Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01137/06.8BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/14/2012

Tribunal:	TCAN

Relator:	Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Descritores:	METRO DO PORTO ART 4º DA LEI 83/95 DE 31/08

Sumário:	Não estão preenchidos os requisitos do art. 4º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto que exige e audição dos cidadãos quando esta em causa uma mera operação de requalificação urbana e fruição por parte da população e não resulta que as obras influenciem significativamente as condições de vida da população.* *Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	05/02/2011
Recorrente:	Metro do Porto, Ldª
Recorrido 1:	M. ...
Recorrido 2:	IPPAR, Município do Porto e MAOTDR
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concede provimento ao recurso jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

METRO DO PORTO, S.A., com sede na Av. Fernão de Magalhães, nº 1862, 7º, Porto, inconformado, contra-interessado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo TAF dO PORTO, em 18/11/2010, que julgou parcialmente procedente a Acção Administrativa Especial interposta por MM. …, NIF …, residente na Avenida Vasco da Gama, n.º . …, Porto; PV. …, NIF …, residente na Rua Professor Jaime Rios de Sousa, n.º …, Porto; CA. … – ASSOCIAÇÃO DE DEFESA DO AMBIENTE, NIPC …, com sede na Rua de Camilo Castelo Branco, n.º …, Águas Santas – Maia; GI. … – GRUPO DE ACÇÃO E INTERVENÇÃO AMBIENTAL, NIPC , com sede na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa, (Núcleo Porto); e AP. … – ASSOCIAÇÃO POLÍTICA REGIONAL E DE INTERVENÇÃO LOCAL, NIPC …, com sede provisória na Rua António Nobre, n.º …, Maia.
Para tanto alega em conclusão:
“I. O presente recurso vem interposto do Acórdão proferido a fls. 756 e seguintes dos autos, na parte em que julgou procedente o último dos pedidos formulados pelos Autores, em sede de Petição Inicial, a saber, o pedido de “declaração de que a obra realizada pela Metro do Porto S.A. no conjunto da Praça da Liberdade, da Avenida dos Aliados e da Praça General Humberto Delgado está sujeita ao procedimento de audiência prévia previsto no artigo 4.º da Lei n.º 83/95. de 31 de Agosto.”
II. O Tribunal recorrido, quanto a este último pedido, incorreu em erro na apreciação do direito aplicável e em contradição entre os fundamentos e a decisão final.
III. Mais incorreu o douto Acórdão proferido em lapso manifesto no que reporta à condenação em custas processuais.
IV. Entendeu o Tribunal a quo que, no caso vertente, as obras levadas a efeito na Avenida dos Aliados estavam sujeitas ao dever de prévia audição dos cidadãos.
V. Porém, não podem ter-se por preenchidos, no caso em análise, os pressupostos de facto de que a lei faz depender a exigência de tal formalidade.
VI. Nenhum dos aspectos elencados pelo Tribunal, a fls. 796, permite, salvo melhor opinião, retirar a conclusão de que ocorreu “impacte significativo” na vida da população, conforme exige o legislador para que seja necessária a consulta popular.
VII. O projecto e a obra em apreço introduziram mudanças da Avenida dos Aliados, as quais foram devidamente autorizadas pelo IPPAR, acompanhadas pela edilidade e fiscalizadas pelo Ministério.
VIII. Mas não pode, em consciência e rigor, considerar-se que a intervenção promovida “teve um impacte significativo” nas condições de vida da população da cidade, porquanto, como é do conhecimento público e notório, não foi, em medida alguma, alterado o uso, a função e o carisma que, desde sempre, foram atribuídos à Avenida dos Aliados.
IX. A Avenida dos Aliados e respectivas praças (superior e inferior), tendo sido requalificadas, em função e por causa das obras de inserção do sistema de metro ligeiro no subsolo:
X. Mantiveram a sua função de “sala de visitas” da cidade;
XI. Recuperaram a vitalidade de outrora, enquanto espaço de convívio e encontro,por via da colocação de bancos de jardim e da existência de uma placa central alargada que possibilita a instalação de esplanadas e lounge.
XII. Mantiveram a capacidade de espaço de animação e realização de festejos e eventos, como sejam a Feira do Livro do Porto, que à mesma regressou, as Festas de S. João da Cidade, a realização das mais diversas exposições, e os festejos de cariz desportivo;
XIII. Permitiram, atentas as melhores condições existentes, a realização de novas iniciativas.
XIV. As obras em apreço, tendo correspondido, como o próprio Tribunal admite, a uma exigência resultante da inserção do metro ligeiro no subsolo, limitaram-se a requalificar urbanisticamente a superfície, em franca melhoria do pré-existente.
XV. Nada se destruiu, nenhuma facilidade ou equipamento foi retirado, não foram “subvertidos” nem o “espírito” nem as funções da Avenida e Praças adjacentes,
XVI. Pelo que é imperioso concluir-se que as obras em apreço não preenchem o conceito indeterminado de “impacte significativo” das condições de vida da população da cidade, não sendo, como tal, exigível que estivessem sujeitas ao dever de prévia consulta popular.
XVII. O direito de audição prévia dos cidadãos, consagrado no artigo 4.º da LAP, é uma concretização do direito à participação procedimental, i.e., à concessão da possibilidade de intervenção, a qualquer interessado, num procedimento administrativo tendente à formação de uma decisão final (cf. artigo 2.º da LAP, relativo à titularidade deste direito de participação procedimental).
