| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
«AA» e «BB», Autores na presente acção, em conjunto com os intervenientes principais «CC» e «DD», todos id. nos autos, interpõem recurso jurisdicional do decidido pelo TAF de Mirandela, que absolveu o Réu Município ... do pedido.
Os recorrentes concluem:
1. O tribunal apreciou a prova de forma livre, assumido conclusões que não possuem estribo fáctico no acontecimento do julgamento.
2. O Tribunal não considerou algum ou alguns depoimentos, nomeadamente o A. «BB» e «EE», aquele em Declarações de Parte e esta em inquirição de testemunha.
3. o Tribunal devia ter oficiado por perceber se a atuação da R. causou prejuízos avultados, causando, entre outros, a falência da empresa do A. «BB» - 1069/09.... que corre termos na Comarca de Bragança - Instância Local Cível J... - o que não fez, tendo inquinado a conclusão a quo
4. analizando as declarações de parte de «BB» e de «EE» é possível perceber que não deferimento do pedido de loteamento conjugado com a mudança de afetação do terreno, esterilizando economicamente o mesmo, levou a dificuldades financeiras quer da empresa quer do agregado familiar do sócio da empresa insolvente, pelo simples facto do investimento sem retorno feito acrescido da impossibilidade de especular lucrativamente sobre o terreno, permitindo pagar a credores e reduzindo substancialmente o passivo quer do Autor quer do seu agregado familiar.
5. Igualmente, pelo normal correr da vida, é fácil concluir que os Autores caíram numa situação de saúde instável - é, de resto, o que acontece a quem acaba de perder € 300.000,00 e ainda perde a possibilidade de os reaver com lucro.
6. As informações prestadas pelos técnicos da Ré aos Autores estão sujeitos à responsabilidade civil extracontratual do estado.
7. Por um lado, porque induziram os Autores em erro, quando não deviam fazer
8. E pelo outro, porque se escudaram no facto das informações não serem escritas para poderem agir livremente.
9. A norma do Art, 7º do DL n.º 442/91, de 15 de Novembro tem de ser interpretada à luz do art , 485º , nº 2 do Código Ciivil , uma vez que tal principio geral de Direito Civil, conjugado com o principio d o CPA é idóneo a cumprir os desiderantos do principio constitucional da proteção da confiança dos particulares com a ação da administração publica .
10. Ré e a própria Ré sempre têm responsabilidade pelos danos causados porquanto têm um dever legal - resultante do CP A - de prestar informações.
11. A lei não pode destrinçar entre informações prestadas verbalmente ou por escrito, sob pena de inconstitucionalidade por violação do Art. 2º da Constituição.
12. O facto do PDM prever a possibilidade de construir em determinado local, como é o caso dos autores, leva a que estes sintam confiança em investir, e sigam com confiança.
13. Assim, a “mudança das regras do jogo a meio do jogo” leva a prejuízos não só quantificáveis como indemnizáveis.
14. A mudança do PDM, estriba do na violação dos princípios da colaboração e boa fé, foram idóneos para que os Autores deixassem de haver o produto do lucro que teriam com o empreendimento projetado.
Contra-alegou o Réu, rematando dever “ser integralmente confirmada a sentença a quo, por ser de Direito e inteira Justiça”:
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A Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta foi notificada nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitindo parecer.
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Dispensando vistos, cumpre decidir.
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Factos, que o tribunal “a quo” teve como provados:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
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A apelação.
→ A matéria de facto.
Tenhamos presente o que foi julgado não provado.
O recorrido parece, em suma, apontar que a impugnação fáctica que vem dirigida em recurso se refere a matéria estranha à causa.
Mas não é assim, bem que o recurso não constitua melhor exemplo expositivo de intento; e nele ainda reconhecemos respeito pela diligência processual mínima exigível a um recorrente resultante da relação intersistemática do artº. 640º com os artºs. 635º, 2 a 4, e 639º, 1 e 2, todos do CPC.
Tal como dispõe o nº 1 do art. 662º a Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto “[…] se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa”, o que, na economia do preceito, significa que os poderes para alteração da matéria de facto conferidos ao tribunal de recurso constituem apenas um remédio a utilizar nos casos em que os elementos constantes dos autos imponham (em termos de convicção autónoma) uma decisão diversa da que foi dada pela 1ª instância.
Na impugnação do julgamento na matéria de facto, «a lei não considera relevante a pessoal convicção de cada um dos intervenientes processuais, no sentido de a mesma se sobrepor à convicção do Tribunal - até porque se assim não fosse, não haveria, como é óbvio, qualquer decisão final. O que a lei permite é que, quem entenda que ocorreu um erro de apreciação da prova, o invoque, fundamentadamente, em sede de recurso, para que tal questão possa ser reapreciada por uma nova instância jurisdicional.» (Ac. RE, de 27-02-2025, proc. n.º 549/23.7T8SSB.E1).
O tribunal “a quo” deixou consignado:
«Quanto aos factos não provados:
O A. «AA», em declarações de parte asseverou que tinha (e ainda tem) outras atividades, tendo empresas ativas, umas em sociedade com o outro Autor («BB») e outras a título individual, ou seja, o próprio A. confirma que não encerraram a atividade de promoção imobiliária, bem como, infirmou que a promoção imobiliária referente ao terreno em causa nos autos fosse a sua única fonte de rendimentos.
Quanto aos problemas de saúde, nenhum dos AA. em declarações de parte asseverou ter sofrido de quaisquer problemas de saúde, ou que se tenham tornado pessoas nervosas, instáveis e até violentas, que sofressem de depressões graves e profundas, com perdas de peso constantes.
Além disso, prova médica alguma foi feita nos autos quanto aos alegados problemas de saúde.».
Bem apartados desta motivação, que claramente suporta o sentido decisório que quanto à factualidade em crise foi acolhido pelo decisor de 1ª instância, os recorrentes não demonstram como os meios probatórios de que se socorrem o possam abalar, limitando-se para eles remeter e querendo daí tirar sentido da prova que os AA. tivessem sido forçados a encerrar a sua atividade de promoção imobiliária, fruto da atuação do R., e que a promoção imobiliária referente ao terreno em causa nos autos fosse a sua única fonte de rendimentos, e, “por inerência”, demais factualidade dada como não provada.
Mas «Não bastará uma qualquer divergência na apreciação e valoração da prova para determinar a procedência da impugnação, sendo necessário constatar um erro de julgamento; e para isso é necessário que os meios de meios de prova, mais que admitir, permitir ou consentir decisão diversa da recorrida, antes imponham decisão diversa da impugnada.» (Ac. deste TCAN, de 14-10-2022, proc. n.º 591/16.4BEBRG).
Como desde há muito se observa, o recorrente encontra-se constituído no ónus “de apontar a divergência concreta entre o decidido e o que consta do depoimento ou parte dele, ou seja, obrigado está o recorrente a concretizar e a apreciar criticamente os meios probatórios constantes dos autos ou da gravação que, no seu entender, impliquem uma decisão diversa; (…) é exatamente esse o sentido da expressão legal «quais os concretos meios probatórios de registo ou gravação que imponham decisão, sobre os pontos da matéria de facto impugnados, diversa da recorrida»” (Ac. do STJ de 15.09.2011, proc. nº 1079/07.0TVPRT.P1.S1; tb., no mesmo sentido, inter alia, os Acs. do STJ, de 2.12.2013, proc. nº 34/11.0TBPNI.L1.S1, e de 22.10.2015 , proc. nº 212/06; Acs. da RP de 5.11.2012, proc. nº 434/09.5TTVFR.P1, e de 17.03.2014, proc. n.º 3785/11.5TBVFR.P1; Acs. da RG de 15.09.2014, proc. n.º 2183/12.TBGMR.G1, e de 15.10.2015, proc. nº 132/14.8T8BCL.G1).
«É ao impugnante que cumpre convencer o Tribunal de recurso que a primeira instância violou as regras de direito probatório aquando da apreciação dos meios de prova. Não basta uma mera contraposição de meios de prova (ainda que não constantes dos indicados na fundamentação do tribunal): é necessário que a parte que recorre proceda, ela própria, a uma análise crítica da apreciação do tribunal a quo, demonstrando em que pontos o Tribunal se afastou do juízo imposto pelas regras legais, dos princípios, das regras da racionalidade e da lógica ou da experiência comum”» (Ac. RL de 24/05/2016, proc. n.º 1393/08.7YXLSB.L1-7).
Cfr. Ac. deste TCAN, de 04-12-2015, proc. n.º 152/08.1BEMDL:
« A lei impõe ao recorrente que indique os depoimentos em que se funda a sua discordância, não sendo suficiente indicar um conjunto de testemunhas que depuseram a determinado facto, para depois se concluir, sem mais, que ouvidos os seus depoimentos, se deveria decidir diferentemente. Importa alegar o porquê da divergência, isto é, em que é tais depoimentos contrariam a conclusão factual do tribunal recorrido, por outras palavras, importa apontar o desacordo entre o decidido e o que consta do depoimento ou parte dele.
Trata-se de um ónus perfeitamente lógico e necessário, tanto mais que ninguém está em melhor posição do que o recorrente para indicar os concretos pontos da sua discordância relativamente ao apuramento da matéria de facto indicando os concretos meios de prova constantes do registo efetuado que, em seu entender, fundamentam tal discordância e qual a concreta divergência detetada.».
Ao recorrente «cabe-lhe rebater, de forma suficiente e explícita, a apreciação crítica da prova feita no tribunal a quo e tentar demonstrar que tal prova inculca outra versão dos factos que atinge o patamar da probabilidade prevalecente. Deve o recorrente aduzir argumentos no sentido de infirmar diretamente os termos do raciocínio probatório adotado pelo tribunal a quo, evidenciando que o mesmo é injustificado e consubstancia um exercício incorreto da hierarquização dos parâmetros de credibilização dos meios de prova produzidos, ou seja, que é inconsistente”- cfr. Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires
de Sousa, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, 2ª ed., Almedina, pág. 797.
Na verdade, “à Relação não é exigido que, de motu próprio, se confronte com a generalidade dos meios de prova que estão sujeitos à livre apreciação e que, ao abrigo desse princípio foram valorados pelo tribunal de 1ª Instância, para deles extrair, como se se tratasse de um novo julgamento, uma decisão inteiramente nova. Pelo contrário, as modificações a operar devem respeitar em primeiro lugar o que o recorrente, no exercício do seu direito de impugnação da decisão de facto, indicou nas respetivas alegações que servem para delimitar o objeto do recurso”, conforme o determina o princípio do dispositivo-cfr. António Abrantes Geraldes, ob. cit., pág. 228-, e como decorrência deste, mas também do contraditório, terá de indicar qual a concreta decisão fáctica que se impõe extrair da prova produzida em relação à matéria de facto que impugna, as concretas provas que alicerçam esse julgamento diverso que propugna e as concretas razões pelas quais essa prova em que funda a sua impugnação afasta os fundamentos probatórios invocados pelo tribunal a quo para motivar o julgamento de facto que realizou, mas antes impõe o julgamento de facto por ele propugnado.» (Ac. deste TCAN, de 30-06-2023, proc. n.º 1535/12.8BEPRT).
Como se faz notar em Ac. RL, de 07-01-2025, proc. n.º 271/24.7T8PDL.L1-7, «não chega sinalizar a existência de meios de prova em sentido divergente, cabendo ao apelante aduzir argumentos no sentido de infirmar directamente os termos do raciocínio probatório adoptado pelo tribunal a quo, evidenciando que o mesmo é injustificado e consubstancia um exercício incorreto da hierarquização dos parâmetros de credibilização dos meios de prova produzidos, ou seja, que é inconsistente. Em suma, não observa o ónus de fundamentar a discordância quanto à decisão de facto proferida o apelante que se abstém de desconstruir a apreciação crítica da prova feita pelo tribunal a quo, limitando-se a assinalar que existem meios de prova em sentido diverso do aceite como prevalecente pelo tribunal a quo; ou o apelante que sustenta apenas que o tribunal a quo faz uma incorreta valoração da prova produzida».
«Sob pena de inversão da posição das personagens do processo, a crítica à convicção do tribunal assente na imediação e oralidade e sustentada na livre apreciação da prova e nas regras da experiência não pode ter sucesso se se alicerçar apenas na diferente convicção sobre a prova produzida.» (Ac. RC, de 08/10/2025, proc. n.º 246/15.7JACBR.C1).
O objetivo do 2º grau de jurisdição na apreciação da matéria de facto não é pura e simples repetição das audiências perante a Relação, mas a deteção e correção de concretos, pontuais e claramente apontados e fundamentados erros de julgamento, servindo, tanto quanto mais robusta essa crítica, de parâmetro da reapreciação da decisão de facto, na valoração das provas, exigindo maior ou menor grau de fundamentação, por parte do tribunal de recurso, consoante a densidade ou consistência dessa discordância.
Sucede, porém, que os apelantes nas respetivas alegações recursórias não realizaram esse exercício, limitando-se a remeter para a íntegra das declarações de parte de «BB» e da testemunha «EE», não evidenciando em que medida as mesmas possam abalar o sentido decisório que quanto à factualidade em crise foi acolhido pelo decisor de 1ª instância; e «o Tribunal não tem ele próprio o poder-dever no confronto com o ónus processual de parte apelante, de ouvir todos os depoimentos a fim de neles descortinar o juízo valorativo de depoimento a que o apelante chegou» (Ac. RL, de 23-03-2017, proc. n.º 1212/15.8T8AMD.L1-2).
Não colocado a descoberto um erro de julgamento, sem “o contraditório do processo cognitivo do julgador” (Ac. do STJ, de 14-01-2026, proc. n.º 3430/24.9T8LSB.L1.S1), naufraga êxito à pretendida modificação da matéria de facto.
→ O Direito.
«A jurisdição administrativa é a competente para apreciar o pedido de reconhecimento do direito
a uma indemnização por alegada “expropriação do plano”.» (Ac. Trib. Confl., de 07-02-2012, proc. n.º 018/10).
É o que agora está em contexto.
O que está de fundamento base no desenho de causa assenta numa revisão do PDM e do Plano de Urbanização ... que procedeu a uma alteração da classificação e, consequente, regime urbanístico do terreno dos Autores, de Zona de Expansão Habitacional para Zona Verde Equipada e Zona Verde de Proteção, traduzindo-se, no ver dos Autores num condicionamento/impedimento à aptidão edificativa do terreno dos Autores, com um impacto de feitos equivalentes aos de uma expropriação e restrição das possibilidade de uso do solo de que os Autores são proprietários.
O tribunal “a quo” não acolheu razões.
Perscrutando de ilicitude que pudesse preencher responsabilidade extracontratual, incidiu análise quanto a uma alegada:
- “violação do princípio da boa-fé”, vendo que “Inexiste notícia nos autos que o R.
tivesse induzido os AA. em erro. Na verdade, aquando da compra do terreno, na sua globalidade, é certo que, em abstrato, esse terreno teria aptidão construtiva, sendo urbanizável, todavia, per se , tal circunstância não dá o direito a construir sem mais, sendo necessário o que a construção vá ao encontro do disposto nas normas elaboradas para a proteção dos interesses de ordem pública, como são aquelas que se destinam a regular o ordenamento do território e o licenciamento de operações urbanísticas.
O facto de o seu pedido de loteamento ter sido objeto de indeferimento deveu-se ao incumprimento de norma ínsita no artigo 46.º do Regulamento de Segurança Contra Incêndios em Edifícios de Habitação - DL n.º 64/90, de 21 de fevereiro.
Note-se que, pese embora o terreno dos AA. se situe, atualmente, em área de “Solo Afeto à Estrutura Ecológica Urbana, Zona Verde Equipada”, onde não é permitida qualquer operação urbanística com uso habitacional nos termos do Plano de Urbanização atualmente em vigor para a cidade ..., a verdade é que o R. reapreciou o pedido dos AA. à luz das disposições legais vigentes à data em que foi requerida, em cumprimento do acórdão proferido por este tribunal.
Dito isto, não se vislumbra que o R. tenha violado o princípio da boa-fé, pelo que improcede o suscitado vício, neste segmento.”.
- “violação do princípio da confiança”, entendendo que “não se mostra preenchido o requisito: “decisões ou comportamentos estaduais suscetíveis de gerar nos cidadãos expectativas de continuidade”, na medida em que em momento algum o R. informou os AA., seja por escrito, ou oralmente, que o pedido de loteamento por estes formulado seria objeto de deferimento.”
- “violação do princípio da colaboração”, fazendo notar que “em momento algum é referido pelos AA. que o R., ou qualquer funcionário deste, tenha prestado informações erradas, tenha induzido estes em erro.
Até porque, note-se, para uma errada informação ser causa de indemnização - de responsabilização do R. -, a mesma deveria de ser prestada por escrito. (…) No caso, inexiste notícia nos autos de qualquer informação errada, prestada por escrito, por parte do R., pelo que, nesta vertente inexiste qualquer violação do dever de colaboração.”.
Os recorrentes vão desenvolvendo a sua censura em recurso referenciando três temáticas: “DAS INFORMAÇÕES PRESTADAS”, “QUANTO À EXPROPRIAÇÃO” e “DO NEXO DE CAUSALIDADE”.
A respeito “DAS INFORMAÇÕES PRESTADAS”, sintetizam os recorrentes:
6. As informações prestadas pelos técnicos da Ré aos Autores estão sujeitos à responsabilidade civil extracontratual do estado.
7. Por um lado, porque induziram os Autores em erro, quando não deviam fazer
8. E pelo outro, porque se escudaram no facto das informações não serem escritas para poderem agir livremente.
9. A norma do Art, 7º do DL n.º 442/91, de 15 de Novembro tem de ser interpretada à luz do art , 485º , nº 2 do Código Ciivil , uma vez que tal principio geral de Direito Civil, conjugado com o principio do CPA é idóneo a cumprir os desiderantos do principio constitucional da proteção da confiança dos particulares com a ação da administração publica .
10. Ré e a própria Ré sempre têm responsabilidade pelos danos causados porquanto têm um dever legal - resultante do CPA - de prestar informações.
11. A lei não pode destrinçar entre informações prestadas verbalmente ou por escrito, sob pena de inconstitucionalidade por violação do Art. 2º da Constituição.
Os recorrentes intentam que lhes foram prestadas informações pelos técnicos da Ré, que os induziram em erro, as quais, defendem, não têm de constituir informações escritas para que se possa assacar responsabilidade.
Mas não se oferece viabilidade, pois sem surpresa despojado o julgamento desse primeiro suporte fáctico de uma suposta prestação de informações erradas, pois “em momento algum é referido pelos AA. que o R., ou qualquer funcionário deste, tenha prestado
informações erradas, tenha induzido estes em erro.”.
Apenas subsidiariamente opera a nota de que “para uma errada informação ser causa de indemnização - de responsabilização do R. -, a mesma deveria de ser prestada por escrito”; não
adquirida semelhante prestação de informação errada, a convocação não tem campo para operacionalizar efectivamente, ficando de mero interesse académico saber se a lei “pode destrinçar entre informações prestadas verbalmente ou por escrito”, ou não.
“QUANTO À EXPROPRIAÇÃO”, o tribunal “a quo” chamou à colação a aplicação do disposto no art.º 143º (“Dever de indemnização” - “1 - As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na seção anterior não seja possível. 2 - São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação. 3 - As restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido. 4 - Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações. 5 - Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efetuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade. 6 - É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa coletiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina direta ou indiretamente os danos indemnizáveis. 7 - O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão.”) do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial à luz do DL nº 380/99, de 22/9 [o regime positivado no art.º 171.º do atual RJIGT - DL n.º 80/2015, de 14/05-, preceito que sucede ao art.º 143.º do anterior RJIGT, coloca termo a querela sobre o seu n.º 3, quanto à natureza cumulativa de requisitos - nesse sentido o Ac. do STA de 05/11/2013, proc. n.º 0466/13, e Ac. deste TCA Norte de 28/04/2017, proc. n.º 1831/07.6BEPRT (veja-se anotação de Rui Cardona Ferreira in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 129, Maio/Junho de 2018, pp. 57) - ou alternativa - como visto no Ac. do TCA Sul de 18/10/2012, proc. n.º 01597/06, e no acórdão do STA ,de 15/10/2014, no proc. n.º 0996/06], e ainda do art.º 18º (“Compensação e indemnização” - “1 - Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei. 2 - Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior. 3 - A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior.”) da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei 48/98 de 11/8; com a lei n.º 31/2014, de 30/05, sucedeu-lhe seu art.º 17º
- “Sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados”), acabando por observar nessa ponderação que “para haver direito a indemnização, é necessário que as restrições singulares previstas nos artigos
18º, nº 2 da Lei nº 48/98, de 11/8[LBPOTU] e 143º, nº 3 do DL nº 380/99, de 22/9 [RJIGT] sejam resultantes da revisão dos planos que tenham ocorrido dentro do período de cinco anos e que das mesmas resultem a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido - neste sentido, acórdão de 05.11.2013 (proc. nº 466/13) do Supremo Tribunal Administrativo, que revogou o Ac. do TCA Sul de18.10.2012 (proc. 1597/06), ambos
disponíveis para consulta em www.dgsi.pt . - cfr. acórdão TCA Norte, de 29-05-2020, proc. 00450/11.7BEBRG.” constatando que, no caso, “a restrição singular ao aproveitamento do uso do solo ocorreu para lá do período de cinco anos.
Além disso, dos factos provados resulta ainda o não preenchimento do segundo requisito, ou seja, que por motivo das referidas restrições tivesse resultado a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio.
Na verdade, apenas existe direito a indemnização pelo sacrifício nos casos em que os planos ponham em causa (fazendo caducar, determinando a sua revogação ou impondo a alteração) licenças, comunicações prévias, autorizações de utilização, bem como pedidos de informação prévia e aprovações de projeto de arquitetura, emitidos validamente antes da sua entrada em vigor e que não hajam caducado, entretanto (cfr. Fernanda Paula Oliveira, RJIGT Comentado, 2022 Reimpressão, p. 482).
Ou seja, dito de outro modo, inexistia qualquer direito preexistente na esfera dos AA., uma vez que o jus aedificandi não se inclui na propriedade privada, atenta a sua natureza jurídico-pública.”.
(…)
Os AA. apresentaram pedido de licenciamento de operação urbanística em novembro de 2004, o qual foi indeferido por deliberação de setembro de 2009, pelo que se conclui que aquando da revisão do PDM, não existia qualquer licenciamento aprovado para o terreno em causa.
Ademais, o licenciamento peticionado pelos AA. foi indeferido em data anterior à entrada em vigor das alterações ao PDM, não tendo por base o disposto no atual PDM, mas sim atendendo ao Regulamento Municipal em vigor no momento do pedido.”.
Cfr. Ac. RP, de 06-11-2007, proc. n.º 0625139:
«A Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto Lei Base da Politica do Ordenamento do território e Urbanismo
- LBPOTU - estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo sendo fixado no nº 2 do seu artigo 1º que:
“A política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos.”
estabelecendo-se no seu artigo 18º o seguinte sob a epigrafe:
“Compensação e indemnização”
1 - Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei.
2 - Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior.
3 - A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número
anterior.
É por demais consabido que por vezes as restrições impostas aos cidadãos titulares dos
respectivos direitos de propriedade são por demais gravosas que têm necessariamente de ser qualificadas e reputadas como de verdadeiras expropriações e daí que sejam apelidadas de “expropriações do plano” ou de “sacrifício” ou e ainda “do acto individual” da “gravidade da lesão” sendo bastante discutida toda a sua problemática a nível da doutrina alemã e entre nós pela primeira vez por Gomes Canotilho[3] e posteriormente tratada por Alves Correia [4] relativamente a vinculações situacionais posteriormente
concretizadas através de servidões admnistrativas por contraposição a outras autonomamente limitadoras e que não são actualizadas através da constituição de servidões administrativas.
Assim e tendo imanente o principio constitucional da igualdade dos cidadãos perante a lei designadamente dos encargos públicos é manifesto que não pode deixar de se considerar que os sacrifícios impostos de tal natureza têm de ser repartidos de modo igual pelos mesmos, pelo que se impondo um ónus de forma mais acentuada ou intenso a qualquer cidadão em beneficio do interesse público comparativa ou relativamente aos demais, é apodicitico que terá de ser compensado através indemnização correspondente que possa equivaler ou igualar perante os demais, repondo a igualdade jurídica perante a “medida expropriativa” aplicada.
A garantia constitucional da propriedade impõe que esta não possa ser sacrificada sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade privada se mantém e não há tecnicamente expropriação[5]
Neste âmbito tem ainda de apelar-se para os princípios do Estado de Direito democrático, da justiça e igualdade perante os encargos públicos sem marginalizar os contributos resultantes da operacionalidade do conceito de “determinação do conteúdo da propriedade com o correspondente dever de indemnizar”
Como refere Gomes Canotilho [6] a delimitação do conteúdo constituirá uma restrição do direito geradora de compensação quando a medida delimitadora restritiva tiver um peso económico significativo na esfera jurídico-patrimonial do proprietário.
Assim o direito de todos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado a espaços de lazer e desportivos, a um ordenamento do território adequado e próprio e à protecção do património, implica necessariamente o dever de todos igualmente suportarem os respectivos encargos e sendo a defesa desses valores uma tarefa solidária e da comunidade para o bem público não é nem pode ser solitária com a imposição unilateral de vínculos e ónus restritivos a uns a favor de outros sem qualquer compensação.
A solução tem de encontrar-se sempre por força do princípio geral e programático da justa indemnização num balanceamento entre os interesses públicos em causa e os direitos e interesses legítimos dos particulares que são atingidos pela medida ou vínculo restritivo.
Alves Correia in Estudos do Urbanismo, Coimbra 1997 pág. 47 nota 9 a propósito das restrições que devem ser qualificadas como expropriações do Plano identifica 5 grupos entre os quais se menciona no seu nº 4
“Os danos provenientes de disposições do plano que reservassem terrenos particulares para equipamentos públicos”
O Decreto-Lei 380/99 de 22 de Setembro alterado pelo Decreto-Lei 310/03 de 10 de Dezembro no seu artigo 143º desenvolve o mencionado artigo 18º nº2 estatuindo no que concerne às indemnizações o seguinte:
1 - As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível.
2 - São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação.
3 - As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.
4 - Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações.
5 - Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efectuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade.
6 - É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa colectiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina directa ou indirectamente os danos indemnizáveis.
7 - O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão.
A indemnização por expropriações do plano assume carácter supletivo dado deverem funcionar em primeiro lugar os instrumentos de perequação de benefícios e encargos decorrentes dos planos pelo que, tendo-se identificado as situações de expropriação no artigo 18º de uma forma imprecisa, a doutrina vem interpretando como abrangendo apenas as situações que determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior (nº 1 do mesmo artigo).[7]».
Os recorrentes sustentam que “Todo proprietário de um terreno tem direito a fazer com ele o que quiser. Esta liberdade constitucional permite fazer ou não fazer. O ius aedificandi tal o favorece. E, pese embora seja uma concessão dada pela Edilidade a faculdade de construir ou não construir, a verdade é que a partir do momento em que se positiva, através de instrumentos de gestão do território, a impossibilidade definitiva de utilizar o solo com fins construtivos, aquilo que se está a fazer é desvalorizar o património do proprietário e, outrossim, expropriar, esterilizando-o. O facto do PDM prever a possibilidade de construir em determinado local, como é o caso dos autores, leva a que estes sintam confiança em investir, e sigam com confiança. Assim, a “mudança das regras do jogo a meio do jogo” leva a prejuízos não só quantificáveis como indemnizáveis. São razoes de justiça que o obrigam. Não se pode entender de outra forma, sob pena de se perder a confiança e a certeza no ente publico sempre que se
pretende avançar com determinado investimento.” (cfr. corpo de alegações).
Deverá dar-se prévio destaque que os recorrentes não têm sobrevivência de qualquer título edificativo; inclusive não lhes merece censura que o tribunal “a quo” não tenha acolhido sua posição quanto ao que tratou sob “Do não cumprimento ao decidido no
acórdão proferido no processo n.º 266/05.0BEMDL”.
Feita esta nota.
Alguns exemplos da jurisprudência mostram que os recorrentes não têm razão. Cfr. Ac. deste TCAN, de 29-05-2020, proc. n.º 450/11.7BEBRG:
«1-O direito de construir não resulta sem mais do direito de propriedade, sendo apenas reconhecido ao proprietário o direito de usufruir da propriedade nos termos consentidos pela ordem jurídica globalmente considerada, onde se inserem as normas elaboradas para a proteção dos interesses de ordem pública como são aquelas que se destinam a regular o ordenamento do território e o licenciamento de operações urbanísticas.
2- De acordo com os artigos 18.º, n. º 2 da Lei 48/98, de 11.08 e 143.º, n.ºs 2 e 3 do DL 380/99, de 22.09, são pressupostos do direito à indemnização em virtude de revisão do Plano Diretor Municipal que limite ou exclua a capacidade construtiva de um prédio, a existência de um licenciamento prévio e que as restrições que resultem da revisão desse instrumento de gestão territorial ocorram dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor.».
Cfr. Ac. deste TCAN, de 25-03-2022, proc. n.º 504/16.3BEBRG:
«Acerca da “violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, constitucionalmente consagrados nos arts. 61.º, n.º 1 e 62.º, n.º 1 da CRP”, entendeu o Acórdão do STA de 04.12.08, proferido no recurso 621/07, disponível para consulta em www.dgsi.pt), que: “o “jus aedificandi” não se apresenta, à luz da Constituição, como parte integrante do direito fundamental de propriedade privada, mas como concessão jurídico-pública resultante do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado e que, em concreto, determinou o indeferimento da pretensão urbanística da recorrente. Por outro lado, tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada pelo facto de este direito não comportar um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa”.
E aderindo a anterior jurisprudência acrescenta: “o direito de propriedade privada a que se refere o art. 62.º, da CRP, não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo, não fazendo o ius edificandi (mais propriamente o direito de urbanizar, lotear e edificar) parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, pois o direito de propriedade apenas se reveste de dignidade constitucional quando entendido como suscetibilidade ou
capacidade de aquisição de coisas e bens e da sua livre disponibilidade, isto é, como poder imediato, direto e exclusivo sobre concretos e determinados bens”, sendo que “tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada, por isso que este direito não comporta um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa” (cf. ainda acórdãos do STA de 7.3.2002, rec. 48.179; de 9.10.2002, rec. 443/02; de 3.12.2002, rec. 47.859; de 18.2.2004, Rec. 663/03; de 14.12.2005, rec.
883/03; de 22.3.07, rec. 390/06; e de 5.12.96, Rec. 33 857).
Resulta ainda do Acórdão do STA de 14.12.2005 (proferido no proc. n.º 0807/05, disponível para consulta em www.dgsi.pt) que no “que toca ao outro vício invocado (ofensa do direito de propriedade constitucionalmente consagrado), potencialmente gerador de nulidade (art. 133.º, n.º 2 do CPA), a sentença considerou que o ato recorrido não afrontou o direito de propriedade do recorrente sobre o prédio em causa, apenas lhe vedando a possibilidade de ali erigir uma obra de construção civil, por razões de licenciamento. Nenhuma censura merece tal decisão, que está em consonância com a jurisprudência reiterada deste STA, aliás citada na sentença sob recurso, no sentido de que a necessidade de licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição da República (art. 62.º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados.”
Segundo esta mesma jurisprudência, o artigo 62.º, n.º 1 da CRP alude ao direito de propriedade enquanto “categoria abstrata”, e versa sobre o “direito à propriedade” em termos gerais, e não sobre este ou aquele direito subjetivo de dominialidade, integrável na mesma categoria genérica, pelo que “só neste singular plano é que o problema do direito de propriedade concerne aos direitos fundamentais, porque só aí ele se relaciona com aspetos que verdadeiramente fundam e estruturam a organização política, económica e social do país e, por via disso, a vida dos seus habitantes” (Ac. do Pleno de 13.10.2004 - Rec. 424/02).».
Cfr. Ac. do STA, de 05-11-2013, proc. n.º 0466/13:
«I - O art. 143º, n.º 3, do RJIGT não é infiel à lei de bases (a Lei n.º 49/98, de 11/8), não padecendo das correspondentes ilegalidade e inconstitucionalidade orgânica.
II - Essa norma, ao exigir um «licenciamento prévio válido», não ofende o «princípio democrático» ou o princípio constitucional da igualdade.
III - As possibilidades construtivas meramente previstas num plano não conferem aos respectivos
«domini» um «jus aedificandi», ao menos «in actu», mas uma simples expectativa jurídica.
IV - Por isso, a eliminação posterior dessas possibilidades, fruto da revisão do plano, não corresponde a uma expropriação de sacrifício, susceptível de indemnização à luz do art. 62º, n.º 2, da CRP.
V - O art. 9º do DL n.º 48.051 não representava um instituto jurídico subsidiário, apto a conferir uma indemnização já negada pela lei directamente aplicável.
VI - Aliás, o risco que uma zona enfrenta devido ao avanço do mar sempre excluiria que a sujeição do local a restrições edificativas constituísse, para os respectivos «domini», um prejuízo especial e anormal.».
Que o “jus aedificandi” não integra o conteúdo essencial do direito de propriedade, é constatação repetidamente afirmada pela jurisprudência do STA e do Tribunal Constitucional; neste sentido veja-se a jurisprudência enumerada no Ac. do STA, Pleno, de 06-03-2007, proc. nº 0873/03.
Como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3.ª edição, 1993, pág. 333, "Limites particularmente intensos a este aspecto do direito de propriedade são os que ocorrem no domínio urbanístico e do ordenamento do Território, a ponto de se questionar se o direito de propriedade inclui o direito de construir - jus aedificandi - ou se este radica antes no acto administrativo autorizativo (licença de construção)".
Com particular interesse ao presente caso, mesmo que aí na deriva de questão fiscal, o Ac. do STA, de 22-05-2013, proc. n.º 01146/12, em que se refere que «há uma opção inequívoca do legislador no sentido de que só considerar terrenos para construção aqueles em que o respectivo proprietário adquiriu o direito de lotear ou construir através da emissão de autorização ou licença pela autoridade competente. Na verdade, era muito controverso se no conceito de terreno para construção se incluíam os terrenos previstos nos Planos Directores Municipais como tendo viabilidade construtiva ou se apenas aqueles para os quais foi emitida a licença de construção. E a opção foi neste último sentido, fazendo depender da vontade do proprietário a classificação de um prédio como terreno para construção, seja através do pedido de licenciamento, seja através da declaração, no título aquisitivo, do seu destino para construção, quando exista viabilidade construtiva.
Como refere José Fernandes Pires, «esta opção legislativa decorre da teoria do carácter público do direito a construir, segundo o qual esse direito é originariamente da colectividade e só nasce ex novo no património do proprietário quando um acto administrativo da entidade pública competente reconhece e autoriza o proprietário a construir ou a lotear. Sendo esse acto constitutivo praticado pela entidade pública a requerimento do proprietário, então a classificação de um prédio como terreno para construção depende sempre da vontade do proprietário» (cfr. Lições de Impostos sobre o Património e do Selo, Almedina, 2012, pág.103).
Para efeitos fiscais, o facto de um plano urbanístico destinar determinado terreno à urbanização e à edificação e de definir o seu regime de uso, não é condição suficiente para se poder classificá-lo como terreno para construção. Há que distinguir, como defende Cláudio Monteiro, entre o «direito ao aproveitamento urbanístico», que corresponde «às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo para fins urbanísticos conferidas ao seu proprietário pelos instrumentos de planeamento, através da definição do respectivo regime de uso», e o «direito de construir em sentido estrito», que «consiste na faculdade de o proprietário materializar o aproveitamento urbanístico correspondente, sendo «consolidado»
pela licença ou por outro acto análogo controlo administrativo prévio das suas operações urbanísticas» (cfr. A garantia constitucional do direito de propriedade privada e o sacrifício de faculdades urbanísticas, CJA, nº 91, pág. 3 e ss.).
O direito de urbanizar ou edificar só se consolida e se incorpora no património do proprietário do terreno quando for emitida a autorização ou licença para urbanizar ou edificar. Não é, pois, por mero efeito da aprovação do plano ou do requerimento para licenciamento que aquelas faculdades se patrimonializam em termos de revelarem diferente capacidade contributiva. Até à autorização ou licença para edificar o proprietário dispõe de meras expectativas jurídicas de vir a incorporar o direito no seu património. Só com a autorização ou licença é que o ius aedificandi se constitui e se transforma em direito patrimonial que aporta ao imóvel diferente valor. A moderna doutrina administrativa integra as licenças de construção nas
«autorizações constitutivas de direitos», defendendo que o direito só nasce com a autorização-licença concedida pela Administração municipal e recusando que o proprietário tenha um direito originário à construção. (cfr. Rogério Soares, Direito Administrativo, pág. 116).
Portanto, se é a licença de construção que constitui na esfera jurídica do proprietário o direito a edificar, então só a partir da sua emissão se poderá classificar o prédio como terreno para construção, pois só com esse acto se pode materializar diferente finalidade e diferente valor.».
Tal como se sumaria no Ac do STA de 30.09.2009, Proc. n.º 0564/08, «A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados.».
Numa perspectiva juspublicista, “a obrigação social faz, por conseguinte, parte da essência da propriedade e não é apenas um “encargo ou um “ónus” imposto de fora (...) concretizada por meio de uma sentença judicial ou de um acto administrativo” - Fernando Alves Correta, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I. 4ª ed., Almedina, 2008, págs. 814/5.
A perspetiva assumida pelo tribunal recorrido, no modo como foi encarada a responsabilidade do demandado pelo ato de modelação e ordenamento do território, constitui-se como a melhor interpretação do direito ordinário, e presta conformidade constitucional ao que de tese se oferece encarar sobre o “ius aedificandi” (cfr., p. ex., Acs. do Trib. Const. n.ºs 194/97, de 11/3, 631/99, de 22/11, 544/01, de 5/12, 347/2003, de 8/7).
Num parágrafo, podemos situar que «O regime indemnizatório por danos do plano, por actos ablativos de direitos patrimoniais privados (expropriações do plano), segue o regime da expropriação de sacrifício na medida em que se trata de “situações em que o acto do poder público revela uma intencionalidade ablativa de um direito de conteúdo patrimonial ou de alguma ou
algumas faculdades ou irradiações desse direito” situação indemnizatória expressamente prevista no artº 171º/6 RJIGT/2015 (143º/4 RJIGT/99) por remissão para o Código das Expropriações, em concretização do princípio da protecção da confiança do titular de faculdades urbanísticas consolidadas por acto administrativo.» (Ac. do STA, de 07-10-2021, proc. n.º 0695/14.8BALSB), e concluir que, «sem ablação não há sacrifício, mas, quando muito, frustração de expectativas» (Ac. do STA, de 14-12-2023, proc. n.º 0490/06.8BEBJA).
Pelo que não se verifica erro de julgamento.
“DO NEXO DE CAUSALIDADE”, foi também tema tratado na sentença recorrida. Mas a respeito de preterição de audiência prévia.
Não é o que, sob um igual “nomem”, é agora alvo de censura dos recorrentes, apontando que «A mudança do PDM, estribado na violação dos princípios da colaboração e boa fé, foram idóneos para que os Autores deixassem de haver o produto do lucro que teriam com o empreendimento projetado. Caso contrário, tivesse a Ré permitido o loteamento da fase 2, construção e venda, e estaria tudo bem. Sem prescindir que os prejuízos causados reportam a mais de 20 anos de litigio, que é por si só também um dano. E não existe nenhuma causa virtual que reduza ou elimine a responsabilidade da Ré - é que toda a açao da ré foi conducente à produção dos danos reclamados na PI. Tais danos foram quantificados, conforme bem aclarou a Perita Eng. «FF» - GravacaoAudiencias 18 - 03 - 2025 09 - 08 - 34 00 : 03 : 00 a 00: 08 : 30 que reiteram os valores indica dos na Peritagem.» (cfr. corpo de alegações).
Do que já supra decorre, e no que dirigem censura, não têm razão.
*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelos recorrentes.
Porto, 20 de Março de 2026.
[Luís Migueis Garcia]
[Celestina Caeiro Castanheira]
[Catarina de Sousa Vasconcelos] |
