Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00526/11.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/09/2011

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	PROCESSO CAUTELAR CADUCIDADE DO DIREITO DE INTENTAR A ACÇÃO PRINCIPAL OPORTUNIDADE E SEDE DE CONHECIMENTO

Sumário:	I. O tratamento, de forma aprofundada, da caducidade do direito de intentar a acção principal, tem a sua sede própria nessa acção, a que diz directamente respeito, e não em sede cautelar, na qual, a respeito de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da acção principal, e no tocante a providências conservatórias, como é o caso, apenas se exige um juízo de aparência sobre a sua não ostensividade; II. A sede própria dessa abordagem cautelar, é a do conhecimento do requisito do fumus boni juris previsto na alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	07/25/2011
Recorrente:	B...
Recorrido 1:	Município do Porto
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
B… – residente no Bairro do Cerco do Porto, Bloco …, Porto – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – 30.05.2010 – que declarou extinta a instância cautelar com base em inutilidade superveniente da lide – a sentença recorrida foi proferida em processo cautelar no qual o ora recorrente demanda o Município do Porto pedindo ao TAF que suspenda a eficácia do despacho que ordenou o despejo administrativo da casa que havia sido atribuída aos seus avós e que ele actualmente habita.
Conclui assim as suas alegações:
1- A decisão judicial recorrida foi proferida no âmbito do processo cautelar em que o ora recorrente pede ao TAF a suspensão da decisão da Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos do Município do Porto que foi notificada ao recorrente em 23.11.2010, que determinou a cessação do direito de utilização do fogo correspondente à Casa …, Entrada …, do Bloco …, do Bairro do Cerco do Porto, que o recorrente ocupa;
2- Consta do artigo 31º do requerimento inicial que a decisão definitiva do acto que determinou a cessação do direito à habitação foi comunicada, ao ora recorrente, em 23.11.2010, como consta do PA junto aos presentes autos e que a douta sentença, nos factos fixados dá por reproduzido;
3- No item 1) dos factos assentes, consta: “a presente providência cautelar tem por objecto confesso a suspensão de eficácia do despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, datado de 10 de Setembro de 2010, que determinou a cessação da utilização do direito de utilização do fogo correspondente à casa …, entrada …, Bloco …, de Bairro do Cerco do Porto, conforme emerge do requerimento inicial…”;
4- Salvo devido respeito, tal conclusão não pode emergir do requerimento inicial, pois no seu artigo 30º, o recorrente verteu, juntando o respectivo Edital [sob a forma de documento nº11], que no dia 10.09.2010, a Câmara Municipal do Porto o notificou do projecto de decisão de cessação do direito de utilização da casa;
5- O agora recorrente reagiu, tempestivamente, ao projecto de decisão, pronunciando-se nos termos que constam dos documentos juntos sob os nºs 16, 16.1, 17 e 17.1, como consta do PA e que foram dados por reproduzidos, na factualidade fixada;
6- Na decisão - documento que o recorrente não juntou ao pedido inicial, porque, como é referido no PA, a sua notificação foi efectuada por afixação ou publicação na morada – o ora recorrido limitou-se, sem fundamentar, nem fazer menção a qualquer despacho escrito e fundamentado, que terá determinado no ano de 2006, a sua exclusão do agregado, ao seguinte comentário: “os motivos invocados pelo ora recorrente não são de molde a modificar o sentido do projecto de decisão, mas sim a confirmá-los”;
7- A decisão judicial proferida pelo TAF, ao dar por assente apenas o documento datado de 10.09.2010, incidiu sobre o projecto de decisão e este, porque não é definitivo, não é atendível, nem hierarquicamente nem por maioria de razão judicialmente, sendo que só os actos que tenham conteúdo decisório podem ser qualificados como actos administrativos;
8- O Meritíssimo Juiz a quo não apreciou o acto administrativo, já que não o considerou na factualidade assente;
9- Deixou, assim, o Meritíssimo Juiz de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, motivo por que é nula a sentença;
10- E conheceu o Meritíssimo Juiz de questões de que não podia conhecer, pois pronunciou-se sobre acto sem conteúdo decisório, e não administrativo, ou seja inexistente, motivo por que igualmente é nula a sentença;
11- A douta sentença viola, assim, o artigo 668º alínea d) do CPC, nulidade que aqui se invoca;
12- Na contagem do prazo, e ao não apreciar essa decisão definitiva, o Meritíssimo Juiz considerou que o acto suspendendo foi notificado ao recorrente em 10.09.210, quando o foi em 23.11.2010;
13- Tendo o acto sido notificado ao recorrente em 23.11.2010, a entrada em juízo da presente providência cautelar, em 15.02.2011 [ver item 2) da factualidade assente] foi indubitavelmente tempestiva, pois sobre a data da sua notificação decorreram somente 83 dias, e se considerarmos o período de férias judiciais de Natal, entre 22.12.2010 e 03.01.2011, serão 70 os dias decorridos;
14- A interrupção da caducidade do direito à impugnação contenciosa do acto definitivo ocorreu, pois, a 21.02.2011, com a notificação da admissão do processo cautelar ao recorrido, em 21.02;
15- A douta sentença, proferida em 30.05.2011, refere a página 9 que “o requerente tem conhecimento do acto suspendendo, pelo menos, desde a data da propositura da presente providência cautelar [15 de Fevereiro] pelo que o mesmo deveria ter interposto a acção principal de que depende a presente providência cautelar no prazo de três meses contados daquela data, ou seja, o mais tardar até ao passado dia 24.05.2011, o que não veio a verificar-se”;
16- Não é correcta a interpretação do Meritíssimo Juiz a quo, de que o requerente deveria propor a acção principal o mais tardar até 24.05.2011;
17- O mandatário foi notificado do despacho da admissão da providência cautelar em 21.02.2011 e entre esta data e a de 30.05.2011, data da sentença, interpôs-se o período de suspensão por efeito de férias judiciais da Páscoa, mais precisamente entre 17.04 e 25.04;
18- Assim, desde a data da notificação da admissão do processo cautelar, em 21.02 até 30.05, data da sentença, decorreram 89 dias, sendo certo que aos 90 dias, em 31.05, ainda poderiam ser acrescidos três dias com multa, para o exercício do direito de propor a acção, nos termos do nº5 do artigo 145º do CPC;
19- À data da sentença recorrida não havia ainda caducado, por inutilidade superveniente da lide, a providência cautelar, pelo que carece de fundamento a declaração de caducidade da mesma, sendo que não tinha ainda caducado o direito a intentar a acção principal;20- A sentença não especifica os fundamentos de direito que justificam a decisão da caducidade da providência cautelar, sendo que a declaração de caducidade de uma providência cautelar nos termos do disposto no nº1 do artigo 123º nº1 do CPTA, pressupõe que a providência tenha sido decretada;
21- O prazo de 3 meses foi mal contado, porquanto, abrangendo período de férias judiciais [Páscoa] teria que ser reduzido a 90 dias e a sua contagem suspensa durante o respectivo período de férias [artigo 144º nº1 do CPC ex vi 58º nº3 do CPTA] o que significa que terminaria em 03.06.2011;
22- A sentença recorrida errou na interpretação e aplicação dos artigos 279º alínea e), 287º, 296º e 298º do CC, 144º nº1 do CPC ex vi 58º nº3 do CPTA, 123º nº1 e 58º nº2 alínea b) do CPTA;
23- Também por não ter apreciado a decisão definitiva, o Meritíssimo Juiz a quo procedeu a uma errada subsunção dos factos e errada qualificação da invalidade do acto;
24- O recorrente, agora com 29 anos, habita, sempre habitou, na casa aqui em causa desde os 4 anos de idade e, nela, recebe semanalmente a visita de seu filho de 9 anos de idade [consta do artigo 48º do pedido inicial];
25- Em 2006 ao que refere a decisão administrativa em apreço, foi riscado – no documento sob o nº9 existe mesmo um risco, sem se saber quem o fez e desacompanhado de qualquer despacho - do agregado familiar, o que levou a CMP a considerar que desde esse ano não habitará a casa e, assim, perdeu o direito a habitá-la e a suceder no direito de ocupante;
26- Só com as notificações do projecto de decisão e da decisão é que o ora recorrente soube que foram tomadas anteriores decisões por parte do recorrido, sem a sua intervenção ou conhecimento;
27- A decisão da cessação da licença carece de fundamentação, pois o ora recorrente não ficou a conhecer as razões que motivaram de facto e de direito o acto, pura e simplesmente porque essas razões não existiam;
