| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
M... & Filhos, L.da veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 21.02.2011, pela qual foi julgada procedente a excepção de legitimidade passiva na acção administrativa comum, com processo ordinário, que intentou contra a EP – Estradas de Portugal. S.A., para pagamento de uma indemnização pela perda de valor de um prédio seu, face à constituição de uma servidão non edificandi, sobre esse prédio, resultante da construção de um lanço de auto-estrada, com a consequente absolvição da Ré da instância.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida incorreu em erro de direito por ter aplicado normas inaplicáveis ao caso sendo que a Ré, por ser entidade expropriante, * O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. As servidões administrativas são sempre impostas por lei e são de utilidade pública, não havendo casos em que tal não ocorra. Ao assim não decidir causou-nos agravo o sr. Juiz “a quo”.
2. Como refere Marcelo Caetano “por servidão administrativa entendemos o encargo imposto por disposição da lei sobre certo prédio em proveito da utilidade pública de uma coisa”.
3. No caso em apreço trata-se da zona “nona edificando” imposta para protecção das estradas nacionais.
4. As servidões administrativas derivadas directamente da lei não davam direito a indemnização, salvo quando a lei determinasse o contrário no âmbito do art.º 3º nº 2 da Lei 2030, do art.º 3º nº. 2 do Código das Expropriações de 1976 e do art.º 8º nº2 do Código das Expropriações de 1991.
5. Em 2 de Abril de 1976 é aprovada a Constituição da Republica Portuguesa, que no seu artigo 62º tutela a propriedade privada em cujo nº 2 refere:
“A aquisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização”.
6. O Tribunal Constitucional por acórdãos de 28 de Outubro de 1993, 30 de Março de 1993, 30 de Março de 1993 e de 13 de Abril de 1994, veio a considerar a imposição de servidões administrativas “non aedificandi” em resultado da afectação do imóvel à construção de estradas ou auto – estradas, devido a função de utilidade pública a estas atribuída como acto expropriativo,
7. De igual forma e relativamente ao artigo 8º nº2 do Código das Expropriações de 1991, foi sustentada igual orientação (Acs.Trib.Const. 614/98 e 740/98).
8. O acórdão 33/99 de 2 de Junho considerou com força obrigatória e geral inconstitucional o artigo 8º nº 2 do Código das Expropriações de 1991.
9. O Conselheiro Cardoso da Costa, no que veio a seguir a ser acompanhado pelo Conselheiro Paulo Mota Pinto, propunham um alargamento do juízo de inconstitucionalidade de molde a abranger não só as partes sobrantes das parcelas expropriadas, mas e ainda as servidões impostas às parcelas marginais e não expropriadas.
10. A hipótese atrás plasmada assenta rigorosamente no caso concreto, fundam-se os srs, Conselheiros no princípio da igualdade do art.º 13 da CRP.
11. A orientação dos Conselheiros Cardoso da Costa e Paulo Mota Pinto, foi recebida pelo legislador, que dela se aproxima na Lei 168/99 de 18 de Setembro, no seu art.º 8º nº 2 (Código das Expropriações de 1999),
12. A referida orientação do Código das Expropriações de 1999 é interpretativa do direito anterior por estatuir orientação que a jurisprudência anterior tinha estabelecido, pelos seus próprios meios no que se reporta ao seu artigo 8º nº 2.
13. Quando surge o Dec - Lei 248-A/99 de 6 de Julho, que veio impor na sua Base XXIII, o pagamento pela entidade expropriante das servidões impostas tinha subjacente a declaração de inconstitucionalidade abstracta e geral do artigo 8º nº 2 do Código das Expropriações de 1991 pelo acórdão 33/99 de 3 de Junho do Tribunal Constitucional.
14. Quando é publicado o Dec – Lei 248-A/99 de 6 de Julho já estava na forja a Lei 168/99 de 18 de Setembro, que introduziu o Código das Expropriações de 1999.
15. Uma e outra lei mostram-se impregnadas do sentido introduzido na jurisprudência anterior pelo Tribunal Constitucional e pelos Conselheiros Cardoso da Costa e Paulo Mota Pinto.
