| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
CGP SA e DAE, Lda., devidamente identificadas nos autos, no âmbito da ação administrativa comum, intentada contra o Município de Paços de Ferreira, vieram deduzir, entre outras, as seguintes pretensões:
“O Réu Município deve ressarcir as Autoras pagando-lhes as quantias tituladas pelas faturas acima referidas, bem como os respetivos juros de mora, vencidos e vincendos até integral pagamento, à taxa de juros comerciais, ou seja: - à 1ª Autora, da quantia de 269.030,52€ (20 996,10 € + 110 397,42 € + 137.637,00 €), dos juros de mora vencidos, à taxa legal de juros comercias, desde as respectivas datas de vencimento das faturas, que à data da instauração desta ação montam a €21.162,87, e dos juros de mora que se vencerem, à mesma taxa, até integral e efetivo pagamento; - à 2ª Autora da quantia de 26.445,00 € dos juros de mora vencidos, à taxa legal de juros comerciais, desde as respectivas datas de vencimento das faturas, que à data da instauração desta ação montam a €1.730,73, e dos juros de mora que se vencerem, à mesma taxa, até integral e efetivo pagamento”.:
Inconformadas com a decisão proferida em 12/07/2017 no TAF do Porto, que julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva, absolvendo o Município de Paços de Ferreira da instância, vieram interpor recurso jurisdicional da mesma, em 6 de outubro de 2017, (Cfr. fls. 238 a 250v Procº físico), aí concluindo:
“1) A sociedade PFR, SA é uma sociedade municipal que surgiu como a forma mais adequada que o R. Município entendeu para proceder à sua gestão urbana, que é uma das obrigações legais e administrativas que são pertença do R. Município;
2) A sociedade PFR, SA nada mais é do que uma sociedade instrumental do R. Município de Paços de Ferreira e que este constituiu para, através dela, cumprir obrigações municipais que a lei lhe atribuiu e exige;
3) Na sessão de 14 de Setembro de 2007, a Assembleia Municipal de Paços de Ferreira, sob proposta da Câmara Municipal, deliberou criar, nos termos da Lei nº. 53-F/2006, de 29 de Dezembro, a empresa municipal denominada PFR, E. M.
4) O artigo 2º dos Estatutos da Empresa Municipal PFR, E.M., estabelece que “A PFR, E.M. rege-se pelos presentes estatutos, pelo Regime Jurídico do Sector Empresarial Local e pelo Código das Sociedades Comerciais;
5) A Lei nº. 53-F/2006, no seu artigo 5.º, no que respeita ao objeto social das empresas municipais, estabelece que estas se inserem nas atribuições da autarquia.
6) O artigo 6.º da Lei nº. 53-F/2006 estabelece que, uma vez constituídas, “As empresas regem-se pela presente lei, pelos respetivos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do sector empresarial do Estado e pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais.
7) O Código das Sociedades Comerciais que regula as sociedades comerciais, por extensão do normativo jurídico constante na Lei nº. 53-F/2006, é aplicado, sem qualquer exclusão aos Municípios e às empresas municipais criadas pelos Municípios.
8) A criação da empresa municipal PFR, E.M. pelo Município de Paços de Ferreira, nada mais foi do que um processo interno de organização do Município para o desempenho das suas funções autárquicas na área constante do objeto social da empresa criada.
9) A sociedade PFR, E.M. pelo Município de Paços de Ferreira, foi só um instrumento de gestão do Município para este, de forma organizada e estruturada prosseguir os seus fins próprios.
10) O capital social da sociedade PFR, desde o início da sua constituição é detido integralmente pelo Recorrido Município, ou seja, o Município é titular de 100% do capital social da sociedade PFR, conforme consta no artigo 6º, nº 1, dos Estatutos da empresa.
11) A Lei 50/2012, de 31/08, introduziu alterações quanto à natureza jurídica das empresas locais preceituando no seu artigo 19º que passaram a ser “empresas locais as sociedades constituídas ou participadas nos termos da lei comercial e pessoas coletivas de direito privado, com natureza municipal”.
12) De acordo com o artigo 21º da Lei 50/2012, de 31 de Agosto, “ As empresas locais regem-se pela presente lei, pela lei comercial, pelos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime empresarial do Estado, sem prejuízo das normas imperativas neste previstas.” e com o artigo 24º da mesma Lei nº 50/2012, “Os direitos societários nas empresas locais são exercidos nos termos da lei comercial, em conformidade com as orientações estratégicas previstas no artigo 37º”.
13) Ou seja, o Município de Paços de Ferreira, para além de ser responsável pelo pagamento das dívidas da sociedade PFR, E.M. S.A. na sua qualidade de único titular da sociedade instrumental que criou para a execução de funções, atribuições e missões próprias do Município,
14) é igualmente responsável perante os credores da sociedade PFR EM, SA, nos termos decorrentes do Código das Sociedades Comerciais porque criou, em simultâneo e automaticamente, com a sociedade PFR, EM, S.A. um grupo de domínio total, nos termos e para os efeitos dos artigos 488º e seguintes do Código das Sociedades Comerciais.
15) Ora, o artigo 491º do Código das Sociedades Comerciais estabelece que “Aos grupos constituídos por domínio total aplicam-se as disposições dos artigos 501º a 504º e as que por força destes forem aplicáveis.”
16) E o artigo 501º do Código das Sociedade Comerciais, sob a denominação “Responsabilidade para com os credores da sociedade subordinada”, diz, no seu número 1, que “1 – A sociedade diretora é responsável pelas obrigações da sociedade subordinada, constituídas antes ou depois da celebração do contrato de subordinação, até ao termo deste.”
17) O R. Município é também parte legítima no processo porque a PFR é empresa local municipal, cujo capital social é detido na sua totalidade pelo Recorrido Município.
18) As empresas locais municipais surgem com a intenção manifesta de agilizar e facilitar o funcionamento de determinadas áreas específicas dos municípios, facilitando a contratação de bens e serviços e recursos humanos, como resulta do Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais, aprovado pela Lei nº 50/2012, de 31/08.
19) As empresas locais municipais são empresas que sofrem a influência de entidades públicas, sendo os seus requisitos, essencialmente, a detenção da totalidade ou da maioria do capital, dos direitos de voto, dos direitos de designação e de destituição dos membros da gestão, da administração ou fiscalização.
20) E o objeto social destas empresas locais deve exclusivamente respeitar à exploração de atividades de interesse geral (artigos 45º a 47º da Lei nº 50/2012, de 31/08) ou à promoção do desenvolvimento local e regional (artigos 48º a 50º da Lei nº 50/2012, de 31/08), enumerando a Lei as diversas atividades que podem fazer parte do objeto destas empresas.
21) O artigo 6º, nº 1, do Regime Jurídico da Atividade Empresarial local e das participações locais, diz que a condição genérica para a constituição destas empresas é a “prossecução do interesse público” e a “conveniência de uma gestão subtraída à gestão direta face à especificidade técnica e material da atividade a desenvolver.”
22) A PFR é uma empresa instrumental do Recorrido Município, com vista a este, mais facilmente, dinamizar e pôr em ação os objetivos do Município que coincidem com o objeto da PFR.
23) A Lei nº. 53-F/2006, os estatutos da PFR, o Recorrido Município como único acionista da sociedade e a aplicação do regime do Código das Sociedades Comerciais, só permitiriam como permitiram a constituição da PFR tendo como único acionista o Recorrido Município, porque a constituição da PFR foi constituída ao abrigo do artigo 488º do CSC – Domínio inicial total.
24) Nunca o Recorrido Município poderia nem pode ser absolvido da instância pois é parte legítima no processo instaurado e a sentença a ser proferida produz efeitos em relação ao R. Município.
25) Em igual sentido de responsabilidade do Recorrido Município no pagamento das dívidas das empresas por este criadas, está a lei nº. 53/2014 com a redação atualizada pela lei 69/2015, que diz no seu artigo 23º nº. 7 que: “- Sempre que o município detenha empresas locais que estejam nas circunstâncias previstas no n.º 1 do artigo 62.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, as medidas incluídas no PAM têm em conta os impactos orçamentais e a assunção das dívidas que decorram dos respetivos processos de dissolução e da internalização das atividades pelo município.”
26) Na linha da existência desta obrigação está, também, o artigo 37º desta lei e os artigos 54º e 52º da Lei nº. 73/2013 de 3-09.
27) O senhor Doutor Juiz a quo, na sentença que proferiu, violou as disposições contratuais e legais contidas nos Estatutos da Empresa Municipal PFR, na Lei nº. 53-F/2006, nos artigos 491º, 501º e 502º do Código das Sociedades Comerciais, na Lei 50/2012, de 31/08, e no DL nº 133/2013, de 03/10.
Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exªs sabiamente saberão suprir, deve ser revogada a decisão proferida, considerando-se o Recorrido Município como parte legítima no processo, com as consequências legais. JUSTIÇA.”* O Município de Paços de Ferreira veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 23 de novembro de 2017, sem conclusões, as quais terminam referindo que “deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida” (Cfr. fls. 256 a 259 Procº físico).
