Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00392/11.6BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/09/2011

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA REQUISITOS DO ART. 120 Nº1 AL. A) DO CPTA PERICULUM IN MORA

Sumário:	1 - Encontrando-se a recorrente a substituir uma notária que foi titular da licença de instalação do Cartório Notarial de Ermesinde a sua situação no referido cartório e que a mesma pretende salvaguardar com esta providência é meramente provisória, por ser de substituição, pelo que o trabalho desenvolvido junto do público foi-o numa situação precária não se podendo pretender que daí possa resultar a protecção de uma clientela. 2 - Os prejuízos patrimoniais não são susceptíveis de conduzir a uma situação de difícil reparação quando são à partida susceptíveis de quantificação mais ou menos aproximada.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	07/28/2011
Recorrente:	S...
Recorrido 1:	Ministério da Justiça
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

S…, melhor identificada nos autos, inconformada, vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF DE PENAFIEL em 30/06/2011, que julgou improcedente a providência cautelar por si requerida contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA.
Para tanto, alega em conclusão:
“1. A decisão recorrida julgou improcedente o procedimento para adopção de providência cautelar conservatória, porquanto entendeu não se mostrarem preenchidos os requisitos previstos no n.° 2 do artigo 120º do CPTA referentes ao fumus boni iuris (aparência do bom direito) e ao periculum in mora (receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para a Recorrente).
2. Quanto à questão da manifesta ilegalidade do acto, refere a sentença, que a Recorrente aponta um vício de violação de lei e depois, em contradição, que «não se perscruta que os vícios invocados pela Requerente conduzam na acção principal à futura declaração de nulidade do acto suspendendo, vislumbrando-se que são apenas geradores de mera anulabilidade».
3. Tal argumentação é inadmissível pois, não decorre da lei substantiva ou adjectiva que a providência cautelar requerida apenas possa ser decretada no caso de haver ou de serem apontadas ao acto causas de nulidade,
4. pelo que, tal entendimento equivale a negar à Requerente a tutela judicial efectiva (e ainda que cautelar) dos seus direitos conforme decorre do artigo 268° n.° 4 da CRP/76.
5. Acresce ainda que, face à relação instrumental existente entre o procedimento cautelar e o meio contencioso principal, “o CPTA opta por efectuar uma distinção em função da providência cautelar ser conservatória ou antecipatória, estabelecendo que ela deve ser mais facilmente decretada no primeiro caso do que no segundo. Com efeito, se estivermos perante uma providência conservatória, com a qual se pretende manter o “status quo” [cfr. art. 120.°, n.° 1, al. b) do CPTA], o requisito ora em análise é mais suave, porquanto surge-nos na sua formulação negativa, ou seja, se não for “... manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito ...” - Ac. TCA Norte Proc. 2090/10.9BEBRG-A Relator Carlos Luís Medeiros Carvalho, in www.dgs.pt.
6. Deste modo, e considerando a alegação da Recorrente quanto às ilegalidades do acto - violação da audiência prévia e violação de lei por via de um dos critérios de seriação dos candidatos ter sido adoptado com violação da lei -, não podem assim restar quaisquer dúvida que a condição imposta pelo artigo 120º do CPTA se mostra verificada.
7. Quanto ao argumento constante da decisão recorrida de que há falta de factos que alicercem o juízo de «periculum in mora» - não é verdade que os factos relativos aos interesses próprios que a Requerente pretende pôr a salvo daquela execução imediata” estejam apenas e só contidos nos artigos 31° e ss. do requerimento inicial.
8. No seu requerimento inicial a Requerente alegou que a execução imediata deste irá ter reflexos irreparáveis no que toca a: - à relação de confiança que alicerça o seu atendimento dos utentes do arquivo notarial de Ermesinde; e à diminuição que, entretanto, pode ocorrer do volume de facturação da Recorrente que, por causa de lhe ter sido confiado o acervo do arquivo do Cartório Notarial de Ermesinde, se apetrechou com meios humanos e materiais que, de outro modo, não teria.
9. Seja, os concretos interesses alegados pela Recorrente foram, por um lado, o interesse patrimonial/económico e, por outro, o interesse imaterial da perda de clientela.
10. Naturalmente não poderia a Recorrente quantificar tais prejuízos porquanto os mesmos verificar-se-ão em face da execução do acto, não havendo possibilidade de os quantificar previamente à adopção da providência requerida.
11. Por isso, e face àqueles factos concretos alegados, caberia sim ter sido ordenada a produção da prova testemunhal — arrolada pela Recorrente no seu requerimento inicial - com vista à verificação desses prejuízos.
12. E tal prova sumária poderia e deveria ter tido lugar pois quando a lei exige prova sumária, está a exigir meios de prova e não a dispensá-los, apenas impondo ao julgador cautelar uma atitude complacente quanto à sua natureza e quantidade.
13. Finalmente, atente-se ainda no facto de a Entidade Recorrida ter apenas questionado, de modo genérico, a ponderação de interesses previsto no n.° 2 do artigo 120° CPTA, sendo que, em momento algum, alegou que a adopção da providência poderia pôr em causa o interesse público subjacente ao concurso, não tendo sequer invocado um único dano relevante para efeito da ponderação exigida pelo referido artigo 120° n°2 do CPTA.
14. Assim, a decisão judicial recorrida fez errado julgamento já que, no caso, estavam e estão reunidos os requisitos enunciados no artigo 120º do CPTA, pelo que, ao assim não haver concluído, incorreu em violação deste normativo.
Termos em que, e nos mais de Direito, deve a decisão recorrida ser revogada e, em consequência, ser ordenado o decretamento da providência cautelar requerida com o que se fará JUSTIÇA.”

O MJ apresentou contra-alegações, concluindo da seguinte forma:
1. A sentença recorrida não enferma das patologias apontadas pela Recorrente, tendo feito uma correcta aplicação dos normativos jurídicos subsumíveis ao caso vertente;
2. Não se regista qualquer erro de julgamento por a sentença recorrida ter julgado como não verificado um dos requisitos para a adopção da providência cautelar – o “periculum in mora”;
3. No caso de uma hipotética e futura sentença de provimento a ser proferida no processo principal, não se adivinham especiais dificuldades que, de alguma sorte, possam comprometer a eventual reintegração específica da esfera jurídica da ora Recorrente.
Deve assim, com o douto suprimento, ser julgado o presente recurso improcedente e mantida a douta decisão em apreço.”
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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, não emitiu parecer.
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FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA e com relevância para a causa:
1.º - Pelo despacho de 07 de Dezembro de 2010 do Secretário de Estado da Justiça e da Modernização Judiciária foi autorizada a abertura de concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, constando da lista anexa o Município de Valongo com uma licença para o Cartório Notarial de Ermesinde (cf. fls. 19 a 22 dos autos);
2.º - No ponto 5 do aviso de abertura foram previstos os seguintes critérios de preferência: «…à maior antiguidade, à graduação obtida no âmbito dos concursos de provas públicas para atribuição do título de notário e à avaliação curricular.» - (cf. fl. 20 dos autos);
3.º - Pelo despacho de 23 de Março de 2011 do Secretário de Estado da Justiça e da Modernização Judiciária foi homologada a acta da reunião do júri do concurso para a atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, onde se inclui a licença do cartório notarial de Ermesinde atribuída à Contra-Interessada (cf. fls. 243 a 247 do PA).

Acrescenta-se à matéria de facto o seguinte facto:
4º_ A recorrente foi nomeada em regime de substituição da notária Drª Margarida Alice Cocco da Fonseca titular da licença de instalação do cartório notarial de Ermesinde pelo prazo de seis meses, entretanto prorrogado. (fls 27, 28 e 29 dos autos)
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QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º A todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer são as seguintes:
_ ilegalidade da fundamentação da sentença recorrida de que apenas os vícios que impliquem nulidade são susceptíveis de conduzir à manifesta ilegalidade prevista no art. 120º al. a) do CPTA;
_violação do art. 120º al b) e nº2 por estarmos perante situação de periculum in mora sem qualquer prejuízo para o interesse público.
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O DIREITO
Insurge-se a recorrente contra o entendimento veiculado na sentença recorrida de que apenas os vícios que conduzam à nulidade do acto são susceptíveis de conduzir ao preenchimento da alínea a) do nº1 art. 120º do CPTA.
Efectivamente dispõe a sentença recorrida que:
“E, tratando-se de uma providência cautelar relacionada com uma decisão de cariz administrativa, terá de estar em causa um acto manifestamente ilegal, significando isso que as ilegalidades apontadas ao acto suspendendo (no fundo, os vícios do acto - a causa de pedir na acção principal) são tão ostensivas em sede cautelar, que ao Tribunal nenhuma dúvida restará em considerar tal acto viciado, nomeadamente, por ser patente uma causa de nulidade.
Significa também que o estado dos autos, na suas vertentes de facto e de direito, não se apresenta imbuído de grande controvérsia, permitindo ao julgador formar, ainda que à distância, uma convicção suficientemente segura e clara no sentido da procedência da pretensão formulada ou a formular nos autos principais.
Não é o que acontece no caso vertente. A Requerente assacou ao acto suspendendo um vício de forma por alegada preterição da formalidade de audiência prévia, sem que houvesse urgência que justificação tal omissão, que, segundo a Impetrante, não pode ser desvalorizada em função do princípio do aproveitamento dos actos administrativos. A Requerente apontou um vício de violação de lei ao mesmo acto por entender que o critério de preferência da antiguidade não se coaduna com o regime legal aplicável ao caso concreto, mais afirmando que à Contra-Interessada não podia ser atribuída a licença por ter sido alvo de sanção disciplinar por facto que abala a idoneidade da mesma. Ora, não se perscruta que os vícios invocados pela Requerente conduzam na acção principal à futura declaração de nulidade do acto suspendendo, vislumbrando-se que são apenas geradores de mera anulabilidade. Ademais, considera-se que a matéria de facto e de direito relacionada com os vícios acima aduzidos deve ser melhor aprofundada em sede da acção principal, pois em sede cautelar a análise deve ser perfunctória. “
Ora, independentemente de não estarem aqui em causa vícios graves, qualificando-se como tais, aqueles que se concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, e de ser questionável se só relativamente a estes se reporta a manifesta procedência da acção a que alude esta alínea a) do nº1 art. 120º do CPTA, não podemos esquecer que não faz parte do âmbito deste processo o conhecimento dos vícios da acção principal, sob pena de esta perder o objecto e de se estar a transformar um processo cautelar urgente num processo principal sem as garantias que só este pode assegurar.
Reporta-se, antes, este preceito àquelas situações em que ao juiz, e sem necessidade de grandes estudos ou averiguações e numa imediatez evidente, se afigure ao primeiro olhar, incontroverso, patente e irrefragável, ser a acção manifestamente procedente.
Relativamente à questão aqui em causa parece-nos que basta atendermos aos argumentos de ambas as partes para que possamos desde logo concluir que não está em causa uma evidência tão manifesta e imediata como o exige o art. 120º nº 1 al. a) do CPTA.
Efectivamente exige-se uma análise que não é só por si de uma evidência indiscutível compatível com a simplicidade de um processo urgente. Nestas circunstâncias, fica prejudicada a possibilidade de percepção do acto como "manifestamente ilegal", bem como a possibilidade de reputar como "evidente" a hipotética procedência da pretensão formulada no processo principal”, sendo certo que, em sede de apreciação do critério de decisão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a análise dos vícios apontados ao acto administrativo praticado se traduz numa apreciação sumária ou perfunctória, cuja razão de ser se prende com a necessidade de evitar a antecipação sobre o juízo final da causa, que deve ser decidido em sede própria e não no âmbito cautelar, sob pena de inutilidade do processo principal, que passaria a ser reduzido à condição de confirmação ou não do juízo de legalidade ou ilegalidade proferido no processo cautelar. Assim, no caso dos autos, não pode retirar-se a conclusão do critério de evidência consagrado na alínea a) do nº1 do artº 120º do CPTA, enquanto critério de decisão cautelar.
Na verdade a recorrente invoca a ocorrência dos seguintes vícios:
_ preterição de audiência prévia sem justificação;
_violação do art. 34º do DL 26/2004 de 4/02 e Portaria 398/2004 de 21/4;
_ falta de idoneidade da contra-interessada M… por ter sido objecto de sanção disciplinar.
Ora, face à resposta veiculada pela entidade recorrida no sentido da não ocorrência destes vícios, nomeadamente o constante dos artigos 14º a 52º da resposta é mais do que suficiente para a conclusão de que não é manifesta a procedência da acção principal, impondo-se antes a análise detalhada dos vícios em causa.
Desde logo, quanto à violação do princípio da audiência prévia a alegação de que houve expressa menção da dispensa da mesma implica aferir se estamos perante a situação do nº2 art. 103º do CPA com inerente consulta do processo implicando uma aferição que conduz a que não possamos falar perfunctoriamente de uma manifesta ilegalidade.
Quanto à violação dos critérios legais a relação entre o art. 34º do Estatuto dos Notariados e o ponto 5 do aviso de abertura do concurso nomeadamente a violação daquele por este implica uma interpretação que não é evidente por si, por não ter que ser literal, exigindo um esforço de interpretação de todo o diploma.
Quanto à inidoneidade da contra-interessada não se vê donde seja evidente que a pendência do procedimento disciplinar ou até de sanção conduza à exclusão do procedimento concursal para atribuição de licença face aos impedimentos constantes do art. 35º n2 e 107º nº6 do Estatuto do Notariado.
Não estão preenchidos, pois, os requisitos do art. 120º nº1 al a) do CPTA.
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Invoca, também a recorrente que a sentença recorrida erra ao considerar que não ocorre periculum in mora por não terem sido invocados factos suficientes para o efeito.
Decidiu-se na sentença recorrida que:
“Acontece que, lendo o requerimento inicial, não se encontram alegados factos concretos e precisos que nos permitam perceber quais os interesses próprios que a Requerente pretende pôr a salvo daquela execução imediata, vendo-se que o artigo 31.º e seguintes daquele requerimento se pauta por uma articulação demasiado vaga e genérica, que não permite ao Tribunal apreender a amplitude dos prejuízos que a Requerente pretende impedir.”
É certo que, efectivamente, a recorrente nos artigos 32 e 33 da petição alega a relação de confiança que o público mantém com o profissional e que o trabalho que desenvolveu junto do público poderá ser posto em causa com reflexos na facturação sendo que se apetrechou de meios técnicos e humanos para fazer face às necessidades derivadas da titularidade de tais arquivos.
Contudo, vejamos.
Está em causa nestes autos a atribuição da licença do Cartório Notarial de Ermesinde.
Ora, como a própria recorrente invoca no artigo 29º e resulta dos elementos juntos aos autos e do facto aditado à matéria de facto fixada em 1ª instância, a recorrente encontra-se a substituir a notária Drª Margarida Alice Cocco da Fonseca, que foi titular da licença de instalação do Cartório Notarial de Ermesinde.
A partir desse momento em que a situação da recorrente no referido cartório e que a mesma pretende salvaguardar com esta providência é meramente provisória, por ser de substituição, não nos parece que existam quaisquer prejuízos susceptíveis de serem salvaguardados nomeadamente os invocados.
Na verdade, o trabalho desenvolvido junto do público foi-o numa situação precária não se podendo pretender que daí possa resultar a protecção de uma clientela, sem mais.
Por outro lado quaisquer prejuízos patrimoniais não são, a nosso ver, susceptíveis de conduzir a uma situação de difícil reparação por serem à partida susceptíveis de quantificação mais ou menos aproximada, sendo que o contrário não vem alegado de forma suficiente.
Quanto ao interesse público na manutenção dos arquivos dos outros cartórios tal apenas releva para a ponderação de interesses que não se põe quando não ocorre o requisito do periculum in mora, sendo que de qualquer forma não se percebe como a situação de substituição lhe possa conferir a titularidade do arquivo do Cartório Notarial de Ermesinde cujas funções exerce em regime de substituição.
Em suma, é de negar provimento ao recurso por não estarem preenchidos os requisitos para a suspensão do despacho aqui em causa proferido em 23/03/011 do Secretário de Estado da Justiça e Modernização Judiciária.
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Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
R. e N.
Porto, 09/09/011
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho