Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 00277/12.9BECBR |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 01/26/2018 |
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| Tribunal: | TAF de Coimbra |
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| Relator: | Joaquim Cruzeiro |
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| Descritores: | EXPROPRIAÇÃO UTILIDADE PÚBLICA; RENOVAÇÃO DO ACTO |
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| Sumário: | Tendo sido declarada a invalidada de uma anterior Declaração de Utilidade Pública (DUP), resultante de um processo expropriativo para reconstrução de uma via rodoviária, a emissão de uma nova DUP é o reexercício de poder a respeito de acto renovável, praticado por referência a um momento situado no passado. * * Sumário elaborado pelo relator |
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| Recorrente: | Infraestruturas de Portugal SA e Ministério do Planeamento e Infraestruturas |
| Recorrido 1: | AAOR |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
| Decisão: | Conceder provimento ao recurso Revogar a decisão recorrida Julgar a acção improcedente |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Não emitiu parecer |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: 1 – RELATÓRIO Infraestruturas de Portugal SA e Ministério do Planeamento e Infraestruturas vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, datada de 31-10-2016, e que julgou procedente a acção administrativa especial interposta por AAOR e onde era solicitado que devia: “… Ser declarado nulo ou, caso assim se não entenda o que se refere sem transigir, deve ser anulado o despacho nº 9974/2010 proferido em 7.6.2010 por Sua Exa. o Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações que declarou a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação das parcelas de do Autor, devidamente identificadas nos artigos 3º, 4º e 5º da presente petição , com todas as devidas e legais consequências”. Em alegações o recorrente Infraestruturas de Portugal SA concluiu assim: 1) Nos termos do disposto no artigo 57.º do CPTA, são obrigatoriamente demandados os contra interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo, 2) Os co-proprietários dos bens imóveis identificados no ato administrativo impugnado, MV e MR, têm legítimo interesse no destino dos presentes autos e que podem ser identificados em função da relação material em causa. 3) Não o tendo sido, serão naturalmente surpreendidos com o desfecho desta causa, e na infeliz prognose da manutenção da decisão recorrida, no que se não concede, na impossibilidade de serem indemnizados pela ablação de propriedade, motivada por expropriação de utilidade pública, designadamente no âmbito do processo de expropriação litigiosa, em curso. 4) A falta de intervenção dos referidos interessados é de conhecimento oficioso e determina, sempre e em qualquer circunstância, a absolvição da instância conforme decorre do n.º 2 do artigo 89.º do CPTA. 5) Trata-se de exceção dilatória que deveria ter sido conhecida oficiosamente pelo Tribunal a quo, o qual dispunha de elementos nos autos para o efeito, e se requer seja agora conhecida por esse Venerando Tribunal Superior e, em consequência absolvidas da instância as partes demandadas. 6) O ato impugnado não visa a declaração de utilidade pública da estrada, não sendo esse o seu objeto, mas sim dos terrenos necessários para a sua execução. 7) O que é declarado como sendo de utilidade pública é a expropriação e o uso do solo num outro fim, também ele de utilidade pública, qual seja o empreendimento rodoviário. 8) O que se pretendeu com o despacho impugnado, a DUP de 2010, foi a renovação da DUP de 1995, praticado este por referência à situação existente em 1995, nos termos do disposto no n.º1 do artigo 173.º do CPTA, pelo que contrariamente ao que foi decidido, é possível a prática de um novo ato, válido, no respeito pelos limites do caso julgado. 9) Considerando que o ato impugnado é emitido por referência à situação de facto existente à data em que foi emitida a DUP anulada, sanando o vício de que padecia o ato renovável, não há dúvida sobre o objeto do ato, e que o mesmo é possível no mundo real. 10) A referência ao início previsto das obras de execução não é elemento constitutivo do ato de declaração de utilidade pública, pelo que dizer ou não dizer que a obra tem o seu início previsto no prazo de seis meses em nada interfere com a validade do ato. 11) A Administração ao praticar o novo ato administrativo, em execução do julgado anulatório, uma vez expurgado da ilegalidade que o afetava, fá-lo em substituição do primeiro, pelo que o conteúdo deste novo ato tem necessariamente que ser idêntico e portanto, não pode deixar de dizer que aquela expropriação se destina à Beneficiação da EN 234 entre Mira e Cantanhede. 12) De onde que o novo ato (expurgado dos vícios do anterior) teria sempre de ser praticado por referência ao momento situado no passado, de acordo com a situação jurídica e condições de facto existentes na data em que foi praticado o ato impugnado (artigo 173.º n.º 1 do CPTA). 13) O ato administrativo que cria a relação administrativa de expropriação, consubstanciado, no caso dos autos, na DUP de 2010, não se confunde com a expropriação, já que esta apenas se conclui com a transferência de propriedade e fixação do valor da indemnização devida. 14) Pelo que, a inatacabilidade da obra pública construída, bem assim como a sanação do vício inicialmente existente, levam a que se conclua que é válido o ato administrativo que declara a utilidade pública dos terrenos necessários à execução daquela mesma obra que, à data do ato renovado, ainda não estava executada. 15) “a circunstância de nas parcelas objeto do ato impugnado se encontrar à data da sua prolação construída a autoestrada não é de molde a tornar impossível o seu objeto pois que tal dependeria da inexistência física das parcelas (objeto fisicamente impossível) – o que não é o caso pois as parcelas 438 e 440 não deixaram de existir fisicamente – ou da sua impossibilidade jurídica, designadamente a expropriação de um bem já adquirido pela entidade expropriante – o que, todavia, não sucedeu no caso dos autos pois que a DUP de 2002 foi declarada nula, e por isso, não produziu efeitos ab initio e não há por força da incorporação da autoestrada nas parcelas lugar a acessão industrial imobiliária, pois que esta se destina à aquisição do direito de propriedade, de reconhecimento necessariamente judicial, e não à integração dos bens no domínio público rodoviário (conforme artigos 1316.º e 1317.º al. D), 1325.º do CC) (cfr. sentença proferida nos proc 1946/11.6BEBRG) 16) Não estão preenchidos os requisitos para que se possa concluir pela impossibilidade do objeto. O recorrido Ministério do Planeamento e Infraestruturas veio aderir às alegações da recorrente Infraestruturas de Portugal. O recorrido contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões: 1) Os supostos comproprietários não são contrainteressados (contrainteressada é a Recorrente IP, SA...), mas sim co-interessados sendo, pois e assim, uma vez que a intervenção havia de ser do lado activo da relação jurídico - processual, essa intervenção de um só suficiente – cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 2015, 14ª ed. P. 241 e Ac. TCA-S de 05-05-2005, proferido no proc. n.º 03918/00. 2) Quanto à crítica suposta que foi lançada à sentença relativamente ao carácter de urgência das obras decidido pela administração, temos que, salvo o merecido respeito, é evidente, a qualquer inteligência média, que a obra (e é isso mesmo que a urgência visa) estando já edificada e em uso, não tem, nem pode ter, carácter de urgência – mormente por aplicação de uma lei ( art. 161º do Estatuto das Estradas Nacionais ) que estatui sobre construções futuras... 3) Quanto à questão essencial que se discute nos autos (ocupação de solos pela administração originariamente ou supervenientemente sem título, mormente por intervenção judicial com efeitos ex tunc), temos que a mesma é uma vexata questio em termos dogmáticos comparados, mormente em Itália e França, e isto ao ponto do TEDH já se ter pronunciado várias vezes sobre o tema, importando, sopesando o nosso ordenamento jurídico e a resposta que o mesmo dá a esta questão (inovadoramente quanto à sistematização e á extensão com que trata a questão da inexecução das sentenças administrativas), enquadrar a solução jurídica nas causas legítimas de inexecução (impossibilidade fáctica ou jurídica do acto). 4) No entanto importa concluir que, prejudicialmente a esse enquadramento virtuoso do problema (como sustentamos no corpo das alegações a final), as situações de facto subjacentes às duas decisões são distintas, inexistindo assim razão aos Recorrentes para confrontar as duas soluções jurídicas em causa – a do Tribunal de Braga e a do Tribunal de Coimbra, o que em bom rigor nos levaria a concluir (uma vez que se arvoram os fundamentos da decisão de Braga como motivos de recurso da decisão recorrida), que não é feito qualquer ataque à sentença recorrida, devendo o recurso ser a esse respeito rejeitado – tanto mais que não é cumprido o ónus previsto no art. 639 do CPC. 5) Com efeito, no caso de Braga, à data da prática do acto que se destinava a cumprir o julgado (novo acto de declaração de utilidade pública) não estava construída a auto-estrada ( cfr. p.39 da decisão) e, no caso vertente, a estrada aquando da prática do acto paralelo (2010) não só estava construída ( desde pelo menos 1997, cfr. p.12 da sentença recorrida ), como a mesma estava a ser, inclusivamente, utilizada. 