O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 7 de dezembro de 2017 (Cfr. fls. 267 Procº físico).
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado em 25 de janeiro de 2018 (Cfr. fls. 274 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa predominantemente verificar da existência das invocadas violações das disposições legais e contratuais aplicáveis ao ter sido julgada procedente a exceção de ilegitimidade passiva do Município, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“As Autoras intentaram a presente ação pretendendo a condenação do Réu, Município de Paços de Ferreira, no pagamento das quantias devidas pela PFR bem como pelos respetivos juros de mora, vencidos e vincendos até integral pagamento, à taxa de juros comerciais, ou seja: o pagamento à 1ª Autora, da quantia de 269 030,52 € (20.996,10 € + 110 397,42 € + 137.637,00), dos juros de mora vencidos, à taxa legal de juros comerciais, desde as respectivas datas de vencimento das faturas, que à data da instauração desta ação montam a €21.162,87, e dos juros de mora que se vencerem, à mesma taxa até integral e efetivo pagamento; o pagamento à 2ª Autora da quantia de 26.445,00 € dos juros de mora vencidos à taxa legal de juros comerciais, desde as respectivas datas de vencimento das faturas, que à data da instauração desta ação montam a €1.730,73, e dos juros de mora que se vencerem, à mesma taxa, até integral e efetivo pagamento.
Na determinação do âmbito da legitimidade como pressuposto processual importa, fundamentalmente, apreciar a questão na ótica de um outro conceito que lhe está diretamente ligado: a relação material controvertida.
E partindo da tese de que o objeto do processo é uma relação jurídica, a legitimidade afere-se, em regra, comparando os sujeitos da relação jurídica subjacente, tal como a configura o autor, com os sujeitos da relação processual.
São partes legítimas os sujeitos da relação material controvertida, “tal como é configurada pelo autor” – art.º 30º, nº 3 do CPC.
A resolução da questão relativa à legitimidade passa, portanto, por atender à posição relativa das partes face à relação jurídica controvertida tal como a configura o autor, menosprezando a relação jurídica (substancial) em si.
O interesse em demandar – artigo 30º, n.º 2, do CPC – afere-se pela utilidade derivada da procedência da ação e o interesse em contradizer pelo prejuízo resultante dessa procedência, sendo considerados titulares do interesse os sujeitos da relação material controvertida, tal como configurada pelo autor – n.º 3.
Estes normativos assinalam à legitimidade a natureza de atributos das partes processuais, mediatizando a utilidade para o autor e prejuízo para o réu, derivados do desfecho da ação.
Não se trata, por conseguinte, de um atributo aferido em abstrato, como a personalidade judiciária ou a capacidade judiciária, mas antes por referência ao objeto concreto do processo, o qual não depende, portanto, da decisão final.
E para se aferir da titularidade daquele interesse, a regra é a de que a legitimidade aferir-se-á pela titularidade da relação material controvertida, como configurada pelo autor com abstração da procedência ou não do pedido (que só em momento posterior será apreciado).
O CPTA veio consagrar no n.º 2 do artigo 10.º, a propósito da legitimidade passiva, que cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
Por via destes preceitos, veio, portanto, estabelecer-se um princípio geral de legitimidade conforme, na sua essência, com a regulação da legitimidade processual constante da lei processual civil. Deste modo, ao definir-se que é parte legítima o autor que alegue ser parte na relação material controvertida, claramente se evidencia quer o conceito de relação jurídica, quer a prevalência da configuração que pelo autor é feita da mesma – a legitimação processual é aferida pela relação jurídica controvertida tal como apresentada pelo autor.
Por outro lado, serão partes legítimas passivas os sujeitos que correspondam à parte contrária naquela relação material controvertida e, de modo geral, os que tenham um qualquer interesse contraposto ao do autor.
Acresce a isto que no presente caso nos movemos no âmbito da ação administrativa comum, cuja conformação é, por via principal, moldada da lei processual civil (v. art.º. 35.º, n.º 1, do CPTA) e, por conseguinte, a legitimidade afere-se pelo critério fixado no art.º 30º do CPC., sendo essencialmente um problema que concerne à posição das partes em relação à lide.
Efetivamente, daquela norma decorre que a legitimidade passiva se afere pelo interesse em contradizer (exprimindo-se este pelo prejuízo advindo ao demandado da procedência da ação), relevando em tal plano, na falta da indicação da lei em contrário, os termos em que o autor configura o seu direito e a correlativa obrigação do Réu, devendo o julgador afastar-se na respetiva apreciação, de fazer um julgamento antecipado da questão substancial que lhe é submetida.
Em síntese, a legitimidade passiva cabe a quem tem o dever de observar o comportamento pretendido, no caso, o de cumprir os contratos celebrados, pagando o que alegadamente não foi pontualmente cumprido.
Ora, atentando na construção da causa de pedir efetuada pelas Autoras e vertida na p.i., verificamos que apesar de se referirem expressamente aos contratos celebrados com a PFR – v. art.º 30º a 47º da p.i. -, consideram que foi o Município Réu que negociou e contratou com as AA. as diversas prestações de serviços e que é este R., Município o responsável último pelo pagamento das quantias devidas pela PFR.
Para as AA., o Município de Paços de Ferreira, ao criar uma sociedade anónima de que é detentor de 100% do capital social da sociedade, criou, em simultâneo e automaticamente, com a sociedade PFR, EM, S.A. um grupo de domínio total, nos termos e para os efeitos dos artigos 488º e seguintes do Código das Sociedades Comerciais – v. artº 22º da p.i. – e que isto significa que o Município de Paços de Ferreira, como único titular de 100% do capital social da sociedade PFR E.M., S.A. é responsável pela totalidade da dívida da PFR para com as Autoras – artº 26º da p.i. Será assim?
Julgamos que não. Na verdade, tal como a ação foi proposta, constata-se que a responsabilidade do Réu, Município de Paços de Ferreira, vem fundada em contratos celebrados entre as AA e a PFR, E.M., S.A., não se apontando nenhum facto concreto sobre alguma participação ou colaboração do Município autonomamente considerado na celebração desses contratos que não se resuma à sua iniciativa na criação da PFR e no facto de ser detentor de 100% do seu capital.
Só que, a mera afirmação de tal circunstância, desprovida da imputação ao Município Réu da prática de atos geradores da invocada responsabilidade contratual, não é de forma a demonstrar o seu interesse em contradizer, tanto mais que a referida sociedade PFR, com quem as AA. celebraram os contratos em crise é, efetivamente, uma empresa integrada no sector empresarial local (cfr. artigos 2º, 3º e 4º da Lei n.º 53-F/2006.) mas não se confunde com o Município que a constituiu, pese embora possa este último exercer, de forma direta ou indireta, uma influência dominante.
Como empresa municipal, ela é regida pela Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, pelos seus estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do sector empresarial do Estado e pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais. É o que resulta do disposto no artigo 6.º da Lei n.º 53-F/2006.
Significa isto que as relações que as empresas municipais estabelecem com entidades terceiras – p. ex. fornecedores/ prestadores de serviços - se disciplinam pelas normas próprias e que apesar de participadas e sob influência dominante dos municípios, as empresas municipais não se confundem com eles, constituindo-se como entidades juridicamente distintas.
É o próprio regime jurídico que remete para o instituto do contrato, a regulamentação entre as duas entidades. Através de um contrato de gestão para as EM incumbidas da gestão de serviços de interesse geral e de um contrato-programa as que promovem o desenvolvimento local e regional (exigências determinadas pelos artigos 20.º e 23º).
Ora, estando provado que, em 30/10/2007, foi constituída a empresa municipal PFR (cfr. Doc. 3 junto com a p.i.) que tem por objeto “implementar e administrar as Zonas de Acolhimento Empresarial do concelho de Paços de Ferreira, desenvolver políticas de captação de investimento privado, construção, gestão, manutenção, exploração e concessão de equipamentos sociais, propor, acompanhar e executar as políticas urbanísticas definidas no Plano Diretor Municipal, promover a regeneração urbana e rural, desenvolver uma política de solos eficiente, justa e equitativa, desenvolver programas de gestão urbana avançada e de regulação do mercado imobiliário e executar processos perequativos de benefícios e encargos do Município de Paços de Ferreira, promovendo o crescimento económico local e regional e o reforço da coesão económica e social local e regional” e com quem as AA. celebraram os contratos que aqui estão em causa e sendo esta uma pessoa jurídica distinta do Município, não há dúvidas que à data da instauração dos presentes autos era a ela que cabia observar o comportamento pretendido.
Mais, atendendo exatamente termos da relação material controvertida, tal como configurada pelas AA., conclui-se que apesar de demonstrado que os contratos foram celebrados com a PFR, a efetiva responsabilidade contratual pelo pagamento do preço vem afinal imputada ao R. Município que não foi parte nessa relação contratual e, por conseguinte, não tem interesse direto em contradizer, o que determina que se imponha considerar o Município R. como parte ilegítima, com a consequente absolvição do Réu da instância (cf. art.º 278º., nº1, al. d), do CPC).”
Refira-se desde já que se acompanha o entendimento adotado em 1ª instância no que concerne à ilegitimidade passiva do Município de Paços de Ferreira na presente Ação, ainda que discordemos da solução final, ao não ter sido dada a oportunidade aos Autores de sanarem a detetada irregularidade, indicando como entidade demandada a PFR, EM, SA.
Importa assim analisar e decidir o suscitado, atentas até as significativas alterações neste aspeto introduzidas no CPC em 2013.
Desde logo, e por forma a enquadrar a questão do ponto de vista normativo, refere-se no Artº 6º CPC:
“Dever de gestão processual
1 - Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável.
2 - O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando estas a praticá-lo.
A este propósito anota o referido artigo o Conselheiro António Martins, no seu CPC anotado (Almedina 2013):
“Embora corresponda, no essencial, aos nºs 1 e 2 do Artº 265º do CPC revogado, a simples alteração da epigrafe do preceito, que anteriormente era “Poder de direção do processo e principio do inquisitório”, não pode deixar de se interpretar como significativa no sentido de que, mais do que um “poder” de direção do processo, do que se trata é de um “dever” de boa gestão processual. Ou seja, mais do que um “poder”, com a consequente disponibilidade do seu exercício ou não, caberá ao juiz um verdadeiro “dever” de, além do mais, providenciar pelo suprimento da falta de pressupostos processuais sanáveis, de garantir o resultado do “andamento célere” do processo, se for o caso adotando “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litigio”.
Por outro lado, refere-se no Artº 547º do mesmo CPC, o seguinte:
“Adequação formal
“O juiz deve adotar a tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o conteúdo e a forma dos atos processuais ao fim que visam atingir, assegurando um processo equitativo.”
Como refere igualmente o Juiz Conselheiro António Martins em anotação a este artigo no seu referido CPC anotado, “(…) consagrou-se agora expressamente que a adequação formal visa assegurar um processo equitativo, ou seja um processo justo. Não ignorando o legislador que a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) estabelece nesta matéria, ou seja, o direito de qualquer pessoa a que a causa seja examinada e decidida de forma “equitativa”, por um tribunal independente e imparcial (Artº 6º nº 1 daquela Convenção, aprovada para ratificação pela Lei nº 65/78 de 13/10), assim como não desconhecendo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), nesta matéria, creio que é adequado poder concluir que o legislador quis expressamente vincular o juiz português à interpretação do principio da adequação formal em conformidade com aquele normativo internacional a esta jurisprudência do TEDH”
Em qualquer caso, mesmo anteriormente à referida versão do CPC, já, designadamente, este TCAN dava particular relevância à necessidade de convidar as partes a sanar deficiências detetadas na Petição apresentada.
A título de exemplo, e entre outros, pode ler-se no Acórdão deste TCAN nº 1505/09.3BEBRG, de 25-05-2012, o seguinte:
“Com efeito, o convite não será admissível e como tal haverá proferimento de decisão de absolvição da instância quando estejamos em presença da exceção dilatória insuprível que não consente a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
Ora para além das enunciadas exemplificativamente no art. 89.º, n.º 3 CPTA contam-se, nomeadamente, entre as situações passíveis de suprimento ou correção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões [cfr. art. 89.º, n.º 1, als. d), e), f) e g) do CPTA] [vide M. Aroso Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 584/585]. (Sublinhado nosso)
Atente-se, ainda, que a regularização da instância neste quadro não está dependente de qualquer juízo sobre a desculpabilidade ou não do erro cometido.
Daí que na situação vertente impunha-se ao julgador “a quo” que tivesse formulado, previamente à emissão da decisão de absolvição da instância nos termos em que veio a ocorrer, convite dirigido à A. no sentido desta vir suprir a exceção através da apresentação de nova petição inicial dirigida ao ente administrativo dotado de efetiva legitimidade passiva, aperfeiçoando dessa forma aquele articulado.
Não o tendo feito incorreu em erro de julgamento com consequente revogação da decisão judicial em crise (...) face à inutilidade decorrente de alegada caducidade do direito de ação se mostra insubsistente dado tudo o supra referido e considerando inclusive aquilo que se dispõe no n.º 2 do art. 89.º do CPTA.”
Aqui chegados, está pois aqui em causa o facto do Município de Paços de Ferreira ter sido absolvido da instância em decorrência da sua declarada falta de personalidade judiciária, sem que tenha sido proferido despacho de aperfeiçoamento, tendente a corrigir a referida situação, de modo a que pudesse passar a constar como demandada a PFR, EM, SA, entidade com quem efetivamente as Autoras contratualizaram as prestações de serviço de onde provêm as dividas reclamadas
Importará assim e desde logo verificar se a Sociedade de Capital exclusivamente Municipal, PFR deveria ter sido “chamada” a “tomar o lugar” do Município, em face do facto de estarmos perante uma Ação Administrativa Comum.
Em conformidade, designadamente, com os Acórdãos deste TCAN nº 00748/12.7BEAVR, de 13/06/2014, e nº 2969/14 BEBRG, de 14 de julho de 2017, refira-se que o artigo 10.º, n.º 1 do CPTA nos indica, um critério para aferirmos da legitimidade, in casu, passiva, afirmando que “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos autores”.
Já o n.º 2 daquele normativo prevê, por sua vez, que “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”, dele não resultando, a nosso ver, um critério de personalidade judiciária.
Por outro lado, no n.º 2 o artigo 11.º do CPTA estabelece-se que “sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representadas em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte», existindo firme e abundante jurisprudência, que dele fazem decorrer a atribuição de personalidade judiciária, unicamente ao Estado, para intervir como parte demandada no âmbito de tais ações.
Note-se, porém, que a jurisprudência dos tribunais superiores desta jurisdição tem reiteradamente afirmado que o regime legal inserto no n.º 2 do art. 10.º do CPTA se reporta à disciplina ou definição da legitimidade processual passiva nas ações administrativas que tenham por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública- [cfr. Ac. STA de 03.03.2010 - Proc. n.º 0278/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. TCA Norte de 11.01.2007 - Proc. n.º 0534/04.8BEPNF, de 24.05.2007 - Proc. n.º 00184/05.1BEPRT, de 19.07.2007 - Proc. n.º 00805/05.6BEPRT, de 11.11.2011 - Proc. n.º 00161/07.8BEBRG, de 25.11.2011 - Proc. n.º 03586/10.8BEPRT.
Tal regime apenas respeita às ações administrativas especiais [impugnação de ato, condenação à prática de ato legalmente devido e de impugnação de normas - arts. 50.º e segs., 66.º e segs. e 72.º e segs. CPTA] e, bem assim, às ações de reconhecimento de direito ou de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos [v.g., as previstas no art. 37.º, n.º 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA], deixando de fora do seu âmbito de aplicação as ações administrativas comuns que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade.
No caso presente, é patente que a presente Ação deveria ter sido intentada contra a Sociedade Municipal PFR EM, detentora de personalidade judiciária, entidade que alegadamente está em divida perante as sociedades aqui Autoras.
Assim, a instauração de uma ação administrativa comum que tenha por objeto dividas resultantes de uma relação contratual com uma Sociedade Municipal, tendo sido intentada, não contra esta, mas contra o município, poderia, como foi, determinar a absolvição da instância da entidade demandada, não fosse o caso de se entender ser tal pressuposto sanável.
Acresce ao referido o entendimento de M. Aroso de Almeida e Carlos A. F. Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, págs. 85/86 e M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, pág. 167.
Não dispondo o CPTA, de nenhuma norma que proceda à definição do pressuposto processual da personalidade judiciária, importa chamar à colação a definição legal constante do artigo 5º do “anterior” CPC (atual Artº 11.º do CPC), aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA, que sob a epígrafe “Conceito e medida da personalidade judiciária”, dispõe, no seu n.º 1, que “A personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte”, o mesmo é dizer, de solicitar ou de contra si ser solicitada, em seu nome próprio [ou seja, como titular autónomo de relações jurídicas, máxime, de direitos e deveres, legais ou contratuais] qualquer uma das providências de tutela jurisdicional previstas na Lei.
Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito [antigo art.º 5º e atual Artº 11.º do CPC] “Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”, pelo que, em regra, a personalidade judiciária afere-se pela personalidade jurídica, o mesmo é dizer, a atribuição de personalidade judiciária, em processo civil, opera segundo o “critério da coincidência”.
Tal não significa, porém, que o inverso seja verdadeiro, posto que situações existem em que a lei atribui personalidade judiciária a quem não detém personalidade jurídica.
No que concerne à capacidade judiciária, dispõe o n.º 1 do artigo 15.º do CPC/2013 (anterior Artº 9º CPC) que a mesma «consiste na suscetibilidade de estar, por si, em juízo», consagrando-se no n.º 2 desse preceito, que a mesma tem «por base e por medida a capacidade de exercício de direitos».
Em suma, resulta do exposto, que quer a personalidade, quer a capacidade judiciárias, à semelhança da personalidade e capacidades jurídicas, são “qualidades pessoais das partes”, ou no dizer de Antunes Varela/J. Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, in Manual de Processo Civil, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1985, pág. 131 “requisitos abstrata ou genericamente exigidos para que a pessoa ou a organização possa estar em juízo ou possa atuar autonomamente em relação à generalidade das ações ou a certa categoria de ações”.
Já no que concerne à legitimidade processual a mesma mais não é do que a “suscetibilidade de ser parte numa ação aferida em função da relação dessa parte com o objeto daquela ação” (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in Estudos sobre o novo processo civil, 2.ª ed., Lisboa, Lex, 1997, pág. 136 e ss) e tal pressuposto tem em vista garantir “a coincidência entre os sujeitos que, em nome próprio, conduzem o processo e aqueles em cuja esfera jurídica a decisão judicial vai diretamente produzir a sua eficácia” (cfr. Carlos Lopes do Rego, “ Legitimidade das partes e interesse em intervir em processo civil”, in Revista do Ministério Público, Ano 11, n.º 41, 37-86,40.
No tocante, concretamente, à legitimidade passiva e personalidade judiciária das entidades públicas, é incontornável que o CPTA adotou uma nova conceção do processo administrativo como um “processo de partes”, o que “permite perspetivar a questão da legitimidade passiva, não a partir do ato, para depois chegar ao seu autor, mas antes encará-la do ponto de vista do sujeito processual e da sua relação com o objeto do processo. E quando nos centramos no sujeito, logo nos surgem, a par da legitimidade, os demais atributos que processualmente são exigidos à entidade pública demandada para que possa estar em juízo” – cfr. Esperança Mealha, “Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas”.
Decorre do quadro legal definido pelo CPTA que, para as ações que tenham por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, se estabeleceu, como regra geral, o princípio da coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária, segundo o qual têm personalidade judiciária as pessoas coletivas públicas (art.º 10.º, n.º2, primeira parte do CPTA).
Neste sentido, veja-se Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Ed. Revista, Coimbra, Almedina, 201º, pág. 110, onde salientam que o CPTA elegeu a pessoa coletiva de direito público como sujeito principal do processo administrativo e, assim, “rompeu com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos”.
Também FREITAS DO AMARAL, in “Curso de Direito Administrativo”, 2.ª edição, Vol. I, pág. 221, refere de forma elucidativa que “…apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una”, frisando que “Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada diretor-geral,…, cada chefe de repartição, vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço…”.
Sucede porém que, o legislador, ciente da complexidade e heterogeneidade das pessoas coletivas de direito público, mormente do Estado, sobre quem recai uma vastidão de atribuições que são prosseguidas através de uma multiplicidade de órgãos e serviços administrativos, no seio dos quais se incluem os Ministérios, estabeleceu, na segunda parte do n.º 2 do art.º 10.º do CPTA uma importante restrição ao princípio da coincidência, “dele retirando a pessoa coletiva Estado, e colocando os ministérios ao lado das pessoas coletivas públicas como sujeitos do processo administrativo”.
Também Vasco Pereira da Silva, in “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2005”, pág. 251, conclui que “a noção de pessoa coletiva parece não estar mais em condições de poder continuar a funcionar como único sujeito de imputação de condutas administrativas, em razão da complexidade da organização administrativa e da natureza multifacetada das modernas relações administrativas multilaterais”.
A questão que ora importa concluir, resume-se em saber se na ação instaurada pelas ora Recorrentes, lhes deverá ser dada a oportunidade de corrigir, designadamente, o demandado da Ação.
Efetivamente, trata-se de uma daquelas situações que se encontram abrangidas pelo campo de aplicação do artigo 11.º, n.º 2 do CPTA.
Em concreto, estamos perante um pedido de reconhecimento de um conjunto de dívidas, decorrentes do cumprimento de contratos de prestação de serviço que terão sido firmados entre as Autoras e a Sociedade de Capitais integralmente Municipais, PFR EM.
Recorda-se que ficou decidido em 1ª Instância, absolver da instância o Município de Paços de Ferreira, em decorrência da sua ilegitimidade passiva.
Vejamos então mais em pormenor.
Nos termos dos artigos 577.º/e) e 578.º do CPC/2013, a ilegitimidade, enquanto exceção dilatória, obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância.
Sendo a ilegitimidade passiva do Município de Paços de Ferreira inquestionável, uma vez que não é parte nos contratos que terão determinado as reclamadas dividas, o que importa agora verificar é se a mesma será suprível.
As regras do processo civil em matéria de ilegitimidade (passiva) não podem ser transpostas, sem mais, para o processo administrativo, sem prejuízo de tudo quanto se disse já.
Não se poderá afirmar, mesmo em sede de Ações Administrativas Comuns que a ilegitimidade do demandado é insanável e que a mesma tem sempre como consequência necessária a sua absolvição da instância, podendo-se determinar que o tribunal exerça previamente o seu novel dever de direção e gestão Processual (Artº 6º CPC), convidando ao aperfeiçoamento da petição, em homenagem também ao pré-existente principio pro actione (Artº 7º CPTA).
É certo que a referida sanação obrigará à repetição do ato de citação, não deixando, no entanto, de se estar perante a mesma pretensão, com o mesmo pedido e causa de pedir, permitindo-se singelamente o aproveitamento da petição inicial com a correção do demandado.
Não se desconhecendo alguma pretérita jurisprudência divergente, em qualquer caso, atento o novel Artº 6º CPC e Artº 7º CPTA, entende-se que o poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, aqui até compreensível por estar em causa uma empresa municipal, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita o aperfeiçoamento da Petição, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao principio “Pro Actione, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litigio”, por forma a que os Autores não possam ficar sem tutela.
O entendimento acima exposto, como se viu já, não é novo, nem está isolado.
Igualmente versando situações de errada identificação da entidade pública demandada, ainda na vigência do CPC anterior a 2013, alguma jurisprudência foi entendendo, ainda que, como se disse, sem unanimidade, que tal obstáculo é suprível e que o tribunal deve proferir despacho que convide ao aperfeiçoamento da petição (Cfr. vg, entre outros, os Acórdãos do TCAN, de 25.05.2012, P. 01505/09.3BEBRG; e de 28.02.2014, P. 01788/09.9BEBRG; e os Acórdãos do TCAS, de 08.05.2008, P. 01509/06; e de 22.04.2010, P. 05901/10.
Efetivamente, o convite ao aperfeiçoamento só não será admissível, havendo lugar a decisão de absolvição da instância, quando estejamos em presença de exceção dilatória insuprível que não consinta a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
Sem prejuízo do afirmado, a regularização da instância neste quadro não está dependente de qualquer juízo sobre a desculpabilidade ou não do erro cometido.
Neste quadro legal, assim interpretado, impunha-se ao tribunal a quo que, previamente à decisão de absolvição da instância, tivesse convidado o autor a suprir esse obstáculo, apresentando nova petição inicial.
Não o tendo feito incorreu em erro de julgamento de onde decorrerá a consequente revogação da decisão judicial em crise.
Como conclusão de tudo quanto precedentemente se expendeu, e no que aqui releva, sumariou-se no acórdão deste TCAN nº 01505/09.3BEBRG, de 25/05/2012, que “Para além das enunciadas exemplificativamente no art. 89.º, n.º 3 CPTA contam-se, nomeadamente, entre as situações passíveis de suprimento ou correção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões.”
Neste mesmo sentido se pronunciam M. Aroso Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 584/585.
Assim, o tribunal a quo deveria ter convidado o autor a aperfeiçoar a petição inicial, o que desde logo, ao não ter sido feito, constitui erro de julgamento, em decorrência, designadamente, da violação do princípio Pro Actione (Artº 7º do CPTA).* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, mais se determinando a baixa dos autos à 1ª instância, para prosseguimento da sua tramitação, com o convite ao aperfeiçoamento da PI, designadamente no que concerne à identificação da Entidade Demandada, se a tal nada mais obstar.
Custas pelo Recorrido
Porto, 16 de março de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migueis Garcia*** Voto vencido, ainda que compartilhando a afirmação de ilegitimidade passiva.
Tenho que, tratando-se de uma ilegitimidade singular - e, no caso, sem desvio (que já no NCPTA - aqui não aplicável - se detecta) -, a excepção é insuprível.
Não subscrevo diferente posição sob contributo (sequer retrospectivo, sob feição interpretativa de nova normatividade) de adequação formal, poderes de direcção e gestão processual, e pro actione; salvo o devido respeito, daí não se projecta conteúdo e alcance que a posição que faz vencimento retira.
Confirmaria a decisão recorrida.
Porto, 16/03/2018.
Ass. Luís Migueis Garcia |
