| Decisão Texto Integral: | S…, SA, vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto que, na acção interposta contra o “MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS TRANSPORTES E HABITAÇÃO “ julgou verificada a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária do réu e o absolveu da instância.
Para tanto alega, em conclusão:
“1ª - Vem o presente recurso interposto da douta sentença que, entendendo verificar-se a excepção dilatória de personalidade judiciária do Réu, o absolveu da instância.
2ª - A acção podia ter sido, como foi, proposta contra o réu, por força do nº 2 do Artº 10º do CPTA.
3ª - Não se afigura correcta a interpretação restritiva que o tribunal fez daquela norma.
4ª - Em primeiro lugar, não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (Artº 9º, nº 2, do Código Civil).
5ª - A norma do nº 2 do Artº 10º do CPTA veio admitir a legitimidade passiva dos ministérios, não fazendo qualquer distinção entre estes ou aqueles actos.
6ª - Onde a lei não distingue não deve o intérprete distinguir!
7ª - O princípio da promoção do acesso à justiça impõe que as normas processuais sejam interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas (cfr. Artº 7º do CPTA).
8ª - O sinal é, por conseguinte, no sentido de uma interpretação aberta, abrangente, quiçá generosa das normas processuais.
9ª - A douta sentença recorrida vai precisamente no sentido contrário, criando, com a opção por uma interpretação restritiva e apertada da norma do nº 2 do Artº 10º, obstáculos ao conhecimento do fundo ou do mérito da causa.
10ª - O que comporta, ainda, uma restrição excessiva e desproporcional do princípio da plenitude da garantia judiciária.
11ª - O nº 4 do Artº 10º do CPTA dispõe que a acção se considera regularmente proposta quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado ou perante o qual tenha sido formulada a pretensão do interessado.
12ª - Foi sempre perante o réu que a autora formulou o pedido de indemnização ajuizado e foi sempre este que exerceu o direito de contraditório ou defesa a tal pretensão, nunca tendo suscitado falta de legitimidade.
13ª - A interpretação restritiva daquela norma do nº 2 do Artº 10º sempre comportaria sacrifício dos princípios antiformalista, “pro actione” e “in dubio pro habilitate instantiae”, que enformam o contencioso em geral e o contencioso administrativo em particular.
14ª - Está hoje assente na doutrina e na jurisprudência que, em matéria de pressupostos processuais, se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, de tal forma que a possibilidade que o tribunal tem de convidar à correcção ou regularização da petição inicial constitui um verdadeiro poder-dever.
15ª - Se a Meritíssima Sra. Dra. Juíza a quo entendia, como a final entendeu, que o nº 2 do Artº 10º tem de ser interpretado restritivamente, poderia ter optado por notificar novamente a autora dizendo, expressa e inequivocamente, que essa era a sua interpretação e que, por conseguinte, a autora deveria corrigir a petição inicial em ordem a dela constar como réu o Estado, sob pena de absolvição da instância por falta de personalidade judiciária (como veio a decidir).
16ª - Esta era, de facto, a via que melhor satisfazia a regularidade dos actos processuais, concretamente a modificação subjectiva da instância, e sem que isso fosse susceptível de acarretar quaisquer prejuízos para as partes.
17ª - A douta sentença recorrida sobrepôs o formal ao mérito ou fundo da causa, o adjectivo ao substantivo, violando os princípios antiformalista, “pro actione”, “in dubio pro habilitate instantiae” e da promoção do acesso ao direito previsto no Artº 7º do CPTA. “
A entidade recorrida alega no sentido da manutenção da sentença recorrida.
O MP emite parecer no sentido da negação de provimento ao recurso.* Cumpre decidir após vistos.* FACTOS COM INTERESSE PARA A CAUSA
1_ A autora instaurou a presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação, tendo pedido a condenação do réu no pagamento da quantia de €2.500.889,23, a título de indemnização emergente de contrato de empreitada celebrado com o Estado Português.
2_ Esta empreitada teve por objecto a construção das “Novas Instalações da Directoria do Porto da Polícia Judiciária - Ampliação – Conclusão”, ou seja, obras em edifício do sector público do Estado.
3_ O réu foi quem interveio na Tentativa de Conciliação junto do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes (CSOPT) e a última sessão da Comissão de Conciliação teve lugar no dia 16 de Dezembro de 2004, sem o que o réu tivesse suscitado ou dado a conhecer a mudança ocorrida naqueles dois Ministérios.
4_ Em Setembro de 2004 a DGEMN passou a integrar o Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional.* O DIREITO
QUESTÕES QUE IMPORTA DECIDIR
_ Violação ou não pela sentença recorrida do art. 10º nº 2 do CPTA* VIOLAÇÃO DO ART. 10º Nº2 DO CPTA
Alega a recorrente que o vertido na sentença recorrida viola o art. 10º nº2 do CPTA que veio admitir a legitimidade passiva dos ministérios, não fazendo qualquer distinção entre estes ou aqueles actos e que não deve ser feita nenhuma interpretação do pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (artº 9º, nº 2, do Código Civil).
Por isso, onde a lei não distingue não deve o intérprete distinguir.
E além do mais o que o legislador terá pretendido foi justamente que os administrados demandassem concretamente o serviço da Administração Pública que consigo estabeleceu relações jurídico-administrativas, em vez de se continuar a demandar genérica e abstractamente o “Estado”.
E daqui não resulta qualquer prejuízo para direitos ou interesses do Estado. De facto, é sabido que interposta a acção contra o Estado o processo é conduzido e acompanhado pelo serviço concreto e específico que estabeleceu a relação jurídico-administrativa com o demandante.
Refere ainda que o princípio da promoção do acesso à justiça impõe que as normas processuais sejam interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas (cfr. artº 7º do CPTA).
Conclui por fim que o nº 4 do artº 10º do CPTA dispõe que a acção se considera regularmente proposta quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado ou perante o qual tenha sido formulada a pretensão do interessado.
Quid juris?
Decidiu a sentença recorrida que:
“De acordo com o disposto no artigo 5.º do CPC, a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte, tendo personalidade judiciária quem tiver personalidade jurídica.
E segundo o estabelecido pelo artigo 9.º do mesmo normativo legal, a capacidade judiciária consiste na susceptibilidade de estar, por si, em juízo, tendo por base e por medida a capacidade de exercício de direitos ou atribuições.
Os Ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do respectivo órgão central Governo, constituindo posição unânime da jurisprudência, no domínio da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), serem os Ministérios destituídos de personalidade e capacidade judiciárias.
A questão que o CPTA coloca, mais concretamente o n.º 2 do artigo 10.º, é saber se no domínio da responsabilidade civil do Estado e das suas relações contratuais, a referida falta de personalidade e capacidade judiciárias se deve considerar sanada.
Entende o tribunal que assim não é. Em primeiro lugar, importa reter que a sanação da falta de personalidade judiciária apenas é possível nos casos previstos no artigo 8.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, isto é, nos casos de falta do referido pressuposto processual por parte das sucursais, agências, filiais e representações, e, em segundo lugar, porque a norma em apreço não é aplicável às acções de responsabilidade civil extracontratual e às relativas a questões contratuais em que deveria ser demandado, na situação dos autos, o Estado.
Na verdade, a norma em apreço não tem o alcance de conferir personalidade judiciária a quem não a possui – estamos no domínio da legitimidade passiva nas situações em que está em causa um acto jurídico impugnado ou na hipótese em que sobre os órgãos de determinado ministério recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos – cfr. n.º 2 do artigo 10.º do CPTA - e não em situações, como a dos autos, em que se pretende efectivar a responsabilidade contratual do Estado (de salientar que o contrato de empreitada de obra pública foi celebrado com o Estado Português).
Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha defendem que a norma em apreço “(…) parece dever ser, porém, objecto de uma interpretação restritiva mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos artigos 50.º e seguintes e 72.º), e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo (artigo 37.º, n.º 2, alíneas a), b), c) d) e e). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum. (…)”
Prosseguem os autores referidos “ (…) nesse sentido aponta, desde logo, a letra da lei, que se reporta a processos que tenham por objecto “(…) a acção ou omissão de uma entidade pública (…)”, determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado (no caso do Estado) deverá ser efectuada por referência aos órgãos a que “(…) seja imputável o acto jurídico impugnado (…)” ou sobre os quais “(…) recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (…)” – isto, em contraponto com a cláusula geral do n.º 1 do artigo 10.º, que confere legitimidade passiva à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades (como seria o caso dos ministérios) que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excepcional (cfr. artigo 5.º do CPC. No mesmo sentido concorre também o disposto no artigo 11.º, n.º 2, que, de harmonia com o artigo 20.º do CPC, no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade de representação do Estado (e não dos Ministérios) pelo Ministério Público, nos processos que tenham por objecto relações contratuais ou de responsabilidade. (…)”
Nas acções administrativas comuns, em que se pretenda efectivar a responsabilidade civil ou que tenham por objecto relações contratuais, a legitimidade passiva, enquanto pressuposto processual de apreciação subsequente à personalidade e capacidade judiciárias continua a pertencer à pessoa colectiva Estado e não aos ministérios, pelo que se constata a verificação da excepção dilatória de falta de personalidade e capacidade judiciárias, conducente à absolvição da instância.
Assim, pelos motivos expostos, julga-se verificada a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária, que conduz à absolvição do réu da instância – cfr. alínea c) do artigo 494.º, 1ª parte do n.º 2 do artigo 493.º e artigo 495.º todos do CPC ex vi artigo 1.º e 42.º do CPTA.”