XVIII. A realização das obras da Avenida dos Aliados e Praças adjacentes não é, em si mesma, um procedimento administrativo.
XIX. É, antes, uma realidade de facto, múltipla e complexa, na qual se entrecruzam vários procedimentos administrativos e várias decisões/pareceres finais, mormente os Despachos de autorização do IPPAR e o Parecer Final do Processo de Avaliação de Impacte Ambiental.
XX. No seio destes procedimentos, e atentas as exigências legais, foram cumpridas, como bem concluiu o Tribunal a quo, todas as formalidades, nomeadamente, no caso do Estudo de Impacte Ambiental, a realização de consulta pública.
XXI. A DECISÃO de realizar tal obra resultou, em primeira linha, de uma opção governativa, permitida pelo diploma legal que alterou as Bases da Concessão atribuída pelo Estado Português à ora Recorrente, incluindo, no seu objecto social, a possibilidade de realizar obras de inserção urbana, como também admitiu o Tribunal a quo.
XXII. E, em segunda linha, das autorizações concedidas pelo Senhor Presidente do IPPAR.
XXIII. Quanto às decisões de cariz político-legislativo, a auscultação dos cidadãos tem, de facto, lugar, mas em sede de actos eleitorais, ou, como sucedeu no caso em análise, em sessões públicas da Assembleia Municipal.
XXIV. Pelo que não pode julgar-se procedente o pedido de declaração de que “a obra” da Avenida dos Aliados está sujeita a prévia audiência dos cidadãos.
XXV. Acresce que, o próprio Tribunal, ao longo do Acórdão, vai esgrimindo argumentos que apenas contribuem para considerar que a obra em causa não pode considerar-se como tendo um impacte significativo nas condições de vida da população.
XXVI. O Tribunal, ao longo da fundamentação, considera que existiu, tão só, requalificação urbana, construção e recuperação de equipamentos e infra-estruturas, e valorização do espaço público.
XXVII. Mais conclui que, no caso dos autos, o que ocorreu foi uma transformação do espaço, uma requalificação urbana, e, saliente-se, uma RECONSTITUIÇÂO devidamente autorizada.
XXVIII. É o próprio Tribunal recorrido a admitir que - não podendo imiscuir-se na discricionariedade técnica do juízo feito pelo IPPAR - não existiu qualquer erro grosseiro ou manifesto na apreciação levada a efeito por este, e que, no caso do primeiro parecer, a avaliação efectuada obedeceu a critérios de preservação das características actuais da Praça Humberto Delgado, e, no caso do segundo, fundamentou-se em critérios de preservação da estátua Menina Nua.
XXIX. Ficou demonstrado que houve o cuidado de preservar aqueles elementos que o IPPAR entendeu que deveriam ser preservados, e sem os quais, aliás, os respectivos Pareceres não teriam sido favoráveis.
XXX. Foi pressuposto das autorizações concedidas pelo IPPAR, que as obras em causa não alteravam a especificidade arquitectónica da zona nem perturbavam significativamente a perspectiva ou contemplação do bem.
XXXI. Nessa medida, ao julgar procedente o pedido de declaração de que a obra levada a cabo na Avenida dos Aliados e Praças adjacentes estava sujeita à formalidade de audição popular, proferiu o Tribunal a quo uma decisão nula, por manifestamente contrariada pelos fundamentos invocados.
XXXII. Nulidade essa que aqui expressamente se invoca, por força do vertido na alínea c) do n.º 1 do artigo 338.º do C.P.C, aplicável por força do artigo 1.º do C.P.T.A.
XXXIII. Certamente por mero lapso, veio o Tribunal a quo, em sede de determinação da responsabilidade pelas custas devidas nestes autos, condenar a Metro do Porto, S.A., na íntegra, no pagamento das custas relativas à procedência do último pedido formulado pelos Autores.
XXXIV. Ainda que se entenda que o pedido em causa deve ser julgado procedente, o que não se concede, JAMAIS poderia vir a Metro do Porto, S.A., Contra-Interessada e não Ré, como erradamente se refere no Acórdão recorrido, a ser condenada no pagamento de 1/5 do valor das custas.
XXXV. Atenta a natureza da posição processual que ocupa, a Metro do Porto S.A. apenas é Contra-Interessada nos pedidos de cariz impugnatório (cf. artigo 57.º do C.P.T.A), que, salvo melhor opinião, foram julgados improcedentes, e no pedido de condenação à prática do acto devido (cf. n.º 2 do artigo 68.º do C.P.T.A), o qual também foi julgado improcedente.
XXXVI. Face ao pedido que veio a ser julgado procedente, atento o seu cariz meramente declarativo, não pode ser imputada à Metro do Porto S.A. qualquer responsabilidade, pois que o mesmo apenas pode ser dirigido aos Réus.
XXXVII. Condenar a Metro do Porto S.A. na totalidade das custas relativas a este último pedido, que se traduzem em 1/5 das custas totais do processo, implica considerar que a mesma era, de algum modo, responsável pelo cumprimento da formalidade de consulta popular que o Tribunal entendeu ter sido preterida.
XXXVIII. Quando, efectivamente, NUNCA tal “consulta” pública poderia ter sido promovida pela Metro do Porto, S.A., antes incumbindo às entidades públicas decisoras da realização da obra em causa.
XXXIX. Motivo pelo qual se requer a reforma da decisão proferida quanto a custas, nos termos do vertido nos n.ºs 1 e 3 do artigo 669.º do C.P.C. (aplicável por força do enunciado no artigo 1.º do C.P.T.A.), eximindo a Metro do Porto S.A. de qualquer responsabilidade a este título.
Termos em que, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, julgando-se em conformidade com as precedentes conclusões.”