16. Por servidões impostas devem-se assim entender todas as resultantes ou derivadas da função pública atribuída ao imóvel expropriado nomeadamente a “nona edificando” atribuída aos imóveis expropriados.
17. Por servidões impostas têm que se entender as resultantes do acto administrativo incidentes sobre as partes sobrantes das parcelas expropriadas e ainda as derivadas para os terrenos adjacentes, por um princípio de igualdade.
18. A interpretação do sr. Juiz “a quo” não tem suporte no texto da Base XXIII do Dec-Lei 248/99, o qual se refere á imposição de servidões ou outros ónus ou encargos delas derivadas. É manifesta que no “delas derivados” se refere a ónus ou encargos.
19. Sem prejuízo de que a imposição de servidões é, necessariamente, resultante ou derivada da função pública (estradas) atribuída aos imóveis expropriados.
20. A extensão da medida e todas as servidões resultou e assim foi entendido por um princípio de igualdade nos termos do artigo 13º do CRP, sendo porém certo, que a haver qualquer lacuna, o Dec - Lei 248-A/99 é uma lei ordinária, devendo esta ser preenchida nos mesmos termos das partes sobrantes das parcelas expropriadas, por se tratar de interesses isomorfos ou semelhantes.
21. A entidade pagadora quer por força da lei (Dec - Lei 248-A/99) quer por em seu favor, ser decretada a utilidade pública, e, portanto lógica, é a entidade expropriante, o que duvidas não causou ao Tribunal Constitucional.
22. Não há que recorrer ao regime analógico especial do De – Lei 380/99 de 22 de Setembro de 1999, porque, e por Lei anterior expressa, ou seja, a Lei 168/99 de 18 de Setembro (Código das Expropriações de 1999) tal matéria está directamente contemplada no seu artigo 8º nº 2.
23. O Dec – Lei 380/99 é uma lei especial, insusceptível de aplicação analógica.
24. Os interesses contemplados no Dec – Lei 380/99, não são isomorfos ou sequer semelhantes com os contemplados nas servidões administrativas, pois não se pode falar de “prédio dominante”, nem há uma entidade beneficiária de servidão.* Factos invocados, com relevo para julgamento da excepção de ilegitimidade passiva:
. A Autora é dona do prédio denominado “Bouça da Boucinha, melhor identificado e descrito no documento 1 junto com a petição inicial.
. Pelo Decreto-Lei n.º 248-A/98, de 06.07, foi concedido à AENOR – Auto Estradas do Norte, S.A., a concessão do lanço de auto-estrada entre Póvoa do Varzim e Famalicão.
.Quem procedeu à concessão aqui em apreço foi o extinto Instituto de Estradas de Portugal a que veio a suceder a EP – Estradas de Portugal, S.A... A referida auto-estrada passa a norte do prédio da Autora.. A zona de servidão non edificandi abrange uma área de 2.873 m2 do prédio da Autora, como decorre do documento n.º 3 junto com a petição inicial.
Enquadramento jurídico.
Dispões a Base XXIII do Decreto-Lei n.º 248-A/99, de 6 de Julho, norma invocada pela Autora no seu articulado inicial e que serviu de base à decisão recorrida:
“1 - A condução e realização dos processos expropriativos dos bens ou direitos necessários ao estabelecimento da Concessão competem à entidade que o MEPAT designar como entidade expropriante em nome do Estado, à qual caberá também suportar todos os custos inerentes à condução dos processos expropriativos e, bem assim, o pagamento de indemnizações ou outras compensações derivadas das expropriações ou da imposição de servidões ou outros ónus ou encargos delas derivados.”
Entendeu o Tribunal a quo que tratando-se de servidão legal a expropriação a que equivale a restrição resultante da constituição de uma servidão non edificandi não é presidida pela Ré mas antes decorre de acto legislativo pelo que deve ser demandado o Estado Central, processualmente representado pelo Ministério Público.
Mas não é assim.
