| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
AMSBT... e CAST..., na qualidade de representantes legais de EBT..., Requerentes nos autos à margem referenciados, na providência cautelar de suspensão da eficácia de acto, como preliminar de acção administrativa especial, em que é Entidade Demandada o Instituto de Segurança Social, IP, vieram recorrer da decisão que, julgando verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto, rejeitou o requerimento cautelar.
Em alegação concluíram assim:
1 - No seu Requerimento de Providência Cautelar, os ora Recorrentes defenderam que o Protocolo de Colaboração era um ato administrativo, cuja suspensão deveria ser imediatamente proferida, por ser ilegal e violador das normas de direito substantivo e dos princípios constitucionais.
2 - O Protocolo de Colaboração procedeu a uma alteração substancial dos pressupostos de atribuição do Subsídio de Educação Especial, sem que tenha existido uma revogação normativa dos preceitos legais em vigor.
3 - O Protocolo de Colaboração configura um verdadeiro ato administrativo, na medida em que se trata de uma regulação autoritária do caso concreto, por um órgão de autoridade, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visando a produção de efeitos externos numa situação individual e concreta.
4 - O Protocolo foi proferido no âmbito material do Subsídio de Educação Especial, pelo Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, em colaboração com a Direção Geral de Estabelecimentos de Ensino, no exercício de poderes públicos, o qual produziu efeitos no Ordenamento Jurídico desde a data de 22 de Outubro de 2013.
5 - O Protocolo como um verdadeiro ato administrativo, ultrapassa o âmbito interno da Administração, pois cria, modifica e extingue direitos e/ou obrigações para os seus destinatários
6- Tal Protocolo mostra-se imperativo, pois produz efeitos independentemente da vontade dos seus destinatários. A imperatividade é uma característica essencial dos atos administrativos.
7 - O Protocolo de Colaboração é nos termos do artigo 120º do CPA um ato administrativo e por isso contenciosamente impugnável.
8 - Apenas não são atos impugnáveis contenciosamente os atos que não afetam a esfera jurídica de alguém, nem se destinam a produzir efeitos externos.
9 - A impugnabilidade de um ato administrativo implica que os efeitos que se pretendem produzir na ordem jurídica se possam projetar na esfera jurídica de terceiros, em termos de eles terem interesse em remover o ato da ordem jurídica.
10 - O Protocolo de Colaboração aplica-se a todos os Beneficiários do SEE, pelo que cada um em si mesmo tem um interesse legítimo em remover o mesmo da ordem jurídica.
11 - O objeto da Providência Cautelar, rejeitada liminarmente, por inimpugnabilidade do ato não procede, pois trata-se de um ato contenciosamente impugnável, nos termos do artigo 51º nº 1 do CPTA.
12 - A sentença recorrida pronunciou-se pela inimpugnabilidade do ato administrativo.
13 - O ato cuja suspensão se requereu é um verdadeiro ato administrativo, nos termos do artigo 120º do CPA, pelo que nunca poderá proceder a exceção dilatório de inimpugnabilidade.
14 - A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, pelo que deverá ser revogada.
Nestes termos, deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, Ser revogada a sentença recorrida.
Só assim se decidindo será cumprido o direito e feita a justiça!
A Recorrida não contra-alegou.
O MP, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
É objecto de recurso a sentença proferida pelo TAF de Mirandela que julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto suspendendo e rejeitou a providência cautelar.
A leitura dos autos atesta que os ora Recorrentes visavam a suspensão da eficácia do acto consubstanciado no Protocolo de Colaboração celebrado entre o Instituto de Segurança Social/Recorrido e a Direcção Geral dos Estabelecimentos de Escolares.
Na sua óptica está em marcha uma alteração dos procedimentos de requisição e validação dos pressupostos de atribuição do subsídio de educação especial.
Os Recorrentes assacam ao julgado erro de direito ao concluir pela inimpugnabilidade do que é um acto administrativo - o protocolo sub judice.
Cremos que não lhes assiste razão.
Antes, porém, deixa-se aqui transcrito o núcleo essencial do discurso jurídico fundamentador da decisão posta em causa: “(…)
De acordo com a C.R.P. é garantido aos administrados o direito de impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas da Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (artigo 268º, n.º 4 da C.R.P.).
Neste domínio, a ação administrativa especial constitui um meio processual principal do contencioso administrativo através do qual são efetivados ou tutelados alguns dos direitos subjetivos das relações jurídicas administrativas, sendo que, a título provisório e para assegurar a própria utilidade e eficácia do que venha a ser decidido naquela ação, é facultado aos interessados a possibilidade de dedução de procedimentos cautelares, nomeadamente de suspensão de eficácia de atos administrativos – artigo 128º do C.P.T.A..
Pelo artigo 46º, n.º 1 do C.P.T.A. seguem a forma de ação administrativa especial os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão ilegal de atos administrativos ou de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, sendo que os pedidos principais legalmente admissíveis, por força do previsto no n.º 2 do mesmo normativo, são os de anulação/nulidade ou inexistência de atos administrativos e o de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, e também de condenação à prática de acto legalmente devido e, bem assim, de declaração de ilegalidade de norma.
Ato administrativo é, nos termos do artigo 120º do C.P.A., a decisão do órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. É uma estatuição autoritária relativa a um caso concreto, emanada por uma entidade administrativa, no exercício da função administrativa e que se destina a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
Por contraposição à norma, o ato administrativo é individual e concreto, enquanto a norma será geral e abstracta.
Por contraposição ao contrato, o ato administrativo é unilateral, imposto à outra parte, enquanto o contrato deriva de uma negociação, tem natureza bilateral.
Levando em linha de conta o referido artigo 268º, n.º 4 da C.R.P. e o artigo 51º do C.P.T.A., para que se defina o que é, em concreto, o ato administrativo impugnável, deve atender-se à sua “eficácia externa”. Naquele normativo prevê-se que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
Importa, contudo complementar tal definição, seguindo-se, nesta parte, J.C. Vieira de Andrade que ensina que “[…] o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito.
É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta.
Incluem-se aqui seguramente, …, os actos destacáveis do procedimento, isto é, aqueles que, embora inseridos num procedimento, produzam efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal do procedimento …” (A Justiça Administrativa (Lições), pps. 205/206).
Daqui pode retirar-se que o ato administrativo impugnável é aquele ato dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade (subjectiva) para mero critério de aferição dessa impugnabilidade. Compreende-se, assim, a inclusão no conceito legal de “ato impugnável” de todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, de molde a que se respeite a garantia constitucional impositiva. Todavia, tal garantia é extensível pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Acresce que, no entanto, a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não precisa de ser atual, podendo ser potencial, desde que seja seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos – artigos 51º, n.º 1 e 54º, n.º 1, al. b) do C.P.T.A..
Deste modo, para que possa ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do requerente, bastando-lhe ter eficácia externa atual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter.
Cotejado o ato impugnado com o que vem sendo dito, afigura-se que o Protocolo não reveste as caraterísticas de ato administrativo – enquanto decisão do órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – nem, tampouco, que por si só, produza qualquer efeito lesivo na esfera jurídica dos Requerentes.
Na verdade, a própria denominação como protocolo aponta para um acordo, um ato com natureza bilateral, negocial, celebrada entre aquelas duas entidades e que só poderá ser atacado na medida em que haja atos administrativos – tal como foram definidos supra – em que o mesmo seja aplicado.
Compulsado o teor do requerimento inicial, constata-se que o ato impugnado é apenas e só o referido protocolo, e apesar de ter já havido a prática de atos em que se alude ao mesmo – cfr. docs. 4 e 5 – a verdade é que nenhum destes atos é atacado. Não se exclui a possibilidade de o protocolo vir a ser sindicado, em momento posterior, aquando da sua aplicação num efetivo ato administrativo. O que não pode é ocorrer tal sindicância diretamente, pois que, como se disse já, a impugnação está limitada a atos administrativos, com destinatários individualizados e concretos e produtor de efeitos jurídicos na esfera daqueles, e, não se encontrando o Protocolo no âmbito de tal definição, não pode ser aceite a presente providência cautelar.
A inimpugnabilidade do ato configura uma exceção dilatória, insuprível, cuja verificação, nesta fase, determina a rejeição imediata do presente requerimento de providência cautelar.”X É inequívoco que estamos perante uma providência cautelar conservatória, que está intimamente ligada aos autos principais, sendo nestes que a pretensão dos Requerentes irá ser analisada e decidida com a profundidade necessária, tratando-se, em sede cautelar, apenas de assegurar a utilidade da sentença que aí venha a ser proferida mediante a adopção de medidas urgentes baseadas necessariamente numa apreciação sumária e perfunctória do caso.
Daí que ao julgador de um processo cautelar em que é solicitada uma providência conservatória se imponha que proceda a uma apreciação sucinta e sumária das ilegalidades apontadas pelo requerente cautelar ao acto impugnado ou a impugnar com o objectivo de constatar se ocorre a sua manifesta ilegalidade, não lhe competindo analisar e apurar com exaustão se as ilegalidades imputadas ao acto impugnado ocorrem ou não.
Assim e quanto à al. a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, o que há a fazer é apreciar se elas são flagrantes, ostensivas, evidentes, como a este respeito, escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos A. F. Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005/ 603; no mesmo sentido Fernanda Maçãs, em As Medidas Cautelares, Reforma do Contencioso Administrativo - O Debate Universitário, vol. I/ 462 e ac. do STA de 16/03/2006, rec. 0141/06, entre outros.
E neste tipo de situações (de ilegalidades evidentes) o seu decretamento é quase automático na medida em que assenta em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência, que incorpora, em simultâneo, a salvaguarda do interesse público (sob a forma do princípio da legalidade - a Administração não deve praticar tais actos -) e a tutela dos interesses privados (o particular tem direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada).
Já quanto à alínea b) do citado normativo, permite-se que a providência cautelar conservatória seja concedida caso haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora) e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito (fumus non malus juris).
Nesta análise, o requisito do fumus non malus iuris -alínea b) - não é tão exigente como na alínea a), não impondo um juízo de certeza sobre o bom ou mau direito, sendo suficiente a formulação de um juízo de aparência do bom direito.
E através do requisito do periculum in mora, pretendeu-se impedir que durante a pendência da acção principal a situação de facto se altere e se consolide de forma a que a sentença nela proferida, sendo favorável, se esvazie de eficácia prática.
Ou seja, se se verificarem os demais requisitos para a concessão da providência cautelar, a mesma terá de ser concedida, como refere Aroso de Almeida, em O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª ed./299/300 “desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade - é este o sentido a atribuir à expressão facto consumado”.
Igualmente deverá ser concedida sempre que se preveja esta impossibilidade de reintegração devido à demora do processo principal, quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação no caso da providência ser recusada e isto, quer porque, a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque, pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar, total ou parcialmente.
Daí que, como observa Vieira de Andrade, em Justiça Administrativa, 8ª ed./348 “o julgador deverá fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dele deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
A prova, ainda que sumária, quer do fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, quer da produção de prejuízos de difícil reparação, pertencem naturalmente ao requerente da providência - artº 342º/1 do Código Civil.
Na hipótese em apreço o Tribunal a quo discorrendo sobre a temática, concluiu que o Protocolo não assume a natureza de acto administrativo e, como tal, não é um acto impugnável.
No mesmo sentido aponta o MP no seu parecer, donde se extrai:
“(...)
A inimpugnabilidade do acto administrativo, corresponde à tradicional excepção da irrecorribilidade do acto administrativo e cuja existência decorre do não preenchimento dos requisitos, especificados nas disposições particulares dos artigos 51° a 54°” do CPTA. Dispõe o artigo 51°, n.° 1 do CPTA que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa. Especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. O conceito de acto contenciosamente impugnável traz pressuposta a definição legal de acto administrativo que provém do art. 120º do CPA: consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como acto administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa. São externos os actos que produzem efeitos jurídicos o âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico- administrativa de uma coisa.(M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, edição 2007, pág. 307).
No aludido conceito inserem-se assim todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Para ser contenciosamente impugnável a decisão administrativa não tem assim de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. Deste modo, ficam automaticamente excluídos deste conceito todos os actos, mesmo que procedimentais, que não envolvam ou não possuam qualquer segmento decisório.
No caso em sub judice vem formulado pedido de suspensão de eficácia do “Protocolo de Colaboração” celebrado entre o Instituto de Segurança Social, IP e a Direcção Geral dos Estabelecimentos Escolares.
Ora, o Protocolo, em si mesmo, não reveste as características de acto administrativo, nem por si só produz efeitos lesivos na esfera jurídica dos recorrentes. Falta-lhe o carácter de decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art.°120° do CPA), pelo que não estamos perante um acto administrativo.
A própria natureza e denominação do acto em crise pressupõe tão só a existência de um acordo de natureza negocial, celebrado entre as entidades em causa, cuja possibilidade de sindicância directa não é admissível. Apenas os actos administrativos resultantes da aplicação desse protocolo, com repercussão e lesão directa na esfera jurídica dos particulares, poderão ser alvo de impugnação. ...”.X Da análise do requerimento inicial ressalta que os aqui Recorrentes pretendem usufruir do denominado Subsídio de Educação Especial, na medida em que o filho menor, possui uma redução permanente da capacidade intelectual, determinada por médico especialista e para o qual é necessário o atendimento individualizado em Terapia da Fala.
Para tal advogam, além do mais, que:
-o referido Subsídio de Educação Especial é uma prestação social que visa compensar os encargos que os agregados familiares tenham com crianças ou jovens portadores de deficiência;
-nesse sentido os Recorrentes requereram junto do Instituto de Segurança Social o referido Subsídio, cujos pressupostos de atribuição foram alterados substancialmente pelo Protocolo aprovado pelo Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social em colaboração com a Direcção Geral dos Estabelecimentos Escolares;
-tal Protocolo de Colaboração estipula um circuito e procedimento de atribuição do SEE, que em muito contraria os Diplomas Legais que regulamentam o referido SEE e que impõe aos Recorrentes um conjunto de deveres que afectam a regular e legal atribuição do subsídio social designado, bem como colocam em questão a sua concessão efectiva;
-a Entidade Demandada ao adoptar o comportamento de celebrar o Protocolo de Colaboração, violou directamente o direito de acesso dos cidadãos às prestações sociais, porquanto a alteração do procedimento, implicou a alteração dos pressupostos de atribuição, alterou o fundamento essencial de certificação médica, e alterou os organismos decisores da prestação social, sem que tais alterações tivessem um qualquer fundamento substantivo nas normas regulamentares da prestação de SEE;
-o Protocolo de Colaboração que se pretende suspender no ordenamento jurídico, consubstancia uma verdadeira revogação de diplomas legislativos em vigor, pelo que a sua manutenção produz efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica dos Recorrentes;
-com o Protocolo de Colaboração a Entidade Demandada determinou que as crianças entre os 0 e os 6 anos, deixariam de ver os pressupostos legais de atribuição do SEE analisados pelo Instituto de Segurança Social para passarem para a alçada de Equipas Locais de Intervenção (ELI), do Sistema Nacional de Intervenção Precoce na Infância. As crianças dos 6 os 8 anos iriam ver os pressupostos de atribuição do SEE ser analisados pelos Estabelecimentos de Ensino e não pelo Instituto de Segurança Social. Os jovens entre os 18 e os 24 anos iriam ser avaliados na sua incapacidade intelectual por equipas multidisciplinares em detrimento das certificações médicas, dos médicos especialistas;
-o Protocolo de Colaboração celebrado pelo Instituto de Segurança Social em colaboração com a Direcção Geral dos Estabelecimentos de Escolares, implicou assim uma alteração do órgão materialmente competente para decidir uma prestação social, alterou os pressupostos de atribuição do SEE, desvalorizou as certificações médicas em prol de avaliações genéricas por equipas multidisciplinares e desvirtuou o espírito do legislador que fundamentou a atribuição do SEE na certificação médica, por médico especialista na causa;
-tal Protocolo de Colaboração está a produzir efeitos jurídicos, na esfera jurídica dos Recorrentes, que dependentes da atribuição do SEE, não podem promover o apoio individualizado ao filho menor, na medida em que as alterações de procedimentos, implicam uma inércia do Instituto de Segurança Social na atribuição do SEE, um atraso na concessão do mesmo, e erro quanto aos pressupostos de atribuição, pois os Organismos competentes para analisar a situação do menor, não têm competência material e científica para aferir da sua patologia e consequentemente do deferimento do SEE;
-o Protocolo de Colaboração é nesta senda um verdadeiro acto administrativo;
-…X Como já se enfatizou, o Tribunal rejeitou a providência cautelar por inimpugnabilidade do acto visado.
Da leitura da decisão decorre que o senhor juiz fundamentou, concisa, mas suficientemente, o seu entendimento jurídico.
Efectivamente, de acordo com a CRP é garantido aos administrados o direito de impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas da Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma - artº 268º/ 4 -.
Acto administrativo, como refere o artº 120º do CPA, é a decisão do órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
É uma estatuição autoritária relativa a um caso concreto, emanada por uma entidade administrativa, no exercício da função administrativa e que se destina a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
Levando em linha de conta o referido artigo 268º/4 da CRP e o artigo 51º do CPTA, para que se defina o que é, em concreto, o acto administrativo impugnável, deve atender-se à sua “eficácia externa”. Naquele normativo prevê-se que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (nº 1), devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta.
Ora, a própria denominação como protocolo aponta para um acordo, um acto com natureza bilateral, negocial, celebrado entre duas entidades e que só poderá ser atacado na medida em que haja actos administrativos em que o mesmo seja aplicado.
O que não pode é ocorrer tal sindicância directamente, pois que a impugnação está limitada a actos administrativos, com destinatários individualizados e concretos e produtor de efeitos jurídicos na esfera daqueles.
Também nós nos revemos neste entendimento da decisão sob censura.
Na verdade, PROTOCOLO ADMINISTRATIVO é o acto pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento ou actividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do Administrado signatário do instrumento protocolar. Esse acto é vinculativo para todos que o subscrevem, pois gera alterações e direitos entre as partes mas, contrariamente ao alegado, não é a regulação autoritária do caso concreto. Há logo uma contradição insanável nos termos. O Protocolo é um instrumento jurídico bilateral.
O senhor juiz acatou a interpretação literal do conceito de “Protocolo”, como sendo um acordo, de natureza bilateral, negocial, firmado entre duas entidades e, salvo melhor opinião, agiu bem.
Não obstante um dos signatários ser um órgão de autoridade e o protocolo tender à produção de efeitos jurídicos em casos concretos, o certo é que não configura uma decisão de um órgão da Administração, que ao abrigo de normas de direito público, vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, como exige o artigo 120° do CPA.
Tal equivale a dizer que apenas os actos administrativos resultantes da aplicação do protocolo em questão, com repercussão e lesão directa na esfera jurídica dos particulares, podem ser alvo de reacção judicial.
Em suma:
-os requisitos para o decretamento de uma providência cautelar são, em termos muito simplistas, os seguintes - artº 120º do CPTA: que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora); que não seja manifesta a falta de fundamentação da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito (fumus boni juris); que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença decorra que os danos resultantes da concessão da providência não se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências (proporcionalidade e adequação da providência);
-a verificação destes requisitos tem que ser cumulativa;
-o fumus boni juris pode ter uma formulação positiva e uma formulação negativa. Na formulação positiva é preciso acreditar na probabilidade de êxito do recurso principal. Tem de se verificar uma aparência de que o recorrente ostenta, de facto, o direito que considera lesado pela actuação administrativa; na formulação negativa basta que o recurso principal não apareça à primeira vista desprovido de fundamento;
-a alínea b) do nº 1 do artº 120º do CPTA satisfaz-se, no que a este segmento importa, com uma formulação negativa, nos termos da qual basta que «não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular» pelo requerente no processo principal «ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito» para que uma providência conservatória possa ser concedida. Consagra-se, deste modo, o que já foi qualificado como um fumus non malus iuris: não é necessário um prejuízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, basta que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a falta do preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa;
-ocorre uma situação de facto consumado previsto no artº 120º/1/b) do CPTA quando, a não ser deferida a providência, o estado de coisas que a acção quer influenciar fique inutilizada ex ante;
-por seu turno, danos de difícil reparação são aqueles cuja reintegração no planos dos factos se perspectiva difícil, seja por que pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente;
-a sentença recorrida decidiu pela rejeição do pedido cautelar deduzido pelos Requerentes;
-e, face ao juízo a adoptar nesta sede cautelar, que terá sempre de ser um juízo indiciário, de verosimilhança e de probabilidade, sob pena de se estar a entrar no domínio da apreciação de mérito, ele mostra-se assertivo.
O acto (Protocolo) cuja suspensão se pede não constitui um acto administrativo e o pagamento aos beneficiários não foi imposto pelo protocolo, mas sim pelos diplomas que, em resultado da sua celebração, foram implementados.
Assim, apenas os actos administrativos resultantes da sua aplicação, com repercussão/lesão directa na esfera jurídica dos particulares, podem ser alvo de impugnação.
Improcedem, pois, as conclusões da alegação, mantendo-se a decisão recorrida que não enferma do erro que lhe é atribuído.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Sem custas, por delas estarem isentos os Recorrentes.
Notifique e D.N.
Porto, 11/04/2014
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: João Sousa
Ass.: Maria do Céu Neves |
