes ao domínio público da ZIC [e)], a adoptar os actos e operações necessárias a assegurar que a unidade industrial da DN. … - Industrias Cerâmicas só funcione quando respeitar o índice de impermeabilização, área de estacionamentos e percentagem de ocupação do solo prevista nos artigos 3º e 5º do PP [f)], e condene o réu a indemnizá-la pelos prejuízos sofridos em consequência das ilegais alterações ao loteamento e consequente supressão parcial do corredor sanitário, em montante a liquidar posteriormente [g)].
O TAF, sempre em sede de saneador, entendeu que os pedidos vertidos nas alíneas d) a g) consubstanciam pedidos de condenação à prática de actos legalmente devidos [66º e 67º do CPTA], que não poderão ser deduzidos por a entidade ré ainda não estar constituída no dever de decidir, por falta de indispensável solicitação prévia da autora, e a ser entendidos como pedidos executórios pressupõem que os demais pedidos, de natureza impugnatória, tenham sido procedentes através de sentença transitada em julgado [4º, 47º, 173º, 174º e 179º, do CPTA].
Foi nesta base que absolveu o réu MCN dos pedidos formulados pela autora sob as alíneas d) a g) do petitório.
A sociedade recorrente discorda, por entender que não está em causa qualquer condenação à prática de actos devidos, mas antes a cumulação entre pedidos de declaração de nulidade e sua respectiva reintegração executiva, a qual é permitida por lei [4º nº2 alínea a), e 47º nº3, do CPTA].
Cremos que a razão assistirá, agora, à sociedade recorrente.
Efectivamente, os pedidos formulados nas alíneas d) a g) nada têm a ver com pedidos de condenação à prática de actos devidos. O acto legalmente devido, em substituição de acto ilegalmente praticado, não se confunde com a execução daquele. E o que a autora da acção pede não é que o réu MCN seja condenado a indeferir as alterações ao alvará de loteamento, e ao PP da ZIC, por o deferimento ter sido ilegal, mas antes que, pressupondo a procedência dos três pedidos declarativos, condene o réu a restabelecer a situação que existiria se tais deferimentos não tivessem sido praticados.
Ora, esta possibilidade de cumular tais pedidos declarativos com os pedidos executivos visando restabelecer a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida, é hoje admitida, sem dúvida, pelo CPTA, como uma opção à disposição do autor, em nome da tutela jurisdicional efectiva, que passa pela economia de meios e de tempo [4º nº2 alínea a), 47º nº1 alínea b) e nº3, e 7º, do CPTA]. É este, aliás, um dos traços mais característicos do novo contencioso administrativo.
O TAF deverá, pois, continuar com esses pedidos presentes na acção administrativa especial, reformulando o processado, a partir do despacho saneador, de acordo com tal permanência. E, sublinhe-se, saber se esses pedidos executivos decorrem da eventual procedência dos pedidos declarativos, truncados, já, do formulado sob a alínea c), é coisa que respeita ao mérito da sentença, não à falta de requisitos necessários à cumulação.
Deve, assim, nesta parte, ser concedido provimento ao recurso jurisdicional.DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, no seguinte:
- Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida naquela parte em que absolve o réu dos pedidos deduzidos pela autora sob as alíneas d) a g) do petitório, mantendo-a no restante, e devendo a acção continuar também quanto a estes pedidos, caso nada mais obste a tal.
Custas pela recorrente e pelo recorrido, na proporção de 1/3 para aquela e 2/3 para este - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.
Porto, 21.09.2012
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