No mesmo sentido, e com o qual concordamos, ver Acórdão do TCAN 00534/04.8 BEPNF de 11/1/07 donde se extrai:
“Contra o entendimento sufragado pela sentença impugnada, insurge-se o Recorrente, alegando, sumariamente, que o Recorrido Ministério da Educação possui quer personalidade quer legitimidade processuais ao abrigo do disposto no artº 10º-2 do CPTA para a presente acção que enquadra na previsão do artº 37º-2-e) do mesmo Código.
Vejamos se lhe assiste razão.
Em matéria de personalidade judiciária, sobre a epígrafe de “Conceito e medida da personalidade judiciária”, estabelece o artº 5º do CPC, aplicável ao Contencioso Administrativo ex vi do artº 1º do CPTA, que:
“Artº 5.º
(Conceito e medida da personalidade judiciária)
1. A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte.
2. Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.”
Tal significa que, em princípio, a personalidade judiciária se afere pela personalidade jurídica.
Por seu lado, de acordo com o enunciado pelo CC, detém personalidade jurídica as pessoas singulares e as pessoas colectivas, nas quais se incluem as associações e as fundações – Cfr. neste sentido os artºs 66º e segs. e 157º e segs. do CC.
Nesta perspectiva, os ministérios, não sendo pessoas colectivas, antes órgãos da pessoa colectiva Estado, não possuem personalidade jurídica.
Contrariamente ao que acontece no que respeita aos conceitos de personalidade e de capacidade judiciárias, em sede de legitimidade processual, o CPTA dispõe, entre outros, nos seus artºs 9º e 10º, de regras próprias.
Assim, no que diz respeito à legitimidade processual passiva, dispõe o artº 10º do CPTA, que:
“Artigo 10.º
(Legitimidade passiva)
1 – Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
2 – Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3 – Os processos que tenham por objecto actos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa colectiva de direito público a que essa entidade pertença.
(...)”
Por outro lado, relativamente aos conceitos de patrocínio judiciário e de representação em juízo, estabelece o artº 11º do mesmo Código que:
“Artigo 11.º
(Patrocínio judiciário e representação em juízo)
1 – Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 – Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
(...)”.
De tal enquadramento legal, parece resultar que regra geral em matéria de legitimidade processual passiva é a que consta do artº 10º-1 e que a regra constante do nº 2 desse mesmo preceito legal corresponde, às situações de legitimidade processual passiva no que concerne, por um lado, aos processos que seguem a forma da acção administrativa especial, e, por outro lado, aos processos que seguem a forma da acção administrativa comum, com ressalva daqueles que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, caso em que, de acordo com a regra que se extrai do artº 11º-2, as acções devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público.
(Cfr. neste sentido Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pp. 46 e segs.; e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 69 e segs.)
Ora, no caso dos autos, tendo sido instaurada acção decorrente de seguro escolar, regulado pelo DL 35/90, de 25.JAN, e pela Portaria 413/99, de 08.JUN, em que se peticiona o pagamento de uma Indemnização por incapacidade permanente decorrente de acidente escolar, a tal acção corresponde processo sob a forma da Acção Administrativa Comum e respeita a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual.
(Cfr. quanto a este último aspecto os Acs. do STA de 22.SET.04 e de 04.OUT.06, in Recs. nºs 01294/02 e 01760/03, respectivamente).
Assim sendo, tratando-se de Acção que deve ser processada sob a forma de acção administrativa comum e que diz respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual, a presente acção deveria ter sido instaurada contra o Estado e não contra o Ministério da Educação, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de acção.”
Está aqui em causa um contrato de empreitada entre a recorrente e o Estado que teve por objecto a construção das “Novas Instalações da Directoria do Porto da Polícia Judiciária”, dizendo esta acção respeito a um pedido de condenação do réu numa indemnização emergente do mesmo.
Ora, independentemente de as atribuições e competência para os respectivos planeamento, concepção do projecto e execução caberem à DGMN enquanto serviço central, e à Direcção Regional de Edifícios e Monumentos do Norte (DREM NORTE), enquanto serviço de âmbito regional, que por isso acompanharam, geriram e fiscalizaram a execução da empreitada, nem por isso deixa de estar aqui em causa uma acção de responsabilidade contratual do Estado.
E, a tal também não obsta que tenha sido o réu quem interveio na Tentativa de Conciliação junto do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes (CSOPT).
E, não se diga que por aplicação à tramitação da acção administrativa comum dos trâmites do processo de declaração do CPC, ex vi arts 1º e 42 do CPTA, que é possível o suprimento e sanação do pressuposto processual da personalidade judiciária.
Na verdade, tal não resulta de qualquer preceito do CPC e nomeadamente dos artigos 508º nº1 al. a) e 265º nº 2, ... e 9º deste diploma.
É que a questão não é de legitimidade mas antes de personalidade judiciária a qual apenas é susceptível de suprimento no caso de sucursais, agências, filiais e delegações ou representações.
Pelo que, é de negar provimento ao recurso.* Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
R. e N.
Porto, 24 de Maio de 2007
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho |
