| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO
O Instituto de Segurança Social IP vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida 6 de Novembro de 2015, e que concluiu que o despacho de 19 de Maio de 2015, proferido pela entidade demandada, revoga totalmente o despacho proferido em 26 de Dezembro de 2012, no âmbito da acção administrativa especial intentada pela Santa Casa de Misericórdia da Lousã e Hospital de S. João da Vila da Lousã e onde era solicitado que devia:
a) Ser nula ou anulável a decisão proferida pelo Director do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra do Instituto da Segurança Social IP que determina a reposição da quantia recebida de € 153 799,28.
b) Bem como serem nulos ou anuláveis todos os actos relacionados com a supra referida decisão;
c) Ou, caso assim não se entenda, ser a referida decisão que determina a reposição da quantia recebida substituída por outra que determine a reposição da quantia recebida de € 8 378, 46…
Em alegações a recorrente concluiu assim:
1 - A “vexata quaestio” ora submetida à aprovação de V. Exas. é a seguinte: Se o ato administrativo exarado na informação n.º 12/2015 de 18/05/2015 é um ato de revogação parcial ou de revogação total do ato administrativo exarado na informação n.º 31/2014 de 12/12/2014.
2- Antes de mais cumpre referir que nos atos administrativos em análise relevam duas matérias: uma matéria relativa à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50%; e outra matéria relativa à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%. Estas duas questões analisadas no ato administrativo de 22/12/2014 são relevantes, pois quanto à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50% NÃO EXISTIU REVOGAÇÃO, isto é o ato administrativo de 19/05/2015 só veio confirmar o ato anterior de 22/12/2014, já quanto à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%, é que se concluiu violação da lei (por apesar de realizada a audiência de interessados à ARCIL, não ter sido analisada a resposta por não estar junta ao processo). Assim, após análise reduziu-se o valor da dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%, passando esses utentes para uma reposição a 50%, existindo quanto a esta, revogação com efeitos ex tunc.
3 - A revogação no caso concreto só abrangeu parte do ato administrativo, motivo pelo qual estamos perante um ato de revogação parcial, pois só abrangeu a dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100% (ato revogatório), mantendo a decisão quanto à reposição da compartição a 50% (ato confirmativo).
4 - A dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100% era referente a NISS´s que constavam nos mapas de utentes mas que não existiam, referente a NISS´s que eram de outras pessoas que não as declaradas pelas instituições e que por isso não padeciam de deficiência que levasse à necessidade da resposta social “Lar residencial”, referente a NISS´s de utentes que já tinham falecido, mais concretamente à situação dos utentes AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1.
5 - Da análise dos atos administrativos praticados em 22/12/2014 e 19/05/2015 verifica-se a existência de duas situações distintas, uma é a dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50%, e outra, a dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%. Assim, no ato administrativo praticado em 22/12/2014 exarado na informação n.º 31/2014 de 12/12/2014 na pág. 12, constam 2 decisões:“ Deste modo, a SCM da Lousã não logrou provar que o serviço tinha sido prestado aos utentes AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1., pelo que se mantém os fundamentos que conduzem à reposição plena das comparticipações financeiras referentes aos NISS´S inexistentes (NISS 1…4 e 1…3), de NISS´s de pessoas já falecidas (NISS 1…7 do utente JAC, falecido em 1998) e de NISS de pessoa que se encontrava a trabalhar, com descontos para a Segurança social (NISS 1…5 da utentes LJP).Quanto aos demais utentes em duplicado nas listagens remetidas pelas duas instituições, é de manter que a reposição seja efectuada a 50% por cada uma.” (sublinhado nosso)
No primeiro parágrafo consta a dupla comparticipação com a obrigação de reposição a 100%, e no segundo parágrafo a obrigação de reposição a 50%.
6 - A informação n.º 31/2014 de 12/12/2014 termina informando que são devidos pela Santa Casa da Misericórdia da Lousã, os seguintes valores:“ (…) sendo desta forma devido um total de 153.799,28 € (cento e cinquenta e três mil setecentos e noventa e nove Euros e vinte e oito cêntimos):- Ano de 2008 – 10.434,52 € (6.805,12 € - reposição a 50% + 3.629,40 € - reposição a 100%); - Ano de 2009 – 109.850,92 € (74.475,20 € - reposição a 50% + 35.375,72 € - reposição a 100%); - Ano de 2010 – 33.513,84 € (22.342,56 € - reposição a 50% + 11.171,28 € - reposição a 100%);” (negrito e sublinhado nosso) O negrito corresponde à reposição a 50% e o sublinhado corresponde à reposição a 100%, como iremos verificar, o valor da reposição a 50% não se vai alterar no ato administrativo praticado em 19/05/2015.
7 - O mesmo acontece quanto aos valores devidos pela ARCIL considerados no ato administrativo de 1º grau:“ (…) sendo desta forma devido um total de 104.265,28€ (cento e quatro mil duzentos e sessenta e cinco Euros e vinte e oito cêntimos):- Ano de 2009 – 70.751,44 € (48.408,88 € - reposição a 50% + 22.342,56 € - reposição a 100%);- Ano de 2010 – 33.513,84 € (22.342,56 € - reposição a 50% + 11.171,28 € - reposição a 100%) (…)”
8 - Assim, o ato administrativo de 2º grau (ato administrativo proferido em 19/05/2015) só analisou e alterou a matéria da dupla comparticipação que levou à reposição a 100%.
9 - Só foi analisado e alterado pelo Recorrente, as frequências consideradas irregulares na resposta social de Lar Residencial, dos utentes AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1.
10 - Na informação que serviu de base ao ato administrativo de 2º grau, na “BREVE RESENHA HISTÓRICA DO PROCESSO” está patente o conteúdo que mereceu nova análise e alteração:“ 10. Depois de confirmado que a resposta à audiência de interessados era tempestiva, foi previamente solicitado à ARCIL pelo NRS/UDSP do Centro Distrital solicitado, em 2 de fevereiro de 2015, através do ofício n.º 10973, ao abrigo do disposto no art. 49.º do CPA, para comprovar as frequências na resposta social de Lar Residencial, dos utentes AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1., conforme procedimento que se tinha adotado em relação à SCM da Lousã. Cumpre referir relativamente a CMCS, NISS 1…0 (identificada pela SCM da Lousã, em substituição da utente LJP, NISS 1…5), que a mesma nunca foi identificada nas listagens da ARCIL.; 11. Por resposta datada de 16/02/2015, a ARCIL veio remeter o processo individual de cada um dos utentes, composto pelos seguintes elementos: contrato de prestação de serviços; ficha de admissão em Lar Residencial; relatórios de avaliação; plano individual; fichas de acompanhamento; recibos de pagamento das comparticipações familiares. Esclareceram que CMCS, NISS 1…0 e LJP, NISS 1…5, nunca foram identificadas nas listagens enviadas pela ARCIL para a resposta Lar Residencial.; 12.Tendo por base os elementos acima referidos, e após a análise dos mesmos pela UDSP/NRS, foi proposta na informação n.º 154/2015 de 26/03/2015 a revogação parcial da decisão final proferida em 26/12/2014, relativamente à situação dos utentes anteriormente consideradas irregulares (AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1).” (negrito e sublinhado nosso). Como pode verificar-se só existiu uma nova análise quanto à dupla comparticipação que levou à reposição a 100%.
11 - No próprio assunto da informação n.º 12/2015 de 18/05/2015 “Reposição de comparticipações financeiras indevidas – Proposta de revogação parcial.”, como no conteúdo da informação consta sempre que é uma PROPOSTA DE REVOGAÇÃO PARCIAL.
12 - No ponto 2 da informação sob a epígrafe “Análise efectuada pelo NRS” consta:“ Em 08-04-2015 o NAJ recepcionou a informação n.º 154/2015, de 13-04-2015, da Sra. Diretora do Núcleo de Respostas Sociais (doc. 1, cujo conteúdo técnico integra a presente informação jurídica), que recaiu sobre a resposta da Associação para a Recuperação de Cidadãos Inadaptados (ARCIL apresentada no exercício do direito de audiência de interessados, da qual resulta que a instituição “remeteu elementos de prova válidos que evidenciam a frequência dos utentes na resposta social de Lar residencial, no período de maio de 2009 até abril de 2010. Assim somos de parecer que deverá ser considerado que os serviços foram prestados a AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6 e que por inadvertido lapso foram incorrectamente identificados pela ARCIL. É nosso entendimento também que deve ser considerado a frequência das utentes APR, com o NISS 1…1, que estavam erradamente associado ao NISS 1…7 a JAC, utente que nunca frequentou o Lar Residencial. Relativamente à utente CMCS, com o NISS 1…0, a Arcil remeteu elementos que demonstram a frequência da utente naquela instituição, no período em questão. Contudo a mesma nunca constou dos mapas de frequência mensal remetidos pela instituição. Não estando a utente identificada na listagem de utentes que consta da informação n.º13/2014 com despacho de 23/04/2014.”
Concluiu assim a informação, propondo que seja alterada a decisão final proferida em 26/12/2014, de modo a que a reposição seja efectuada 50% por cada um dos utentes acima identificados.
Recomendando que caso a proposta mereça concordância superior deverá também ser alterada a decisão final relativa à Santa Casa da Misericórdia da Lousã, “à exceção da situação da LJP pelo motivo atrás elencado”.” (sublinhado nosso)
13 - Mais uma vez, verifica-se que no ato de 2º grau a única matéria que é inovatória é a dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%, que com a análise da resposta à audiência de interessados por parte da ARCIL (anteriormente não considerada por não constar no processo) foi alvo de revogação, passando a dupla comparticipação com obrigação de repor a 100%, a uma obrigação de repor a 50%.
14 - A única matéria inovatória que consta no ato de 2º grau é portanto a revogação a 100%, sendo que relativamente aos outros utentes que não foram considerados irregulares nada é acrescentado ou alterado. Assim, a fundamentação de facto e de direito quanto à reposição de 50% já estava consolidada no ato administrativo.
15 - Nas Conclusões da informação consta:“ Assim, procedendo os argumentos apresentados pela ARCIL relativamente ao NISS 1…4 (considerado inexistente), ao NISS 1…3 (considerado inexistente), ao NISS 1…7 de JAC utente que não existia, tratando-se de um simples erro de escrita, que é revelado no próprio contexto da declaração, procedeu-se nos termos do disposto no art. 249.º do Código Civil à retificação das comparticipações financeiras a repor, sendo desta forma devido um total de 93.094,00€ (noventa e três mil e noventa e quatro Euros):- Ano de 2009 – 63.303,92 € (48.408,88 € + 14.895,04 € - reposição a 50%); - Ano de 2010 – 29.790,08 € (22.342,56 € + 7.447,52 € - reposição a 50%);Por último, uma vez que procederam os argumentos apresentados pela ARCIL, relativamente ao NISS 1…4 (considerado inexistente), ao NISS 1…3 (considerado inexistente), ao NISS 1…7 de JAC utente que não existia, estes valores também terão de ser atendidos na reposição a efetuar pela Santa Casa da Misericórdia da Lousã, uma vez que os utentes também se encontravam incluídos nos montantes a repor pela Santa Casa da Misericórdia da Lousã. Assim, por maioria de razão, procedeu-se nos termos do disposto no art. 249.º do Código Civil à retificação das comparticipações financeiras a repor, sendo desta forma devido um total de 146.446,12 € (cento e quarenta e seis mil e quatrocentos e quarenta e seis Euros e doze cêntimos):- Ano de 2008 – 9.597,94 € (6.805,12 € + 1.861,88 € - reposição a 50% + 930,94 € - reposição a 100%);- Ano de 2009 – 103.334,34 € (74.475,20 € + 22.342, 56 € - reposição a 50% + 6.516,58 € - reposição a 100%);- Ano de 2010 – 33.513,84 € (22.342,56 € + 7.447,52 € - reposição a 50% + 3.723,76 € - reposição a 100%).” (sublinhado e negrito nosso). Os valores que se encontram a negrito são os valores da dupla comparticipação com obrigação de reposição a 50%, que se mantém os mesmos do ato administrativo de 1º grau, aos quais nada foi acrescentado no ato administrativo de 2º grau. Mantendo-se a identidade da resolução dada ao caso concreto, a identidade da fundamentação da decisão, a identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão e a identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática dos atos.
16 - Tal como a proposta da informação n.º 154/2015, de 13-04-2015 do Núcleo de Respostas Socias (NRS), também a informação n.º 12/2015 de 18/05/2015 só teve em análise a revogação parcial da decisão final proferida em 26/12/2014, relativamente à situação dos utentes anteriormente consideradas irregulares (AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1).
17 - Sendo que, nas “Conclusões” da informação que teve por base o ato administrativo de 2º grau é isso que consta “procedendo os argumentos apresentados pela ARCIL relativamente ao NISS 1…4 (considerado inexistente), ao NISS 1…3 (considerado inexistente), ao NISS 1…7 de JAC utente que não existia, tratando-se de um simples erro de escrita, que é revelado no próprio contexto da declaração, procedeu-se nos termos do disposto no art. 249.º do Código Civil à retificação das comparticipações financeiras a repor”; “uma vez que procederam os argumentos apresentados pela ARCIL, relativamente ao NISS 1…4 (considerado inexistente), ao NISS 1…3 (considerado inexistente), ao NISS 1…7 de JAC utente que não existia, estes valores também terão de ser atendidos na reposição a efetuar pela Santa Casa da Misericórdia da Lousã, uma vez que os utentes também se encontravam incluídos nos montantes a repor pela Santa Casa da Misericórdia da Lousã. Assim, por maioria de razão, procedeu-se nos termos do disposto no art. 249.º do Código Civil à retificação das comparticipações financeiras a repor”.(sublinhado e negrito nosso)
18 - Ora, só os valores relativos aos utentes apurados em dupla comparticipação com obrigação de reposição a 100% é que existiu revogação.
19 - Assim, os argumentos procederam, só e tão somente, quanto a uma das matérias – a dupla comparticipação que levou à reposição a 100%. Motivo pelo qual, após as “Conclusões” é proposto “(…) para revogar a decisão datada de 22/12/2014”. Revogação que sucede das conclusões da informação, apenas quanto à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%.
20 - Na verdade, a Santa Casa da Misericórdia da Lousã não utilizou qualquer impugnação graciosa, tendo desde logo utilizado a impugnação contenciosa. No ato de 2º grau a apreciação oficiosa que se fez limitou-se exclusivamente aos utentes AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1.
21 - Quanto à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50% mantém-se tudo inalterado, sem modificação, isto é sem matéria inovatória.
22 - Ver a este respeito de Oliveira, Mário Esteves e de Oliveira Rodrigo Esteves in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Vol I, Livraria Almedina-Coimbra, Novembro 2004, pág. 357, 6º párag:“ Já não sucede assim, claro, se se tratar, por exemplo, de um acto de conteúdo parcialmente confirmativo, porque nesse caso, o acto passa a ser passível de impugnação judicial na parte em que excede ou diverge do acto confirmado, na parte em que inova (lesivamente) na ordem jurídica.” (negrito nosso)
23 - Destarte, o ato administrativo exarado na informação n.º 12/2015 de 18/05/2015 ao inovar apenas quanto à matéria da dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100% só pode ser impugnado quanto a essa matéria.
24 - A matéria respeitante à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50%, por a matéria inovatória constar somente no ato administrativo exarado na informação n.º 31/2014 de 12/12/2014, só pode ser impugnada nesse ato.
25 - Na decisão de 2º grau (de revogação parcial), quanto à matéria da dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50%, estamos perante uma reafirmação da estatuição ou efeito de um ato administrativo anterior, tendo em vista a mesma situação nele regulada, e pelos mesmos motivos de facto e de Direito, sem nada lhe acrescentar: identidade da resolução dada ao caso concreto, identidade da fundamentação da decisão, identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão e identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática dos atos.
26 - Ora, relativamente à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50%: - manteve-se a identidade da resolução dada ao caso concreto, a resolução manteve-se a mesma, quanto a estas comparticipações nada foi alterado; - manteve-se a identidade da fundamentação da decisão, manteve-se a mesma quanto a estas comparticipações;- manteve-se a identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão, pois relativamente a estas não houve qualquer análise das circunstâncias ou pressupostos da decisão, só quanto à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100% é que existiu – “(AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1).” – quanto aos pressupostos da decisão nada foi alterado ou analisado no âmbito da dupla comparticipação que levou à reposição de 50%, isto está bem patente no ato administrativo de 2º grau; - manteve-se a identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática dos atos.
27 - Face ao exposto, conclui-se que quanto à matéria da dupla comparticipação que levou à obrigação de reposição a 50% estamos perante um ATO CONFIRMATIVO, nada foi alterado, nada foi revisto, nada foi analisado quanto aos pressupostos da decisão, mantendo-se identidade da resolução dada ao caso concreto, mantendo-se a identidade da fundamentação da decisão, mantendo-se a identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática dos atos. Pelo que, de acordo com o acórdão do Tribunal Central administrativo de 17/06/2004, processo n.º 11097/02 estão reunidos os requisitos de existência de um ato confirmativo.
28 - A matéria inovatória quanto a esta matéria manteve-se no ato administrativo exarado na informação n.º 31/2014 de 12/12/2014, só este ato administrativo pode ser impugnado quanto à matéria da dupla comparticipação que obriga à reposição a 50%, pois só ele tem a matéria inovatória quanto ao mesmo, sendo que relativamente a este o ato administrativo exarado na informação n.º 12/2015 de 18/05/2015 mais não é do que um ato confirmativo.
29 - Motivo pelo qual, estamos perante dois atos administrativos, o ato administrativo de 22/12/2014 é o ato inovatório, e portanto de conteúdo positivo quanto à dupla comparticipação que obriga à reposição a 50%,
30 - o ato administrativo de 19/05/2015 é o ato inovatório, e portanto de conteúdo positivo quanto à dupla comparticipação que obriga à reposição a 100%, que por efeitos de revogação parcial por invalidade, tem quanto à comparticipação que obriga a 100% efeitos ex tunc.
31 - Ou seja, quanto à dupla comparticipação que obrigava a uma reposição a 100% - mais concretamente quanto aos utentes, AJC, NISS 1…2, HMAL, NISS 1…6, CMCS, NISS 1…0 e APSR, NISS 1…1, é um ato de revogação parcial, com efeitos ex tunc quanto à dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%.
32 - Assim, o ato administrativo praticado em 19/05/2015 é um ato de conteúdo parcialmente confirmativo, pois quanto à matéria da dupla comparticipação que obriga à reposição a 50% é um ato confirmativo, quanto à matéria da dupla comparticipação que obriga à reposição a 100% é um novo ato, por existir quanto a esta redução do valor das comparticipações.
33 - O ato administrativo praticado em 19/05/2015, tem natureza retroativa como consta no despacho do Tribunal “a quo”, contudo a natureza em questão respeita apenas à matéria da dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%, daí a revogação parcial.
34 - Da conclusão desse ato verifica-se que apenas foi analisada e alterada a dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%, motivo pelo qual a proposta refere-se apenas a essa comparticipação, propondo a revogação da mesma. Na conclusão e na proposta só consta a dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%, sendo um ato de revogação parcial. Assim, houve revogação com efeitos ex tunc apenas quanto à matéria da dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%.
35 - Quanto à matéria da dupla comparticipação que obrigava à reposição a 50%, o ato administrativo de 19/05/2015 é um ato confirmativo, não existindo matéria inovatória quanto à mesma.
36 - A revogação de um ato administrativo pode ser total ou parcial, sendo que no caso concreto estamos perante uma REVOGAÇÃO PARCIAL.
Os Recorridos contra-alegaram em termos que se dão por reproduzidos e adiante ponderados, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:
1. Vem o presente recurso interposto do douto despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que entendeu que houve revogação total do ato administrativo exarado na informação nº 31/2014 de 12/12/2014 pelo ato administrativo exarado na informação nº 12/2015 de 18 de maio de 2015.
2. Dão-se aqui como integralmente reproduzidas todas as peças processuais que constituem os presentes autos, nomeadamente o Douto despacho recorrida.
3. Foram as seguintes as questões que vão sindicadas no recurso:
1. Por despacho proferido pelo Diretor do Instituto de Segurança Social, I.P., do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, em 22.12.2014 foi dada concordância ao teor da Informação n.º 31/2014, datada de 12.12.2014, que determinou a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito do acordo de cooperação para a resposta social Lar Residencial, celebrado entre a Requerida e a Requerente, no valor de 153.799,28€ - cf. informação a fls. 43 a 56 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzida.
2. Em 30.03.2015, a Requerente intentou uma ação administrativa especial contra o Instituto de Segurança Social, I.P., neste Tribunal, a qual corre os seus termos sob o n.º 337/15.4BECBR – cf. comprovativo de entrega de documento, a fls. 1 dos aludidos autos e petição inicial, a fls. 2 a 34 dos mesmos autos, que aqui se dá como integralmente reproduzida.
3. Na ação administrativa especial identificada no ponto anterior, a Autora, ora Requerente, pede que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, do Instituto da Segurança Social, I.P., que determinou a reposição da quantia recebida de 153.799,28€; bem como, de todos os atos relacionados com esta decisão e que a mesma seja substituída por outra que determine a reposição da quantia recebida de 8.378,46€ - cf. petição inicial a fls. 2 a 34 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá como integralmente reproduzida.
4. Por despacho proferido pelo Diretor de Segurança Social, I.P., do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, em 19.05.2015, foi dada concordância à informação n.º 12/2015, datada de 18.05.2015, na qual se propôs a retificação do valor das comparticipações financeiras a repor pela Autora, ora Requerente, para o valor de 146.446,12€ - cf. informação a fls. 371 a 379 do processo administrativo apenso aos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzida.
5. Na sequência da contestação apresentada na ação pelo Instituto de Segurança Coimbra, I.P., Social, I.P., Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, veio a Autora (ora contra-alegante) em 30.06.2015, peticionar que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia recebida de 153.799,28€; que seja ainda declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia recebida de 146.446,12€ e, por último, que seja considerada prescrita a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas, no montante de 146.446,12€ - cf. requerimento a fls. 222 a 224 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
6. Em 06.11.2015 foi proferido despacho de modificação objetiva da instância, do qual se extrai o seguinte: «Efetivamente, apesar de a Autora, não dizer expressamente nos requerimentos precedentes, que pretende que a instância prossiga contra o ato revogatório, entendemos que, pelo facto de a Autora defender a existência de um novo ato, permite-nos interpretar o teor de tais requerimentos, no sentido de concluir, que se mostra cumprido o artigo 64.º, n.º 1 do CPTA, devendo a presente instância prosseguir contra o novo ato emitido. Como já se disse, do conteúdo do ato revogado, a saber, o despacho proferido pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social do Instituto de Segurança Social, I.P., datado 19 de maio de 2015, que concordou com a Informação n.º 12/2015, de 18 de maio de 2015 – cf. fls. 371 a 379 do proc. adm., resulta efetivamente a sua natureza retroativa, porquanto se fundamenta na invalidade do ato inicial. (…) Assim, nos termos dos artigos 29.º, n.º 1, artigo 64.º, n.º 1 e 3 e 86.º, n.º 2 e 3 do CPTA, determino que o processo prossiga para conhecimento da validade do novo ato, contante de fls. 371 a 374 do proc. adm., e determina-se que a Autora, no prazo de 10 (dez) dias, corrija o requerimento apresentado onde peticiona o prosseguimento dos autos, indicando expressamente os pedidos formulados contra o novo ato proferido, podendo oferecer os diferentes meios de prova que entenda pertinentes face ao novos factos alegados» - cf. despacho, a fls. 264 a 272 dos autos n.º 3337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
4. Veio a Ré, recorrer do supra indicado despacho, submetendo à aprovação de V. Exas a seguinte questão: Se o ato administrativo exarado na informação nº 12/2015 de 18 de maio de 2015 é um ato de revogação parcial ou de revogação total do ato administrativo exarado na informação nº 31/2014 de 12/12/2014.
5. Alegando, em síntese que nos atos administrativos em análise relevam duas matérias: uma relativa á dupla comparticipação que obrigava à reposição de 50%;
6. E outra matéria relativa à dupla comparticipação que obrigava à reposição de 100%.
7. Que quanto à dupla comparticipação que obrigava à reposição de 50% não existiu revogação, apenas confirmação;
8. E quanto à dupla comparticipação que obrigava á reposição de 100% é que se concluiu pela violação da lei;
9. Por não ter sido analisada a resposta de interessados da ARCIL, que não se encontrava junta aos autos;
10. Mas que após a sua análise reduziu-se o valor da dupla comparticipação que obrigava à reposição de 100%, existindo quanto a esta, revogação com efeitos ex tunc.
11. Estando assim perante uma revogação que apenas atingiu parte do ato administrativo.
12. A ora contra-alegante subscreve na íntegra os argumentos insertos no despacho concluso de 6 de novembro de 2015, nos precisos termos ali explanados, a que nos abstemos de novamente transcrever por manifesta economia processual.
