| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte - Subsecção Social -:
RELATÓRIO
«AA» intentou contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, no âmbito do qual funciona o Conselho do Notariado, todos melhor identificados nos autos, ação administrativa de impugnação de ato administrativo (deliberação do Conselho do Notariado notificada à Autora a 25 de janeiro de 2021 em sede de processo disciplinar instaurado contra a mesma).
Formulou os seguintes pedidos:
Termos em que e nos mais de direito, deve a presente ação ser julgada totalmente provada e procedente e, em consequência, o ato impugnado anulado, por ausência de qualquer conduta da Autora passível de consubstanciar infração disciplinar, determinando-se, em consequência, a condenação das entidades demandadas a tudo reconhecer, decidindo que, em relação ao processo de inventário n.º 2415/2015, o procedimento disciplinar está extinto por prescrição, que se invoca para todos os devidos efeitos legais e, quanto aos demais factos e também quanto as factos relacionados com este processo 2415/2015 (caso se entenda que o procedimento disciplinar não prescreveu, o que se não aceita e por mera hipótese de trabalho se considera) deverá determinar-se o arquivamento do processo disciplinar e a eliminação no processo/registo individual da Autora da sanção disciplinar aplicada, tudo com todas as legais consequências.
Quando assim se não entenda e considerando que tudo o antes alegado na presente petição inicial, devem as entidades demandadas ser condenadas a reconhecer que tudo o já alegado integra uma atenuante especialíssima que sempre deve levar à exclusão da responsabilidade da Autora ou, no máximo, uma mera advertência suspensa na sua execução.
Requer-se ainda a condenação das entidades demandadas a restituírem à Autora tudo aquilo que a mesma vier a pagar a título de sanção disciplinar.
Por decisão proferida pelo TAF de Coimbra foi julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Réu Ministério formulou as seguintes conclusões:
1. O MJ, não obstante, concordar com a aplicação da Lei n° 38-A/2023, de 2/8, e com a decisão de extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide, não se pode conformar com o segmento, relativo ao efeito “ex tunc” da amnistia, quando determina a restituição da quantia já paga a título de multa, que terá que ser restituída face à ausência de ilícito disciplinar que justifique a sua aplicação.
2. O segmento da sentença objeto de recurso, parte da premissa de que a Lei n.° 38-A/2023, de 02 de agosto, no seu artigo 6.°, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria. No entanto, a circunstância de o artigo 6.° da Lei n.° 38-A/2023, de 02 de agosto não distinguir expressamente entre amnistia própria e imprópria não afasta a existência da mesma, considerando que os efeitos jurídicos se encontram implícitos por força da aplicação do Código Penal, em concreto, o artigo 128.º, n.º 2, enquanto norma subsidiária.
3. Nos termos conjugados do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto com o artigo 127.º e 128.º do Código Penal, com as necessárias adaptações, a amnistia extingue a responsabilidade disciplinar e, consequentemente, extingue o procedimento disciplinar e no caso de aplicação da sanção, faz cessar a sua execução e os seus efeitos ainda não produzidos. Ou seja, tendo em conta os termos da Lei da Amnistia e o conceito de amnistia ínsito no Código Penal, o procedimento disciplinar está extinto e no caso de ter havido condenação faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos, o que significa que a execução da sanção disciplinar que esteja cumprida está cumprida, porque não se pode cessar a execução de algo que está cumprido/executado.
4. Assim, nos termos conjugados do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto com o artigo 127.º e 128.º do Código Penal, com as necessárias adaptações, a amnistia extingue a responsabilidade disciplinar e, consequentemente, extingue o procedimento disciplinar e no caso de aplicação da sanção, faz cessar a sua execução e os seus efeitos, tendo, como tal, efeitos ex nunc e não ex tunc.
5. Até porque, a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide por efeito da amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato impugnado.
Não obstante, se assim não se entender,
6. E conforme tem sido jurisprudência deste TCAN em situações idênticas (cfr. Acórdão de 06-06-2024, no Proc. 516/18.2BEPNF-S1), considerou-se que, no caso de sanção disciplinar de suspensão - a pretensão remuneração correspondente no período de suspensão em causa estaria condicionada à apreciação e conhecimento, pelo tribunal de 1.ª instância, da causa de pedir imanente ao pedido deduzido a final na Petição inicial, para efeitos de verificação da alegada invalidade da decisão impugnada determinante da sua nulidade/anulabilidade, que a final levasse a que não fosse aplicada a concreta pena disciplinar ao Autor, e de outro modo, que tendo a mesma sido aplicada e cumprida pelo arguido, cumpriria então aferir dos termos e pressupostos em que deveria ocorrer a reintegração da sua esfera jurídica, por via da não remuneração no período em causa.
7. Também o TCAN no Acórdão, de 07-02-2025, proferido no Proc n.º 243/21.3BEPNF, considerou que decorre dos artigos 127º, nº 1, e 128º, nº 2, do Código Penal (aplicáveis também, subsidiariamente, com as devidas adaptações, às infrações disciplinares), que a amnistia constitui uma causa de extinção da responsabilidade criminal, extinguindo o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução da pena e os seus efeitos.
8. Mais considerou que a sanção disciplinar aplicada por uma entidade administrativa não é a última palavra: é passível de submissão a juízo de censura contenciosa e é a sua anulação jurisdicional que tem eficácia ex tunc; tudo se passa como se o ato punitivo não tivesse sido praticado, o que determina a reconstituição da situação atual hipotética.
9. O legislador não definiu na Lei n.º 38- A/2023, de 2 de agosto, quais as concretas consequências da amnistia nos processos judiciais pendentes, razão pela qual, os efeitos da amnistia aqui em causa decorrem expressamente do n.º 2 do art.° 128.º do Código Penal que preceitua que "A amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos da Amnistia não revoga ou afasta o regime previsto no art.° 128º, nº 2, do CP, no que diz respeito aos efeitos da declaração de amnistia de uma infração penal, bem como, de igual forma, não a afasta na declaração de amnistia de uma infração disciplinar.
10. Resulta inequívoco que a amnistia só produz efeitos para o futuro (v. Acórdão do STJ de 19 de maio de 1993, Proc. n.° 043767).
11. A amnistia “não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena” (Acórdão do TC n.º 301/97), uma vez que “ao apagar a infracção disciplinar, o que a amnistia apaga são os efeitos disciplinares - e suas repercussões - não os outros efeitos (salvo disposição legal expressa em contrário)”.
12. O legislador da Lei n.º 38-A/2023 não optou pela solução de determinar a destruição dos efeitos já produzidos pela aplicação das penas disciplinares, pelo que estes efeitos permanecem, mesmo que seja determinada a amnistia da infração disciplinar, ou seja, atendendo a que a amnistia não tem efeitos retroativos - isto é, não elimina os efeitos já produzidos e consumados pela integral execução e cumprimento da sanção de multa, no caso dos autos.
13. Atendendo a que a amnistia não tem efeitos retroativos - isto é, não elimina os efeitos já produzidos e consumados pela integral execução e cumprimento da sanção de multa, a sentença recorrida ao julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide e determinar a restituição do valor da multa paga em cumprimento da sanção disciplinar aplicada e já executada, tem o efeito de uma anulação do ato impugnado na ação sem serem conhecidas as ilegalidades assacadas ao ato punitivo e a consequente eliminação dos efeitos produzidos pelo mesmo.
14. Ou seja, a Entidade Demandada só pode ser condenada a restituir o valor da multa no caso de o ato sancionatório impugnado ser anulado.
15. Nestes termos, em conformidade com o citado Acórdão apesar da amnistia extinguir a responsabilidade disciplinar, para eventualmente reverter os efeitos passados já consumados, o processo deve prosseguir para conhecimento das ilegalidades assacadas ao ato punitivo.
Nestes termos, e nos melhores de direito, deve a decisão recorrida ser alterada no sentido de:
a) se considerar que a amnistia extingue a responsabilidade disciplinar e, consequentemente, extingue o procedimento disciplinar e no caso de aplicação da sanção, faz cessar a sua execução e os seus efeitos, tendo, como tal, efeitos ex nunc, ou
b) apenas podem ser revertidos os efeitos passados já consumados, no caso de o processo prosseguir e se verificarem as ilegalidades assacadas ao ato punitivo.
Não foram juntas contra-alegações.
O Senhor Procurador-Geral Adjunto notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
1. Por deliberação do Conselho do Notariado (CN) de 11/12/2020, foi determinada a aplicação à A. de sanção disciplinar de multa, no montante de € 4.000,00, suspensa na execução, no valor de € 3.000,00, pelo período de 6 meses , por violação dos deveres dos notários, previstos e regulados no artigo 78°, n.°s 1 e 2, alínea g), do Estatuto da Ordem dos Notários (EON), e artigo s 4°, n.°s 1 e 2, alínea s), 5°, n° 2, e 23°, n.° 1, alíneas a), b), c) e i), do Estatuto do Notariado (EN), e artigos 12° e 14° da Portaria n.° 278/2013, de 26/8 - cf. doc. 1 junto com a p.i.;
2. Tal sanção foi aplicada por se ter considerado provado que nos processos de inventário n.° s 2415/15, 5995/12 e 3666/12, a Autora, não praticou qualquer ato de promoção dos seus termos, quando podia e devia tê-lo feito, e, respetivamente, nos períodos de tempo, de 27/12/2016 a 03/04/2020, no primeiro processo, de 23/01/2017 a 17/05/2018, no segundo, e de 27/02/2018 a 20/09/2018, no terceiro - cf. processo administrativo;
3. A A. procedeu ao pagamento do valor de € 1000,00 a título de multa - acordo.
DE DIREITO
É objecto de recurso a sentença proferida em 26/02/2025 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que julgou extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, perante a amnistia da infração disciplinar punida com a sanção de multa, no montante de € 4.000,00, suspensa na execução, no valor de € 3.000,00, pelo período de 6 meses, que vinha imputada à Autora discordando do segmento relativo ao efeito ex tunc da amnistia, quando determina a restituição da quantia já paga a título de multa, que terá que ser restituída face à ausência de ilícito disciplinar que justifique a sua aplicação, sufragando o entendimento de que ao apagar a infração disciplinar, o que a amnistia apaga são os efeitos disciplinares - e suas repercussões - não os outros efeitos.
Mais sustenta que o processo deve prosseguir para conhecimento das ilegalidades assacadas ao ato punitivo porquanto a sentença recorrida ao julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide e determinar a restituição do valor da multa paga em cumprimento da sanção disciplinar aplicada e já executada, tem o efeito de uma anulação do ato impugnado na ação sem serem conhecidas as ilegalidades assacadas ao ato punitivo e a consequente eliminação dos efeitos produzidos pelo mesmo. Quanto aos efeitos da aplicação da amnistia o Recorrente reconhece que o cumprimento das sanções disciplinares não obsta, em abstrato, à aplicação da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, mas entende que tratando-se de designada amnistia imprópria, ou seja, a que abrange infrações disciplinares pelas quais já existem sanções aplicadas, ela faz cessar o prosseguimento da execução da sanção que ainda esteja em curso ou impede a sua execução quando o respectivo cumprimento ainda não se tenha iniciado, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da mesma sanção.
Advoga o Recorrente que por força do estatuído no artº 128º, nº 2, 2ª parte, do Código Penal, os efeitos da amnistia de uma pena disciplinar já cumprida apenas são os que se projetam na execução da pena, não havendo outros efeitos jurídicos a extinguir para além daqueles que são extintos pela própria amnistia; consequentemente, entende que estando o procedimento disciplinar extinto, a declaração de amnistia no caso concreto apenas pode ter como efeitos os previstos na segunda parte do art° 128º , n.° 2, do CP (amnistia imprópria), fazendo cessar os efeitos da pena que ainda subsistam.
Conclui que uma vez que a pena já foi integralmente cumprida não subsiste qualquer outro efeito da pena aplicada.
Cremos que carece de razão.
Com efeito, e desde logo, porque sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex tunc.
E no caso dos autos, não existe disposição legal em contrário, não se aplicando, nomeadamente, o disposto no número 2 do artigo 128.º do Código Penal, dado não existir, ainda, uma «condenação» transitada em julgado.
O legislador da Lei n.º 38-A/2023 não optou pela solução de determinar a destruição dos efeitos já produzidos pela aplicação das penas disciplinares, pelo que estes efeitos permanecem, mesmo que seja determinada a amnistia da infração disciplinar, ou seja, atendendo a que a amnistia não tem efeitos retroativos - isto é, não elimina os efeitos já produzidos e consumados pela integral execução e cumprimento da sanção de suspensão. Como o artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infração disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroativa da infração disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera ex tunc, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar do trabalhador…” - cfr. Acórdão do TCAS de 2023-10-12, processo 400/22.5BEBJA. Dito de outro modo, não distinguindo entre amnistia própria e imprópria, objetivamente, o art. 6° da Lei n° 38-A/2023, de 2 agosto “apaga" a infração disciplinar, abolindo retroativamente a infração disciplinar aplicada, opera assim ex tunc, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, o qual cai em “esquecimento", tudo se passando como se não tivesse sido praticado, podendo, consequentemente, vir a ser apagado do registo disciplinar do trabalhador - Acórdãos do STA, de 2023-11-16, processo n.º 0262/12.0BELSB e de 2023-12-20, processo n.º 0699/23.0BELSB e Acórdão do TCAS, de 2023-10-12, processo n.º 699/23.0BELSB.
A amnistia importa a perda do objeto da causa e, em consequência, a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no artigo 277.º, alínea e), do CPC.
Desta feita, desparecendo da ordem jurídica o ato administrativo impugnado relativo à decisão sancionatória, por falta de objeto decorrente da amnistia e da consequente extinção do procedimento disciplinar, não é, logicamente, possível apreciar a sua legalidade. Nesse sentido, a sanção disciplinar aplicada ao interessado, por se encontrar amnistiada, implica necessariamente a cessação da sua execução, fosse qual fosse o resultado da causa, com eficácia ex tunc.
Como se sumariou no Acórdão do STA, Processo nº 0262/12.0BELSB, de 16 de novembro de 2023: “A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex-tunc, e faz desaparecer o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respetiva lide”.
Com efeito, como bem dá conta o Senhor PGA, neste aresto anotou-se ser entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex tunc. Daqui decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também - retroativamente - o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a correspondente pena disciplinar”.
Em suma,
As normas do art.° 2°, n° 2, b) e do art.° 6° da Lei n° 38-A/2023, de 2 de agosto, amnistiam as infracções disciplinares praticadas até às 00:00 horas do dia 19 de junho de 2023 cuja sanção não seja superior a suspensão.
A amnistia incide tradicionalmente sobre condutas punidas pelo direito criminal e aí tem efeitos retroactivos, afectando não só a pena aplicada, mas o próprio acto passado, que é “esquecido”, considerando-se como não praticado (abolição retroactiva do crime), como se retira do Acórdão do Tribunal Constitucional, Pleno, n° 153/93 (in “Diário da República”, II Série, n° 69, de 23/Março/1993, a págs. 3077).
E como também se vê no mesmo Acórdão do Tribunal Constitucional, as amnistias têm-se estendido a outras condutas sancionadas por normas de direito público, entre as quais as previstas em normas de direito disciplinar das associações públicas (loc. cit., a págs. 3078).
No direito disciplinar das associações públicas também a amnistia tem efeitos retroactivos, afectando não só a sanção aplicada, mas o próprio acto passado, que é esquecido, considerando-se como não praticado (abolição retroactiva da infracção).
A amnistia “em sentido impróprio” é a que ocorre após a condenação.
Ora, a sanção disciplinar aplicada por associação pública profissional não é a última palavra: é passível de submissão a juízo de censura contenciosa e a sua anulação jurisdicional tem eficácia ex tunc: tudo se passa como se o acto punitivo não tivesse sido praticado, o que determina a reconstituição da situação actual hipotética.
E, repete-se, no direito disciplinar das associações públicas profissionais a amnistia tem efeitos retroactivos, afectando não só a sanção aplicada, mas o próprio acto passado, que é esquecido, considerando-se como não praticado (abolição retroactiva da infracção), sendo certo que como o artigo 6° da Lei n° 38 - A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infracção disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroactiva da infracção disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera ex tunc, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que caí em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminada do registo disciplinar do trabalhador.
Conforme sentenciado: pelo que, constituindo o objeto da presente ação a anulação da deliberação do Conselho do Notariado de 11/12/2020, pela qual foi determinada a aplicação à A. de sanção disciplinar de multa, no montante de €4.000,00, com o “desaparecimento” da infração disciplinar, cai também o ato punitivo que sancionou aquela, tornando impossível o prosseguimento da lide tanto quanto ao pedido anulatório, como quanto ao pedido de restituição da quantia já paga a título de multa, que terá que ser restituída face à ausência de ilícito disciplinar que justifique a sua aplicação (v. neste exato sentido, também o Acórdão do TCAS de 09.05.2024, proferido no Proc. n.° 1055/99.0BELSB, em que é Réu o Ministério da Justiça).
Atentas as considerações tecidas, resta concluir pela extinção da instância quanto a tudo quanto vem peticionado, por inutilidade superveniente da lide, face ao disposto na al. e) do artigo 277.° do CPC.
Improcedem as Conclusões das alegações.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 26/9/2025
Fernanda Brandão
Isabel Costa
Paulo Ferreira de Magalhães |