28- Este acto viola o núcleo essencial de direito fundamental do cidadão, in casu, o direito à habitação consagrado no artigo 65º da CRP, que, assim, tem o valor de norma especial, no confronto com o artigo 67º da mesma;
29- Acto que causou ao ora requerente dano ao nível do bem-estar físico, social e psicológico com o que atenta contra uma outra vertente de direitos fundamentais dos cidadãos que ao Estado incumbe promover, respeitar e fazer respeitar: a protecção da infância e da juventude [artigos 69º e 70º da CRP];
30- A Constituição da República consagra no seu artigo 65º que “todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que reserva a intimidade pessoal e a privacidade familiar”;
31- Os Órgãos e Agentes Administrativos estão subordinados à CRP e à Lei [artigo 266º da CRP];
32- Os direitos fundamentais que nos termos do artigo 133º nº2 alínea d) do CPA implicam a nulidade do acto administrativo que viole o seu conteúdo essencial, também face à CRP estes actos não podem ser considerados actos simplesmente anuláveis, uma vez que existe quanto a eles direito de resistência [artigo 21º da CRP];
33- Não entendeu o Meretíssimo Juiz a quo que o vício assacado a este acto administrativo ora impugnado configura nulidade, em virtude de o mesmo determinar a lesão do direito à habitação do requerente [artigo 133º nº2 alínea d) do CPA], pelo que também a decisão de assim não o qualificar, ofende o “conteúdo essencial” de um direito fundamental, ou o seu “núcleo duro” como o direito à habitação, o direito adquirido, o princípio da igualdade;
34- O entendimento do Meritíssimo Juiz a quo, suportou-se, erradamente no projecto de decisão datado de 10.09.2010, que não era o acto posto em crise;
35- A decisão recorrida é nula por tributária de entendimento da lei que fere a CRP, neste caso, a violação do direito fundamental atinge o seu núcleo essencial, direito à habitação, a protecção à juventude e o princípio da igualdade, pelo que a sanção adequada só poderá ser a da nulidade;
36- Com a errada interpretação e enquadramento legal aplicável ao acto posto em crise, a douta sentença violou os artigos 133º nº2 alínea d), 58º nº1 do CPTA, e 13º, 65º e 69º e 70º da CRP.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, com todas as consequências legais.
O Município do Porto [MP] apresentou contra-alegações, mas não formulou quaisquer conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
A sentença recorrida considerou como indiciariamente provados os seguintes factos:
1- A presente providência cautelar tem por objecto confesso a suspensão de eficácia do despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, datado de 10 de Setembro de 2010, que determinou a cessação da utilização do direito de utilização do fogo correspondente à Casa …, Entrada …, Bloco …, do Bairro do Cerco do Porto [conforme emerge do requerimento inicial que faz folhas 3 a 9 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];
2- Tal providência cautelar deu entrada em juízo no dia 15 de Fevereiro de 2011 [conforme emerge do carimbo aposto no rosto do requerimento inicial];
3- O requerente ainda não interpôs a acção principal de que depende a presente providência cautelar, facto que resulta expressamente admitido na peça processual que faz folha 71 dos autos [cujo teor se dá por integralmente reproduzido];
4- Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram, quer os autos, quer o PA apenso.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. O requerente cautelar veio pedir ao TAF que suspendesse a eficácia da decisão administrativa que declarou cessado o direito de utilização da Casa …, Entrada …, Bloco …, do Bairro do Cerco do Porto, procurando desse modo evitar o seu despejo administrativo.
Fê-lo como preliminar de acção administrativa especial na qual, segundo diz, irá impugnar aquela decisão, por ter sido proferida sem se atentar no seu direito a habitar a casa, e solicitar a prática do acto devido, que, a seu ver, consistirá na atribuição desse mesmo direito. Para tanto, articulou factos tendentes a gerar um fumus bonus do seu pretenso direito a continuar a habitar a referida casa, bem como configuradores do periculum in mora resultante da execução do despejo administrativo, e sublinhou, ainda, saldo a seu favor da ponderação de interesses e danos exigida por lei [artigo 120º, nº1 alínea b) e nº2, do CPTA].
