| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
M... C... H..., S.A. propôs contra a Autoridade da Concorrência, ambas melhor identificadas nos autos, acção administrativa para condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, formulando os seguintes pedidos:
“1) Deverá a presente acção ser julgada procedente, por provada, e ser a Autoridade da Concorrência condenada a abster-se de disponibilizar, designadamente no âmbito do acesso ao processo (sem prejuízo do exposto no artigo 33.º, n.º 4 da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio), bem como a quaisquer terceiros, os documentos originais (“Versões Confidenciais”) da Autora constantes dos Documentos n.º 1, n.º 9, n.º 11, n.º 13 e 15; podendo a Autoridade da Concorrência disponibilizar a outros Co-Visados exclusivamente no âmbito do processo apenas as Versões Não Confidenciais remetidas junto com as comunicações da Autora de 20 de Novembro (Doc. n.º 4), 13 de Agosto (Doc. n.º 10), 26 de Agosto (Doc. n.º 12), 21 de Novembro (Doc. n.º 17) e 28 de Novembro de 2018 (Doc. n.º 18);
2) Requer todos os documentos juntos aos presentes autos, designadamente os vinte e um documentos mencionados na presente Petição Inicial, sejam tratados como confidenciais no âmbito do presente processo e sejam tratados como de acesso restrito exclusivamente ao Tribunal, à Demandada e à Autora, e que, extinto o processo, os documentos juntos pela Autora lhe sejam devolvidos, assegurando-se até lá a restrição do acesso e a confidencialidade.”.
Por decisão proferida pelo TAF do Porto foi considerado o Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria e deferida a competência material ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
A. No presente processo está em causa a reação da MCH a um juízo da AdC sobre a classificação de informação como segredo de negócio, expresso nos Documentos n.º 5 e n.º 20 juntos com a Petição Inicial (as “Pronúncias Controvertidas”).
B. As Pronúncias Controvertidas foram emitida pela AdC expressamente com base no artigo 30.º da Lei da Concorrência, invocado nas mesmas, e foram proferidas no processo de contraordenação – PRC XXXX/7 - em que são Visadas a MCH bem como outras empresas.
C. A classificação de informação como segredo de negócio está regulada exclusivamente no artigo 30.º da Lei da Concorrência, e visa exclusivamente evitar que, no âmbito do direito de acesso ao processo por quaisquer terceiros, estes cheguem ao conhecimento do segredo, salvo nos termos e condições estabelecidos no artigo 33.º da mesma lei, que regula o acesso ao processo.
D. O tema da classificação de informação como segredo de negócio supõe, por natureza, o acesso ao processo por terceiros, mas distingue-se deste e dele é autónomo, tal como está estabelecido na Lei da Concorrência.
E. O acesso ao processo de contraordenação está regulado exclusivamente nos artigos 32.º e 33.º da mesma lei, onde se pressupõe a existência de informação classificada como segredo de negócio (nos termos do citado artigo 30.º), sendo que nem este tema nem nenhum outro que não seja o do acesso ao processo está regulado nestas disposições.
F. O acesso ao processo de contraordenação é um tema típico do direito contraordenacional que trata do acesso aos meios de prova, enquanto que a classificação de informação como segredo de negócio é um tema que não assume relevância especial no regime geral das contraordenações e, por conseguinte, não está regulado no RGCO ou no Código de Processo Penal.
G. Contudo, tendo em conta as atribuições da AdC no domínio da regulação e supervisão da concorrência, o tema do segredo de negócio assume uma importância crítica no âmbito de qualquer procedimento conduzido por ela, incluindo nos processos de contraordenação, reclamando a sua regulação.
H. A classificação da informação como segredo de negócio, regulada no artigo 30.º da Lei da Concorrência, é um tema externo ao do acesso ao processo de contraordenação, estando este último, é dizer o do acesso aos autos e meios de prova, regulado nos citados artigos 32.º e 33.º da mesma lei, em moldes inspirados nos artigos 86.º e 89.º do CPP.
I. Contudo, para além das necessárias adaptações à natureza contraordenacional do processo e às atribuições da AdC, no n.º 4 artigo 33.º da Lei da Concorrência está traduzida a mencionada especificidade dos processos conduzidos por esta autoridade e que respeita à tutela do segredo de negócio, dali resultando que a consulta do processo pelos visados, e o direito de obter cópias, ou certidões (cf. o n.º 1 do citado artigo 33.º e o n.º 1 do artigo 96.º do CPP) não abrange o «acesso a documentos contendo informação classificada como confidencial» (cf. o n.º 4 do citado artigo 33.º), que apenas é permitido ao advogado ou ao assessor económico externo do visado, e estritamente para efeitos do exercício do direito de defesa», não sendo permitida a sua reprodução total ou parcial por qualquer meio (cf. o n.º 4 do citado artigo 33.º).
J. Do que se trata é de compatibilizar o direito de acesso aos autos e aos meios de prova, estruturante do processo contraordenacional, com a especificidade própria dos processos conduzidos pela AdC em que é crítica a preservação do segredo de negócio: acautelando o exercício do direito de defesa, permite-se aos advogados e aos assessores económicos externos do visado (e não a este), o acesso a informação classificada como segredo de negócio
K. O regime do acesso ao processo constante dos artigos 32.º e 33.º da Lei da Concorrência é conformado pelos aspetos típicos dos processos sancionatórios neste domínio: a publicidade do processo, o segredo de justiça, a inexistência de prejuízo para a investigação e a tutela de direitos dos visados (quer no plano do seu direito de defesa – cf. artigo 33.º, n.ºs 1, 2 e 4, quer no plano do respeito pela esfera dos mesmos, que pode determinar que o segredo de justiça seja mantido até ao final do processo – cf. artigo 32.º, n.º 3).
L. O tema da classificação de informação como segredo de negócio nada tem a ver com o processo de contraordenação, estando regulado integral e exclusivamente no artigo 30.º da Lei da Concorrência que, apesar de sistematicamente estar inserido na secção relativa ao «processo sancionatório relativo a práticas restritivas», não é uma norma de processo contraordenacional.
M. O artigo 30.º da Lei da Concorrência contém uma norma de direito administrativo geral, regulando a intervenção da AdC no procedimento de classificação de informação como segredo de negócio e a pretensão do titular do segredo a que o mesmo não seja divulgado no processo pela AdC.
N. A regulação do procedimento de classificação de informação como segredo de negócio, constante do artigo 30.º da Lei da Concorrência, não é conformada ou influenciada por aspetos típicos dos procedimentos sancionatórios, nem ele, por sua vez, conforma ou influencia o processo de contraordenação e sua tramitação subsequente.
O. A concordância ou discordância da AdC com a classificação da informação como segredo de negócio feita pela empresa funda-se exclusivamente no conceito de segredo de negócio e nos critérios estabelecidos no citado artigo 30.º, é alheia à qualidade que a empresa assume nesse processo (de visada ou terceira), e, seja qual for esse juízo e a extensão da informação classificada como confidencial, a mesma não tem qualquer repercussão na tramitação do processo de contraordenação ou na validade da decisão final da AdC proferida nesse processo.
P. As pronúncias da AdC em causa nos presentes autos comprovam-no (cf. documentos n.ºs 3, 5, 8 e 20 juntos com a Petição Inicial): nenhuma das razões invocadas pela AdC para não aceitar as classificações das informações como segredo respeita a preocupações ou regras ligadas ao processo de contraordenação ou à qualidade de visada que a MCH assume naquele processo; ao invés, respeitam todas ou a alegada falta de fundamentação pela MCH (expressão utilizada pela AdC nos casos de discordância quanto à subsunção da informação em causa ao conceito de segredo de negócio) ou a insuficiência do descritivo utilizado pela MCH em substituição da informação confidencial em causa.
Q. O juízo ou “decisão” da AdC sobre a classificação da informação como segredo de negócio, que é comunicado à empresa nos termos do n.º 5 do artigo 30.º da Lei da Concorrência, é uma verdadeira atuação administrativa, não sendo uma medida ou ato materialmente contraordenacional, ainda que seja praticado, de facto, no âmbito desse processo, mas que é externa ao mesmo.
R. O tema em discussão nos presentes autos – o do juízo da AdC sobre a qualificação como segredo de negócio de informações como tais classificadas pela MCH e a pretensão desta a que a AdC não disponibilize essa informação no processo de contraordenação – é, pois, totalmente distinto da questão do acesso ao processo pelos visados ou arguidos, julgada pelo Supremo Tribunal Administrativo, nos seus acórdãos de 1 e 22 de outubro de 2008, tirados, respetivamente, nos processos n.º 584/98 e 583/08, e seguidos por este Tribunal Central Administrativo Norte, nos acórdãos tirados nos processos n.º 260/10 e n.º 1762/10.
S. O tema da classificação de informação como segredo de negócio respeita a uma relação jurídica administrativa, originada na intervenção da AdC no procedimento de classificação e na pretensão do titular do segredo a que o mesmo não seja divulgado no processo por aquela. Esta intervenção da AdC é uma verdadeira atuação administrativa, não correspondendo ao exercício do poder punitivo e não sendo por este determinada ou influenciada.
T. Não há, pois, lugar – ao contrário do que se julga na Sentença recorrida – à aplicação dos princípios e regras do processo contraordenacional, designadamente os princípios da plenitude do processo contraordenacional e do processo penal, nem, naturalmente, à aplicação dos mecanismos previstos nos artigos 83.º e ss. da Lei da Concorrência, designadamente no recurso de decisões interlocutórias previsto no artigo 85.º da mesma lei. (E caso fosse aplicável o artigo 55.º do RGCO, referido na página 3 da Sentença recorrida, – e afigura-se que não é, porque o regime dos recursos nos processos contraordenacionais da competência da AdC consta integralmente dos citados artigos 83.º e ss. da Lei da Concorrência –, o recurso ali referido, que abrange também os «despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo», não seria também o mecanismo adequado).
U. Na Sentença recorrida julga-se em sentido contrário ao Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 22.04.2015, tirado no processo n.º 054/14 (originado no processo n.º 774/12.6TYLSB): aí se julgou, justamente, que o critério de aferição do tribunal materialmente competente, reconhecido justamente nestes casos de cruzamento dos poderes exercidos pela AdC, é o de apurar se está ou não em causa uma relação jurídica administrativa – este conceito «passou a ser erigido em operador nuclear da repartição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais» (cf. conclusão IV do cit. Acórdão).
V. De acordo com o citado Acórdão, em especial do seu n.º 6, o que releva é se no âmbito do processo em causa «são convocadas normas de direito contraordenacional, penal e de processo penal» (cf. o cit. n.º 6), e foi por se ter concluído positivamente que se julgou não estar em causa uma relação jurídica administrativa e, em consequência, se julgou os tribunais administrativos materialmente incompetentes.
W. Ora, como se demonstrou acima, é justamente o que não se verifica no caso dos presentes autos: o artigo 30.º da Lei da Concorrência, aplicado pela AdC e que de facto regula o tema da classificação de informação como segredo de negócio, é uma norma administrativa típica, e não uma norma de processo contraordenacional; e o que está em causa é uma relação administrativa típica, como se conclui no Parecer Jurídico, do Senhor Professor Doutor Pedro Costa Gonçalves, junto com a Petição Inicial; e não o exercício do poder punitivo da AdC.
X. Aliás, no contexto do procedimento relativo à classificação de informação como segredo de negócio, regulado no artigo 30.º da Lei da Concorrência, a utilização dos mecanismos relativos ao processo contraordenacional previstos nos artigos 83.º e ss. da Lei da Concorrência, designadamente o recurso de decisões interlocutórias previsto no artigo 85.º da mesma lei, não garantiria uma tutela efetiva em tempo útil do segredo de negócio, sendo que no Direito da União Europeia aplicável aos processos sancionatórios em matéria de direito da concorrência conduzidos pela Comissão Europeia está assegurada aquela tutela efetiva em tempo útil.
Y. E sendo incontroverso que também no nosso ordenamento, por força da dimensão jusfundamental do direito ao segredo de negócio (cf. pp. 2-6 do cit. Parecer Jurídico), se impõe uma tutela jurisdicional efetiva deste direito, a circunstância de os mecanismos relativos ao processo contraordenacional previstos nos artigos 83.º e ss. da Lei da Concorrência, designadamente o recurso de decisões interlocutórias previsto no artigo 85.º da mesma lei, não a assegurarem demonstra, aliás, que a questão não reside nestas normas, mas na circunstância de as mesmas não serem chamadas a assegurar a reação a simples atuações administrativas materialmente desligadas do processo de contraordenação.
Z. Deste modo, se conclui que não se verifica a atribuição da competência para julgar o presente litígio ao Tribunal da Concorrência, da Regulação e Supervisão, que resultaria do n.º 3 do artigo 84.º da Lei da Concorrência e do artigo 112.º, n.º 1, alínea a) da Lei da Organização do Sistema Judiciário – ao julgar de modo diverso, a Sentença recorrida aplica erradamente estas disposições legais, bem como o artigo 30.º da Lei da Concorrência.
AA. Tal como se conclui no mencionado Parecer Jurídico de PEDRO COSTA GONÇALVES junto aos autos, a declaração prevista no citado artigo 30.º, n.º 5, da Lei da Concorrência é um “ato opinativo”, um “juízo opinativo”, uma opinião, sem qualquer efeito de vinculação jurídica, não sendo um ato administrativo (nem uma “decisão interlocutória”).
BB. Em consequência desta natureza da pronúncia da AdC como “ato opinativo”, «que antecipa um provável comportamento futuro da AdC lesivo para a empresa interessada» (cf. Parecer, p. 26), que se insere na categoria da “simples atuação” ou de um “mero comportamento” da Administração, o meio de tutela da pretensão da MCH é o da ação administrativa de condenação à abstenção de comportamentos previsto no artigo 37.º, n.º 1, alínea h), do CPTA.
CC. Ora, como resulta de modo claro do texto do artigo 92.º da Lei da Concorrência, e do artigo 112.º, n.º 2, da Lei da Organização do Sistema Judiciário, o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão apenas é competente para apreciar decisões da AdC adotadas nos procedimentos administrativos previstos na mesma lei. Como se nota no citado Parecer Jurídico, este tribunal «está longe de ser um tribunal com competência geral para o contencioso administrativo da AdC» (cf. p. 26).
DD. Ao julgar de modo diverso, considerando que, «estando em causa matéria de concorrência, é sempre competente o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão» (cf. pp. 3-4 da Sentença recorrida), a Sentença aplica erradamente as citadas disposições do artigo 92.º da Lei da Concorrência e do artigo 112.º, n.º 2, da Lei da Organização do Sistema Judiciário.
EE. Aliás, este entendimento está em contradição com a doutrina fixada no Acórdão de 05.07.2007, do Supremo Tribunal Administrativo, tirado no âmbito do processo n.º 223/07, no qual se julgou que a recusa, por parte da AdC, de acesso a informação por uma empresa interessada não configura um ato administrativo mas um mero comportamento, e confirmou a competência dos tribunais administrativos para conhecer do processo de intimação para prestação de informações (a doutrina deste acórdão mantem-se válida, visto que, como é sabido, a competência então atribuída ao Tribunal de Comércio de Lisboa tinha também como elemento de conexão a reação a decisões da AdC, tal como se explicita no Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 22.04.2015, tirado no processo n.º 054/14 acima citado).
FF. Em suma, a competência para julgar o presente litígio relativo a esta relação jurídica administrativa é dos tribunais administrativos, por força do disposto no artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, e nos artigos 1.º e 4.º, n.º 1, alínea a), do ETAF.
Nestes termos, e nos Demais de Direito aplicáveis:
a. Requer a suspensão da instância até que, por decisão transitada em julgado, o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão decida sobre a propriedade do recurso de impugnação judicial como meio de tutela adequado ao caso e, em conformidade, afira a sua competência.
b. Deve o presente recurso ser julgado procedente, com todos os legais efeitos.
A Entidade Demandada contra-alegou, concluindo:
Do Pedido de Suspensão da Instância
A. O n.° 1 do artigo 272.° do CPC permite ao tribunal ordenar a suspensão da instância quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta, ou seja, quando penda causa prejudicial.
B. Sucede que não está em causa qualquer pretensão formulada no TCRS de que dependa a decisão do presente recurso.
C. Com efeito, foi solicitado a diferentes Tribunais, ao TCRS e aos tribunais administrativos, para sindicar a validade das decisões da AdC através de meios processuais distintos; impugnação judicial das decisões da AdC e ação administrativa de condenação à abstenção de um comportamento.
D. A decisão do TCRS em nada influencia a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte sobre a ação administrativa ora em causa, não estando, portanto, esta ação dependente da pretensão formulada no TCRS.
E. Inexiste, portanto, qualquer situação reconduzível a uma prejudicialidade processual, sendo que, a existir, recairia sobre a Recorrente o respetivo ónus de alegação e demonstração, o que não se verificou.
F. Conclui-se, assim, que deverá ser indeferido o pedido de suspensão da instância, não existindo qualquer fundamento, causa ou interesse que a legitime ao abrigo dos artigos 269.° e 272.° do CPC
Da conformidade legal da Sentença proferida pelo tribunal a quo
G. A Recorrente recorre a uma ação administrativa para obviar e sindicar as decisões de indeferimento manifestadas pela AdC nos seus ofícios S-AdC/2018/2926 de 22 de novembro de 2018 e S-AdC/2018/2984 de 30 de novembro, defendendo, convenientemente, que os pedidos de classificação de confidencialidades dirigidos pela AdC à Recorrente no quadro do processo de contraordenação em curso e respetiva decisão de deferimento ou indeferimento da AdC configuram divergências com a administração sujeitas à tutela administrativa, quando na realidade aquelas decisões são proferidas no âmbito de processos contraordenacionais.
H. Sucede que a MCH vem oscilando entre as providências de índole administrativa e os meios de reação previstos em processo de contraordenação; entre o entendimento de que existe ato administrativo, não existe ato administrativo, existe decisão sujeita a recurso de decisão interlocutória em processo de contraordenação, ou existe apenas (como se propõe desta vez) um juízo opinativo e não já qualquer decisão da AdC.
I. São de facto vários os processos de contraordenação que correm neste momento termos na AdC contra a MCH por infrações às regras de concorrência; têm sido várias, mas de natureza exatamente idêntica, as decisões a indeferir pedidos de confidencialidade de documentos apreendidos nas diligências de busca e apreensão; mas têm sido muito diferentes, consoante a conveniência, os meios processuais de reação usados pela MCH para tentar obstar ao prosseguimento das investigações em curso.
J. Não, pode, todavia, subscrever-se a posição da Recorrente no sentido de classificar o processo de tratamento de confidencialidades para salvaguarda do segredo de negócio previsto no artigo 30.° da Lei da Concorrência como um procedimento de natureza administrativa.
K. Com efeito, e nos termos do artigo 6.° dos respetivos Estatutos (Decreto-Lei n.° 125/2014, de 18 de agosto) a AdC dispõe de, entre outros e para o que releva nos presentes autos, poderes sancionatórios para a investigação de práticas anticoncorrenciais, instrução e decisão dos respetivos processos contraordenacionais, com a aplicação das sanções legalmente previstas.
L. Ora, os processos por práticas restritivas da concorrência, como as que estão em causa no PRC 2017/7, têm natureza contraordenacional (cf. artigo 13.° e 67.° da Lei da Concorrência).
M. Ao abrigo dos seus poderes de investigação e instrução, a AdC pode efetuar inquirições, buscas e apreensão de elementos (sem prejuízo das autorizações necessárias, nos termos da lei).
N. Na prossecução daqueles poderes, e de acordo com o n.° 1 do artigo 30.° da Lei da Concorrência, à AdC cabe compatibilizar os interesses da investigação e os direitos de defesa das empresas visadas com o interesse legítimo das empresas (e outras entidades) na não divulgação dos seus segredos de negócio, quando estes se mostrem devidamente fundamentados e por forma a restringir, apenas na medida estritamente necessária, a publicidade do processo contraordenacional e os direitos de defesa de eventuais co-Visados.
O. Assim, e após as diligências de busca e apreensão de prova que repute necessárias, a AdC concede ao visado "um prazo, não inferior a dez dias úteis, para identificar, de maneira fundamentada, as informações recolhidas que considere confidenciais por motivo de segredos de negócio, juntando, nesse caso, uma cópia não confidencial dos documentos que não contenham tais informações, expurgada das mesmas" (cf. n.° 2 do artigo 30.° da Lei da Concorrência).
P. Efetivamente, prevendo a Lei da Concorrência no seu artigo 33.r' que as empresas visadas no processo de contraordenação têm acesso a consultar, sem possibilidade de obtenção de cópia ou reprodução, toda a informação confidencial para efeitos de exercício de direitos de defesa perante a eventual adoção de uma nota de ilicitude (acusação), tal não equivale a tratar toda a informação como pública, com direito a cópia e igualmente acessível por terceiros ao processo; é neste sentido que a lei determina que as empresas possam identificar nos documentos apreendidos durante as buscas informação confidencial, que passa a ser objeto de acesso restrito e não está disponível para terceiros.
O. Esta cadeia de atos para salvaguarda do segredo de negócio está especificamente enxertada no processo contraordenacional ("Secção II — Processo sancionatório relativo a práticas restritivas"), ao qual se aplicam subsidiariamente as normas do RGCO e o Código de Processo Penal, este por remissão daquele diploma.
R. Ora, considerando que nem a Lei da Concorrência, nem o RGCO nem, inclusive, o próprio Código de Processo Penal preveem o uso de ações e procedimentos cautelares de natureza cível ou administrativa, paralelos ao processo de contraordenação, para reagir a atos e decisões proferidos em processo contraordenacional, inexiste qualquer fundamento legal (e de ordem sistemática) para sujeitar ao processo administrativo quaisquer diferendos que surjam entre a AdC e as visadas a propósito do tratamento confidencial da prova apreendida em sede contraordenacional.
S. Ora, no caso sub judice, não está em causa qualquer diferendo sobre acesso a informação administrativa num qualquer procedimento administrativo: antes se discute essencialmente se, num processo de contraordenação por infração às regras de concorrência em fase de inquérito e sujeito a segredo de justiça, a informação apreendida em sede de diligências de busca e apreensão no exercício de poderes sancionatórios pela AdC e demais documentação constante do processo contraordenacional pode conter informação confidencial; se o pedido de proteção de confidencialidade está devidamente fundamentado à luz das normas previstas para a tramitação destas contraordenações e se, finalmente, a alegada confidencialidade de parte da informação deve legitimar um desvio à regra da publicidade do processo de contraordenação.
T. As diligências promovidas pela AdC para acautelar eventuais segredos de negócio das visadas assumem, assim, necessariamente uma natureza instrumental relativamente à atividade sancionatória, em nada configurando um procedimento administrativo enxertado no processo contraordenacional. Daí que apenas nessa sede possam ser impugnadas.
U. Por outro lado, vem a MCH tentar agora sustentar que o juízo ou decisão da AdC sobre a classificação da informação como segredo de negócio é uma verdadeira atuação administrativa, não sendo uma medida ou ato materialmente contraordenacional.
V. Aliás, de notar que a MCH apresentou já outras providências cautelares administrativas noutros processos de contraordenação similares, todas indeferidas, mas em que o ponto de partida era a existência de uma decisão da AdC de indeferimento dos pedidos de confidencialidade.
W. Com efeito, e tanto quanto é do conhecimento da AdC, até à presente data a MCH já havia intentado três providências cautelares de natureza administrativa contra decisões da AdC de indeferimento de pedidos de confidencialidades (cf. processo n.° 1802/18.7BELSB, indeferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que se julgou incompetente em razão da matéria; processo n.° 3080/18.9BEPRT-A, indeferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que se julgou incompetente em razão da matéria e processo n.° 2974/18.6BEPRT, julgado extinto por caducidade).
X. Deste modo, não se encontrando, em lado nenhum, prevista a possibilidade de tutela cautelar enxertada no processo contraordenacional nem, particularmente, para acautelar quaisquer diferendos entre a AdC e visados decorrentes de tratamento confidencial de informação constante do processo de contraordenação, deverá presumir o intérprete que o legislador consagrou a solução mais acertada e soube exprimir adequadamente o seu pensamento (cf. n.° 3 do artigo 9.° do Código Civil).
Y. Daqui decorre que o próprio processo contraordenacional assegura à Recorrente tutela própria para a salvaguarda do seu segredo de negócio, inexistindo, qualquer suporte legal — nem razão material — para recorrer à tutela cautelar administrativa.
Z. Neste sentido, nada há a apontar ao Tribunal a quo quando conclui que "os Tribunais Administrativos apenas são competentes nas matérias que taxativamente lhes estejam deferidas pela Lei. No caso das Contraordenações, apenas são competentes para as matérias de urbanismo (...); para as matérias ambientais que tenham a ver com urbanismo (...) e para as contraordenações aplicadas pela CAAJ (...). Significa isto que a matéria em apreço (eventual contraordenação no âmbito da lei da Concorrência) nesta providência cautelar não se encontra deferida aos Tribunais Administrativas, pelo que ocorre incompetência em razão da matéria."
AA. Mais densifica o Tribunal a quo as razões pelas quais pugna pela sua incompetência material: "mesmo que não estivesse em causa um processo de Contraordenação (que está), ou seja, na hipótese de se estar diante de um procedimento de outro tipo, nunca seria o Tribunal Administrativo o competente, isto porque, estando em causa matéria de concorrência é sempre competente o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão (...). Por sua vez, o n.° 3 do artigo 112.° da LOSJ é clara ao referir que o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, é igualmente competente para conhecer os incidentes, apenso e execuções de todo o tipo de processos da sua competência. Conclui-se, assim, que o Tribunal Administrativo é materialmente incompetente para conhecer a presente ação, deferindo-se a competência ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão."
BB. Refuta-se, deste modo toda a alegação de recurso da MCH que se baseia na ideia de que o processo de classificação de confidencialidade no âmbito dos processos contraordenacionais da concorrência constitui uma verdadeira atuação administrativa ou de que a decisão da AdC relativamente a classificação de confidencialidades é um mero juízo.
CC. Em face do exposto, conclui-se que o Tribunal Administrativo é efetivamente materialmente incompetente para apreciar a ação administrativa com vista à condenação da AdC para a abstenção de um comportamento, nada havendo a apontar à sentença recorrida que deverá ser mantida na íntegra.
O MP não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
É objecto de censura a decisão que julgou o Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria.
Importa atentar no seu discurso fundamentador:
O despacho liminar é obrigatório nas hipóteses contempladas no n.º 4 do Artigo 266.º do CPC, e pode ter lugar por determinação do juiz, v.g., para exercer as faculdades previstas no Artigo 6.º do CPC. Nesse sentido, dispõe o Artigo 590.º n.º 1 do CPC, que, a petição inicial é indeferida, em sede de apreciação liminar, quando se verifiquem excepções dilatórias insupríveis e de que o juiz deve conhecer de forma oficiosa.
O artigo 13.º do CPTA postula que “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”, pelo que cumpre tomar conhecimento imediato de tal excepção.
A incompetência em razão da matéria constitui uma excepção dilatória, cuja procedência obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa; e a qual se afere pelo quid disputatum, ou seja, pelo pedido formulado pelo Autor [correspondendo, portanto, à sua pretensão]. Por outro lado e tal como é, aliás, entendimento doutrinal e jurisprudencial uniforme, a competência do tribunal, em geral, não está dependente da personalidade judiciária de demandante(s) e demandado(s) ou sequer da legitimidade das partes, sendo que para a aferição da mesma, em nada releva um julgamento quanto à procedência da pretensão ou da acção.
Tal como a acção se mostra configurada pela Autora, estão em causa na presente acção decisões adoptadas pela Entidade Demandada, no âmbito de um processo de contraordenação, após pedido de confidencialidade formulados pela Autora.
Ora, do exposto na petição inicial é possível constatar-se, que, os documentos em causa nos presentes autos – e relativamente aos quais a Autora pretende seja a Entidade Demandada condenada a abster-se de os disponibilizar, por se tratar de documentos confidenciais – estão a ser avaliados [ou objecto de avaliação/investigação] em processo de natureza contra-ordenacional, o qual se presume [ou se infere pela teor do articulado inicial] esteja em curso [a ser tramitado]. O que significa que as pronúncias emitidas pela Entidade Demandada – no que respeita à natureza confidencial de tais documentos – foram adoptadas no âmbito daquele procedimento de contra-ordenação.
Aliás, é a própria Autora que o afirma nos Itens 2.º e 4.º do seu articulado inicial [“Tal entendimento da AdC está corporizado em duas pronúncias de “indeferimento” de confidencialidades proferidas no processo de contra-ordenação – PRC207/7 – em que são Visadas a MCH e outras empresas; (…) Na presente acção a Autora propõe-se demonstrar que, em termos de facto e de Direito, a informação por ela classificada como confidencial, no âmbito daquele processo de contraordenação, reveste essa natureza (…)”].
É a Autora também quem afirma, que, naquele processo de contra-ordenação existem outos visados/interessados. Ora, a admitir-se que algum interessado, co-visado, terceiro ou arguido no processo de Contraordenação pudesse deduzir fora desse processo qualquer outro meio processual, seria permitir que fosse impedida a investigação que apenas pode ser realizada no próprio processo sancionatório ou impedir a instrução da fase não judicial do processo de Contraordenação.
No fundo a Autora, pese embora não formule a sua pretensão dessa forma, pretende reagir contra uma decisão que a Entidade Demandada adoptou no âmbito do processo de contra-ordenação [ainda que lhe chame de pronúncia]; e a ser assim, deverá ser nesse processo que deverá reagir [pois o que está em causa é a tramitação, ou se se quiser a instrução própria do processo de Contraordenação]. Não pode a Autora ter a pretensão de reagir contra decisões/posições tomadas em sede contra-ordenacional noutro processo completamente autónomo e distinto, para depois fazer valer quaisquer efeitos nesse mesmo procedimento de Contraordenação. Caso contrário, estar-se-ia a permitir que um processo de contraordenação fosse “travado” de forma enviesada, ou seja, por recurso a um meio que não é o legalmente previsto.
Esta questão em concreto, ainda que em sede de cautelar, foi já objecto de decisão neste Tribunal. Tendo sido proferida no processo n.º 1802/18.7BELSB, decisão que julgou incompetente o Tribunal Administrativo para conhecer do pedido formulado pela Autora [em tudo idêntico ao formulado nos presentes autos]. Por se concordar com o entendimento aí perfilhado, tal decisão será seguida nestes autos.
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O Regime Geral das Contraordenações prevê a possibilidade de defesa [recurso para o Tribunal materialmente competente] dos visados ou arguidos na fase não judicial do processo de contraordenação, pelo que não é admissível lançar mão de um outro tipo de processo judicial, para obter efeitos no processo de contraordenação.
Os Tribunais Administrativos apenas são competentes nas matérias que taxativamente lhes estejam deferidas pela Lei. No caso das Contraordenações, apenas são competentes para as matérias de urbanismo – artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais); para as matérias ambientais que tenham a ver com urbanismo, segundo o artigo 75.º-A da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (Lei n.º 77/2013, de 29/08, na redacção dada pela Lei n.º 114/2015, de 28/08); e para as contraordenações aplicadas pela CAAJ (Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça), conforme estabelece o artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 77/2013, de 21 de Novembro.
Significa isto, que a matéria em apreço nesta acção administrativa não se encontra deferida aos Tribunais Administrativos, pelo que ocorre incompetência em razão da matéria.
Mas mesmo que não estivesse em causa um processo de Contraordenação [que está], ou seja, na hipótese de se estar diante de um procedimento de outro tipo, nunca seria o Tribunal Administrativo o competente. Isto porque, estando em causa matéria de concorrência é sempre competente o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, conforme previsto no artigo no artigo 92.º da Lei da Concorrência (Lei n.º 19/2012, de 8 de maio);
“Artigo 92.º (Tribunal competente e efeitos do recurso)
1 - Das decisões da Autoridade da Concorrência proferidas em procedimentos administrativos a que se refere a presente lei, bem como da decisão ministerial prevista no artigo 34.º dos Estatutos da Autoridade da Concorrência, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 10/2003, de 18 de Janeiro, cabe recurso para o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, a ser tramitado como acção administrativa especial.
2 - O recurso previsto no número anterior tem efeito meramente devolutivo, salvo se lhe for atribuído, exclusiva ou cumulativamente com outras medidas provisórias, o efeito suspensivo por via do decretamento de medidas provisórias.”
Para além da competência atribuída pela Lei da Concorrência ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, também está deferida àquele Tribunal a competência das matérias de concorrência, como as aqui em apreço, conforme estabelecido pela Lei de Organização do Sistemas Judiciário, aprovado pela Lei n.º 62/2013 de 26 de agosto, em cujo artigo 112.º, se estabelece:
“Artigo 112.º (Competência)
1 — Compete ao tribunal da concorrência, regulação e supervisão conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas em processo de contraordenação legalmente susceptíveis de impugnação:
a) Da Autoridade da Concorrência (AdC);
b) Da Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM);
c) Do Banco de Portugal (BP);
d) Da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM);
e) Da Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC);
f) Do Instituto de Seguros de Portugal (ISP);
g) Das demais entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão.
2 — Compete ainda ao tribunal da concorrência, regulação e supervisão conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução:
a) Das decisões da AdC proferidas em procedimentos administrativos a que se refere o regime jurídico da concorrência, bem como da decisão ministerial prevista no artigo 34.º do Decreto -Lei n.º 10/2003, de 18 de janeiro;
b) Das demais decisões da AdC que admitam recurso, nos termos previstos no regime jurídico da concorrência.
3 — As competências referidas nos números anteriores abrangem os respectivos incidentes e apensos, bem como a execução das decisões.”
Desta forma, não são apenas as decisões, mas também os despachos e demais medidas em processo de contraordenação são impugnáveis para o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão; assim como outras decisões proferidas em procedimentos administrativos pela Autoridade da concorrência. Ainda que a Requerente entenda tratar-se de uma comunicação ou informação, acaba por ser uma decisão, pois que o que se segue é algo que vai contra a sua pretensão.
Por sua vez, o n.º 3 do artigo 112.º da LOSJ é clara ao referir que o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, é igualmente competente para conhecer os incidentes, apensos e execuções de todo o tipo de processos da sua competência.
Conclui-se, assim, que o Tribunal Administrativo é materialmente incompetente para conhecer a presente acção, deferindo-se a competência ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.
X
Vejamos:
Do pedido de suspensão da instância -
A Autora começa por requerer, nos termos da alínea c) do n° 1 do artigo 269° e artigo 276° do CPC, aplicável ex vi artigo 1° do CPTA, a suspensão da instância até que, por decisão transitada em julgado, o TCRS decida sobre a propriedade do recurso de impugnação judicial como meio de tutela adequado ao caso e em conformidade afira a sua competência.
Ora, o artigo 272°/1 do CPC permite ao tribunal ordenar a suspensão da instância quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta, isto é, quando penda causa prejudicial.
In casu, não está em causa qualquer pretensão formulada no TCRS de que dependa a decisão do presente recurso. Com efeito, foi solicitado a diferentes Tribunais, ao TCRS e aos Tribunais Administrativos, que sindiquem a validade das decisões da aqui Recorrida através de meios processuais distintos: impugnação judicial das decisões da AdC e acção administrativa de condenação à abstenção de um comportamento.
A decisão do TCRS em nada influencia a decisão deste TCAN sobre a acção administrativa ora em causa, não estando, portanto, esta acção dependente da pretensão formulada no TCRS.
Inexiste, portanto, qualquer situação reconduzível a uma prejudicialidade processual, sendo que, a existir, recairia sobre a Recorrente o respectivo ónus de alegação e demonstração, o que não se verifica. Aliás, de acordo com a factualidade em causa nestes autos e dos processos que correm os seus termos pelo TCRS estar-se-ia mais próximo de uma efectiva litispendência que, de acordo com a alínea i) do artigo 577º do CPC, constituiria uma excepção dilatória nominada que determinaria a absolvição da Entidade Demandada da instância.
Inexistindo, assim, qualquer fundamento, causa ou interesse que a legitime, ao abrigo dos artigos 269° e 272° do CPC, a pretendida suspensão da instância é indeferida.
Do mérito/fundo da causa -
Para dirimir a questão em análise importa saber se a matéria colocada como objecto da causa, maxime o pedido e a causa de pedir configuram alguma das situações em que a lei atribui a competência especificamente aos tribunais administrativos.Vejamos, portanto, se a matéria se enquadra na previsão do artº 1º do ETAF, isto é, se deve qualificar-se como litígio emergente de relação jurídica administrativa.
Para ajudar a delimitar o conceito de relação jurídica administrativa o nº 4º do mesmo diploma efectua uma enumeração exemplificativa, através da qual podemos encontrar critérios ou efectuar uma delimitação de fronteiras, usando as técnicas de interpretação da lei.
A relação jurídica administrativa tem sido definida como aquela que se desenvolve entre um ente público e pessoas privadas sob a égide de normas de direito público, isto é, que regulam a relação de modo diferente de correspondentes relações privadas, por incluírem um poder da parte pública ou uma sujeição especial, determinadas pela necessidade de conferir especial eficácia à tutela do interesse público.
Fazendo apelo ao preceituado no artº 13° do CPTA, é seguro que a competência do tribunal é de ordem pública e deve preceder o conhecimento de qualquer outra matéria.
Acresce que a incompetência absoluta se configura como uma excepção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa e que conduz à absolvição da instância, sendo, de resto, do seu conhecimento oficioso, conforme resulta das disposições conjugadas dos artºs 576°/1 e 2, 577°/al. a), 578º/1ª parte e 278°/1, al. a), do novo CPC, (artºs 62º/2, 101º, 102º, 105º/1, 288º/1, al. a), 493º/1 e 2 e 494º/al. a), todos do antigo CPC ex vi artº 1º do CPTA).
A competência do tribunal constitui um pressuposto processual, sendo um dos elementos de cuja verificação depende o dever do juiz proferir decisão sobre o pedido formulado, concedendo ou indeferindo a pretensão deduzida. Como qualquer outro pressuposto processual, é aferida em relação ao objecto da lide, tal como é configurado pelo autor.
Desta forma, o problema da (in)competência de determinado tribunal tem de ser resolvido em função do modo como se encontra articulado e fundamentado o pedido do autor, não sendo incumbência do réu definir o âmbito do mesmo. Dito de outra maneira, a competência do tribunal não depende da legitimidade das partes, nem da procedência da acção, constituindo uma questão que será decidida de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor, não importando averiguar quais deviam ser as partes ou os termos dessa pretensão. É, portanto, o pedido do demandante que determina a competência do tribunal - cfr. Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, pág. 111, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91, Antunes Varela/Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2ª ed., pág. 104, e Miguel Teixeira de Sousa, A Competência e a Incompetência dos Tribunais Comuns, 3ª ed., pág. 139.
Na verdade, na base da competência em razão da matéria, está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para certos órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram -Antunes Varela /Miguel Bezerra/ Sampaio e Nora, ob. cit./197.
Com efeito, o artº 212°/3 da CRP define o âmbito da jurisdição administrativa por referência ao conceito de relação jurídica administrativa, já que prescreve competir aos tribunais administrativos o julgamento de acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Acresce que, em sintonia com o referido normativo, estatui o artº 1º/1 do ETAF, que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Na arquitectura deste quadro legal, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto, além do mais, a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal - artº 4°/1/al. a), do ETAF.
Em termos gerais, compete aos tribunais administrativos o julgamento de acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. O que nos permite extrair a ilação de que à jurisdição administrativa incumbirá, em regra, o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribuiu a outra jurisdição.
Neste sentido, as relações jurídicas administrativas pressupõem o relacionamento de dois ou mais sujeitos, num feixe de posições activas e passivas, regulado por normas jurídicas administrativas e sob a égide da realização do interesse público.
O critério material da distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público - cfr. Vieira de Andrade em Justiça Administrativa, 9ª ed., pág. 103. Já Fernandes Cadilha, em Dicionário de Contencioso Administrativo, 117/118, afirma: por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração), que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.
A competência do tribunal afere-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca, pelo que a análise da petição dos Autores é determinante, sublinha o Acórdão do STA de 27/01/2010, no proc. 017/09.
Assim sendo, há que atentar na configuração que o Autor faz da acção, a saber, o pedido formulado e a concreta causa de pedir em que se baseia.
Voltando ao caso concreto, entendeu, e bem, o Tribunal a quo:
-tal como a acção se mostra configurada pela Autora, estão em causa na presente acção decisões adoptadas pela Entidade Demandada, no âmbito de um processo de contraordenação, após pedido de confidencialidade formulado pela Autora;
-do exposto na petição inicial é possível constatar-se, que, os documentos em causa nos presentes autos – e relativamente aos quais a Autora pretende seja a Entidade Demandada condenada a abster-se de os disponibilizar, por se tratar de documentos confidenciais – estão a ser avaliados [ou objecto de avaliação/investigação] em processo de natureza contra-ordenacional, o qual se presume [ou se infere pela teor do articulado inicial] esteja em curso [a ser tramitado]. O que significa que as pronúncias emitidas pela Entidade Demandada – no que respeita à natureza confidencial de tais documentos – foram adoptadas no âmbito daquele procedimento de contra-ordenação;
-é a Autora também quem afirma, que, naquele processo de contra-ordenação existem outos visados/interessados. Ora, a admitir-se que algum interessado, co-visado, terceiro ou arguido no processo de Contraordenação pudesse deduzir fora desse processo qualquer outro meio processual, seria permitir que fosse impedida a investigação que apenas pode ser realizada no próprio processo sancionatório ou impedir a instrução da fase não judicial do processo de Contraordenação;
-no fundo a Autora, pese embora não formule a sua pretensão dessa forma, pretende reagir contra uma decisão que a Entidade Demandada adoptou no âmbito do processo de contra-ordenação [ainda que lhe chame de pronúncia]; e a ser assim, deverá ser nesse processo que deverá reagir [pois o que está em causa é a tramitação, ou se se quiser a instrução própria do processo de Contraordenação]. Não pode a Autora ter a pretensão de reagir contra decisões/posições tomadas em sede contra-ordenacional noutro processo completamente autónomo e distinto, para depois fazer valer quaisquer efeitos nesse mesmo procedimento de Contraordenação. Caso contrário, estar-se-ia a permitir que um processo de contraordenação fosse “travado” de forma enviesada, ou seja, por recurso a um meio que não é o legalmente previsto;
-o Regime Geral das Contraordenações prevê a possibilidade de defesa [recurso para o Tribunal materialmente competente] dos visados ou arguidos na fase não judicial do processo de contraordenação, pelo que não é admissível lançar mão de um outro tipo de processo judicial, para obter efeitos no processo de contraordenação;
-os Tribunais Administrativos apenas são competentes nas matérias que taxativamente lhes estejam deferidas pela Lei. No caso das Contraordenações, apenas são competentes para as matérias de urbanismo – artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais); para as matérias ambientais que tenham a ver com urbanismo, segundo o artigo 75.º-A da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (Lei n.º 77/2013, de 29/08, na redacção dada pela Lei n.º 114/2015, de 28/08); e para as contraordenações aplicadas pela CAAJ (Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça), conforme estabelece o artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 77/2013, de 21 de Novembro; significa isto, que a matéria em apreço nesta acção administrativa não se encontra deferida aos Tribunais Administrativos, pelo que ocorre incompetência em razão da matéria.
E acrescentou:
-mas mesmo que não estivesse em causa um processo de Contraordenação [que está], ou seja, na hipótese de se estar diante de um procedimento de outro tipo, nunca seria o Tribunal Administrativo o competente. Isto porque, estando em causa matéria de concorrência é sempre competente o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, conforme previsto no artigo no artigo 92.º da Lei da Concorrência (Lei n.º 19/2012, de 8 de maio).
Revemo-nos neste entendimento.
Em suporte, trazemos à colação o Acórdão deste TCAN, de 12/7/2019, proferido no âmbito do proc. 3080/18.9BEPRT, donde extraímos o seguinte trecho:
“Importa referir que o objecto do presente recurso foi já apreciado e decidido por este Tribunal, em sede de recurso de sentença proferida pelo T.A.F. do Porto – recurso apreciado em Acórdão proferido em 15 de Fevereiro do corrente ano no âmbito da providência cautelar requerida pela aqui Recorrente contra a ora Recorrida – Proc. 3080/18.9BEPRT-A - no qual foi peticionado, a título principal, o seguinte: a intimação da Autoridade da Concorrência a, até que a acção principal seja julgada, a abster-se de disponibilizar, designadamente no âmbito do acesso ao processo (sem prejuízo do exposto no artigo 33.º, n.º 4 da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio), bem como a quaisquer terceiros, os documentos originais (“Versões Confidenciais”) da Autora; podendo a Autoridade da Concorrência disponibilizar a Co-Visados exclusivamente no âmbito do processo apenas as Versões Não Confidenciais remetidas pela Requerente à AdC em 15 de novembro, constantes do Documento n.º 5 junto com a Petição Inicial da acção administrativa que corre termos neste Tribunal sob o n.º 3080/18.9BEPRT.
Dado se concordar inteiramente com a fundamentação vertida no referido Acórdão, transcreve-se do mesmo a seguinte fundamentação:
(…)
“Partindo da premissa que “a matéria em apreço (eventual contra-ordenação no âmbito da Lei da Concorrência) nesta providência cautelar não se encontra deferida aos Tribunais Administrativos” o Tribunal “a quo” concluiu que “ocorre incompetência em razão da matéria”.
A Recorrente não discorda da premissa, apenas da conclusão. Isto, basicamente, por entender que a sua pretensão escapa ao âmbito do processo de contraordenação.
Neste sentido refere que, apesar de sistematicamente inserido na secção relativa ao processo sancionatório relativo a práticas restritivas, o artigo 30º da Lei da Concorrência “nada tem a ver com o processo de contra-ordenação” e que “é uma norma administrativa típica, e não uma norma de processo contra-ordenacional”.
O juízo ou “decisão” da AdC sobre a classificação da informação como segredo de negócio, no caso de indeferimento nos termos do n.º 5 do artigo 30.º da Lei da Concorrência, é na tese da Recorrente (conclusão Q) “uma verdadeira actuação administrativa, não sendo uma medida ou ato materialmente contra-ordenacional, ainda que seja praticado, de facto, no âmbito desse processo, mas que é externa ao mesmo.”
E citando o douto Parecer Jurídico junto aos autos, classifica a declaração prevista no citado artigo 30.º, n.º 5, da Lei da Concorrência como um “ato opinativo”, um “juízo opinativo”, uma opinião, sem qualquer efeito de vinculação jurídica, não sendo um ato administrativo (nem uma “decisão interlocutória”).
Os demais argumentos da Recorrente são corolários deste axioma.
Trata-se sem dúvida de uma construção engenhosa mas que se afigura inaceitável do ponto de vista sistemático. Transcreve-se o artigo em causa, com sublinhados nossos:
«Artigo 30.º
Segredos de negócio
1 - Na instrução dos processos, a Autoridade da Concorrência acautela o interesse legítimo das empresas, associações de empresas ou outras entidades na não divulgação dos seus segredos de negócio, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo seguinte.
2 - Após a realização das diligências previstas nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 18.º, a Autoridade da Concorrência concede ao visado pelo processo prazo, não inferior a 10 dias úteis, para identificar, de maneira fundamentada, as informações recolhidas que considere confidenciais por motivo de segredos de negócio, juntando, nesse caso, uma cópia não confidencial dos documentos que contenham tais informações, expurgada das mesmas.
3 - Sempre que a Autoridade da Concorrência pretenda juntar ao processo documentos que contenham informações susceptíveis de ser classificadas como segredos de negócio, concede à empresa, associação de empresas ou outra entidade a que as mesmas se referem a oportunidade de se pronunciar, nos termos do número anterior.
4 - Se, em resposta à solicitação prevista nos n.os 2 e 3 ou no artigo 15.º, a empresa, associação de empresas ou outra entidade não identificar as informações que considera confidenciais, não fundamentar tal identificação ou não fornecer cópia não confidencial dos documentos que as contenham, expurgada das mesmas, as informações consideram-se não confidenciais.
5 - Se a Autoridade da Concorrência não concordar com a classificação da informação como segredos de negócio, informa a empresa, associação de empresas ou outra entidade de que não concorda no todo ou em parte com o pedido de confidencialidade.»
A redacção do artigo e a sua colocação sistemática demonstram claramente que nos encontramos perante regras pertinentes à instrução do processo, em que a AdC no âmbito dos seus poderes de gestão processual profere uma decisão favorável ou desfavorável à pretensão do visado. No caso desfavorável e, portanto, equivalente a uma decisão de indeferimento ou denegação da pretensão da ora Recorrente.
De resto, trata-se de uma solução homóloga, por exemplo, à do artigo 749º/7 CPC (“A consulta de outras declarações ou de outros elementos protegidos pelo sigilo fiscal, bem como de outros dados sujeitos a regime de confidencialidade, fica sujeita a despacho judicial de autorização, aplicando-se o n.º 2 do artigo 418.º, com as necessárias adaptações”).
Trata-se, portanto, não obstante a opinião da Recorrente em contrário, de uma decisão processual sindicável em sede de recurso pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, nos termos do artigo 92.º da Lei da Concorrência:
«Artigo 92.º
Tribunal competente e efeitos do recurso
(….)
De todo o modo, seria estranho ver enxertado no “Processo sancionatório relativo a práticas restritivas”, inserido na Lei n.º 19/2012, de 8 de maio, um procedimento administrativo estranho e completamente autónomo. Este Tribunal entende que não é possível dar esse “salto” sistemático sem apoio numa palavra inequívoca da lei nesse sentido.”
Em suma:
-a competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido, tal como a configura o autor - Acórdãos da Relação de Évora de 8/11/1979, Colectânea de Jurisprudência, 1979, IV, pág. 1397, do Supremo Tribunal de Justiça de 3/2/1987, BMJ 364, pág. 591, e de 9/5/1995, Colectânea de Jurisprudência /Acórdãos STJ, 1995, II, pág. 68; do Supremo Tribunal Administrativo de 10/3/1988, rec. 25.468, de 27/11/1997, rec. 34.366, e do Tribunal de Conflitos, de 23/9/2004, proc. 05/04; na Doutrina, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1ª ed., vol. I, pág. 88;
-aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (artºs 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 212º/3 da Constituição);
-como advertia Manuel de Andrade em Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra 1979, pág. 91: “(...) a competência do tribunal … afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)";(….)É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão …" -no mesmo sentido, e entre outros, vide o Acórdão do STA de 03/05/2005, no proc. 046218;
-no caso em análise, por tudo o que atrás se deixou dito, é claro que a decisão recorrida, contrariamente ao aventado, fez correcta leitura dos normativos aplicáveis.
Improcedem, pois, as conclusões da Recorrente.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 13/09/2019
Fernanda Brandão
Frederico Branco
Nuno Coutinho |