13. Bem esteve o tribunal a quo em considerar que o 2º ato administrativo substituiu o 1º ato administrativo.
14. Na realidade é falso o alegado agora pela recorrente.
15. Alega a recorrente que, “ Na sequência da reclamação apresentada pela ARCIL, foi reanalisado todo o procedimento pelos serviços competentes, nos termos e com os fundamentos descritos na proposta de decisão, foi proferida revogação parcial da decisão definitiva, de 22 de dezembro de 2014, sobre a situação de incumprimento/cumprimento defeituoso do acordo de cooperação atípico para a resposta social Lar Residencial, celebrado em 1987…tendo-se concluído pela reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito dos acordos de cooperação para a resposta social Lar Residencial um total de € 146.446,12 (cento e quarenta e seis mil, quatrocentos e quarenta e seis euros e doze cêntimos):
- Ano de 2008 - € 9.597,94 (€ 6.805,12+€ 1861,88 – reposição a 50% + € 930,94 – reposição a 100%);
- Ano de 2009 - € 103.334,34 (€ 74.475,20+€ 22.342,56 – reposição a 50%+ € 6.516,58 – reposição a 100%);
- Ano de 2010 - € 33.513,84 (€ 22.342,84 + € 7.447,52 – reposição a 50% + € 3.723,76 – reposição a 100%)
(…)”
16. Conforme alegado pela recorrente, em 26/05/2015, esta procedeu á revogação parcial do ato, por o mesmo padecer de vício de violação da lei, porquanto a administração não tinha resolvido todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não foram decididas em momento anterior (artigo 107º do CPA anterior – aplicável a todo este processo por força do artigo 8º, nº 1 do DL nº 4/2015, de 7 de janeiro.
17. A resposta à audiência de interessados da ARCIL não foi considerada na decisão final, motivo pelo qual se encontravam reunidos os pressupostos para proceder à revogação da decisão, por reclamação do interessado, nos termos do disposto nos artigos 138º e seguintes do CPA.
18. Face à defesa supra descrita, dúvidas não restam de que estamos perante um novo ato administrativo, do qual a ora Autora, ora contra alegante, não teve oportunidade de se pronunciar em devido tempo.
19. Não lhe tendo sido dada a oportunidade de se pronunciar em sede de Audiência de Interessados, nos termos e para os efeitos dos artigos 121º e 122ª do Código do Procedimento Administrativo.
20. Pelo que tal ato padece de irregularidade insanável, devendo ser declarado nulo para os devidos e legais efeitos.
21. A revogação consiste na extinção de todos ou parte dos efeitos de um acto administrativo, provocada por um novo acto administrativo que se pratica, explicita ou implicitamente, com fundamento em inoportunidade ou inconveniência do primeiro, ou dos seus efeitos.
22. É uma decisão administrativa dirigida á cessação dos efeitos de outra decisão administrativa prévia, por se entender que os efeitos desta não são convenientes, não representam uma maneira adequada de prosseguir o interesse público em causa.
23. É discutida, nos presentes autos, as repercussões sobre o acto administrativo da alteração objetiva superveniente dos seus pressupostos de validade.
24. Ou seja estando preenchidos no momento em que o ato foi praticado, já não estarem depois, resultando daí que se o ato produzido no momento atual seria inválido.
25. No caso sub iudice, poderíamos considerar a existência da reforma do acto, que também é um ato de sanação de um anterior ato administrativo inválido, mas ou diz respeito a uma ilegalidade do seu conteúdo ou reflete-se neste. Traduz-se ela em manter, desse ato, a parte que nele não estava afetada de ilegalidade, alterando-se ou suprimindo-se a parte ilegal.
26. Ou seja, mantêm total ou parcialmente o acto primário, sem que se ponha termo aos seu efeitos, apenas lhe retirando as imperfeições de que padecia.
27. No entanto mantém-se as regras procedimentais a aplicar na sanação administrativa de ilegalidades de anterior ato administrativo.
28. É a própria lei que manda aplicar o regime da revogação à ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos.
29. (…) E quando o órgão administrativo altera o conteúdo de um acto administrativo anterior, modificando o seu objecto ou algum dos requisitos deste, se a hipótese não se enquadrar em qualquer das figuras da reforma ou da conversão, tem de entender-se que a parte alterada do acto é nova, quer tenha havido aditamento à primitiva declaração, quer substituição de algum aspecto do objecto.
Por outro lado,
30. Ao alegar a recorrente que nos atos administrativos em análise relevam duas matérias e que apenas houve revogação quanto a uma delas, está a partir de falsos pressuposto.
31. Quanto à matéria inovatória, entende a contra alegante que deveriam ter sido percorridos todos os procedimentos administrativos, pois estava em causa uma nova decisão com novos pressupostos.
32. Conforme a recorrente alega, “verifica-se que no acto de 2º grau a única matéria que é inovatória é a dupla comparticipação que obrigava à reposição a 100%, que com a análise da resposta à audiência de interessados por parte da ARCIL (anteriormente não considerada por não constar do processo) foi alvo de revogação, passando a dupla comparticipação com obrigação de repor a 100%, a uma obrigação de repor a 50%”.
33. Ora a contra alegante nunca teve acesso à resposta à audiência de interessados da ARCIL, sendo para si totalmente desconhecidos os seus argumentos e factos trazidos ao processo.
34. Pelo que, no seu entendimento, deveria ter sido, em devido tempo, confrontada com os mesmos.
35. Até para perceber o alcance da nova decisão da administração, ora recorrente.
36. E não se diga que tal decisão beneficiou a contra alegante e que portanto não era relevante!
37. O interessado tem o dever e obrigação de conhecer quais os fundamentos que levaram à decisão da administração, bem como deles poder reclamar.