O TAF, em sede de julgamento, considerou estar já caducado o direito do requerente intentar a acção principal de que este processo cautelar seria preliminar, e, nessa base, julgou extinta esta instância com fundamento na sua inutilidade superveniente [artigo 287º alínea e) do CPC ex vi 1º CPTA].
O requerente cautelar discorda, e, enquanto recorrente, imputa à sentença recorrida nulidades e erros de julgamento.

III. Para decidir como decidiu, o TAF do Porto considerou que o requerente cautelar não apontou ao acto suspendendo qualquer vício indutor de nulidade, e que, por isso, o prazo de caducidade aplicável à interposição da acção principal seria o prazo de três meses, previsto no artigo 58º nº1 alínea b) do CPTA. Considerou ainda que pelo menos em 15.02.2011, data da entrada em juízo deste processo cautelar, o requerente teve conhecimento do acto suspendendo, de 10.09.2010, e que, por isso mesmo, contados a partir daí aqueles três meses, ora transformados em 90 dias para efeito de desconto das férias judiciais de Páscoa [de 18 a 25 de Abril], em 11.05.2011, data em que foi prestada a informação segundo a qual a acção principal ainda não tinha dado a sua entrada em tribunal, e, por maioria de razão em 30.05.2011, data da sentença, já estava caducado o direito de a intentar.
O recorrente, sublinhando que o acto suspendendo não é o de 10.09.2010, já que este configura o projecto de decisão final, mas o que lhe foi comunicado em 23.11.2010, esse sim, a decisão final, vem imputar nulidade à sentença recorrida, por excesso e por omissão de pronúncia [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC ex vi 1º CPTA]. Por excesso, dado que o TAF ao considerar no 1º facto provado apenas o acto de 10.09.2010, e ao enunciar, a partir dele, os seus juízos de direito, pronunciou-se sobre questão que não lhe foi formulada. Por omissão, uma vez que o TAF, ao enveredar por aquele acto, mero projecto de decisão final, deixou de se pronunciar sobre o verdadeiro acto suspendendo, e que lhe foi notificado, assumidamente, a 23.09.2011 [ver conclusões 1ª a 11ª].
Por via deste desvirtuamento do objecto da pretensão cautelar, alega o recorrente, também, que o TAF errou na contagem do prazo de caducidade de três meses, reduzidos a 90 dias, e que, a seu ver, apenas terminaria em 03.06.2011 [conclusões 2ª a 22ª]. Mas, não obstante este erro, entende o recorrente que o seu despejo administrativo da casa onde viveu desde os seus quatro anos, primeiro com os avós, e depois com a tia, viola o seu direito fundamental à habitação [conclusões 23ª a 36ª].
Cremos, quanto às arguidas nulidades, que o recorrente carece de razão. Aliás, enquadra mal a sua reclamação, pois não estaremos face a substrato potencialmente gerador de nulidade, mas antes face a um errado julgamento de facto.
O que se passa é que o TAF avaliou mal, a nosso ver, o efectivo objecto da suspensão de eficácia, erro para o qual muito contribuiu o requerente cautelar com a sua imprecisa terminologia. De qualquer modo, acaba por se extrair do requerimento inicial, e sobretudo dos seus artigos 30º e 31º, que a decisão administrativa suspendenda é a que foi notificada ao requerente a 23.11.2010, ou seja, a decisão que transformou em definitivo o projecto de 10.09.2010.
Assim, ao assumir como objecto do pedido cautelar esta última, o TAF não se excedeu, nem omitiu pronúncia, somente errou no seu julgamento de facto, interpretando mal a factualidade que sustenta o objecto do processo. E sendo este erro bem patente nos autos, que por sua vez fornecem a este tribunal os elementos indispensáveis à sua correcção, é nos termos do artigo 712º do CPC [ex vi 140º CPTA] que nos sentimos habilitados a corrigi-lo, por referência ao artigo 1º dos factos provados, no seguinte sentido: a presente providência cautelar tem por objecto a suspensão do despacho comunicado ao recorrente em 23.11.2010, e que tornou definitiva a decisão de cessação do direito de utilização proferida pela Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da CMP em 10.09.2010.
Transmutadas, deste jeito, as nulidades, em erro de julgamento de facto, e suprido este, passemos aos alegados erros de julgamento de direito.

IV. Sempre na suposição de que as ilegalidades invocadas pelo requerente cautelar seriam geradoras de mera anulabilidade do acto impugnado, o TAF contou o prazo de caducidade de três meses, que reduziu a 90 dias, desde 15.02.2011, data da entrada da providência cautelar em juízo, deduziu-lhe as férias judiciais de Páscoa [de 18 a 25 de Abril], e concluiu que o prazo para intentar a acção principal terminou em 24.05.2011, sem que a mesma tivesse dado entrada.
Elegeu como termo a quo dessa contagem de prazo a data da interposição da providência cautelar [15.02.2011], fazendo-o de forma enfática, porquanto, diz, pelo menos nessa data o requerente mostra ter conhecimento do acto suspendendo.
O nosso recorrente não concorda, e em dois vectores. Primeiro, porque, mesmo na suposição da sanção da mera anulabilidade, com a qual não concorda, entende que a contagem do prazo de caducidade está mal feita. Segundo, porque defende estar em causa o seu direito à habitação, que alega ter sido violado pelos serviços do recorrido na medida em que decidiram a cessação do direito de utilização do fogo sem atenderem à sua particular situação, sendo certo que ele aí vivia e vive desde os quatro anos de idade, primeiro com os avós e depois com a tia que, estranhamente, se veio enxertar no agregado familiar. E essa ilegalidade, acrescenta, atinge o núcleo essencial do direito à habitação, e produz a nulidade do acto quanto a si [artigo 133º nº2 alínea d) do CPA].
Esta alegação não será, à partida, de menosprezar, levando em conta que o direito à habitação, de assento constitucional [artigo 65º da CRP], envolve uma vertente negativa, traduzida no direito de não ser arbitrariamente privado da habitação, que é um direito de defesa, e nessa medida análogo aos direitos, liberdades e garantias [artigo 17º da CRP].
A abordagem e decisão da questão da caducidade do direito de intentar a acção principal passará, portanto, em primeiro lugar, pelo tratamento dessa outra questão sobre a natureza da sanção jurídica aplicável às eventuais ilegalidades inerentes à decisão suspendenda.
Mas o tratamento destas questões, de forma aprofundada, tem a sua sede própria precisamente no processo principal, a que dizem directamente respeito, e não nesta sede cautelar, na qual, a respeito das circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da acção principal, e no tocante a providências conservatórias, como é o caso, apenas se exige um juízo de aparência sobre a sua não ostensividade [artigo 120º nº1 alínea b) parte final; ver, a respeito, o recente AC STA de 24.05.2011, Rº0253/11].
A sede própria dessa abordagem cautelar de questões relativas à existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento da acção principal é, assim, a sede do conhecimento do mérito da providência conservatória, do requisito do fumus boni juris previsto na alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
Cremos, pois, que o julgador cautelar se precipitou ao abordar a questão da caducidade do direito de intentar a acção principal como questão prévia do mérito da providência que lhe era pedida, já que o deveria ter feito, antes, em sede de mérito do requisito do fumus boni juris e deveria ter-se limitado a um juízo de aparência.
E, face ao exposto, consideramos indiscutível que não se pode formular, no âmbito da presente providência cautelar, o juízo de que é manifesta a caducidade do direito de intentar a acção principal [manifesto fumus malus adjectivo].
Impõe-se, portanto, que o processo cautelar prossiga, no TAF, uma vez que há matéria factual, pertinente e controvertida [artigo 26º da oposição, nomeadamente], que carecerá da prova pessoal arrolada.
Decisão
Nestes termos, decidem em conferência os Juízes deste Tribunal Central, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
- Ordenar o prosseguimento normal do processo cautelar, no TAF do Porto, caso nada mais obste a tal.
Custas pelo Município recorrido – artigos 446º, 447º, 447º-C e 447º-D, todos do CPC, 189º do CPTA, 1º, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 12º nº2, 13º nº1, e 29º nº2, todos do RCP, bem como Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.
Porto, 09.09.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Ass. João Beato O. Sousa