| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 04.03.2016, pela qual foi julgada totalmente procedente a providência cautelar intentada pela Universidade Portucalense – Infante D. Henrique, Cooperativa de Ensino Superior, CRL, para a suspensão da eficácia do acto do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, datado de 28 de Janeiro de 2016, que determinou a reconversão da requerente em estabelecimento de ensino superior não integrado.
Invocou para tanto e em síntese que a decisão recorrida é nula por omissão de pronúncia e que errou no julgamento de facto e de direito pois deveria ter julgado improcedente ao invés de procedente, a providência cautelar, face à não verificação, no caso concreto, dos pressupostos exigidos pelo artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A recorrida contra-alegou defendendo a manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer, também no sentido de ser negado provimento ao recurso. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
I. Vem o presente recurso interposto da sentença a quo que decretou a providência cautelar sub judice e, nessa medida, suspendeu o acto do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, datado de 28 de Janeiro de 2016 e que determinava a reconversão da Universidade Portucalense Infante D. Henrique em estabelecimento de ensino superior não integrado.
II. O acto suspendendo decorre do procedimento encetado pelo serviço do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior com competência para averiguar do cumprimento dos requisitos legais referentes à criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino superior, a DGES.
III. A DGES, na prossecução das suas atribuições, apurou em 2013 que a Universidade Portucalense Infante D. Henrique não cumpria os pressupostos legais para funcionar como universidade, mas antes como estabelecimento de ensino superior não integrado, uma vez que a instituição se encontrava a funcionar sem ter qualquer ciclo de estudos de doutoramento acreditado para o efeito, conforme estabelecido no artigo 42.º do RJIES.
IV. Consequentemente, propôs, em observância do que dispõe o artigo 155.º do RJIES, a reconversão da Universidade Portucalense Infante D. Henrique em estabelecimento de ensino superior não integrado, procedimento este que aguardou a decisão final da A3ES relativamente aos pedidos de acreditação de ciclos de estudos de doutoramento.
V. A decisão da tutela, ou seja, o acto suspendendo acabaria por ser proferido em Janeiro de 2016, praticamente três anos após o início do procedimento atinente à referida reconversão, possibilitando, deste modo, que a Universidade Portucalense Infante D. Henrique promovesse as respectivas acreditações junto da A3ES, o que não veio a suceder.
VI. Em suma, a DGES, não tendo qualquer obrigação de o fazer, suspendeu o procedimento de reconversão até à decisão final da A3ES, sempre dando conhecimento do procedimento e dos actos praticados no seio do mesmo à Universidade Portucalense Infante D. Henrique – tendo esta emitido duas pronúncias no decurso do respectivo procedimento e antes da decisão final – concluindo que a circunstância de a requerente se encontrar a funcionar sem ter qualquer ciclo de estudos de doutoramento acreditado lhe permitia apenas para laborar como estabelecimento de ensino superior não integrado, promovendo então a efectivação da reconversão.
VII. Os procedimentos encetados pela Administração no que tange à verificação da criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino superior decorrem da lei – RJIES –, traduzindo-se no cumprimento da atribuição de fiscalização governamental em matéria de ensino superior, uma vez que as instituições de ensino superior, embora dotadas de autonomia, estão sujeitas à fiscalização pública do Estado, através do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
VIII. Por seu turno, os procedimentos de acreditação de ciclos de estudos, são atribuição exclusiva da A3ES (artigos 52.º e seguintes do Decreto-lei n.º 74/2006, de 24 de Março), fundação de direito privado, dotada de personalidade jurídica e reconhecida como de utilidade pública, cuja missão primordial é acreditar e avaliar as instituições de ensino superior e os seus ciclos de estudos, procedimentos estes que são aplicáveis a todas as instituições de ensino superior, sendo uma entidade independente quer da Administração, quer dos estabelecimentos de ensino superior.
IX. Ou seja, são procedimentos autónomos, com fins distintos, prosseguidos por entidades distintas, tanto mais que a tutela, através da Direcção-Geral do Ensino Superior (DGES), tem o dever de promover os procedimentos a coberto do artigo 155.º do RJIES, independentemente de estar ou não pendente algum procedimento na A3ES.
X. Contudo, verificada a falta de pressupostos legais para funcionar como universidade desde Maio de 2013, a realidade é que, e após a anuência numa prorrogação da decisão final relativa ao procedimento de reconversão a pedido da requerente, os ciclos de estudos submetidos a acreditação da A3ES não foram acreditados, logo, os pressupostos de facto e de direito subjacentes à reconversão mantiveram-se inalterados.
XI. Nessa medida, não podendo a situação de desconformidade legal em que se encontrava a Universidade Portucalense Infante D. Henrique manter-se indefinidamente, foi efectivada a reconversão através do acto suspendendo, em estrito cumprimento da lei.
XII. E, compulsados os autos, apreende-se com toda a clareza que os vícios que a Requerente assaca ao acto suspendendo improcedem em toda a linha, por carecerem de sustentação legal.
XIII. No entanto, este não foi o entendimento do Tribunal a quo que, sem analisar sumariamente os vícios que vinham imputados ao acto, decretou a providência por considerar, genericamente, que a perda do estatuto de universidade é susceptível de gerar despesas imediatas relacionadas com a alteração da designação da universidade e ainda prejuízos de difícil reparação (periculum in mora) e ainda que o facto de a Universidade Portucalense Infante D. Henrique ter impugnado o acto da A3ES de não acreditação dos ciclos de estudos faz antever a procedência da acção principal (fumus boni iuris).
XIV. Discorrendo pela sentença a quo, resta-nos concluir que o douto Tribunal procedeu a uma errada interpretação e aplicação dos factos e do direito, incorrendo ainda em omissão de pronúncia quanto aos vícios de que a requerente fazia depender a verificação do fumus boni iuris, o que motiva o presente recurso.
Concretizando,
XV. Não se concede que a perda do estatuto como universidade possa vir a resultar em despesas de tal monta que, em última instância, culmine com a extinção da instituição, nem que daí decorra uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora).
XVI. Nem a argumentação expendida pelo Tribunal a quo - susceptibilidade de gerar despesas imediatas relacionadas com a alteração da designação da universidade - é suficiente para que o periculum in mora se possa considerar verificado.
XVII. Diga-se, desde já, que não ocorre uma situação de facto consumado, isto é, o estado de coisas que a acção quer determinar não ficaria inutilizada ex ante pelo não decretamento da providência cautelar, pois sempre será possível reconstituir a situação que existiria antes da ocorrência do acto impugnado, para além de que a instituição pode continuar a funcionar com os cursos que tem acreditados e registados.
XVIII. Sendo necessária a alegação e consequente comprovação da irreversibilidade da situação para se considerar uma situação de facto consumado, não poderia o Tribunal a quo ter-se bastado com alegações vagas e genéricas sobre os eventuais danos aduzidos pela Requerente.
XIX. Depois, parece-nos também que a argumentação genérica da requerente relativa à imagem, à reputação, ao prestígio e credibilidade da instituição, à suposta perda de alunos já inscritos, a custos significativos decorrentes da preparação de uma alteração de estatutos, da imagem de marca, do papel timbrado, da página oficial de internet, material de marketing, os danos no seu património e finanças, não traduzem factos concretos que inspirem o fundado receio de ser impossível a reintegração da situação conforme a legalidade caso a acção principal venha a ser julgada procedente
XX. Saliente-se que o receio meramente eventual ou hipotético não se traduz em fundado receio e, como tal, não é digno de tutela.
XXI. E assim se entende porquanto o acto suspendendo não é ilegal e, depois, a Requerente não demonstra minimamente qualquer um destes danos para que estes se pudessem considerar de difícil reparação, ou seja, não resulta minimamente comprovado que a sua reintegração no plano dos factos se perspective difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.
XXII. Acresce ainda que não se antevêem quaisquer prejuízos de difícil reparação que possam verificar-se na esfera da requerente, considerando que não resultará afectada a natureza universitária da instituição; esta pode continuar a ministrar os ciclos de estudos de natureza universitária devidamente acreditados e registados; os alunos inscritos podem continuar a frequentar e terminar os ciclos de estudos; a instituição pode continuar as actividades de investigação, porque se trata de um requisito de todo o ensino universitário e os diplomados não sofrem qualquer dano, uma vez que o estabelecimento estava autorizado a funcionar como universidade à data em que lhes atribuiu os diplomas.
XXIII. Quanto aos eventuais prejuízos financeiros, os quais se desconhecem e podem nem vir a ocorrer, não são passíveis de sustentar a pretensão da requerente e assim permitir que se obvie ao cumprimento da lei e à observância dos pressupostos de que a lei faz depender o respectivo funcionamento como universidade.
XXIV. A criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino superior dependem da verificação de um conjunto de requisitos mínimos fixados na lei, em função da natureza universitária ou politécnica, cujo respectivo cumprimento é aferido pela tutela (n.º 1 do artigo 150.º do RJIES), a qual, detectando o incumprimento da lei ou de algumas das normas estabelecidas no regime jurídico dos estabelecimentos de ensino superior, pode adoptar medidas preventivas, proceder à reconversão e até ordenar o encerramento compulsivo das instituições em causa.
XXV. No caso vertente, a requerente Universidade Portucalense Infante D. Henrique não reunia os pressupostos previsto no artigo 42.º do RJIES para funcionar com a natureza de universidade e a tutela entendeu ser de reconvertê-la em estabelecimento de ensino superior não integrado, procedimento este que foi objecto das vicissitudes patenteadas nos presentes autos.
XXVI. Nestes termos, errou a sentença a quo quando acolheu como fundamento do periculum in mora que a alteração do estatuto de universidade é “susceptível de gerar despesas imediatas relacionadas com a alteração da designação da Universidade para estabelecimento de ensino não integrado, mas também prejuízos de difícil reparação decorrentes da perda, ainda que temporária, deste estatuto”, quando ficou patenteado nos autos que, pelo menos desde 2013, a requerente não se encontrava a ministrar nenhum ciclo de estudos de doutoramento, não lhe tendo sido deferido nenhum dos pedidos de acreditação submetidos à A3ES para o efeito.
XXVII. A requerente não densificou de forma cabal os alegados danos e por isso o Tribunal a quo deveria ter concluído que não se verifica a constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal, não se verificando, consequentemente, o periculum in mora.
XXVIII. Por seu turno, o Tribunal a quo, invocando que corre termos no TAC de Lisboa um processo judicial de impugnação do acto de não acreditação de ciclos de estudos pela A3ES, que a decisão suspendendo se baseia única e exclusivamente no facto de a Universidade Portucalense não se encontrar autorizada a ministrar nenhum ciclo de estudos de doutoramento e que as Comissões de Avaliação Externas se haviam pronunciado favoravelmente quanto à acreditação daqueles ciclos de estudos, considerou ser provável que a pretensão a formular na acção principal venha a ser julgada procedente.
XXIX. Neste passo, impõe-se referir que, por um lado, não existe qualquer relação directa entre o procedimento de acreditação de ciclos de estudos a cargo da A3ES e o procedimento de reconversão que integra a esfera de competências da tutela e, por outro, que o Tribunal a quo não procedeu sumariamente à análise de nenhum dos vícios em que a requerente fez depender o preenchimento do fumus boni iuris.
XXX. Assim sendo, além de erro de julgamento, a sentença a quo é nula por omissão de pronúncia.
XXXI. Incorre a sentença em erro de julgamento porque, como já se evidenciou, os procedimentos relativos à acreditação de ciclos de estudos impendem sobre a A3ES, que implementa regimes procedimentais próprios relativos à avaliação e acreditação dos estabelecimentos de ensino superior e dos respectivos ciclos de estudos, sendo que a relação material neste âmbito se estabelece unicamente entre a A3ES e as instituições de ensino superior (Decreto-lei n.º 74/2006, de 24 de Março, Decreto-lei n.º 369/2007, de 5 de Novembro, Regulamentos n.º 504/2009, de 18 de Dezembro e n.º 392/2013, de 16 de Outubro) …
XXXII. E os procedimentos atinentes à aplicação de medidas preventivas, de reconversão e de encerramento compulsivo dos estabelecimentos de ensino superior (artigos 154.º, 155.º e 153.º do RJIES), são prosseguidos pelo departamento governamental com competência ao nível do ensino superior, actualmente, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, sendo que compete à DGES aferir do preenchimento dos requisitos impostos por lei para a criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino superior (artigo 4.º da Portaria n.º 143/2012, de 16 de maio, conjugado com o Decreto Regulamentar n.º 20/2012, de 7 de Fevereiro).
XXXIII. Donde se poder concluir que não existe comunicabilidade entre ambos os procedimentos; estes são independentes, para além de que mesmo que o acto de não acreditação dos ciclos de estudos da Requerente pela A3ES seja declarado nulo ou anulado, daí não decorre directa e imediatamente a acreditação dos aludidos ciclos de estudos, pois o TAC de Lisboa está impedido de se substituir à A3ES, podendo apenas decidir que seja promovido um novo procedimento de acreditação, o qual pode resultar ou não na acreditação dos ciclos de estudos.
XXXIV. Pelo que a sentença a quo, ao considerar provável a procedência da pretensão da acção principal com base no acto de não acreditação dos ciclos de estudos de doutoramento pela A3ES ter sido impugnado, encerra um erro de julgamento.
XXXV. Quanto aos vícios assacados ao acto que determinou a reconversão da Universidade Portucalense Infante D. Henrique - ilegalidade e invalidade do acto, erro nos pressupostos de facto, erro de apreciação e falta de fundamentação do acto e violação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, violação do conteúdo de direito fundamental – estamos em crer que o Tribunal a quo, caso tivesse procedido à análise daqueles, sempre concluiria que não é provável que a pretensão formulada ou a formular na acção principal venha a ser julgada procedente.
Vejamos,
XXXVI. Resulta dos presentes autos que a Universidade Portucalense Infante D. Henrique se encontra em funcionamento sem ter qualquer ciclo de estudos de doutoramento acreditado para poder deter a natureza de universidade, em total desobediência ao estatuído no RJIES.
XXXVII. E tendo a requerente, Universidade Portucalense Infante D. Henrique, sido constituída como universidade, esta tem necessariamente que cumprir os requisitos estipulados no RJIES, designadamente o artigo 42.º, para poder deter e manter a natureza de universidade, o que a não suceder, pode determinar a prática, pela tutela, de um acto de reconversão para instituição de ensino superior de diferente natureza ou até de encerramento compulsivo (artigo 153.º e 155.º do RJIES).
XXXVIII. Tal como sucedeu, ou seja, a DGES, em 2013, apurou que a requerente se encontrava a funcionar como universidade sem satisfazer os requisitos legais e, nessa medida, promoveu, ao abrigo do n.º 1 do artigo 155.º do RJIES, a respectiva reconversão em estabelecimento de ensino universitário não integrado, procedimento que acabou por se encontrar suspenso, a pedido da requerente e até decisão final da A3ES sobre a submissão dos pedidos de acreditação de ciclos de estudo.
XXXIX. Como a A3ES não acreditou os ciclos de estudos que lhe foram apresentados pela Universidade Portucalense Infante D. Henrique, o procedimento de reconversão foi retomado, uma vez que se encontrava suspenso, possibilitando a Administração que a requerente obtivesse as devidas acreditações junto da A3ES e assim conservar a natureza de universidade.
XL. O que não se verificou.
XLI. Assim, em 28 de Janeiro de 2016 foi proferida a decisão final pelo Senhor Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, em total obediência ao estipulado no artigo 155.º do RJIES, tendo a Administração notificado ab initio a requerente do procedimento, face ao qual esta se veio a pronunciar em Julho de 2013 e em Setembro de 2014, ou seja, antes da decisão final da tutela, considerando-se, deste modo, improcedentes os vícios alegados pela Universidade Portucalense Infante D. Henrique relativamente à preterição do dever de notificação do início do procedimento e do direito de audiência prévia.
XLII. Sendo certo porém, que aqui chegados, os pressupostos legais para a reconversão da Universidade Portucalense Infante D. Henrique de universidade em estabelecimento de ensino superior não integrado estavam verificados e, cabendo à DGES averiguar do preenchimento dos requisitos impostos por lei para a criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino superior, o procedimento culminaria com o acto suspendendo.
XLIII. Tenha-se presente que não reunindo a requerente os requisitos previstos no ponto iii) da alínea a) do artigo 42.º do RJIES, pelo menos, desde maio de 2013, a mesma deve ser reconvertida na sequência de despacho ministerial, de acordo com o estipulado na lei (artigo 27.º conjugado com o artigo 155.º, ambos do RJIES), sob pena de violação do princípio da legalidade, que deve ser observado e preservado pela Administração Pública e demais instituições e organismos do Estado, atendendo a que o processo de reconversão em causa decorreu de forma clara e inequívoca da lei e foram observados todos os procedimentos legalmente previstos.
XLIV. Ademais, a situação ora descrita ainda hoje se mantém, tanto mais que caso lhe tivesse sido acreditado algum ciclo de estudos desta natureza, a Requerente tinha que proceder ao respectivo registo junto da DGES, o que também não se verificou.
XLV. Ainda assim, se a Universidade Portucalense Infante D. Henrique vier a comprovar os pressupostos de que depende o seu funcionamento como universidade pode, ela própria, promover um procedimento de reconversão, como se tem verificado com diversas outras instituições de ensino superior que, atendendo aos requisitos da lei, iniciaram o seu próprio processo de reconversão e nuns casos passaram de instituto universitário não integrado para instituto universitário (casos do ISPA, do IADE, do ISMAI e do IU Ciências da Saúde), e noutros passaram de instituição de ensino universitário para politécnico (casos do ISCEM e os ISLA de Santarém, Leiria e Vila Nova de Gaia).
XLVI. Mas como não ocorreu qualquer alteração superveniente desde Maio de 2013, haverá que concluir que os factos e o direito em que o acto suspendendo se baseia não padecem de qualquer desactualização ou desconformidade que permita obstaculizar ao despacho que determina a reconversão da requerente em estabelecimento de ensino universitário não integrado, sob pena de se pactuar com uma situação de desconformidade legal relativamente ao funcionamento da requerente como universidade, o que não se concede.
XLVII. A não prolação do acto suspendendo permitiria que a Universidade Portucalense Infante D. Henrique permanecesse em funcionamento em total desobediência à lei, bastando para isso que todos os anos submeta à acreditação da A3ES um ou vários ciclos de estudos de doutoramento.
XLVIII. O que geraria uma situação de desigualdade relativamente a outros estabelecimentos de ensino superior que, tendo igualmente deixado de cumprir algum requisito e alertados para esse facto, têm promovido o processo de verificação da manutenção dos pressupostos do seu reconhecimento de interesse público; têm diligenciado no sentido do cumprimento da lei, tendo-o demonstrado; têm optado pela reconversão ou mesmo encerramento voluntário, ou até, não conseguindo demonstrar no prazo fixado que se encontravam em cumprimento da lei, foram objecto de despacho de reconversão à semelhança da ora requerente.
XLIX. Em suma, a requerente reúne os requisitos para operar como estabelecimento de ensino superior não integrado mas está a funcionar como universidade, o que é contrário à lei, devendo o Tribunal a quo ter concluído que o acto cuja suspensão é requerida nos presentes autos não padece de qualquer vício susceptível de gerar a respectiva ilegalidade e/ou invalidade.
L. Diga-se ainda que o acto suspendendo é uma decisão adequada, justificada e proporcional.
LI. A Requerente sabia e não podia desconhecer que poderia ser-lhe aplicada a medida de reconversão em estabelecimento de ensino superior não integrado.
LII. Ademais, foi-lhe facultado tempo necessário para comprovar o cumprimento do requisito em falta, o que não logrou demonstrar.
LIII. A Requerente apenas veio apresentar sucessivas questões, todas elas prejudiciais, com o intuito de prorrogar ou mesmo não lhe ser aplicada a medida de reconversão, apesar de a lei prever, como medida mais gravosa, o encerramento compulsivo dos estabelecimentos de ensino superior que não cumpram os requisitos legais.
LIV. Por outro lado, não colhe o argumento aduzido quanto à violação da autonomia universitária, uma vez que esta foi e sempre será respeitada pela tutela, sem que tal facto faça precludir a fiscalização pública pelo Estado, a cargo do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
LV. E encontrando-se a Universidade Portucalense Infante D. Henrique em incumprimento do RJIES, foi com base neste diploma decidida a reconversão no âmbito dos poderes de controlo e fiscalização do membro de Governo com responsabilidades na área do ensino superior, não obstante ser permitido à instituição manter-se em funcionamento com os cursos que tem acreditados e registados, sendo diplomados os alunos que frequentam o estabelecimento de ensino nos termos que resultarem da reconversão.
LVI. Caso a tutela não actuasse, ou seja, não decidisse pela reconversão, estaria a privilegiar a Universidade Portucalense Infante D. Henrique face a outras instituições de ensino superior que poderão ter as mesmas aspirações e que por não possuírem os pressupostos legalmente exigidos não lhes é possível aceder ao estatuto de universidade, o que sempre violaria os princípios da justiça na vertente do princípio da igualdade.
LVII. Em suma, no caso em apreço e se tivesse sido feita a análise perfunctória exigida pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, o que não se verificou, ficando ferida de nulidade a sentença por omissão de pronúncia (alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC ex vi do disposto no artigo 1.º do CPTA), teria o Tribunal a quo concluído que a actuação da DGES e o acto suspendendo se encontram balizados pela Lei, não lhe podendo ser assacados quaisquer dos vícios que a Requerente convoca.
LVIII. Ou seja, se o Tribunal a quo tivesse apreciado perfunctoriamente os vícios que a Requerente imputou ao acto suspendendo, concluiria que não é provável que a pretensão formulada ou a formular na acção principal venha a ser julgada procedente, dando por inverificado o preenchimento do fumus boni iuris.
LIX. Nesta medida, ou seja, caso o Tribunal a quo tivesse concluído, como deveria, que não estavam reunidos os pressupostos cumulativos de que o decretamento das providências cautelares depende (n.º 1 do artigo 120.º do CPTA), sempre ficaria dispensado de proceder à análise do requisito do n.º 2 daquele preceito, relativo à ponderação de interesses, uma vez que resulta da norma que as providências cautelares, nos casos em que se propenderia para o seu decretamento, são recusadas quando ponderados os interesses públicos e privados em presença e os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores aos que resultariam da respectiva recusa.
LX. Mas o Tribunal a quo, considerando verificados os requisitos do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, prosseguiu para a análise do n.º 2 e concluiu que seria mais prejudicial o não decretamento da providência cautelar do que o seu decretamento considerando os interesses em questão.
LXI. Contudo, também aqui a sentença recorrida labora em erro de julgamento, porquanto não teve em conta (i) o reiterado incumprimento por parte da Requerente dos requisitos legalmente exigidos para possuir o estatuto de universidade, bem como (ii) os danos ou prejuízos que decorrem da suspensão do acto do Senhor Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, designadamente por perigar:
a) Os interesses dos estudantes;
b) A qualidade do ensino superior, ao permitir o funcionamento de uma instituição de ensino superior em situação irregular e/ou ilegal;
c) O princípio da legalidade e da igualdade;
d) O dever de fiscalização relativamente ao cumprimento da lei pelas instituições de ensino superior.
LXII. Sobressai, assim, que caso a ponderação efectuada pelo Tribunal a quo fosse, efectivamente, concretizada em termos de danos ou prejuízos reais no caso concreto, sempre aquele propenderia para recusar o decretamento da providência cautelar, atenta a preponderância dos interesses públicos face ao interesse da Requerente.
LXIII. Por todo o expendido, concluir-se-á que a sentença a quo deve ser revogada por, como se demonstrou, (i) não estarem verificados os pressupostos exigidos pelo artigo 120.º do CPTA para que haja lugar ao decretamento da providência cautelar, assim como (ii) julgou de forma incorrecta a matéria de facto e de direito, encontrando-se a sentença recorrida ferida de erro de julgamento e omissão de pronúncia, devendo, nessa medida, ser proferida nova decisão que julgue improcedente a providência cautelar sub judicio.*
II – Matéria de facto.
Embora o recorrente impute à decisão recorrida erro de facto, acaba por esclarecer que entende ter havido erro não no julgamento da matéria de facto, propriamente dito, mas antes erro na interpretação e aplicação do direito aos factos – conclusão XIV.
Daí que não tenha indicado qualquer ponto concreto do julgamento (sumário) da matéria de facto que entendesse merecer reparo, como exige, sob pena de rejeição do recurso nessa parte, a alínea a) do n.º1 do artigo 640º, do Código de Processo Civil (de 2013), aplicável por força do disposto nos artigos 1º e 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Deveremos, assim ter por sumariamente provados os seguintes factos, indicados na decisão recorrida:
1. A requerente é uma cooperativa de ensino superior cujo objectivo é colaborar na promoção e no desenvolvimento da cultura, da investigação científica e ministrar, quando autorizada e nos termos da lei, o ensino superior (cfr. estatutos da Universidade Portucalense – Infante D. Henrique, Cooperativa Ensino Superior, CRL, publicados em Diário da República, III Série, de 30 de Abril de 2003, p. 9164 (99) e seguintes).
2. Os objectivos referidos no ponto anterior são concretizados através da Universidade Portucalense Infante D. Henrique, universidade privada cujas principais atribuições são a promoção do ensino superior nas diversas áreas científicas, ministrar formação de especialização, extensão e aperfeiçoamento, no âmbito do ensino superior universitário, pré e pós graduado, promover a difusão cultural na comunidade onde está inserida, privilegiar a investigação científica e tecnológica, proporcionar aos estudantes uma sólida formação cultural e técnica de nível superior, participar em redes internacionais de formação de ensino superior e investigação, constituir ou participar em centros de investigação e ministrar o ensino superior universitário, incluindo os ciclos de estudos de licenciatura, mestrado e doutoramento, conceder e reconhecer os respectivos títulos académicos de licenciado, mestre e de doutor. (cf. Estatutos da Universidade Portucalense Infante D. Henrique publicados em Diário da República, II Série, de 15 de Setembro de 2009, p. 37741 e seguintes).
3. No dia 5 de Julho de 2013 a Direcção Geral do Ensino Superior remeteu um ofício à requerente notificando-a do projecto de decisão de reconversão em instituição de ensino superior por não preencher o requisito previsto no artigo 42.º, al. a), subalínea iii) da Lei n.º 62/2007 de 10 de Setembro (cfr. ofício n.º 092/Dir/2013 de 05.07.2013 e relatório constantes a fls 9 a fls 13 do processo administrativo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
4. Em sede de direito de audiência prévia, a Universidade Portucalense informou o Director Geral do Ensino Superior que iria proceder, até 15 de Outubro, à submissão para acreditação de quatro ciclos de doutoramento (encontrando-se a preparar mais dois ciclos de doutoramento) (cfr. direito de audiência prévia constante a fls 14 a 17 do processo administrativo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
5. O Secretário de Estado determinou que a decisão de reconversão proposta fosse adiada até à decisão final sobre a acreditação e registo dos doutoramentos agora submetidos pela Universidade Portucalense Infante D. Henrique (cfr. informação e ofício de 11.12.2013 constantes a fls 48 a fls 59 do processo administrativo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
6. Em 4 de Setembro de 2014 foi elaborado um relatório determinando a notificação da Universidade Portucalense para querendo se pronunciar relativamente à decisão de reconversão da mesma em escola universitária não integrada (cfr. relatório constante a fls 65 a fls 67 do processo administrativo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
7. A Universidade Portucalense exerceu direito de audição prévia (cfr. exercício do direito de audição prévia constante a fls 69 a fls 72 do processo administrativo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
8. A requerente pediu autorização/acreditação para abrir dois ciclos de doutoramento (Doutoramento em Globalização, Economia e Direito e em Direito Europeu e Comparado) destinados a entrar em funcionamento no ano lectivo de 2015/2016 (cfr documento n.º 7 junto com a petição inicial constante a fls 120 a fls 135 do suporte físico do processo e documento n.º 8 constante a fls 136 a fls 153 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
9. A Comissão de Avaliação Externa apresentou decisão favorável e recomendou a acreditação do ciclo de doutoramento em Globalização, Economia e Direito mencionado no ponto anterior (cfr documento n.º 7 junto com a petição inicial constante a fls 122 a fls133 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido)
10. A Comissão de Avaliação Externa apresentou decisão favorável e recomendou a acreditação condicionada do ciclo de doutoramento em Direito Europeu e Comparado mencionado no ponto 8 (cfr. documento n.º 8 constante a fls 138 a fls 149 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
11.A A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior não acreditou os dois ciclos de doutoramento referidos no ponto 8 (cfr documento n.º 7 junto com a petição inicial constante a fls 134 e fls 135 do suporte físico do processo e documento n.º 8 constante a fls 150 a fls 153 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
12. A requerente intentou uma acção contra a A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, que corre seus termos no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, onde peticiona que sejam declarados nulos ou anulados os actos administrativos de não acreditação do ciclo de estudo de doutoramento em Globalização, Economia e Direito, praticados pelo conselho de Administração da A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, em 18.09.2015 e mantido pelo Conselho de Revisão da A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, por acto final datado de 19.10.2015, no âmbito do procedimento n.º NCE/14/01806 e ser a A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior condenada a, através do seu órgão competente (o Conselho de Administração), praticar, em prazo não superior a 10 dias, um acto de acreditação do ciclo de estudos de doutoramento em Globalização, Economia e Direito e, cumulativamente, que seja declarado nulo ou, pelo menos, anulado o acto administrativo de não acreditação do ciclo de estudos de doutoramento em Direito Europeu e Comparado, praticado pelo Conselho de Administração da A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, em 27.11.2015, no âmbito do procedimento n.º NCE/14/00471 e seja a A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior condenada a, através do seu órgão competente (o Conselho de Administração), praticar em prazo não superior a 10 dias, um acto de acreditação do ciclo de estudos de doutoramento em Direito Europeu e Comparado, pelo período de 3 anos (cfr. petição inicial constante a fls 154 a fls 248 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
13. No dia 1 de Fevereiro de 2016, a requerente foi notificada do despacho de 28 de Janeiro de 2016 proferido pelo Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, bem como do relatório da Direcção Geral do Ensino Superior datado de 9 de Dezembro de 2014 que determina o seguinte:
“1. A Universidade Portucalense Infante D. Henrique é reconvertida em estabelecimento de ensino superior universitário não integrado.
2. A Universidade Portucalense Infante D. Henrique Cooperativa de Ensino Superior, CRL deve, no prazo de 30 dias, promover a alteração da denominação da Universidade Portucalense Infante D. Henrique e submetê-la a registo.
3. A Universidade Portucalense Infante D. Henrique Cooperativa de Ensino Superior, CRL deve, no prazo de 30 dias, promover a alteração dos Estatutos da universidade Portucalense Infante D. Henrique de forma a conformá-los à nova natureza e denominação e submete-los a registo.”
(cf. Relatório constante a fls 75 a fls 79 do processo administrativo e despacho constante a fls 99 e fls 100 do processo administrativo e documento nº 1 junto com a petição inicial constante a fls 67 a fls 72 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
14. Em 17 de Fevereiro de 2016 a A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior comunicou à requerente o indeferimento liminar do procedimento de acreditação dos cinco novos ciclos de doutoramento (cfr. email constante a fls 378 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
15. A comunicação referida no ponto anterior contém a seguinte fundamentação:
“(…) Por despacho de 28 de Janeiro de 2016, o Senhor Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior determinou que a Universidade Portucalense Infante D. Henrique é reconvertida em estabelecimento de ensino superior não integrado‟. Ora, nos termos do art.º 29.º, 2 do Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de Março, na versão do Decreto-Lei n.º 115/2013, de 7 de Agosto, o grau de doutor só pode ser conferido por universidades e institutos universitários, pelo que, em face do despacho do Senhor Ministro, a Instituição deixou de poder oferecer ciclos de estudo de doutoramento. Verifica-se assim uma manifesta falta de cumprimento dos requisitos exigidos para a acreditação dos ciclos de estudos acima mencionados, pelo que é intenção do Conselho de Administração da A3ES não prosseguir com a sua avaliação e indeferir os correspondentes pedidos de acreditação prévia (…)” (cfr. e-mail constante a fls 378 do suporte físico do processo cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
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III - Enquadramento jurídico.
1. A existência de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação.
Determina a primeira parte do n.º 1 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2015 (aplicável no tempo ao caso):
“Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal…” .
Quanto ao requisito do periculum in mora, refere Mário Aroso de Almeida O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, 4ª edição revista e actualizada, pág. 260 “se não falharem os demais pressupostos, a providência deve ser concedida se dos factos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade”.
Continua este autor a referir que a providência deve também ser concedida, “sempre pressupondo que não falhem os demais pressupostos (...) quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que se a providência for recusada, essa reintegração no plano os factos será difícil (…), ou seja, nesta segunda hipótese, trata-se de aferir da possibilidade de se produzirem “prejuízos de difícil reparação”.
Por seu lado quanto a esta questão, refere Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa” 4º ed. p. 298, que:
“O juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
Analisando a nossa situação concreta verificamos que estamos perante uma situação potenciadora de causar prejuízos de difícil reparação e de facto consumado.
É indiscutível que a reconversão de uma Universidade em estabelecimento de ensino universitário não integrado, como é o caso, traduz uma desqualificação, uma descida de nível do estabelecimento de ensino, embora se mantendo ao nível universitário.
Tanto assim que não poderá ministrar, nos termos do art.º 29.º, 2 do Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de Março, na versão do Decreto-Lei n.º 115/2013, de 7 de Agosto, o grau de doutor.
Ora, resulta das regras de experiência comum, sem necessidade de prova por ser um facto notório, que entre um estabelecimento de ensino universitário classificado de Universidade e outro classificado de estabelecimento de ensino universitário não integrado, a maioria dos estudantes prefere frequentar uma Universidade.
Desde logo porque poderá, se puder, tirar o grau de doutor sem mudar de estabelecimento.
E também porque no mercado de trabalho, sendo o grau académico tirado numa universidade decisivo para um determinado posto, a maioria dos empregadores prefere os aluno saídos de uma Universidade prestigiada do que de um estabelecimento de ensino universitário não integrado, particularmente no caso de uma universidade desqualificada em estabelecimento universitário.
É portanto provável, ou fundado o receio, de que a requerente venha a perder alunos quer os que agora a frequentam e mudarão de estabelecimento de ensino logo que possam, quer os novos que, podendo, optarão por outras Universidades que ministrem os mesmos cursos.
Ora não é possível determinar, em concreto, quantos serão os alunos que irão sair da Universidade requerente nem quantos não se inscreverão por virtude da reconversão.
Em paralelo, é provável a perda de docentes. Como consequência da perda de alunos e porque os docentes, provavelmente, optarão por um estabelecimento de ensino mais qualificado, uma Universidade, logo que lhes seja possível.
O que, também muito provavelmente, irá fazer a requerente cair numa espiral descendente.
E torna difícil a quantificação e, logo, a reparação dos prejuízos que se mostram prováveis.
Por outro lado, ao contrário do que afirma o ora recorrente, não será possível à recorrida retomar a sua qualificação como Universidade.
Isto porque a A3ES – Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior comunicou à requerente o indeferimento liminar do procedimento de acreditação dos cinco novos ciclos de doutoramento, com fundamento no facto de esta ter sido reconvertida em estabelecimento de ensino superior não integrado – factos provados sob os n.ºs 14 e 15.
Ou seja, acabou por se criar, entre as decisões da ora recorrida e da A3ES um círculo vicioso da qual o recorrente não poderá sair: foi reconvertida por não dispor de um ciclo de estudos de doutoramento em pelo menos três áreas diferentes compatíveis com a missão própria do ensino universitário e não lhe são acreditados novos ciclos de doutoramento por ter sido reconvertida.
Logo, teremos de concluir, como se decidiu na sentença recorrida, que se verifica este requisito, do periculum in mora, para o decretamento da suspensão da eficácia do acto.
2. O requisito do fumus boni iuris (a aparência do bom direito).
A segunda parte do n.º 1 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2015) determina:
“ … e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.”
Face ao teor deste preceito - que não distingue entre providências conservatórias, como o pedido de suspensão da eficácia de um acto, e providências antecipatórias - é necessário, além do mais, que seja “provável que a pretensão formulada ou a formular no processos principal venha a ser julgada procedente para que uma providência antecipatória possa ser concedida. Como, neste domínio, o requerente pretende, ainda que a título provisório, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende o encargo de fazer prova que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da sua pretensão deduzida no processo principal” – Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 609.
O procedimento cautelar caracteriza-se pela sua instrumentalidade, (dependência da acção principal), provisoriedade (não está em causa a resolução definitiva de um litígio) e sumariedade (summaria cognitio do caso através de um procedimento simplificado e rápido (Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, paginas 228 a 231).
Feitas estas considerações genéricas, debrucemo-nos sobre o caso concreto.
Conforme resulta dos factos sumariamente julgados provados sob os n.ºs 3 a 13, a reconversão da requerente de Universidade em estabelecimento de ensino universitário superior foi determinada com fundamento no artigo 42.º, al. a), subalínea iii) da Lei n.º 62/2007 de 10 de Setembro, ou seja, por não dispor de um ciclo de estudos de doutoramento em pelo menos três áreas diferentes compatíveis com a missão própria do ensino universitário.
Por outro lado, embora sejam procedimentos diversos e com decisões a cargo de entidades autónomas, a decisão do ora recorrente tem como pressuposto a decisão da A3ES, de não acreditar novos ciclos de doutoramento. Logo, sendo inválida esta decisão pressuposto, também é inválida a decisão da ora recorrida, por invalidade do seu pressuposto essencial.
E, como se diz na decisão recorrida, adiantando apenas de forma perfunctória, como é próprio de uma providência cautelar, aquilo que será o desfecho da acção principal, é provável o êxito da acção.
De modo mais decisivo porque se verificou, sem que elementos patentes o justifiquem, uma mudança de posição da A3ES, a apontar primeiro para a acreditação e, afinal, a decidir-se pela não acreditação dos ciclos de doutoramento necessários para a manutenção da requerente como Universidade.
A declaração de invalidade da decisão de não acreditação, da A3ES, embora distinta da acção principal correspondente ao presente processo cautelar, implica a declaração de invalidade do acto do ora recorrente, de reconversão da ora recorrida, por ser o seu pressuposto essencial.
Pelo que também se tem por verificado este requisito, como decidido.
3. A ponderação de interesses.
Estipula o n.º 2 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2015):
“Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Como nos diz Cármen Chinchilla Marín em “La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa”, Civitas, Madrid, 1991, pág. 163: “… o interesse público há-de ser específico e concreto, ou seja, diferenciado do interesse genérico da legalidade e eficácia dos actos administrativos …”
Deste modo, só quando as circunstâncias do caso concreto revelarem de todo em todo a existência de lesão do interesse público que justifique a qualificação de grave e se considere que essa qualificação deve prevalecer sobre os outros prováveis prejuízos que se contrapõem é que se impõe a execução imediata do acto, indeferindo-se, por esse facto, o pedido de suspensão – acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2005, Proc. n.º 959/04.9BEVIS.
Neste caso os prejuízos invocados pela requerida, ora recorrente, e que são essencialmente os que advêm da manutenção de uma situação de ilegalidade, a requerente manter-se como Universidade apesar de não ter os acreditados ciclos de doutoramento exigidos por lei para ter essa qualificação.
Ou seja, não se manifesta um prejuízo, menos ainda grave, para além do interesse público subjacente à norma que o acto suspendendo visa impor.
Do lado da requerente, como vimos, são graves os prejuízos que podem advir da não suspensão do acto.
Assim como para os docentes e alunos, cujos interesses aqui também estão em presença, a fazer pender o prato da balança para o lado da suspensão da eficácia do acto em apreço.
Também nesta parte a decisão recorrida se mostra acertada.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
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Porto, 03.06.2016
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Garcia
Ass.: Esperança Mealha |