38. Porque como bem alega a recorrente, estamos perante matéria inovatória!
39. Ao contrariamente alegado não se mantiveram a identidade da resolução dada ao caso concreto, identidade da fundamentação da decisão, identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão.
40. Por fim, não deverá deixar de se chamar também à colação o princípio da jurisdição efectiva prevista no artigo 2º do CPTA e artigo 20º e 268º da C.R.P.
41. Foram violados os artigos 121º e seguintes, 141º e 147º do C.P.A e 268º da C.R.P. * Cumpre decidir.
A decisão recorrida não autonomizou matéria de facto razão pela qual transcrevemos o despacho recorrido, na parte que agora interessa, e que contém a matéria de facto relevante para a decisão.
Foi esta a decisão recorrida:
A revogação pode ser entendida como «o acto administrativo que se destina a extinguir, no todo ou em parte, os efeitos de um acto administrativo anterior. Se a revogação extingue todos os efeitos do acto anterior, diz-se revogação total, ou simplesmente revogação, se apenas abrange parte do acto revogado, chama-se revogação parcial» - Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª ed., 2012, pp. 495 e 496.
No caso dos autos, na Informação 12/2015, datada de 18 de maio de 2015, extrai-se que «a decisão final de 22 de dezembro de 2014, exarada na Informação n.º 31/2014, datada de 12 de dezembro de 2014, sofre de vício de violação de lei, porquanto a administração não resolveu todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não foram decididas em momento anterior (…). Na realidade, a resposta à audiência de interessados da ARCIL, não foi considerada na decisão final, motivo pelo qual se encontram reunidos os pressupostos para proceder à revogação da decisão, nos termos do artigo 138.º e sgs. do CPA» - cf. fls. 376 do proc. adm..
Ora, estamos aqui perante a revogação de um ato administrativo inválido, com fundamento na invalidade do ato administrativo anterior, por este último padecer de vício de violação de lei (artigo 141.°, n.º 1 do CPA).
Contudo, para aferirmos se estamos perante um novo ato administrativo ou perante uma revogação parcial de um ato administrativo anterior, importa atendermos aos efeitos jurídicos da revogação. Assim, atento o conteúdo da Informação n.º 12/2015, de 18 de maio de 2015, a fls. 371 a 379 do proc. adm., estamos aqui perante uma revogação anulatória, que como se sabe, « (...) retroage os seus efeitos jurídicos ao momento da prática do acto revogado. Em consequência, os efeitos do acto revogado têm-se como não produzidos, os actos de execução e os actos consequentes do acto revogado tornam-se (em princípio) ilegais e, enfim, as operações materiais desencadeadas ao abrigo do novo acto revogado tornam-se ilícitas. A revogação opera ex tunc. (...)» - Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 498 e 499.
Portanto, atento o que se disse, verifica-se que aquando da emissão da citada Informação, foi emitido um novo ato administrativo, fazendo com que os efeitos adjacentes ao ato revogado se tenham como não produzidos, que concluiu pelo incumprimento/cumprimento defeituoso do acordo de cooperação atípico para a resposta social Lar Residencial, celebrado entre as partes em 1987, e pela reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito dos acordos de cooperação para a resposta Lar Social, no valor de 146.446,12€ - cf. notificação, a fls. 380 do proc. adm..
Estamos aqui perante uma revogação total do despacho proferido pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social, do Instituto de Segurança Social, I.P., em 26 de dezembro de 2012, exarado na Informação n.º 31/2014, de 12 de dezembro de 2014, que determinou a reposição à Autora, das comparticipações financeiras indevidamente recebidas, no montante de 153.799,28€.
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
De acordo com a motivação e conclusões apresentadas pelo recorrente a questão em apreciação por este Tribunal prende-se com a necessidade de saber se o acto administrativo exarado na informação n.º 12/2015, de 18/05/2015 é um acto de revogação parcial ou de revogação total do acto administrativo exarado na informação n.º 31/2014 de 12/12/2014.
A revogação, de acordo com o n.º 1 do artigo 165º do actual CPA, é o acto administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro acto, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade.
Por seu lado, o n.º 2 do mesmo artigo refere que a anulação administrativa é o acto administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro acto, com fundamento em invalidade.
O novo Código trouxe assim uma novidade neste campo, fazendo a distinção entre revogação e anulação, conceitos que no anterior código estavam ligados à denominada revogação abrogatória ou extintiva e à revogação anulatória.
Como refere Mário Aroso de Almeida, in Cometários à Revisão do Código de Procedimento Administrativo, 2016, Almedina, pág.337, anotação ao artigo 165º: ”…, resulta do n.º 1 que a revogação é uma manifestação de administração activa, que exprime a decisão, fundada em critérios de mérito, conveniência ou oportunidade, de que a manutenção, para o futuro, da situação constituída pelo acto administrativo sobre cujos efeitos a revogação vai actuar não se adequa às exigências que o interesse público estabelece. A revogação tem, na verdade, por fim adequar a situação existente a novas exigências, resultantes da mutabilidade do interesse público…Resulta entretanto do n.º 2 que a anulação administrativa é uma manifestação de administração de controlo, que pressupõe a verificação da ilegalidade do acto sobre o qual ela vai projectar os seus efeitos e, portanto, a desconformidade da definição que aquele acto tinha introduzido com as exigências que o ordenadamente jurídico lhe impunha. Tem por fim reintegrar a legalidade, eliminando um acto anulável da ordem jurídica.”
No caso em apreço, verifica-se que o acto praticado e datado de 19-05-2015, e que veio alterar o acto datado de 22/12/2014, tem como base, como refere a informação que o secundou, a análise à situação concreta elaborada após a audiência prévia feita à recorrida ARCIL. Na informação em causa refere-se como questão prévia (ver fls. 150 do presente apenso):
“ A decisão final de 22/12/2014., exarada na informação n.º 31/2014, datada de 12712/2014 sofre o vício de violação de lei, porquanto a administração não resolveu todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não foram decididas em momento anterior (…). Na realidade, a resposta à audiência de interessados da ARCIL não foi considerada na decisão final, motivo pelo qual se encontram reunidos os pressupostos para proceder à revogação da decisão, por reclamação do interessado, nos termos do disposto nos artigos 138º e sgs do CPA”.
Como vemos, a alteração ao anteriormente decidido, e datada de 22/12/2014, tem a ver com motivos de legalidade do acto, e não com questões relacionadas com razões de mérito, conveniência ou oportunidade.
Assim sendo, o acto datado de 19 de Maio de 2015, procedeu à anulação do acto de 2014 e não à sua revogação. Estamos perante um acto anulatório e não revogatório.
Mas a questão a decidir prende-se com a necessidade e de saber se esta anulação é total ou parcial. Ou seja, se o acto datado de 19 de Maio de 2015 veio a anular totalmente o acto praticado em 22 de Dezembro de 2014.
Diga-se, desde já, que tem razão a recorrente.
Para melhor analisar o que está em causa coloquemos em confronto a conclusão das duas informações que fundamentaram os dois actos, nomeadamente no que se refere aos montantes que, de acordo com o recorrente, devem ser repostos pelos recorridos.
Estes dados são retirados dos ofícios remetidos à recorrida Santa Casa da Misericórdia da Lousã a fls. 38 e sgs 155 do presente apenso.
O montante a repor, nos termos do acto de 22/12/2014 ascendia a € 153 799, 28, assim distribuídos:
- Ano de 2008 - € 10 434,52 (€ 6.805,12 – reposição a 50% + €3 629,40 – reposição a 100%);
- Ano de 2009 - € 109 850,92 (€ 74.475,20 – reposição a 50%+ €35 375,72 – reposição a 100%);
- Ano de 2010 - € 33 513,84 (€ 22.342,56 reposição a 50% +€ 11 171, 28 – reposição a 100%)
O montante a repor nos termos do acto de 19 de Maio de 2015 será o seguinte:
- Ano de 2008 - € 9.597,94 (€ 6.805,12+€ 1861,88 – reposição a 50% + € 930,94 – reposição a 100%);
- Ano de 2009 - € 103.334,34 (€ 74.475,20+€ 22.342,56 – reposição a 50%+ € 6.516,58 – reposição a 100%);
- Ano de 2010 - € 33.513,84 (€ 22.342,84 + € 7.447,52 – reposição a 50% + € 3.723,76 – reposição a 100%)
Analisando agora os dois actos verifica-se que há uma parcela, a negrito no quadro acima referido, que se mantém igual nas duas informações. Estes montantes referem-se, como indica o recorrente no seu ofício datado de 30 de Dezembro de 2014 (fls. 38 e sgs), a duplicação, na sua óptica, de utentes nos anos referidos.
Estes números mantêm-se nas duas informações prolatadas pelo recorrente e não consta qualquer referência a estes montantes na informação n.º 12/2015 e que fundamentou o acto de 19 de Maio de 2015. Nesta informação foram analisados os montantes que na primeira versão (de 2014) vêm assinalados como sendo reposições a 100%. Apenas esta parte foi analisada na última informação (acto de 19 de Maio de 2015). Ou seja, na informação que fundamentou o acto de 2015 não foram analisados os montantes que seriam devidos pela duplicação dos utentes nos anos referidos, apenas se refere aos mesmos para apurar o montante final.
Assim sendo facilmente se concluí que pelo acto de 19 de Maio de 2015 não se procedeu à anulação total do acto de 22/12/2014, mas apenas ocorreu anulação parcial do mesmo. Ou seja, a fundamentação para as parcelas referidas a negrito consta da informação n.º 31/2014 (fls. 41 e sgs.), não tendo ocorrido qualquer alteração nesta parte na informação n.º 12/2015 (fls. 145 e sgs). Assim sendo, têm de proceder as conclusões do recorrente, devendo a decisão recorrida ser revogada.
Não ocorrendo revogação do acto não ocorre modificação objectiva da instância devendo, no entanto, os autos prosseguir, com as alterações entretanto surgidas, cumprido que seja o direito ao contraditório. * 3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, devendo os autos prosseguir os seu termos, se a tal mais nada obstar.
Custas pelos recorridos
Notifique
Porto, 26 de Janeiro de 2018
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
