| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
A... e A..., devidamente identificados nos autos, inconformados vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 09/01/2007, que no âmbito da acção administrativa especial deduzida contra o “MUNICÍPIO DE VALENÇA” e a contra-interessada D..., igualmente identificados nos autos, julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção.
Formulam, nas respectivas alegações (cfr. fls. 233 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:
“…
1 - O despacho de 9 de Junho de 2003 foi sindicado com base na nulidade.
2 - A invocação de nulidade não está sujeita a qualquer prazo.
3 - A obra em causa visa garantir melhores condições de habitabilidade e salubridade da edificação e é de reduzida importância urbanística e arquitectónica.
4 - O Despacho de 8/1/04, cujo ofício de notificação é de 21/01/04 posto em crise nesta acção, cuja petição inicial deu entrada no TAF Braga a 9/03/04, está manifestamente dentro do prazo de sindicância de 3 meses legalmente concedido.
5 - Pelo que não é extemporâneo, sendo-lhe imputado um vício autónomo.
6 - Aos valores da segurança e da salubridade prevalecem sobre a legalidade urbanística quando a situação de facto existente assim o justificar.
7 - Por cautela, caso se entenda que a afirmação de que não ocorre qualquer nulidade, contida na sentença, configura conhecimento de mérito, então a decisão recorrida sofre de nulidade por ausência de fundamentação.
8 - Foram violados, entre outros, os artigos 58.º, n.º 1, alínea b) do n.º 2 do CPTA, e cometida a nulidade prevista no n.º 1, alínea b) do artigo 668.º do CPC caso se entenda que existiu decisão de mérito quanto à invocada nulidade …”.
O ente público R., ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 254 e segs.) nas quais conclui pela manutenção do julgado sem, todavia, formular quaisquer conclusões.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (cfr. fls. 274/276), parecer esse que objecto de contraditório apenas mereceu resposta discordante dos recorrentes (cfr. fls. 283 a 285).
Foi sustentada a decisão judicial recorrida quanto à arguição de nulidade da mesma pelo despacho do Mm.º Juiz “a quo” (cfr. fls. 260).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” - in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar ocorrer a excepção de caducidade do direito de acção incorreu, por um lado, em nulidade [infracção ao preceituado na al. b) do n.º 1 do art. 668.º do CPC] e, por outro, em erro de julgamento por infracção ao disposto no art. 58.º, n.ºs 1 e 2, al. b) do CPTA [cfr. alegações e conclusões de recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão judicial recorrida como assente com interesse para a decisão da causa a seguinte factualidade:
I) Por ofício de 11/06/2003, acompanhado de aviso de recepção, assinado a 17 desse mês, o A. foi notificado, na pessoa do seu mandatário, do despacho de 9 desse mês, do R., no sentido da demolição da cobertura em questão - doc. 5 junto pelos AA. e aviso de recepção junto ao processo administrativo apresentado com a contestação deduzida no processo cautelar intentado pelos AA., de n.º 252/04;
II) Por ofício de 21/01/2004, o A. foi notificado, na pessoa do seu mandatário, para no prazo de 30 dias “(…) apresentar projecto de legalização das obras efectuadas no muro de vedação (…)” - doc. 1 junto pelos AA.;
III) A petição inicial desta acção deu entrada em 19/03/2004.∞ Nos termos do art. 712.º do CPC e porque resultante da análise dos autos e processo administrativo entretanto apenso adita-se ainda a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões suscitadas nos mesmos:
IV) Na sequência de participação da contra-interessada veio a ser elaborada informação datada de 13/01/2003 pelos serviços fiscalização da R. onde se aludida à existência da “… construção de uma cobertura em chapas metálicas, e um muro de vedação sem licença municipal …”, informando-se que “… a referida cobertura está a escoar a água para a parede da casa e logradouro da queixosa …” (cfr. fls. 04 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
V) Sobre tal informação recaiu despacho do Sr. Presidente da C.M. de Valença datado de 12/02/2003 a ordenar a demolição da obra em causa no prazo de 30 dias, facultando previamente ao A. a possibilidade de se pronunciar nos termos do n.º 3 do art. 106.º do RJUE (cfr. fls. 05 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VI) O A. foi notificado em 11/03/2003 daquele despacho e veio apresentar resposta juntando procuração em favor de advogado (cfr. fls. 07 a 13 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VII) Em 10/04/2003 teve lugar a realização de vistoria para a qual foram convocadas as partes (cfr. fls. 14 a 21 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VIII) Foi elaborada informação técnica pelos serviços da edilidade em 30/05/2003 na qual se propunha, por um lado, a conversão em definitivo do despacho referido em V) na parte “de demolição da cobertura” por não ser legalizável a obra e, por outro, a fixação dum prazo para o A. apresentar projecto de legalização quanto às “… obras efectuadas no muro de vedação, sob pena de lhe ser igualmente ordenada a demolição …” (cfr. fls. 22 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
IX) Sobre tal informação recaiu despacho do Sr. Presidente da C.M. de Valença datado de 09/06/2003 a ordenar ao A. a demolição da cobertura em causa no prazo de 30 dias e a apresentar “… projecto de legalização das obras efectuadas no muro de vedação, sob pena de se não cumprir, lhe ser ordenada a demolição …” (cfr. fls. 23 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
X) Deste despacho foi o A. notificado nos termos referidos em I), resultando do ofício nomeadamente o seguinte: “… fica V. Ex.ª notificado que foi convertido em definitivo o projecto de decisão da ordem de demolição da cobertura, executada no local …. Assim, deve no prazo de 30 dias a contar da recepção do presente ofício efectuar a demolição da cobertura por esta violar o Plano Director Municipal não cumprindo os afastamentos ao limite da parcela (alínea f) art. 12.º do PDM/Valença).
Quanto às obras executadas no muro de vedação, deverá apresentar no prazo de 60 dias um projecto para a sua legalização, sob pena de se não cumprir, lhe ser ordenada a sua demolição …” (cfr. fls. 25 e 27 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XI) Em 06/10/2003 veio a ser elaborada nova informação pelos serviços da edilidade na qual dava conta que o A. não havia procedido à apresentação de projecto de legalização das obras executadas no muro de vedação e em 18/12/2003 os serviços de fiscalização informaram que o mesmo A. não havia procedido à demolição da cobertura em questão (cfr. fls. 34, 43 e 44 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido); XII) Foi elaborada informação técnica pelos serviços da edilidade em 22/12/2003 na qual se propunha, por um lado, a demolição da cobertura por conta do infractor de acordo com o n.º 4 do art. 106.º do RJUE e, por outro, a fixação dum prazo novo, não superior a 30 dias, para o A. apresentar projecto de legalização quanto às “… obras efectuadas no muro de vedação, sob pena de lhe ser igualmente ordenada a demolição …” (cfr. fls. 45 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XIII) Sobre esta informação recaiu despacho do Sr. Presidente da C.M. de Valença datado de 08/01/2004 a ordenar a demolição da cobertura em causa por conta do infractor, demolição a ter lugar no prazo de 30 dias e a determinar a notificação do A. para “… no prazo de 30 dias apresentar projecto para legalização das obras efectuadas no muro de vedação, sob pena de, se não cumprir, lhe ser ordenada a demolição das mesmas …” (cfr. fls. 46 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XIV) Deste despacho foi o A. notificado por ofício n.º 265, datado de 21/01/2004, resultando do ofício nomeadamente o seguinte: “… não cumpriu com o que anteriormente lhe foi comunicado. Em face disso e nos termos do n.º 4 do art. 106.º do Dec.-Lei n.º 555/99 … fica notificado para no prazo de 30 dias a contar da recepção do presente ofício, proceder à demolição da cobertura que executou no seu prédio … uma vez que a mesma não respeita o Plano Director Municipal …” (cfr. fls. 45 e 53 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XV) Do despacho referido em XIII) foi o A. notificado nos termos do ofício n.º 267 referido em II), resultando do ofício nomeadamente o seguinte: “… Notifico V. Ex.ª … para no prazo de 30 dias a contar da recepção do presente ofício, apresentar projecto de legalização das obras efectuadas no muro de vedação do prédio …, sob pena de, se não cumprir, lhe ser ordenada a demolição do mesmo …” (cfr. fls. 51 e 56 do PA penso cujo teor aqui se dá por reproduzido). «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das várias questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelos recorrentes no recurso jurisdicional “sub judice”. * 3.2.1. Da nulidade por infracção ao art. 668.º, n.º 1, al. b) do CPC
Os recorrentes sustentam que a sentença lavrada nos autos enferma da nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. b) do CPC, porquanto consideram que a mesma não se mostra fundamentada.
Estribou-se aquela decisão no seguinte:
“… o autor foi notificado, em Junho de 2003, do despacho que ordenou a demolição da cobertura em questão, pelo que, em 19.03.04, havia há muito decorrido o prazo de 3 meses de que fala o art. 28.º,1 a) da LPTA, não ocorrendo aqui qualquer nulidade (de que os autores falam, aliás, apenas en passant) susceptível de conferir tempestividade à reacção dos autores.
Como se alcança de 2 do probatório, os autores não foram notificados, por ofício de 21.01.04, para demolir a cobertura em questão, mas sim para apresentar projecto relativamente a outra obra.
Nem por isso, na nossa óptica, estarão impedidos de, - ao tomar conhecimento de um outro despacho, da mesma data e com o mesmo suporte, esse sim no sentido daquela demolição -, reagirem contra esse acto.
Mas, tendo perdido o direito de o fazer, pelo decurso do prazo respectivo, como se viu, não poderiam eles agora insurgir-se senão contra algo de novo que esse despacho contenha relativamente a essa questão.
Os autores não põem a questão deste modo, nada de novo assacando ao despacho, pelo que vale aqui o que acima se disse quanto à intempestividade da sua reacção …”.
Analisemos.
Estipula-se no n.º 1 do art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade da sentença”, que é “… nula a sentença: … b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; …”.
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.
Sobre a previsão e conteúdo da alínea em epígrafe a doutrina (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 140; J. Rodrigues Bastos in: “Notas ao Código de Processo Civil”, 3ª edição, vol. III, pág. 193; Anselmo de Castro in: "Direito Processual Civil Declaratório", Tomo III, pág. 141; Antunes Varela, M. Bezerra e Sampaio e Nora in: "Manual de Processo Civil", 2ª edição, pág. 687) e a jurisprudência (cfr. Acs. STJ de 14/04/1999 in: BMJ n.º 486, págs. 250, de 12/05/2005 - Proc. n.º 5B840 in: «www.dgsi.pt/jstj») têm feito notar que não deve confundir-se a eventual sumariedade ou erro da fundamentação de direito com a sua falta absoluta, pois, só a esta última se reporta a alínea em questão.
Diga-se, desde já, que pese embora os recorrentes invoquem a nulidade da sentença por infracção ao disposto na al. b) do n.º 1 do art. 668.º do CPC não se vislumbra, todavia, das alegações e suas conclusões e uma vez analisada a decisão judicial recorrida que esta na sua elaboração haja contrariado tal normativo.
No caso não se descortina aquela falta absoluta de fundamentação da decisão judicial em crise, pois, esta contém-na eventualmente com erro de julgamento.
Contudo e sem prejuízo da análise de fundo quanto às questões em discussão dos eventuais erros de julgamento (de facto e de direito), apreciação essa que, todavia, não se mostra abarcada pela previsão do normativo ora em referência e que importa efectuar de seguida noutra sede, temos que inexiste a suscitada nulidade da sentença.
Nessa medida, improcede este fundamento de recurso.* 3.2.2. Do erro de julgamento
Defendem os recorrentes, em sede de fundamento de mérito, que a sentença sob impugnação padece de erro de julgamento, porquanto a impugnação através da acção administrativa “sub judice” dos despachos do Sr. Presidente da C.M. de Valença de 09/06/2003 e de 08/01/2004 é tempestiva, visto haverem invocado ilegalidades geradoras de nulidade quanto a ambos os actos e quanto ao acto datado de 08/01/2004 a ilegalidade geradora de mera anulabilidade foi invocada também no prazo legal do art. 58.º do CPTA, inexistindo caducidade do direito de acção.
Vejamos, cotejando, em primeiro lugar, os normativos a atender na e para a decisão da questão controvertida.
Estipula-se no art. 58.º do CPTA, sobre “prazos”, que a “… impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo ...” (n.º 1) e que salvo “… disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos … ” (n.º 2), sendo que a “… contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil …” (n.º 3).
E no art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória ...” (n.º 1), não impedindo o disposto no número anterior “… a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2), e que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução …” (n.º 3), sendo que a “… utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal ...” (n.º 4), na certeza de que a “… suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares …” (n.º 5).
Decorre, por outro lado, do art. 133.º do CPA, sob a epígrafe “actos nulos”, que são “… nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” (n.º 1), sendo “… designadamente, … nulos: a) Os actos viciados de usurpação de poderes; b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre; c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os actos praticados sob coacção; f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal; g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; h) Os actos que ofendam os casos julgados; i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente …” (n.º 2).
Por seu turno no art. 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1), que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2).
E no artigo seguinte, sob a epígrafe de “actos anuláveis”, estipula-se que são “… anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.”
Reproduzidos os principais normativos a atender façamos, agora, um breve enquadramento da questão.
Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).
Daí que enunciando a lei, quanto aos actos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada acto gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.
Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do acto administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade...”.
Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado acto afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objecto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objecto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o acto a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.
Ora os vícios susceptíveis de afectarem o acto administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.
Para além da controvérsia e do carácter controvertido quanto à caracterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade, a nulidade e a anulabilidade.
A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.
Apreciemos, agora, de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade.
A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caracterizadores o facto do acto ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n .º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser susceptível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de acto nulo.
Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o acto anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser susceptível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado acto administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo [cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA], sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do acto possui natureza constitutiva.
No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excepcional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).
Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos actos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do acto administrativo – para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do acto” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).
Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.
E reportando-se ao regime decorrente do citado art. 133.º refere Marcelo Rebelo de Sousa (em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, pág. 242) que “… o Código aponta para as seguintes inovações, no domínio que nos importa:
1.º Suprime a figura da nulidade por natureza, ao englobá-la na cláusula geral do n.º 1 do art. 133.º;
2.º Define de tal modo a nulidade que praticamente cobre todas as situações que a doutrina e a jurisprudência consideravam de inexistência jurídica do acto administrativo.
Tomando esta segunda inovação, vemos que a nulidade passa a corresponder à falta de qualquer dos elementos essenciais do acto. Definindo Diogo Freitas do Amaral – principal autor material ou informal do Código – elementos de molde a abarcar o que outros sectores da doutrina (em que nos integramos) qualificam de pressupostos, e parecendo ser esse o sentido vazado no Código, na previsão do art. 133.º n.º 1 caberiam a falta de sujeito (órgão administrativo), de competência em termos de função do Estado e de competência absoluta, e de susceptibilidade de actuação imputável a órgão da Administração (isto é, por titulares devidamente investidos e preenchendo os requisitos de tal imputação).
Por outras palavras, acarretariam nulidade todos os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, bem como os de inidentificabilidade material mínimas (enumerados no n.º 2) …”.
Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um acto com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um acto é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.
Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na protecção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, pág. 646).
Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).
Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36),
Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os actos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.
Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.
Cientes destes considerandos de enquadramento e revertendo ao caso em presença temos que os AA., aqui ora recorrentes, deduziram a presente acção administrativa especial peticionando, por um lado, a “… nulidade …” do acto do Presidente da Câmara Municipal de Valença, de 09/06/2003, que determinou a demolição da obra realizada (cobertura em chapas metálicas e translúcidas implantada no logradouro da sua habitação) “… com base no auto da Comissão de Vistorias e informação técnica, com a consequente nulidade do despacho de 8 de Janeiro de 2004 …”, e, por outro lado, “… se assim se não entender …” que fosse declarada a “… anulabilidade do despacho de 8 de Janeiro de 2004, que determina a demolição da cobertura nos termos do n.º 4 do art. 10.º do DL 555/99 …”.
Estribam a sua pretensão assacando:
I) Quanto ao despacho datado de 09/06/2003 nas seguintes ilegalidades (cfr. arts. 20.º a 42.º da petição inicial):
a) Infracção aos arts. 68.º do DL n.º 555/99, de 16/12 na redacção dada pelo DL n.º 177/01, de 04/06 (vulgo RJUE) e 12.º, al. f) do PDM de Valença, quando se considerou que a obra em crise não era susceptível de legalização mercê do desrespeito ao aludido normativo do PDM;
b) Infracção aos princípios da igualdade e da imparcialidade;
II) Quanto ao despacho datado de 08/01/2004 nas seguintes ilegalidades (cfr. arts. 02.º a 19.º e 42.º da petição inicial):
a) Infracção ao disposto no art. 106.º, n.º 3 do RJUE, conjugado com os arts. 66.º e 100.º do CPA, visto a ordem de demolição ou de reposição não haver sido precedida de audição do interessado;
b) E ainda as demais referidas em I) (cfr. art. 42.º da petição inicial).
Alegam os AA. que as ilegalidades referidas em I) seriam geradoras do desvalor da nulidade, sendo que a invocada ilegalidade aludida em II)-a) conduziria à mera anulabilidade.
Assistir-lhe-á razão?
Temos para nós que a sentença recorrida não efectuou correcta e adequada interpretação e aplicação do quadro legal em questão, nem fundamentou acertadamente o seu julgamento em função dos actos impugnados e ilegalidades que lhe haviam sido assacadas.
Com efeito, a sentença parte, desde logo, erradamente do pressuposto ou condição de que aos actos impugnados não foram assacadas pelos AA. ilegalidades que, no entender destes, seriam geradores de nulidade, nem atentou no próprio pedido formulado na acção de “declaração de nulidade” daqueles actos.
É que como se pode claramente apreender duma simples, mas atenta, leitura da petição inicial os AA. invocaram ilegalidades que seriam pretensamente geradoras do desvalor da nulidade e peticionaram a declaração da nulidade dos despachos objecto de impugnação, pelo que a afirmação na sentença de que não ocorreria, e passa-se a citar, “… aqui qualquer nulidade (de que os autores falam, aliás, apenas en passant) susceptível de conferir tempestividade à reacção dos autores …” se revela inequivocamente incorrecta, para além de que a consideração de que “… tendo perdido o direito de o fazer, pelo decurso do prazo respectivo, como se viu, não poderiam eles agora insurgir-se senão contra algo de novo que esse despacho contenha relativamente a essa questão …” e de que os “… autores não põem a questão deste modo, nada de novo assacando ao despacho, pelo que vale aqui o que acima se disse quanto à intempestividade da sua reacção …” constitui igualmente erro de julgamento porquanto tal argumentação não conduz à extinção do direito de acção por caducidade, mas, quanto muito, a uma situação de eventual inimpugnabilidade do acto em crise que não havia sido suscitada ou arguida autonomamente nos autos.
Aprofundemos este nosso julgamento, apreciando da excepção de caducidade do direito arguida, sendo que, para esse efeito, importa aferir e concluir previamente dos desvalores gerados pelas ilegalidades invocadas quanto a cada um dos actos impugnados.
Assim e quanto ao despacho datado de 09/06/2003 atente-se que o mesmo não se configura como nulo por natureza já que não lhe falta qualquer elemento essencial (nem os AA. vão por aí), pelo que restaria apurar se existe normativo legal a cominar as ilegalidades com aquele desvalor.
Nesse âmbito temos que, desde logo, as ilegalidades que se traduzem na infracção aos princípios da igualdade e da imparcialidade não são cominadas por lei expressa e especial, de harmonia com os considerandos supra tecidos, com o desvalor da nulidade (cfr. art. 133.º do CPA), gerando, por conseguinte, mera anulabilidade, pelo que como a sua impugnação estava à data sujeita ao regime decorrente da LPTA à luz desse mesmo regime o seu direito de acção, através do competente recurso contencioso de anulação, extinguiu-se por caducidade (cfr. art. 28.º da LPTA e arts. 05.º e 07.º da Lei n.º 15/02, de 22/02, na redacção dada pela Lei n.º 04-A/03, de 19/02), caducidade essa que se havia materializado e consolidado ainda antes da entrada em vigor do novo regime de contencioso administrativo (ETAF/CPTA).
E quanto à ilegalidade traduzida na infracção ao disposto nos arts. 60.º e 68.º do RJUE e 12.º, al. f) do PDM de Valença, quando se considerou que a obra em crise não era susceptível de legalização mercê do desrespeito ao aludido normativo do PDM, temos que também essa pretensa ilegalidade não conduz ao desvalor da nulidade tal como é invocado pelos AA., aqui recorrentes, mas, ao invés, à mera anulabilidade.
Na verdade, o fundamento utilizado pelo despacho em questão para determinar a demolição da obra realizada por a mesma não legalizável, ou seja, de que um acto de licenciamento da obra pretendida pelos AA. seria violador do art. 12.º, al. f) do PDM de Valença não torna este acto, enquanto tal, nulo visto a pretensa ilegalidade de que enfermaria o acto não deriva da infracção deste ao PDM já que não se trata de acto de licenciamento ou de autorização que o contrarie, esse sim abrangido pelo art. 68.º do RJUE e sancionado com o desvalor da nulidade, mas de acto administrativo que não licencia a obra por a mesma alegadamente violar o PDM e por isso ordena a demolição.
Daí que a não legalização da obra por alegadamente esta ser violadora de regra do PDM quando, como sustentam os AA., esta violação do PDM não existiria gera que o acto impugnado enferme de ilegalidade na vertente de erro sobre os pressuposto de direito ou violação de lei por ofensa aos pretensos direitos de edificação que alegadamente assistiriam aos aqui recorrentes em realizar a obra em causa e que os mesmos estribam, mormente, no art. 60.º, n.ºs 1 e 2 do RJUE e na impossibilidade de aplicação ao caso do art. 12.º do PDM de Valença. Mas esta ilegalidade assim correcta e devidamente configurada não é sancionada expressamente pelo ordenamento legal (urbanístico) vigente com o desvalor da nulidade, porquanto, na ausência de norma expressa e de integração na previsão do art. 133.º do CPA, caímos na forma de invalidade da mera anulabilidade (art. 135.º do CPA).
De facto, nos termos do art. 68.º do RJUE (na redacção à data vigente - entretanto foi objecto de alteração pela Lei n.º 60/07, de 04/07) só são cominados com o desvalor da nulidade “… as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que: a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor; b) Violem o disposto no n.º 2 do artigo 37.º; c) Não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações …”.
Ora o acto administrativo objecto da presente impugnação manifesta e inequivocamente não se integra na previsão de nenhuma das alíneas do reproduzido art. 68.º, pelo que não pode estar a coberto ou sujeito à sanção/desvalor de invalidade ali expressa (a nulidade).
E uma vez aqui chegados temos, tal como concluímos supra, que o ónus da sua impugnação estava sujeito ao regime decorrente da LPTA pelo que os AA., à luz desse mesmo regime, deveriam ter exercitado o seu direito de acção através do competente recurso contencioso de anulação no prazo do art. 28.º da LPTA e não o havendo feito viram extinguir-se por caducidade aquele seu direito (cfr. para além do art. 28.º da LPTA os arts. 05.º e 07.º da Lei n.º 15/02, de 22/02, na redacção dada pela Lei n.º 04-A/03, de 19/02), caducidade essa que, de igual modo, se havia materializado ou consolidado também antes da entrada em vigor do novo regime de contencioso administrativo (ETAF/CPTA).
Desta forma e com esta motivação procede a excepção de caducidade do direito de acção que se pretendia efectivar nos autos quanto à impugnação do despacho lavrado em 09/06/2003, não assistindo, por conseguinte, razão aos recorrentes na sua impugnação deduzida em sede de recurso jurisdicional no que se reporta ao referido acto administrativo.
Importa, agora, centrar a nossa atenção no que diz respeito ao outro acto que constitui objecto de impugnação na acção administrativa “sub judice”.
Assim e quanto ao despacho datado de 08/01/2004 temos que os AA. lhe assacam como fundamentos de ilegalidade a infracção ao disposto no art. 106.º, n.º 3 do RJUE, conjugado com os arts. 66.º e 100.º do CPA (a ordem de demolição ou de reposição não haver sido precedida de audição do interessado) e ao disposto nos arts. 68.º do RJUE e 12.º, al. f) do PDM de Valença, bem como aos princípios da igualdade e da imparcialidade.
Ora quanto à alegada infracção ao art. 106.º, n.º 3 do RJUE por parte do despacho do Sr. Presidente da C.M. de Valença de 08/01/2004 (no segmento em que o mesmo é impugnado nos autos e que se prende com a demolição da cobertura em crise), temos que a infracção, a proceder (questão de que não importa ou cumpre, agora, conhecer), será geradora de mera anulabilidade do acto tal como as demais ilegalidades invocadas de harmonia com os considerandos tecidos supra que aqui se reiteram.
Refira-se, ainda, quanto à alegada omissão do direito de audição/participação dos AA. (art. 106.º, n.º 3 RJUE) que o mesmo constitui uma consagração especial em sede de procedimentos urbanísticos do princípio constitucional vertido no art. 267.º, n.ºs 1 e 5 da CRP e que se mostra previsto em termos genéricos para qualquer procedimento nos arts. 08.º e 100.º e segs. do CPA.
Ora este princípio da audiência prévia assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação mas não se vislumbra, no entanto, que o direito de audiência prévia em procedimento administrativo se mostre incluído no elenco dos direitos fundamentais, nem nos de natureza análoga (art. 17.º da Lei Fundamental), tanto mais que o art. 267.º, n.ºs 1 e 5 se mostra inserido no título IX, título onde se enunciam as regras a observar na actuação da Administração Pública, limitando-se o n.º 5 a dispor que o “… processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.
Trata-se, pois, de norma que, não definindo nem estruturando qualquer direito do cidadão, tem por destinatário o legislador ordinário a quem deixa liberdade de definir as regras por que hão-de ser atingidos, em termos da sua conciliação, os objectivos que lhe aponta.
Só no imediato art. 268.º da CRP estabelece direitos e garantias dos administrados nas suas relações com a Administração que, obviamente, o legislador terá de respeitar ao regular o processamento da actividade administrativa, não se vendo, porém, que aí figure o direito de audiência do interessado nesse processo, sendo certo que o regime previsto no n.º 3 do art. 269.º se reporta unicamente ao processo disciplinar, enquanto procedimento administrativo especial, e não ao procedimento administrativo comum.
Com efeito, o processo disciplinar é um processo sancionador que deve facultar os direitos e garantias constitucionais de defesa do acusado, sendo, por isso, aquele n.º 3 do art. 269.º uma transposição dessa garantia em processo criminal (cfr. art. 32.º da CRP), para o processo disciplinar.
Não assim no procedimento administrativo comum ou no procedimento administrativo urbanístico como o vertente em que não está em causa a aplicação de qualquer sanção mas o simples desenvolvimento da actividade da Administração no prosseguimento do interesse público como seu objectivo primordial.
De concluir é, pois, que o direito de audiência dos interessados estabelecido quer art. 106.º, n.º 3 do RJUE quer n.º 1 do art. 100.º do CPA não têm, como tal, assento constitucional, não constituindo assim a sua inobservância ofensa de um direito fundamental, causal de nulidade nos termos da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do mesmo Código, mas, tão-só, do desvalor da anulabilidade por preterição de uma formalidade essencial [vide, quanto ao art. 100.º do CPA, entre outros, neste sentido, na doutrina: Freitas do Amaral in: "Direito e Justiça", vol. VI, 1992, pág. 32 e in: “Curso de Direito Administrativo” – com colaboração de Lino Torgal, vol. II, págs. 322 e 323; J.M. Santos Botelho e outros in: ob. cit., págs. 423/424, nota 21; Maria Lídia Carvalho Soares in: "Código do Procedimento Administrativo ao Cidadão" pág. 108; Pedro Machete in: "Cadernos de Justiça Administrativa" (CJA) n.º 12, págs. 13 e 14; na jurisprudência, Acs. do STA de 15/02/1994 - Proc. n.º 034824 in: «www.dgsi.pt/jsta», de 03/12/1994, in: AD n.º 403, págs. 781 e segs., de 09/03/1995 - Proc. n.º 035846, de 21/02/1996 - Proc. n.º 035123, de 18/06/1996 - Proc. n.º 039316, de 30/10/1996 - Proc. n.º 038064, de 05/12/1996 - Proc. n.º 033602, de 25/09/1997 - Proc. n.º 038658 todos in: «www.dgsi.pt/jsta», de 03/02/1998 in: "Antologia de Acórdãos do STA e TCA" (abreviadamente AA STA/TCA), Ano I, n.º 2, págs. 79 e segs., de 21/01/1999 - Proc. n.º 43.977 in: AA STA/TCA Ano II, n.º 2, págs. 127 e segs., de 08/10/2002 - Proc. n.º 049/02, de 20/11/2002 - Proc. n.º 048417, de 17/05/2005 - Proc. n.º 0923/02, de 10/05/2006 - Proc. n.º 01035/04, de 06/12/2006 - Proc. n.º 0496/06 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Assim e assente o entendimento exposto quanto ao desvalor de que sofreria o acto administrativo datado de 08/01/2004, também objecto da presente impugnação, reconduzido, face as ilegalidades invocadas, à mera anulabilidade, temos que a dedução da presente acção administrativa especial quanto ao referido acto estava sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA e não ao n.º 1 do art. 58.º do mesmo Código (cfr. arts. 05.º e 07.º da Lei n.º 15/02, de 22/02, na redacção dada pela Lei n.º 04-A/03, de 19/02).
De acordo com o disposto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA a impugnação de actos administrativos anuláveis deve, normalmente, ser intentada no prazo de 3 meses (prazo a transformar, tal como entendimento doutrinal e jurisprudencial consensual, em 90 dias).
A contagem deste prazo obedece, face ao preceituado n.º 3 daquele mesmo normativo, às regras para propositura de acções previstas no CPC (cfr. art. 144.º do CPC), sendo que em matéria de início de prazos de impugnação rege o art. 59.º do CPTA.
Daí que notificados os AA. do despacho impugnado (prolatado em 08/01/2004) pelo Sr. Presidente da C.M. de Valença após 21/01/2004 os mesmos ao deduzirem acção administrativa especial “sub judice” em 19/03/2004 observaram o prazo de que aqueles dispunham para a instauração da impugnação judicial e, como tal, quanto ao aludido acto não ocorre caducidade do direito de acção, ao invés do decidido na sentença recorrida, sendo certo que, a motivação nesta invocada, não conduziria à procedência da excepção em análise que com a mesma não contende, visto o que está em causa será a impugnabilidade ou não do acto em crise e em que termos é que essa impugnação é legalmente admitida (cfr. arts. 50.º, 51.º, 54.º do CPTA), questões essas não invocadas e de que não cumpre assim conhecer nesta sede.
Por conseguinte, sendo patente que as ilegalidades assacadas ao despacho objecto de impugnação (datado de 08/01/2004), a verificarem-se, apenas conduzem à anulabilidade do acto em causa, é manifesto que não se mostrava caduco o direito de acção quando os AA. vieram a intentar esta acção administrativa em 19/03/2004 [cfr. arts. 58.º, n.º 2, al. b), 59.º, 89.º, n.º 1, al. h) todos do CPTA], pelo que a acção “sub judice” terá de prosseguir apenas tendo por objecto a impugnação do despacho do Sr. Presidente da C.M. de Valença de 08/01/2004 se a isso outra causa não obstar.
Procede, pelo exposto, apenas parcialmente este fundamento de recurso.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, revogando, nessa medida, a sentença recorrida apenas no segmento que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção quanto à impugnação do despacho do Sr. Presidente da C.M. de Valença prolatado em 08/01/2004, mantendo no mais, com a fundamentação antecedente, o demais decidido.
B) Determinar a baixa dos autos ao Tribunal “a quo” para que aí prossigam os seus ulteriores termos se a isso nada obstar.
Custas nesta instância a cargo de AA. e R., fixando-se a taxa de justiça em 04 (quatro) e 03 (três) Uc’s respectivamente [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-D, n.º 3, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Porto, 26 de Junho de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
