| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
A. G., SA intentou Ação Administrativa Comum contra J. R. F., na qual peticionou a condenação do Réu:
“a) no cumprimento das disposições conjugadas dos art. 2.º, n.º2 do D.L. n.º 379/93, de 05/11 e art. 9.º, n.ºs 2 e 3, do D.L. n.º 207/94, de 06/08, designadamente, na ligação da sua habitação à rede pública de saneamento;
b) no pagamento do valor de € 1.183,45 a título de capital, decorrente da falta de pagamento dos custos de instalação do ramal de saneamento;
c) no pagamento dos juros de mora que, contados à taxa legal anual de 4%, perfaziam em 23/01/12 o valor de €280,92 bem como nos juros vincendos até efetivo e integral pagamento;
d) no pagamento do montante correspondente ao total de despesas e encargos da Autora com o presente processo judicial, nomeadamente, com honorários aos seus advogados e solicitadores contratados para o efeito, em montante a fixar em execução de sentença;
e) nas custas judiciais e na respetiva procuradoria condigna.”
Correspondentemente veio o TAF do Porto a decidir em 6 de novembro de 2011, nos seguintes termos:
“I) Absolvo o Réu da instância quanto aos pedidos formulados sob as alíneas b) e c) do pedido deduzido na petição inicial;
II) Absolvo o Réu do pedido formulado sob a alínea d);
III) Condeno o Réu na ligação à rede pública de saneamento do seu prédio sito na Rua de Penouços, n.º 271,freguesia de (...), concelho de (...), nos termos do disposto nos artigos 2.º, n.º2 do Decreto-Lei n.º 379/93, de 05 de Novembro, e art.º 9.º, n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 207/94, de 06 de Agosto.
IV) Custas na proporção do respetivo decaimento que se fixa em 70% para a Autora e 30% para o Réu.”
Inconformado com a Sentença proferida, veio a A. G., SA recorrer em 7 de dezembro de 2012, concluindo nos seguintes termos:
“A – O presente recurso versa questões de direito, na medida em que as normas que servem de fundamento jurídico à douta Sentença Judicial, proferida pelo digníssimo Tribunal “a quo”, deveriam ter sido interpretadas e aplicadas de forma distinta.
B - O presente recurso também se fundamenta na contradição entre os fundamentos legais invocados e a conclusão, bem como falta de suporte legal na fundamentação da douta sentença, absolvendo o recorrido dos pedidos de condenação no pagamento com base em fundamentos subjetivos.
C - Dispõe o art.º 150.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 23/95 de 23 de Agosto: “As redes de águas residuais domésticas dos edifícios abrangidos pela rede pública devem ser obrigatoriamente ligadas a esta por ramais de ligação.” Igualmente, considerando o art.º 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 207/94, de 6 de Agosto: “É obrigatório instalar em todos os prédios a construir, remodelar ou ampliar, sistemas prediais de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais…”
D - Efetivamente, a ligação dos edifícios à rede de drenagem pública é feita através de ramais de ligação, conforme o disposto no art.º 146.º do citado Decreto Regulamentar: “Os ramais de ligação têm por finalidade assegurar a condução das águas residuais prediais, desde as câmaras de ramal de ligação até à rede pública”, com idêntica redação art.º 4.º do Regulamento atual e art.º 25.º e 26.º do Regulamento revisto.
E – Preceitua o Decreto-Lei n.º 379/93 de 5 de Novembro, art.º 2.º n.º 2 “tendo em vista a concretização dos principais enunciados no número anterior, é obrigatória para os utilizadores a ligação aos sistemas previstos no presente diploma, e, se for o caso, disso, a criação de condições para harmonização com os respetivos sistemas municipais”;
n.º 4 “São considerados utilizadores, para os efeitos do n.º 2, os municípios no caso de sistemas multimunicipais, qualquer pessoa singular ou coletiva, publica ou privada, no caso dos sistemas municipais ou da destruição direta integrada em sistemas municipais”.
F - No que aos ramais de saneamento concerne, estrutura já aqui definida, é obrigação da Recorrente proceder à sua instalação, conforme os art.º 4.º, n.º 2, al. h), do Decreto-Lei n.º 207/94 de 6 de Agosto, “Promover a instalação, substituição ou renovação dos ramais de ligação dos sistemas;”; art.º 282.º do Decreto Regulamentar n.º 23/95, de 23 de Agosto” Os ramais de ligação devem considerar-se tecnicamente como partes integrantes das redes públicas distribuição e drenagem, competindo a entidade gestora promover a sua instalação”; art.º 6.º, n.º 3, do Regulamento revisto e Art. 15.º n.º 1 do regulamento atual e cláusula n.º 35.ª, n.º 2, do Contrato de Concessão “… competindo à concessionaria promover a sua construção, instalação, conservação, substituição e/ou renovação”
G - Sendo ainda certo que o Contrato de Concessão, aqui em causa, obedece aos princípios estabelecidos no identificado Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, dispõe na cláusula 34.ª, n.º 1, do documento complementar do Contrato de Concessão, “… é obrigatória a instalação em todos os prédios a construir, remodelar ou ampliar, de sistemas prediais de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais, sendo esta obrigação extensível a prédios já existentes à data de instalação dos Sistemas, (…)”.
H - No mesmo sentido, a Entidade Reguladora – Instituto Regulador de Águas e Resíduos - IRAR, atualmente com a designação de Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos, I.P. – ERSAR, pronunciou-se através do parecer de 4 de Julho de 2006, já junto aos autos com a Petição Inicial. Bem como através da Recomendação 1/2007 e de toda a informação disponibilizada no sítio da Internet daquele Instituto, www.ersar.pt.
I - Salienta-se, ainda, o estabelecido no atual regime de abastecimento de água e saneamento, Decreto-Lei 194/2009, de 20 de Agosto, que, no Capítulo VII – Relações com os Utilizadores, no art.º 69.º, n.º1: “Todos os edifícios, existentes ou a construir com acesso ao serviço de abastecimento público de água ou saneamento de águas residuais, devem dispor de sistemas prediais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais devidamente licenciados, de acordo com as normas de conceção e dimensionamento em vigor e estar ligados aos respetivos sistemas públicos.”
J - Sufragando a obrigatoriedade de ligação dos edifícios abrangidos pela rede pública, dispõe ainda o Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio, que veio revogar o Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro, que apenas são licenciáveis os sistemas particulares caso não existam redes públicas.
L - Em consonância com tais normativos, dispõe o art.º 26.º, n.º 1, do Regulamento revisto: “As redes de águas residuais domésticas dos edifícios abrangidos pela rede pública devem ser obrigatoriamente ligadas a esta por ramais de ligação.”, bem como o art.º 74º do mesmo Regulamento e Art.º 15, 16, 18 e 22 do Regulamento atual.
M - Estas infraestruturas consideram-se tecnicamente como partes integrantes da rede pública, sendo atribuição da Entidade Gestora a respetiva gestão e exploração (vide art.º 282.º do Decreto Regulamentar 23/95, de 23 de Agosto, e cláusula 34.ª, n.º 2, do Contrato de Concessão).
N - Importa também, desde já, distinguir a “instalação”, “substituição” e/ou “renovação” e “conservação” dos ramais de ligação, partes integrantes da rede pública, para efeitos da responsabilidade pelo seu custo.
O - De facto, é inequívoco que a responsabilidade pelas atividades que consubstanciam a instalação, conservação e substituição é da Entidade Gestora do respetivo sistema, mas o legislador estabelece que apenas a substituição ou renovação é feita a expensas daquela.
P - Desta forma, estabelece o art.º 285.º do Decreto Regulamentar 23/95, de 23 de Agosto, que “a substituição ou renovação dos ramais de ligação é feita pela Entidade gestora a expensas suas”.
Q - Porquanto, compreende-se que, uma vez instalados os ramais de ligação e passando a integrar as redes públicas, é da responsabilidade da Entidade Gestora a sua conservação.
R - Concluindo-se, prime facie, que, de acordo com os princípios gerais do Direito, a Entidade Gestora apenas suporta os custos de renovação e conservação da rede pública de saneamento (ressalvando as modificações solicitadas pelos particulares, que ficam com a responsabilidade dos inerentes custos, de acordo com o art.º 283.º do citado Decreto Regulamentar e art.º 12.º, n.º 3, do Regulamento).
Por conseguinte, dispõe a Cláusula 35.ª, n.º 3, do Contrato de Concessão: “Pelo primeiro estabelecimento de ramais de ligação será cobrado ao Utilizador o valor das obras respetivas de acordo com medição e preços constantes do Tarifário.”, Clausula 66ª nº1 e ainda o art.º 65.º, n.º 6, do Regulamento: “Pela instalação dos ramais de ligação será cobrada aos proprietários, usufrutuários ou aqueles que detém a legal administração do prédio, os encargos inerentes da sua execução da respetiva tarifa de ligação por fogo ou fração”, com idêntica redação o disposto no atual regulamento no Art.16 n.º3 e 4”… proceder ao pagamento do preço de ligação, ramal e CRL”.
S - O Município, entidade concedente dos serviços concessionados, no caso sub judice o Município de (...), transferiu para a Concessionária o encargo de gerir a prestação dos serviços públicos essenciais, sujeitando-a aos seus poderes de tutela e superintendência. Em que especialmente se destaca o poder do Município aprovar o Regulamento daqueles serviços, bem como os respetivos Tarifários ou Preçários, limitando-se a Concessionária a promover a sua aplicação.
T - A Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, (Lei da Água) também impõe, no art.º 82.º, que no regime das tarifas a aplicar esteja assegurada a recuperação do investimento inicial e de eventuais novos investimentos de expansão, modernização e substituição, visando ainda uma adequada remuneração dos capitais próprios da Concessionária, nos termos do respetivo Contrato de Concessão, e o cumprimento dos critérios definidos na Lei e nas orientações do Instituto Regulador.
U - Aliás, nesse sentido, a ERSAR, I. P., defende que os tarifários têm que permitir a recuperação dos custos diretos e indiretos suportados com a prestação dos serviços, em conformidade com o estabelecido na Diretiva 2000/60/CE do Parlamento e Conselho, de 23 de Outubro.
V - Atente-se ao teor do documento junto sob o n.º 4, emitido pelo IRAR, atualmente ERSAR, I. P., no seu ponto n.º 3: “… a partir de tal ligação ou a partir do momento em que, tendo sido notificado para tal ligação, o utente não disponibilizou o prédio para o efeito, pode a entidade gestora começar a cobrar a taxa ou a tarifa de disponibilidade de água e/ou saneamento (desde que aprovada pelas instancias municipais competentes e de acordo com a estrutura definida no Contrato de Concessão que exista), como ainda os preços relativos aos ramais de ligação executados, nos termos do disposto na Lei da Finanças Locais”.
X - A Autora, entidade concessionária responsável pela gestão e exploração dos serviços públicos de distribuição de água e tratamento de águas residuais, no município de (...), desde 31de Outubro de 2001, adquiriu a qualidade de Entidade Gestora dos Serviços Públicos Municipais de Abastecimento de Água e de Saneamento de (...).
Z - De acordo com o disposto na Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, atualmente revogada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, os Municípios têm a faculdade de exigir aos seus utentes os custos de construção dos ramais domiciliários, não obstante os mesmos serem pertença do domínio público.
AA - Por razões de interesse público e sustentabilidade da exploração dos sistemas (dado os vultuosos investimentos e custos de manutenção), justificam-se estas opções legislativas de repercutir sobre o consumidor os respetivos custos.
AB - Esta faculdade dos Municípios, de cobrar taxas ou tarifas ou preços, pode ser transferida para a Entidade Gestora dos respetivos serviços, independentemente do tipo e natureza de construção jurídica que possam revestir.
AC - Estabelecendo o art.º 13.º, n.º 2, do referido Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, que a Concessionária, precedendo aprovação pelo Concedente, “tem direito a fixar, liquidar e cobrar uma taxa aos utentes, bem como a estabelecer o regime de utilização e está autorizada a recorrer ao regime legal de expropriação…”.
AD - Mais acresce que todos os tarifários aplicados pela Autora, previamente estabelecidos e aprovados pelo órgão deliberativo do Município, Assembleia Municipal de (...), foram sujeitos à apreciação daquela entidade reguladora. Não existindo qualquer observação no sentido de considerar que os custos de instalação dos ramais não estivessem repercutidos nos tarifários, mas sim, pelo contrário, corroborando a necessidade desse custo ser imputado aos utentes, quer pela via direta do pagamento dos ramais de ligação, quer pela via indireta no pagamento das tarifas fixas de saneamento. (vide Recomendação IRAR n.º 1/2009, disponível no sítio da Internet www.ersar.pt).
AE - Preceitua a Cláusula 63.ª do Contrato de Concessão, n.º 1: “a concessionária tem direito a fixar, liquidar e cobrar, relativamente a cada um dos serviços as seguintes tarifas e taxas:
b.b) tarifa de ligação (redação atual de preço)
b.d) taxas de construção de ramais”(redação atual de preço de ramal)
AF - bem como o Preçário anexo I do Regulamento atual e anterior TARIFÁRIO, estando aí previstas os preços/tarifas de ligação, de ramal de ligação e de caixa de ramal de ligação.
AG - Mais acresce salientar que a cobrança da instalação de ramais de ligação remonta à data da criação dos sistemas públicos e prediais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais, designadamente, e com interesse para o caso em apreço, levada a efeito pelos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento do Município de (...).
AH - A decisão recorrida contraria a maioria das decisões judiciais, proferidas por diferentes tribunais, em pedidos em tudo semelhantes aos que foram objeto desta decisão, ora posta em crise, todos tendo concluído pela legalidade e legitimidade da cobrança dos custos de instalação dos ramais de ligação. (Junta-se, a título meramente exemplificativo, cópia das sentenças proferidas no âmbito do Proc.º n.º 5228/05.4TBGMR, que correu termos pelo 5º Juízo Cível do Tribunal de Guimarães, e do Proc.º n.º 1234/10.5BEPRT, que correu termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto).
NESTES TERMOS, e nos mais de Direito doutamente supridos pelos Ex.mºs Senhores Juízes Desembargadores, se requer se dignem julgar o presente Recurso procedente, por provado, revogando a douta Sentença Judicial proferida pelo digníssimo Tribunal de 1.ª instância, no que concerne aos pedidos de condenação no pagamento, com todas as consequências legais. V. Ex.as farão, assim, inteira e merecida JUSTIÇA.”
O Recorrido/João Ferreira não contra-alegou.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 15 de maio de 2013, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, designadamente, verificando a invocada competência material dos Tribunais Administrativos para julgar os segmentos decisórios recorridos, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:
“A) A Autora é titular, desde 31 de Outubro de 2001 de um contrato de concessão de exploração e Gestão dos Serviços Públicos Municipais de Água e Saneamento de (...), mediante o qual explora e gere o sistema municipal de captação, tratamento e distribuição de água para consumo humano, efetua a recolha, tratamento e rejeição de efluentes e a recolha e tratamento de resíduos sólidos, bem assim como detém a obrigação de instalação de ramais de ligação ao saneamento em todas as freguesias do concelho de (...)- cfr. doc. de fls. 12 a 14 dos autos.
B) No âmbito do contrato de concessão a que se alude no ponto que antecede, a Autora promoveu a instalação de ramais de ligação ao saneamento, em diversas freguesias de (...), designadamente na freguesia de (...).
C) O Réu é proprietário do prédio urbano, sito na Rua (...), freguesia de (...), concelho de (...);
D) O prédio identificado na alínea que antecede encontra-se ligado à rede pública de água.
E) A Autora, através do ofício de fls. 15, datado de 31/10/2005, notificou o Réu de que se encontrava ao seu dispor um sistema público de drenagem de águas residuais e que:
«Relativamente à ligação da sua habitação à rede pública, de acordo com o comprimento médio de ramal no seu arruamento, os valores a pagar são:
Ramal de Saneamento: ø 160 mm 4(metros) 651,66€+IVA 21%
Câmara de ligação Profundidade 1 Mts 326,40€+IVA 21%
Tarifa de ligação 0,00+IVA 21%
Total com IVA: 1183,45
Estes valores, segundo o disposto no Art. 74º do Regulamento Municipal de Drenagem Pública e Predial de Águas Residuais no Concelho de (...) e Artº 150º do Decreto-Regulamentar nº 23/95 de 23 de Agosto, deverão ser liquidados até ao dia 30 de Novembro de 2005».
F) A Autora emitiu a fatura n.º 6001038623, datada de 27/01/2006, com data limite de pagamento em 16/02/2006, no valor total de € 1183,45, que remeteu ao Réu – cfr.doc. de fls.20.
G) O Réu não pagou à Autora, no todo ou em parte, nem na data do seu vencimento nem posteriormente, o montante faturado.
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
No que concerne à competência material dos Tribunais Administrativos para decidir os segmentos decisórios recorridos, discorreu-se em 1ª instância:
“Aqui chegados, vejamos, então, se este Tribunal é materialmente competente para conhecer dos pedidos formulados pela Autora sob as alíneas b) e c) do pedido deduzido na petição inicial.
São os seguintes os pedidos formulados sob as referidas alíneas:
“b) Condenar o Réu no pagamento do valor de € 1.183,45(...), a título de capital, decorrente da falta de pagamento dos custos de instalação do ramal de saneamento;
c) Condenar o Réu no pagamento dos juros de mora que, contados à taxa legal anual de 4%, perfazem na presente data – 23 de Janeiro de 2012- o valor de €280,92 (...), bem como nos juros vincendos até efetivo e integral pagamento”.
Do cotejo da matéria de facto apurada resulta demonstrado que as quantias cujo pagamento a Autora pretende obter através da presente ação são referentes ao Ramal de Saneamento e Câmara de Ligação e à Tarifa de Ligação, acrescidas dos respetivos juros moratórios.
Na situação presente, estamos perante a cobrança do custo de serviços prestados pela Administração no cumprimento das suas atribuições em matéria de saneamento, in casu, exercidas através da Autora, sua concessionária, no âmbito da realização duma atividade pública, qual seja, a que se consubstancia na disponibilização aos utentes de condições de salubridade, higiene, saúde e qualidade ambiental.
A questão que se coloca é de saber se as quantias reclamadas correspondem a um tributo ou se, ao invés, estamos perante a mera cobrança do preço duma atividade, vulgo, perante aquilo que se denomina como tarifa.
Na nossa perspetiva e pelas razões que se passam a explanar, cremos que as quantias reclamadas pela Autora sob as alíneas b) e c) se referem a prestações de natureza tributária. Vejamos.
Os valores referidos nas aludidas alíneas b) e c) correspondem à contrapartida devida pelo proprietário, beneficiário da prestação do serviço público de saneamento traduzido na criação das condições materiais necessárias à ligação do(s) prédio(s) a uma rede pública de saneamento de águas residuais, prestação esta que apenas pode ser disponibilizada pela respetiva autarquia por se tratar de uma atribuição que lhe está acometida em situação de monopólio.
Em face do que acabamos de enunciar, a situação descrita reúne os pressupostos dos quais decorre que a contrapartida reclamada pela Autora assume a natureza de taxa – cfr. artigo 4.º, n.º 2 da LGT – Lei Geral Tributária e artigo 3.º do RGTAL – Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
Se dúvidas existissem, bastaria atentar na imensa jurisprudência produzida sobre tal questão. Os tribunais superiores têm sido unânimes na qualificação das quantias liquidadas pela ligação ao saneamento, como configurando taxas, pese embora, muitas vezes, impropriamente, sejam designadas como tarifas.
Neste sentido, veja-se o Acórdão do TCA Sul 09/05/2000, proferido no processo n.º 900/98 (que pode ser lido em www.dgsi.pt), em cujo sumário se prolataram as seguintes conclusões:
“1.A tarifa de ligação de esgotos representa a contrapartida pelo bem utilizado da ligação do prédio a uma rede de esgotos instalada.
2. As tarifas apenas estão sujeitas ao princípio da legalidade administrativa e não também ao da legalidade tributária” e cuja fundamentação se escreve que “ Não se verifica ilegalidade na liquidação da tarifa de ligação de esgotos, fixada, ao abrigo da alteração do art. 76º do RGCECL, na redação que lhe introduziu o Edital nº 60/90, de 7/8/90, em 0.7% do valor patrimonial do prédio, pois que, pese embora o anteriormente disposto no art. 11º do DL nº 31.674, tal alteração cai no âmbito das competências da Assembleia Municipal, nos termos dos arts. 4º nº l al. h) e 12º da Lei das Finanças Locais e 39º do DL nº 100/84, de 29/3 e que a definição do preço ou tarifa da taxa é da competência da CML, «ex vi» do art. 51º, n.º l, al. p) do mesmo DL nº 100/84 e já que a fixação da mesma em 0.7% do valor patrimonial do prédio a cuja ligação se refere não é constitucionalmente desproporcionada”.
Ainda em igual sentido, veja-se também o Acórdão do TCA sul de 04/02/1998, proferido no processo n.º 021513, no qual se concluiu que a tarifa de ligação de esgotos representa a contrapartida pela utilização do bem utilizado da ligação do prédio a uma rede de esgotos instalada (www.dgsi.pt).
Na mesma linha de orientação, escreve-se no Código de Procedimento e Processo Tributário, anotado e comentado pelo senhor Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, vol. I, ed. 2006, Áreas Editora, pág. 226 e 227 (nota 18 ao artigo 16.º do CPPT), que as designadas tarifas de ligação à rede e conservação de esgotos ou saneamento, correspondem a taxas, entendendo o STA que se está perante questão de natureza tributária.
Na esteira do que se vem explanando, é de concluir, pois, que o custo de ligação à rede de saneamento público, a que a Autora se refere como sendo “Tarifa de ligação” corresponde a uma verdadeira taxa, ou seja, a um tributo, tratando-se, consequentemente, de matéria da competência dos Tribunais Tributários.
Também no que tange aos valores referentes ao Ramal de Saneamento e Câmara de Ligação, pelas mesmas razões que se deixaram elencadas, estamos perante uma taxa.
A este respeito, veja-se o que escreve o Prof. Doutor José Casalta Nabais, in “A Autonomia Financeira das Autarquias Locais”, Almedina, ano de 2007, Capítulo III (págs. 35 a 65), págs. 46, 47, 48 e 53,segundo o qual:
«Mas ao lado das receitas dos impostos os municípios dispõem de outras receitas tributárias, entre as quais se contam, pela sua importância, as taxas e os preços. A este propósito é de referir que, enquanto a LFL/1998 falava de “taxas” (art. 19.º) e de “tarifas e preços” (art. 20.º), a atual LFL fala em “taxas dos municípios” (art. 15.º) e em “preços” (art. 16.º). (…)
Diversamente da lei anterior que continha toda uma lista exaustiva das situações em que os municípios podiam cobrar taxas, a LFL atual limita-se a remeter no seu art.º 15.º, para o RGTAL, dispondo que “os municípios podem criar taxas nos termos do regime geral das taxas das autarquias locais” (n.º 1), acrescentado que “a criação de taxas pelos municípios está subordinada aos princípios da equivalência jurídica, da justa repartição dos encargos públicos e da publicidade, incidindo sobre utilidades prestadas aos particulares, geradas pela atividade dos municípios ou resultantes da realização de investimentos municipais” (n.º 2). (…)
No respeitante aos poderes tributários em sede de taxas e preços e demais instrumentos de remuneração dos municípios, podemos dizer que, relativamente às taxas municipais, cabem aos municípios todos os poderes tributários, isto é, o poder tributário (stricto sensu), a competência tributária, a capacidade tributária ativa, e a titularidade da respetiva receita.
Em primeiro lugar, cabe aos municípios criar taxas e estabelecer a sua disciplina jurídica. Quanto ao poder de instituição ou criação de taxas, é de referir que os municípios podem criar outras taxas para além das constantes dos já referidos n.ºs 1 e 2 do art. 6.º do RGTAL, pois a lista que estes preceitos contêm não tem a pretensão de constituir uma lista fechada, um numerus clausus. Uma ideia que decorre claramente do corpo daquele n.º 1, em que se dispõe: “as taxas municipais incidem sobre atividades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente: …».
A corroborar que se está perante uma taxa, veja-se ainda o que o mesmo autor refere no manual de Direito Fiscal, Almedina, 2010, 6ª edição, a págs. 27 a 33, mormente a págs. 31 e 32: «Como verdadeiras tarifas, neste sentido, se configuravam as exigidas pelos municípios, previstas no art. 20.º da anterior LFL, sob a epígrafe “tarifas e preços”, a cobrar, designadamente, pelas atividades de exploração de sistemas públicos de distribuição de água, de drenagem de águas residuais (…), etc. Com efeito, tais tarifas, que na atual LFL (…) se passaram a designar “preços” e “mais instrumentos de remuneração” dos municípios para além de não terem de ser estabelecidas pela assembleia municipal, como as taxas, podendo ser fixadas pela câmara municipal, não devem ser inferiores aos custos direta e indiretamente suportados com a prestação dos serviços e com o fornecimento dos bens (art. 16.º da LFL)».
Por fim, importa ter presente que segundo o disposto no artigo 6.º, n.º 1, alínea a) do RGTAL – Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (em vigor desde 01/01/2007 – vide artigo 18.º):
“1 – As taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente:
a) Pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas primárias e secundárias;”
Em face do afirmado, não existem quaisquer dúvidas em como o valor indicado pela Autora como custo do Ramal de Saneamento e Câmara de Ligação, corresponde a uma taxa, sendo a sua cobrança uma questão de natureza fiscal.
Em resumo, pode dizer-se que a Tarifa ou Taxa de Ligação é uma prestação individualizada correspondente à prestação de um serviço público, no caso de acesso ao bem higiene, saúde e salubridade públicas, através da disponibilização ininterrupta de um serviço público de drenagem de águas residuais e no que respeita aos valores decorrentes do Ramal de Saneamento e Câmara de Ligação que os mesmos traduzem a comparticipação financeira para custear os encargos resultantes do um investimento público, no caso de instalação de infraestrutura municipal que visa prestar um serviço (obrigatório) aos utentes (ainda que concessionado, não pode deixar de assim ser configurado: como municipal).
De acordo com o artigo 49.º, n.º1, alínea a), subalíneas i) e iv) do ETAF, compete aos tribunais tributários conhecer dos presentes pedidos.
Nesta esteira, estando em causa nos pedidos formulados sob as alíneas b) e c) da p.i., como já supra se referiu, a condenação do Réu no pagamento de quantias respeitantes a uma taxa e respetivos juros é pacificamente aceite que se está perante uma questão de natureza tributária.
Em face do exposto forçoso é concluir que este Tribunal é materialmente incompetente para apreciar e decidir a pretensão formulada sob as alíneas b) e c) do pedido, sendo competente para dele conhecer o Tribunal Fiscal do Porto.
A incompetência do Tribunal em razão da matéria constitui uma exceção dilatória, cujo conhecimento, nos termos do disposto no artigo 13.º do C.P.T.A. é de ordem pública e precede o de qualquer outra matéria, e cuja procedência que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa dando lugar à absolvição da instância – arts. 493.º,n.ºs 1 e 2 e 494.º, al. a) do Cód.Proc.Civ. aplicável ex vi art. 1.º do CPTA.
Nessa sequência, impõe-se julgar como procedente, por provada, a exceção da incompetência material deste Tribunal para conhecer dos pedidos formulados sobre as alíneas b) e c) do pedido deduzido pela Autora na petição inicial e, em consequência, absolver o Réu da instância quanto aos mesmos.”
Desde já se refere que se acompanha a decisão proferida em 1ª instância, seguindo-se de perto o discorrido no Acórdão proferido neste TCAN no Processo nº 749/11.2BEPRT, de 24 de outubro de 2014, no qual o aqui relator interveio como adjunto.
A questão está singelamente em saber a quem devem ser imputados os custos do ramal de saneamento, e se este tribunal é materialmente competente para o decidir em função da matéria de facto dada como provada.
No âmbito da jurisdição administrativa, a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (artº 13º do CPTA).
Em face do decidido em 1ª instância a aqui Recorrente obteve ganho de causa a respeito da sua pretensão em ver o réu sujeito à obrigação de ligação à rede pública de saneamento.
Já quanto ao pagamento de custos do ramal, não lhe foi favorável a sentença proferida, o que determinou o presente Recurso.
Decidiu já este TCAN, nos processos 02708/11.6BEPRT, de 28.06.2013, e 02507/10.2BEPRT, de 13-09-2013, processos em que foi parte a aqui recorrente :
I. Atendendo ao critério formal da fonte da obrigação, que é a lei, ao regime económico, que é de monopólio, à indispensabilidade do serviço e à sua natureza comutativa, a tarifa ou preço do serviço de abastecimento de água/saneamento terá a natureza de taxa, constituindo receita tributária.
II. Se, assim, importa ser considerado e quando o que está em discussão se prende não com uma relação jurídico privada de discussão em torno de incumprimento das obrigações decorrentes de contrato de fornecimento/prestação de serviço, mas, ao invés, de discussão quanto a alegadas ilegalidades praticadas no quadro relação jurídico pública, na sujeição e fixação/aplicação de determinado Regulamento de Taxas por parte da A. ao R., então, dúvidas não podem existir que se trata de questão fiscal para a qual o tribunal administrativo “a quo” carece de competência em razão da matéria.
III. Não se está perante um litígio de direito privado relativo a uma relação contratual de prestação de serviço de saneamento, sendo que a reclamação das verbas em questão resulta da exigência imposta autoritariamente pela A., ora recorrente, da tarifa de ligação e de alegados “custos” à mesma associados como contrapartida do serviço prestado.
IV. Ora as questões suscitadas, mormente, sobre a necessidade/legalidade da aplicação daquela tarifa revestem uma natureza fiscal entendendo-se, como tal, “todas as que emergem da resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com elas estejam objetivamente conexas.”
Conforme aí se desenvolve, é uma questão fiscal que está em causa.
Colhendo a orientação firmada pelo Pleno da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo, em Ac. de 10.04.2013, Proc. n.º 015/12, veio a firmar-se o entendimento de que no “… domínio de vigência da Lei das Finanças Locais de 2007 (Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro) e do DL n.º 194/2009, de 20 de agosto, cabe na competência dos tribunais tributários a apreciação de litígios emergentes da cobrança coerciva de dívidas a uma empresa municipal provenientes de abastecimento público de águas, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, uma vez que, o termo ‘preços’ utilizado naquela Lei equivale ao conceito de ‘tarifas’ usado nas anteriores Leis de Finanças Locais e a que a doutrina e jurisprudência reconheciam a natureza de taxas, pelo que podem tais dívidas ser coercivamente cobradas em processo de execução fiscal …”, tal como relativamente à questão aqui em apreciação.
À face do ETAF na jurisdição administrativa e fiscal a competência dos tribunais administrativos e dos tribunais tributários para o conhecimento das pretensões perante os mesmos deduzidas está repartida em função dos litígios serem emergentes, respetivamente, de relações jurídicas administrativas ou de relações jurídicas fiscais.
A distribuição legal da competência entre os vários tribunais tem na sua base, como resulta das leis estatutárias e do processo, um princípio de especialização da função jurisdicional pelo reconhecimento da vantagem de reservar certas matérias de tribunais que, pela sua organização e composição, tendencialmente melhor assegurem a realização da justiça (Ac. do TP de 14/5/1997-Proc. nº36943).
Compete pois aos tribunais tributários, além do mais, conhecer dos atos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais (art.º 49º, nº 1, a), IV), do ETAF).
Em concreto, a autora, aqui Recorrente formulou, designadamente, pedido para Condenar o Réu no cumprimento das disposições conjugadas dos art.ºs. 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, e 9.º, n.ºs. 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 207/94, de 6 de Agosto, designadamente na ligação da sua habitação à rede pública de saneamento, e na mesma linha, o tribunal proferiu uma estatuição a “Condenar o Réu na obrigação de ligação das suas habitações à rede pública de saneamento”.
Como resulta do sumariado no Acórdão do STA, de 10-07-2013, proferido no Proc. nº 01176/12 :
I - A sentença judicial, como ato jurídico que é, está sujeita a interpretação, valendo nesse domínio, por força do disposto no art. 295º C. Civil, os critérios de interpretação dos negócios jurídicos.
II - Deve, pois, ser interpretada, nos termos previstos no art. 236º/1 do C. Civil, de acordo com o sentido que dela possa deduzir um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário.
No que foi pedido e no que foi estatuído, resulta que nunca esteve em causa uma condenação de facere a cargo do réu/recorrido, mas tão só o reconhecimento a um estado de sujeição.
E esse é o sentido que é confirmado quando ao réu se lhe quer imputar custos em que a autora incorre por ser ela a efetuar essa ligação.
Como escreveu o Prof. Alberto do Reis (CPC Anotado, Vol. II, 3ª ed.ª, Coimbra, 1949, págs. 364/5) que «Se a ação for de mera declaração ou constitutiva, a fórmula a que nos referimos não é adequada. Não faz, então, sentido que que se peça a condenação do réu; o que tem de se pedir é que o tribunal faça a declaração ou reconhecimento da existência do direito ou do facto, ou que emita a providência tendente a produzir a mudança jurídica respetiva».
O que aqui está singelamente em causa é a falta de competência material dos tribunais administrativos para julgar da pretendida execução das controvertidas notas de cobrança.
Como se assinalou nos supra referidos acórdãos deste TCAN, «(…) Na verdade, do facto da exploração e prestação do serviço ser titulado ou prestado ao utente por empresa privada no quadro ou abrigo de contrato de concessão e do incumprimento pelo utente de notas de cobrança emitidas pela concessionária não estar provida de força executiva, não podendo portanto, dar lugar a um imediato processo de execução fiscal, tal não significa que a relação jurídica que se estabelece entre aqueles sujeitos seja ela uma relação jurídica administrativa visto que não está em causa nem um qualquer incumprimento de contrato administrativo estabelecido ou outorgado entre as partes, nem as normas convocadas como infringidas e os fundamentos do litígio que se apresentam se reconduzem ou podem qualificar como normas administrativas».
Em face de tudo quanto se expendeu supra, não se vislumbram razões para censurar o decidido em 1ª instância, que será de manter, uma vez que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para a peticionada condenação ao pagamento dos custos de ligação do ramal (capital e juros - alíneas b) e c) do petitório).* Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 13 de dezembro de 2019
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