Como se refere na decisão recorrida, a servidão non aedificandi é considerada restrição significativa equivalente a expropriação, face ao disposto no n.º2 do artigo 18.º da Lei 48/98, de 11.08.
Também se mostra acertada a segunda premissa essencial de que parte a decisão recorrida: a servidão em apreço decorre da construção de uma auto-estrada.
Mas assim sendo, a conclusão a tirar é diversa face à equipação que os sucessivos diplomas legais fizeram da entidade nacional responsável pela construção de estradas ao Estado.
Quer se trate, de um ponto de vista substantivo, de um direito resultante de expropriação, como entendemos, quer de um direito contraponto de responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão pública.
Senão vejamos.
No Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho
“Artigo 5.º
Equiparação ao Estado
1 - O IEP representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas.
2 - O ICERR representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias nacionais não concessionadas, competindo-lhe zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do Estatuto da Estrada, que permitam a livre e segura circulação.
3 - Para o exercício das suas atribuições o IEP, o ICOR e o ICERR detêm poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto:
a) A processos de expropriação nos termos previstos no respectivo código;
(…)
h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública;
(…)”
No Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro:
“Artigo 6º
Equiparação ao Estado
1 - O IEP representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas.
2 - Relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais não concessionadas, compete ao IEP zelar pela manutenção permanente de condições de infra--estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
3 - Para o exercício das suas atribuições, o IEP detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto:
a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respectivo Código;
(…)
h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública;
(…)”
No Decreto-Lei nº 239/2004 de 21 de Dezembro
“Artigo 8.º
Equiparação ao Estado
1 - A EP - Estradas de Portugal, E. P. E., representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas.
2 - Relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais não concessionadas, compete à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
3 - Para o exercício das suas atribuições, a EP - Estradas de Portugal, E. P. E., detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto:
a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respectivo Código;
(…)
h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública;
(…)”
Finalmente, no Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro
“Artigo 10.º
Poderes de autoridade
1 - Compete à EP — Estradas de Portugal, S. A., relativamente às infra -estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra -estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
2 - Para o desenvolvimento da sua actividade, a EP — Estradas de Portugal, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita:
a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respectivo código;
(…)
h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública;
Ou seja, a EP, bem como as autoridades e entidades que a antecederam, assume o papel do Estado (Administração Central) quanto às obrigações que a este caberiam por força de lei, como é o caso.
Assim, a obrigação decorrente da construção de uma auto-estrada, seja correspondente a direito de indemnização por expropriação ou a direito de indemnização decorrente de responsabilidade extracontratual por acto de gestão pública, cabe sempre à E.P. – Estradas de Portugal, S.A. (e às autoridades e entidades que a antecederam).
Como caberia ao Estado, Administração Central, não havendo aqui distinção entre uma pessoa colectiva e outra.
Cabe referir ainda que a eventual responsabilidade pela indemnização aqui peticionada não impende sobre a AENOR – Auto-Estradas do Norte, S.A., a quem a EP concessionou o troço em apreço, como defendeu a Ré na sua contestação a propósito da excepção de ilegitimidade passiva, em análise.
Com efeito resulta clara e expressamente da Base XXIII Decreto-Lei n.º 248-A/99, de 06.07:
“Condução e controlo dos processos expropriativos
1 - A condução e realização dos processos expropriativos dos bens ou direitos necessários ao estabelecimento da Concessão competem à entidade que o MEPAT designar como entidade expropriante em nome do Estado, à qual caberá também suportar todos os custos inerentes à condução dos processos expropriativos e, bem assim, o pagamento de indemnizações ou outras compensações derivadas das expropriações ou da imposição de servidões ou outros ónus ou encargos delas derivados.
(…)”
Termos em que se conclui ser parte legítima, pelo lado passivo, a EP – Estradas de Portugal, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo.* Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR PROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que revogam a decisão recorrida ordenando a baixa do processo para prosseguir os seus termos se a tal nada mais obstar.
Custas pela Recorrida.* Porto, 28 de Junho de 2013
Ass.: Rogério Martins
Ass.: João Beato
Ass.: Antero Salvador |