O Município do Porto veio pedir o indeferimento do pedido de reforma quanto às custas.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):

A) “CA. … – Associação de Defesa do Ambiente”, NIPC …, é uma associação sem fins lucrativos tendo por objecto a defesa do ambiente e conservação da natureza, sendo dado especial ênfase, entre outros, à promoção de projectos de desenvolvimento sustentável e de a revalorização dos espaços urbanos e rurais utilizando-se alternativas tecnológicas e sociais de baixo impacto para o ambiente – Cfr. Estatutos juntos ao processo físico a fls. 50 a 53 que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

B) “GI. … – Grupo de Acção e Intervenção Ambiental” é uma associação de âmbito regional (distritos de Lisboa e Setúbal), tendo por objecto a defesa do ambiente, segundo as vertentes de educação, acção, informação, formação, reflexão e intervenção na sociedade - Cfr. Estatutos juntos ao processo físico a fls. 54 a 61 que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

C) A “Associação Política Regional e de Intervenção Local – AP. …” é uma associação política cujo objectivo é, entre outros, a defesa e o aprofundamento da democracia, em todas as áreas da vida social - Cfr. Estatutos juntos ao processo físico a fls. 62 e 63 que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

D) Foi elaborada proposta de classificação como “imóvel de interesse público” do conjunto constituído pela Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados, Praça General Humberto Delgado – Elementos integrados nesse espaço e edifícios envolventes – Memória Descritiva e Justificativa – Cfr. documento de fls. 72 a 75 e 532 a 535 do processo físico, que aqui se reproduz para todos os legais efeitos.

E) Por despacho de 28/09/1993 foi ordenada a abertura de processo de classificação do conjunto constituído pela Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados, Praça General Humberto Delgado, freguesias da Sé e Stº Ildefonso, concelho e distrito do Porto – Cfr. documento de fls. 519 e 520 do processo físico que aqui se reproduz para os devidos efeitos legais.

F) Em Abril de 1998 foi elaborado Parecer Final do Processo de Avaliação de Impacte Ambiental do Sistema de Metro Ligeiro da Área Metropolitana do Porto pela Direcção Regional do Ambiente – Norte, Instituto de Promoção Ambiental, Comissão de Coordenação da Região Norte que conclui que “a Comissão de Avaliação é de parecer favorável à implementação do projecto, condicionado ao cumprimento das medidas e programas de monitorização propostos no EIA, bem como das recomendações contidas no presente parecer”, recomendações das quais se destacam as seguintes: “os espaços verdes urbanos de alguma forma afectados ou destruídos por motivos relacionados com o empreendimento, deverão ser repostos, apresentando a mesma ou maior qualidade de inserção no espaço urbano e/ou recreação. Quando a sua destruição for irreversível, deverão ser encontradas soluções que constituam alternativa eficaz na sua substituição” - Cfr.doc. fls. 78 a 162 do processo físico que aqui se reproduz para os devidos efeitos legais.

G) No dia 14 de Março de 2005, foi realizada sessão pública da Assembleia Municipal do Município do Porto para apresentação do Projecto dos Aliados à Câmara Municipal do Porto – Cfr. doc. de fls. 342 a 392 do processo físico, que aqui se reproduz para todos os legais efeitos.

H) Por ofício datado de 29/04/2005, a “SM. … Arquitectos, Lda” enviou ao IPPAR dossier relativo à nova Inserção Urbana na Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados e Praça Humberto Delgado – Cfr. fls. 76 e 77 do processo físico, que aqui se reproduz para todos os legais efeitos.

I) Por despacho de 06/06/2005, o Presidente do IPPAR emitiu parecer favorável sobre o processo referente à Inserção Urbana na Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados e Praça Humberto Delgado, no Porto, na sequência de uma proposta apresentada pela “Metro”, e encabeçada pelos Arquitectos SV. … e SM. …, que propunha alterações ao aludido conjunto, nomeadamente: dimensões dos passeios laterais e da placa central; formato das placas centrais; colocação de 2 saídas/acessos à estação subterrânea de Metro nos passeios laterais; diminuição das áreas de estacionamento automóvel na Praça da Liberdade; construção de uma fonte, colocada axialmente, no extremo Norte da placa central da Av. da Liberdade; renovação e reforço do revestimento arbóreo; alteração dos pavimentos através da substituição dos actuais revestimentos em calcário e basalto, nos passeios e placas centrais, por pavimentos em cubos de granito formando desenhos e a substituição do asfalto, nas faixas de rodagem, por paralelepípedos de granito – Cfr. doc. de fls. 166 a 168 do processo físico e fls. 79 a 83 PA (volume II) que aqui se reproduz para todos os legais efeitos.

J) A autora “CA. …” enviou à Inspecção-Geral do Ambiente carta datada de 07/07/2005, sob a epígrafe “Incumprimento do EIA do Metro do Porto; Intervenção Urbanística na Avenida dos Aliados, Porto” dando conta de que “encontra-se em curso uma intervenção urbanística na Avenida dos Aliados, no Porto (…) construção de uma estação subterrânea da linha amarela do Metro do Porto”, “foi realizada uma AIA”, “entendemos, contudo, que os procedimentos que resultaram no início das obras do projecto actual (diferente do original) violam a legislação existente, situação que deve ser corrigida com a maior urgência”, “cremos que o novo projecto existente para a Avenida dos Aliados terá de seguir os trâmites da nova legislação de AIA e ser sujeito a consulta pública prevista no seu art.º 14º. Na expectativa de que este ofício mereça a V. atenção, subscrevemo-nos (…)” – Cfr. fls. 163 e 164 do processo físico que aqui se reproduz para os devidos efeitos legais.

L) A autora “CA. …” enviou à Inspecção-Geral do Ambiente carta datada de 05/09/2005 na qual referia que “a verificar-se a ilegalidade das obras por incumprimento do EIA, as mesmas devem ser suspensas de imediato, evitando-se um mal maior” - Cfr. fls. 165 do processo físico que aqui se reproduz para os devidos efeitos legais.

M) Por despacho do Presidente do IPPAR de 11/12/2005, foi emitido parecer favorável condicionado sobre o projecto de Inserção Urbana na Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados e Praça Humberto Delgado, no Porto, no qual se refere que “o projecto de execução agora formalmente analisado é, tão só, a súmula de vários encontros e reuniões em que foram sendo aprofundados pormenores que de algum modo não tinham sido resolvidos nos estudos prévios que foram analisados em devido tempo, como é, por exemplo, o caso da estátua de Henrique Moreira, pelos materiais em que foi elaborada”, “o presente projecto de execução desenvolve o estudo prévio já anteriormente aprovado pelo IPPAR e incorpora o Projecto de execução referente às saídas do Metro também já apreciado favoravelmente pelo IPPAR. Sobre este projecto foram efectuadas diversas reuniões com a Metro do Porto e os projectistas. Verificou-se, mais recentemente, em reunião técnica destinada a avaliar as condições de deslocação das duas estátuas existentes na placa central da Avenida que se trata de uma operação extremamente delicada, pelo que será preferível, nomeadamente, no caso da “menina”, sua manutenção na actual localização. Assim, proponho a emissão de parecer favorável, condicionado à consideração pelos projectistas da possibilidade de manter as estátuas na actual localização conforme é referido na informação em anexo” – Cfr. doc. de fls. 169 a 171 do processo físico, que aqui se reproduz para todos os legais efeitos.

N) Por ofício datado de 21/06/2006, a Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território informou que “foi efectuado um acto inspectivo em 26/04 p.p. aos factos em questão, todavia o relatório ainda se encontra em fase de elaboração” - Cfr. doc. de fls. 295 do processo físico, que aqui se reproduz para todos os legais efeitos.

O) A “Metro” elaborou um “Programa de Salvaguarda do Património”, datado de Julho de 2002 - Cfr. doc. de fls. 342 a 392 do processo físico, que aqui se reproduz para todos os legais efeitos.

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer são as seguintes:
_ nulidade do acórdão por contradição entre os fundamentos e a decisão.
_saber se o acórdão recorrido violou o artigo 4.º da Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto por não ser necessária a audiência prévia que o referido preceito estipula;
_pedido de reforma quanto a custas.

O DIREITO
NULIDADE DO ACÓRDÃO
Alega o recorrente que o acórdão é nulo por existir contradição entre os fundamentos e a decisão final do pedido em análise:
Para tanto refere que é o próprio Tribunal que, ao longo do Acórdão invoca argumentos que apenas contribuem para considerar que a obra em causa não pode considerar-se como tendo um impacte significativo nas condições de vida da população.
Refere que a fls. 781, o Tribunal a quo refere que: “… o plano de intervenção da “Metro” no conjunto da Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados e Praça General Humberto Delgado incluiu, para além da exploração do sistema de metro ligeiro na área metropolitana do Porto, a concepção e realização do projecto e das obras de construção, onde se incluem as obras destinadas à requalificação urbana.”
E que, a fls. 782, acrescenta que “a requalificação urbana é um instrumento que permite a melhoria das condições de vida das populações, promovendo a construção e recuperação de equipamentos e infra-estruturas e a valorização do espaço público…”, e, mais adiante, que “as obras de requalificação urbana levadas a cabo pela “Metro” no âmbito da concessão não consubstanciam demolição do aludido conjunto…”
E ainda que “o que ocorrer no caso dos autos é a transformação do espaço… dando lugar a uma diversa configuração urbana. A demolição do pavimento, jardins, arruamentos e praças foi necessária e inevitável para implementar o sistema de metro na zona, que a “Metro” estava obrigada a reconstituir, tendo procedido a essa reconstituição com base em projecto apresentado para o efeito.”
Refere também que o próprio Tribunal recorrido admite que - não podendo imiscuir-se na discricionariedade técnica do juízo feito pelo IPPAR - não existiu qualquer erro grosseiro ou manifesto na apreciação levada a efeito por este, e que, no caso do primeiro parecer, “a avaliação efectuada obedeceu a critérios de preservação das características actuais da Praça Humberto Delgado”, e, no caso do segundo, “fundamentou-se em critérios de preservação da estátua “Menina Nua” e que as obras em causa não alteravam a especificidade arquitectónica da zona nem perturbavam significativamente a perspectiva ou contemplação do bem.( fls 787 do acórdão).
Nos termos do art. 668º nº1 al. c) do CPC aplicável ex vi art. 1º do CPTA, a sentença é nula quando:
“ c) os fundamentos estejam em oposição com a decisão.”
Nos termos desta alínea só ocorre nulidade quando a fundamentação da decisão aponta num sentido e a decisão em si siga caminho oposto, isto é, as situações em que os fundamentos indicados pelo juiz deveriam conduzir logicamente a um resultado oposto ao que se contém na sentença.
Implica, pois, um raciocínio viciado do julgador.
No caso sub judice o recorrente discorda do acórdão por este entender que ao considerar não ocorrer nenhum dos vícios do ato também deveria ter considerado não ocorrer a violação do art.4º da Lei 83/95 de 31/8, pelos mesmos fundamentos.
Ora, esta discordância não revela qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão mas tão só uma divergência no enquadramento jurídico da matéria em causa.
Efetivamente não há qualquer contradição entre o supra referido no acórdão e as razões que levaram à procedência da violação do direito de audiência prévia dos cidadãos interessados já que neste caso está em causa a suscetibilidade de influência das obras nas condições de vida das populações da cidade do Porto o que não é a mesma coisa das alterações arquitetónicas embora possam interagir.
É que o facto de as obras em causa poderem não alterar a especificidade arquitetónica da zona não implica necessariamente que não haja perturbação do uso e funcionalidade do local.
Não ocorre, pois, qualquer nulidade.

VIOLAÇÃO DO ART. 4º DA LEI 83/95 DE 31/8
O presente recurso vem interposto do Acórdão proferido a fls. 756 e seguintes dos autos, na parte em que julgou procedente o último dos pedidos formulados pelos Autores, o pedido de “declaração de que a obra realizada pela Metro do Porto S.A. no conjunto da Praça da Liberdade, da Avenida dos Aliados e da Praça General Humberto Delgado está sujeita ao procedimento de audiência prévia previsto no artigo 4.º da Lei n.º 83/95. de 31 de Agosto.”
Extrai-se do acórdão recorrido a este propósito:
“(…) A participação procedimental deve possibilitar que o cidadão intervenha, individual ou colectivamente, nas decisões administrativas, expressando os seus interesses ou de determinado grupo, sendo expressão do princípio da democracia participativa.
Deste modo, e nos termos daquela disposição, a decisão sobre a localização e a realização de obras públicas com impacte relevante no ambiente ou nas condições económicas e sociais e de vida em geral das populações devem ser precedidos, na fase de instrução dos respectivos procedimentos, da audição dos cidadãos interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser afectados por essa decisão.
Ao nível de legislação ordinária e de participação procedimental, diversos diplomas legais visam assegurar a participação, por via representativa, na definição legal ou administrativa dos seus interesses, como é o caso do Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental.
Com efeito, o RJAIA garante a participação pública e a consulta dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito, privilegiando o diálogo e o consenso no desempenho da função administrativa – art.º 4º, alínea c) – o que é feito nos termos do art.º 14º.
Ora, sendo a Implementação do Sistema de Metro Ligeiro do Porto uma obra idónea a provocar impacte ambiental, pois a sua fase de construção implicou grandes revolvimentos de terras, afectando drasticamente a conservação de contextos arqueológicos existentes, podendo colocar em causa a integridade de património edificado, in casu, em vias de classificação, estava por isso, sujeita a consulta pública.
E assim sendo, o Estudo de Impacte Ambiental foi submetido a consulta pública, nos termos daqueles dispositivos legais, segundo do Parecer Final de AIA (Cfr. fls. 133 do processo físico e fls. 54 do Parecer Final) que assevera que a consulta pública decorreu durante 30 dias úteis, entre 16 de Fevereiro e 27 de Março de 1998, tendo sido recebido, durante esse período, 15 pareceres. Foi ainda realizada uma audiência pública no dia 05 de Março, pelo que se mostra cumprida a consulta pública no que concerne às obras de Implementação do Sistema de Metro Ligeiro do Porto.
Contudo, na sequência das aludidas alterações legislativas, a “Metro” apresentou um Projecto de Inserção Urbana do Conjunto da Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados e Praça General Humberto Delgado no qual propunha a requalificação urbana daquela área.
Este projecto, não sendo uma obra que implique impacte ambiental, contende, contudo, com a qualidade de vida das pessoas, alterando de forma significativa a configuração urbana.
Com efeito, o projecto implicou uma mudança no mais importante conjunto da cidade, designadamente, alargamento dos passeios laterais, estreitamento das placas centrais, colocação de duas bocas de acesso à estação de metro construída no subsolo da Avenida dos Aliados, uma em cada passeio lateral, eliminação de canteiros, arrancamento de parte das árvores existentes e remoção completa e definitiva do pavimento de calçada portuguesa em calcário e basalto, substituindo-o por cubos de granito, substituição do pavimento em asfalto das faixas de rodagem por paralelepípedos de granito e implantação de uma fonte na parte superior da Avenida dos Aliados, provocando impacte na vida da população.
Nesta conformidade, em face do explanado, forçoso é concluir que o Projecto de Inserção Urbana do Conjunto da Praça da Liberdade, Avenida dos Aliados e Praça General Humberto Delgado estava sujeito a consulta pública nos termos e para os efeitos do art.º 4º, da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, que regula o Direito de Participação Procedimental e Acção Popular (LAP), o que não tendo sucedido inquina o acto de vício de forma por preterição da formalidade de audiência prévia, não se podendo, in casu, afirmar que tal formalidade se converteu em formalidade não essencial, uma vez que a decisão em causa se insere no domínio da discricionariedade técnica da Administração e, como tal, sempre o acto poderia ter sofrido influência no seu conteúdo caso tivesse sido possibilitado o exercício da audiência prévia aos interessados, maxime, em face dos contributos e sugestões que fossem apresentados pelos interessados.”
Em suma o Tribunal a quo entendeu que, no caso sub judice a Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto, na sua actual redacção (LAP) – impunha, por força do contido no seu artigo 4.º, que as obras levadas a efeito na Avenida dos Aliados estavam sujeitas ao dever de prévia audição dos cidadãos por entender que as obras de requalificação urbana levadas a cabo na Avenida dos Aliados influenciaram, de modo significativo, as condições de vida da população da cidade do Porto.
Então vejamos.
Dispõe o art.º 4º, da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, que regula o Direito de Participação Procedimental e Acção Popular (LAP) que:
“1-A adopção de planos de desenvolvimento das actividades da Administração Pública, de planos de urbanismo, de planos directores e de ordenamento do território e a decisão sobre a localização e a realização de obras públicas ou de outros investimentos públicos com impacte relevante no ambiente ou nas condições económicas e sociais e de vida em geral das populações ou agregados populacionais de certa área do território nacional devem ser precedidos, na fase de instrução dos respectivos procedimentos, da audição dos cidadãos interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser afectados por aqueles planos ou decisões. 2 – Para efeitos desta lei, considera-se equivalente aos planos a preparação de actividades coordenadas da Administração a desenvolver com vista à obtenção de resultados com impacte relevante. 3 – São consideradas como obras públicas ou investimentos públicos com impacte relevante para efeitos deste artigo os que se traduzam em custos superiores a um milhão de contos ou que, sendo de valor inferior, influenciem significativamente as condições de vida das populações de determinada área, quer sejam executados directamente por pessoas colectivas públicas quer por concessionários.”
A questão que se coloca é assim de preenchimento do conceito indeterminado de “influência significativa nas condições de vida” das populações.
Ora, parece-nos, desde logo, que o que está aqui em causa não é o “transtorno” causado pela realização das obras, mas antes o impacte causado pelo seu resultado.
Na verdade, interpretando o preceito aqui em causa, chegamos à conclusão que o que se visa com o mesmo é que sejam alvo de audição dos interessados que possam vir a ser afetados pelas obras públicas com impacto relevante, e que estas são as que se traduzam em custos superiores a um determinado montante ou, sendo inferior, que influenciem significativamente a vida das pessoas.
O que está em causa não é a influência durante as obras na vida das pessoas mas tão só que a vida das pessoas seja afetada depois da realização das obras.
Daí que se exija a audiência prévia quando o valor das mesmas seja muito elevado porque é um custo que são os próprios que vão arcar ou quando, apesar de os custos serem inferiores ao limite estipulado, as obras depois de concluídas vão ter um impacto significativo na vida das pessoas.
No caso sub judice os aspectos da reconfiguração arquitectónica da Avenida traduziram-se no alargamento dos passeios laterais, estreitamento das placas centrais, colocação de duas bocas de acesso à estação de metro construída no subsolo, eliminação de canteiros, arrancamento de parte das árvores existentes, substituição do pavimento, colocação de fonte e, como é do conhecimento público, estas obras efetuadas não alteraram a configuração da Avenida dos Aliados e da Praça da Liberdade quer quanto ao uso por parte das populações quer como centro de comércio e laser, tendo antes sido aumentada a capacidade de espaço de animação, esplanadas e exposições.
A única alteração suscetível, a nosso ver, de ser questionável seria a transformação de canteiros floridos que se encontravam na placa central em pavimento e o derrube de algumas árvores.
Mas, esta alteração representa apenas uma mudança de estética da superfície, uma diferente configuração do espaço que não implica, a nosso ver, que ocorre qualquer “impacte significativo” na vida da população, conforme exige o legislador para que seja necessária a consulta popular.
È que, o facto de o projecto e a obra em apreço introduziram mudanças da Avenida dos Aliados, mudanças devidamente autorizadas pelo IPPAR, acompanhadas pelo Município e fiscalizadas pelo Ministério não pode levar à conclusão de que a intervenção promovida “teve um impacte significativo” nas condições de vida da população da cidade, já que, como é do conhecimento público e notório, não foi, em medida alguma, alterado o uso, a função e o carisma que, desde sempre, foram atribuídos à Avenida dos Aliados.
Em suma, e como termina o douto parecer do Magistrado do MP junto aos autos:
“Tratou-se, pois, de uma mera operação de requalificação urbana e fruição por parte da população. Considerar que as obras realizadas configuram um facto que influenciou significativamente as condições de vida da população, parece-nos exagerado. Admitimos que se esgrimam argumentos de cariz estético e de gosto pessoal, sobre a intervenção operada, os quais, porém, não relevam para efeitos ambientais ou de impacto na vida da população….”
Em suma, não se mostram, a nosso ver, preenchidos os requisitos de que o citado art. 4º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto faz depender a exigência de audição dos cidadãos, pelo que não foi o mesmo violado.

Fica, pois, prejudicado o pedido de reforma quanto a custas já que a procedência do recurso implica alteração na condenação em custas deixando de vigorar a condenação ocorrida em 1ª instância.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em:
a) Julgar improcedente o pedido de declaração de nulidade do acórdão;
a) Conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido na parte em que julgou a ação parcialmente procedente;
b) Julgar a acção totalmente improcedente;
c) Julgar prejudicado o pedido de reforma quanto a custas.
Custas pelos autores em ambas as instâncias.
R. e N.
Porto, 14/09/012
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Maria do Céu Neves
Ass. João beato Oliveira Sousa