6) Tudo dizendo temos que o bem foi (de facto) essencialmente descaracterizado, nunca podendo os solos voltar ao seu status quo ante, a coisa rural plena de árvores seculares e outros verdes... ; ou seja, esta transformação do bem, do solo, esta sua alteração de coisa rural para coisa urbana, faz com que se verifique uma situação de irreversibilidade fáctica, faz com que o objecto do acto seja impossível porque o primeiro esgotou os seus efeitos, faz com que seja profundamente lesivo do interesse público a restituição, que, como o Tribunal a quo afirmou, só poderia ter uma resposta... a verificação de que o novo acto de declaração de utilidade pública só pode ter objecto impossível, com todas as consequências que acertadamente aponta. 7) Isto é: quando um bem é objecto de construção, mormente por parte da administração pública, por força de uma expropriação ilegal em razão de desvio de fim, o Supremo Tribunal Administrativo já decidiu que não é possível entregar o bem em retrocessão ao particular, demolindo ou não os prédios nele edificados (atesta, pois, nestes casos a verificação de uma situação de irreversibilidade fáctica e jurídica) entendendo, como sucede no caso, existir impossibilidade fáctica ou jurídica por força do facto de o acto primitivo ter esgotado já todos os efeitos a que tendia ou por verificação de grave dano para o interesse público na restituição do bem – e, assim, uma causa legítima de inexecução. O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou nos autos. As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar se o acto impugnado sofre de vícios que levem à sua nulidade, como se concluiu na decisão recorrida Cumpre decidir. 2– FUNDAMENTAÇÃO 2.1 – DE FACTO Com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos provaram-se os seguintes factos: 1 No DR., II Série, n° 125, de 1995.05.30, foi publicado o Despacho de 1995.04.04 do Secretário de Estado das Obras Públicas, com o seguinte teor: “Nos termos do disposto na al. a) do n° 1 do art. 11º e art. 13°, n° 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo DL n° 438/91, de 9/11, atento o despacho de 5/7/93 do Director dos Serviços Regionais de Estradas do Centro da Junta Autónoma de Estradas que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações relativas ao projecto, declaro, por delegação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, constante do Desp. 17/XI/91, de 9/11, publicado no DR, 2ª, 290, 2° supl. de 17/12/91, a utilidade pública, com carácter de urgência ao abrigo do art. 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19/8/49, das expropriações parcelares de terrenos necessários à construção da estrada nacional n° 234, beneficiação entre Mira e Cantanhede, abaixo identificadas, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares”. 2 O nome do recorrente não constava da listagem – Mapa n° 1 – de titulares das parcelas expropriadas, publicada em conjunto com o despacho referido em 1; 3 A páginas 72, 73 e 74 do DR, II Série, de 1995.05.30, acompanhando o mesmo despacho, foram publicadas, à escala de 1/2000, as plantas gráficas reproduzidas a fls. 50-52 dos autos do processo de recurso contencioso nº NNNNNN do então TAC de Coimbra. 4 Com data de 1996.05.30, em nome do Director de Estradas do Distrito de Coimbra, foi endereçado ao destinatário “Dr. AAOG.”, para 3780 Paredes do Bairro — Anadia, o oficio n° 1760 — Proc. EX.03.11, nos termos que se transcrevem: EN 234 - BENEFICIAÇÃO ENTRE MIRA E CANTANHEDE AQUISIÇÃO/EXPROPRIAÇÃO – PARCELA N°14.10 A, 14.11A e 14.14 Exmº Senhor A fim de ser executada a obra mencionada em epígrafe e em conformidade com o projecto aprovado por despacho do Exmº Senhor Vice Presidente da JAE datado de 9/12/993, no exercício da competência que lhe foi delegada pelo despacho do Exmº Senhor Presidente da JAE, datado de 15/09/1993, publicado no Diário da República, II Série, n° 230 de 30/09/1993 é atingida a propriedade de V.ª Exa, na superfície que se apresenta assinalada a vermelho na planta anexa. Para o efeito, a JAE promoveu a obtenção da respectiva Declaração de Utilidade Pública, com carácter de urgência, conforme fotocópia do despacho do SEOP anexo, a qual foi publicada no Diário da República II Série, n° 125 de 30/05/95. Nos termos das disposições conjugadas do art. 32° e do n° 1 do art. 34° do Decreto-Lei n° 438/91, de 9 de Novembro, vimos por este meio apresentar uma proposta para o montante de ESC 633 300$00, valor encontrado com base na fundamentação que consta do relatório elaborado para o efeito. Mais se informa que a resposta do presente ofício deverá ser dada no prazo de 30 dias, contados da data da sua recepção, podendo apresentar contraproposta acompanhada de relatório devidamente fundamentado e elaborado por perito à vossa escolha, nos termos do n°2 do art. 34° do referido diploma legal. Agradecemos a V.ª Exª que a minuta de dados que acompanha este ofício, depois de preenchida, seja devolvida a esta Direcção Geral de Estradas com os comentários que entenda por bem colocar nos termos da legislação em vigor a fim de integrar o respectivo processo de expropriação – vide fls. 82 dos autos. 5 O ofício acabado de referir foi remetido, pelo correio, por carta registada com aviso de recepção e foi aceite por pessoa diferente do Autor, a qual assinou aquele no espaço reservado ao destinatário, com assinatura ilegível. 6 Com data de 7 de Julho de 1996, o Autor remeteu ao Engenheiro Director de Estradas do Distrito de Coimbra, uma carta, por ele assinada, nos seguintes termos: “Na sequência da conversa telefónica tida com V. Exa, no dia 2 8/5/96, cerca das 12,20 horas, venho informar o seguinte: 1° - Confirmo todos os dados fornecidos na altura. 2° - Recordo a V. Exa que me disse ir determinar que eu fosse notificado por escrito, tal como determina o Código das Expropriações. 3° - Recordo a V. Exa ter identificado a propriedade em nome de meus pais, sita em Cantanhede. 4° - Até ao momento não recebi qualquer notificação, para a prática de qualquer acto. 5° - Através de pessoas conhecidas, tive conhecimento que no dia 19/6/96, cerca das 11 horas terá sido efectuada a vistoria “ad perpetuam rei memoriam” (SIC). 6° - Se tal veio a acontecer, fico muito surpreendido que V.EXA. não tenha ordenado a suspensão de tal acto, já que posterior à nossa conversa telefónica, a que acima se alude. 7° - Reitero a minha vontade de estar presente a tal acto, bem como aos subsequentes, solicitando a V.EXA me informe via CTT, para a morada supra o que lhe aprouver. 8° - Finalmente informo V.EXA que, me oporei terminantemente contra a entrada de quem quer que seja, na minha propriedade, nomeadamente de quaisquer máquinas ou homens. 9° - Se tal vier a acontecer, antes da minha posse administrativa, ver-me-ei forçado, EMBORA CONTRA A MINHA VONTADE, a proceder à respectiva participação. Com os melhores cumprimentos.” 7 Por sentença de 1997.05.13, proferida no processo no 83/97, do 2° Juízo do Tribunal Judicial da Comarca de Cantanhede, sendo expropriados o aqui Autor e MVOR, foi adjudicada à expropriante “a propriedade e a posse das parcelas 14.10 — A, 14.11- A e 14.14 (...), todas a destacar dos prédios inscritos na matriz predial rústica sob o art.º 16 310 da freguesia de Cantanhede e sob o artº 2 842 da freguesia da Pocariça, ambas do Concelho de Cantanhede, com as áreas, respectivamente, de 241 m2, 1200 m2 e 670 m2.”. 8 Na listagem — Mapa 1 — dos terrenos expropriados, publicada no DR, II Série, nº 125, de 1995.05.30, em anexo ao despacho expropriativo supra transcrito em a) não constavam parcelas identificadas nem por 14.10–A, nem por 14.11-A e, como proprietário da parcela 14.4. vinha indicado “.FPC”. 9 Na mesma listagem não constava qualquer referência aos números matriciais referidos em 7, nem à identificação das pessoas em nome das quais se encontravam descritos. 10 O impugnante interpôs recurso da decisão de adjudicação para o Tribunal da Relação de Coimbra; 11 O fls. 132 dos autos citados em 7 foi proferido o seguinte despacho: “Atenta a decisão proferida nos autos de reclamação em apenso, transitada, resultam, a nosso ver, prejudicadas por inutilidade superveniente os recursos interpostos.” Os factos descritos até aqui são caso julgado formado entre o Autor, por um lado, e os aqui Réu e CI, por outro, nos autos de recurso nº 42307/97 do STA. 12 Com base na prova dos factos acabados de enunciar de 1 a 11, nos autos de recurso nº 42307/97 do STA, por acórdão do pleno da secção administrativa, transitado em julgado em 21/12/2006, foi confirmado o acórdão da secção, que declarara a nulidade da DUC referida supra em 1. Doc. 8 da PI. 13 Dá-se aqui por reproduzido o teor do sobredito acórdão, cuja cópia é doc. 8 da PI, transcrevendo apenas os seguintes excertos inicial e final. (…) O Secretário de Estado das Obras Públicas (ER) recorre do acórdão proferido pela Secção (cf. fls. 295-301) no recurso contencioso ali interposto por AAOR, melhor identificado nos autos, e que, depois de haver desatendido a excepção de extemporaneidade, declarou a nulidade do acto recorrido por enfermar de ininteligibilidade. (…) II.2.3.Em suma: - Constitui causa de nulidade de acto administrativo, de harmonia com o enunciado na al. c) do nº2 do art. 133º do CPA, a sua ininteligibilidade, a qual se verifica quando se não consegue descortinar o que é através dele foi decidido; -É o caso de um acto que opera a declaração de utilidade pública urgente da expropriação de terrenos com vista à execução de certa obra pública, mas que, nem a listagem que serviu de base à identificação dos bens, nem a planta publicada e relativa ao destino dos bens expropriados, permitem uma leitura com legibilidade bastante para esclarecer se os bens em causa foram sujeitos a expropriação. III.DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. 13 Na reunião de 19/3/2008 o Conselho de Administração da C.I. deliberou Requerer ao Réu a “declaração de utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à construção do empreendimento EN 234 – Beneficiação entre Mira e Cantanhede (…) identificadas nos termos do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 1º do CE, no respectivo projecto de execução, contendo plantas parcelares e mapas de expropriações, também aprovados nesta data e que, constituindo anexo à presente deliberação, da mesma fazem parte integrante”. Cf. Acta da dita reunião a fs. 134 e 135,m cujo tero aqui se dá por reproduzido. 14 Aos 22 dias do mês de Junho de 2009, a pedido da C.I., a Câmara Municipal de Cantanhede emitiu certidões atestando que as parcelas de terreno identificadas na fotografia topográfica em anexo: - com o nº 14.10A, com a área de 241m2, destacada do prédio sito em Lameiro, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Cantanhede sob o artigo 16310 e do prédio sito em Caladas, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Pocariça sob o artigo nº 2842, propriedade de Herdeiros de ARS / AAOR e MVOR estava classificado como “zona Natural”, de acordo com a Planta de Zonamento e de condicionantes do Plano de Urbanização de Cantanhede, não apresentando capacidade construtiva; - com o nº14.11A e com a área de 1 200 m2m2, destacada do prédio sito em Lameiro, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Cantanhede sob o artigo 16310 propriedade de Herdeiros de ARS / AAOR e MVOR estava classificada como “espaço agrícola com servidão administrativa de RAN, de acordo com as plantas de ordenamento e condicionantes do PDM de Cantanhede, e tinha a capacidade construtiva conferida pelo artigo 9º do Regulamento do PDM, após consulta obrigatória da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Centro. - com o nº14.14 e com a área de 670m2, destacada do prédio sito em Lameiro, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Cantanhede sob o artigo 16310 e do prédio sito em Caladas, inscrito na matriz predial da freguesia de Pocariça sob o artigo 2842, propriedade de Herdeiros de ARS / AAOR e MVOR estava classificada como “Zona Natural”, de acordo com a Planta de Zonamento e de condicionantes do Plano de Urbanização de Cantanhede, não apresentando capacidade construtiva. Cf. fs. 81 a 100 do P.A. 15 Em 5/5/2010 a C.I. expediu à Entidade Regional do Centro da Reserva Agrícola Nacional o ofício cujo teor a fs. 77 e 78 do PA aqui se dá como reproduzido transcrevendo os seguintes excertos: Assunto: EN 234 - Beneficiação entre Mira e Cantanhede. Pedido de Utilização Não Agrícola de Solos RAN - Regularização de limites de parcelas expropriadas. O projecto em epígrafe implanta-se nos concelhos de Mira e Cantanhede. Este projecto decorreu entre os anos de 1996 e 1998, tendo na altura sido objecto de Declaração de Utilidade Pública, publicada em Diário da República, nº 125 de 30/0511995. Atendendo ao enquadramento legal à época, não foi necessário efectuar o pedido de desafectação das áreas pertencentes à Reserva Agrícola Nacional. Das parcelas expropriadas e ocupadas pela beneficiação da estrada, encontra-se a parcela identificada como 14.11A na planta parcelar enviada em anexo. À data da expropriação esta parcela, juntamente com as outras duas representadas na planta parcelar em anexo, eram uma parcela única. Essa parcela foi dividida pelos herdeiros em três, originando novos artigos matriciais. Para que a EP, SA consiga resolver a contenda com os actuais proprietários, necessita da publicação de nova DUP com os limites correctos de cada parcela. Como a parcela 14.11A está integrada em áreas pertencentes à RAN, necessitamos à luz do quadro legislativo actual, dar cumprimento ao Dec. Lei nº 73/2009, de 31 de Março, solicitando autorização de utilização não agrícola desses terrenos incluídos na Reserva Agrícola Nacional. A área da parcela é de 1200 m2 encontrando-se efectivamente ocupada desde 1998, ano de término da empreitada de beneficiação da EN 234 entre Mira e Cantanhede. (…) 16 No dia 2 de Junho a Entidade da REN - Centro “deliberou por unanimidade emitir parecer favorável ao pedido supra nos termos da alínea l) do nº 1 do artigo 22º do DL nº 73/2009 de 31 de Março”. Cf. acta das dita reunião a fs. 5 do doc. 3 junto com a P.I., cujo tero aqui se dá por reproduzido. 17 Esta deliberação foi comunicada à C.I. por ofício de 21/8/2010, cujo teor a fs. 4 do doc. 3 da PI aqui se dá como reproduzido. 18 Entretanto, por ofício de 25 de Maio de 2010 a C.I. remeteu a Sua Exª o Secretário de Estado Adjunto das obras públicas o pedido de emissão de DUC das sobreditas parcelas de terreno e de declaração do carácter urgente da respectiva expropriação, pedido cujo teor a fs. 2 e 3 do DOC. nº 3 da PI aqui se dá por reproduzido. 19 Em sete de Junho de 2010 foi emitido por Sua Excelência o Secretário de Estrado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações o despacho nº 9974/2010, o qual veio a ser publicado no DR 2ª série de 14 seguinte e tinha o seguinte teor: Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º e do n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do Conselho de Administração da EP - Estradas de Portugal, S. A., de 19 de Março de 2008, que aprovou as plantas parcelares e os mapas de expropriações das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da EN 234 - beneficiação entre Mira e Cantanhede, tendo agora o seu início previsto no prazo de seis meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações n.º 3314/2010, de 11 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 37, de 23 de Fevereiro de 2010, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes necessários à execução da obra da EN 234 - beneficiação entre Mira e Cantanhede, identificados no mapa de expropriações e na planta parcelar em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos titulares. Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, S. A. 7 de Junho de 2010. - O Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, PJORC.
2.2 – DE DIREITO Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA. O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões, indicando estas os fundamentos porque se pede a alteração ou anulação da decisão recorrida (artigo 639º do CPC) I- Nas suas conclusões 1) a 5) vem o recorrente sustentar que não se encontram no presente processo os contra-interessados, comproprietários dos terrenos alvo de expropriação, sendo esta uma excepção de conhecimento oficioso que o Tribunal a quo devia ter conhecido. Deveriam, assim, as partes demandadas serem absolvidas da instância. O recorrido, Autor, vem sustentar que os supostos comproprietários não são contra-interessados mas sim co-interessados. No entanto a intervenção de um só comproprietário é suficiente para assegurar a legitimidade passiva. Em primeiro lugar é de referir que esta questão não foi analisada pela primeira instância, uma vez que não levantada pelas entidades demandadas. Ora, os recursos, nos termos do artigo 627º do CPC, são meios de impugnações judiciais e não meios de julgamento de questões novas. Ou seja, é função do recurso no nosso sistema jurídico, a reapreciação da decisão recorrida e não proceder a um novo julgamento da causa pelo que o tribunal de recurso não pode ser chamado a pronunciar-se sobre matéria que não foi alegada pelas partes na instância recorrida ou sobre pedidos que não hajam sido formulados. No entanto, salvaguarda-se, naturalmente, a possibilidade de apreciação da matéria de conhecimento oficioso. Como se refere no Acórdão do STJ proc. n.º 1866/11.4TTPRT.P1.S1, de 24-02-2015: 1. Com excepção das questões de conhecimento oficioso, os recursos destinam-se a reapreciar as decisões tomadas pelos tribunais de inferior hierarquia e não a decidir questões novas que perante eles não foram equacionadas. Por outro lado, de acordo com o artigo 87º n,º 2 do CPTA, as questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam sido decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas. Ou seja, a ocorrerem questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da acção estas terão que ser apreciadas no Despacho Saneador, sob pena de preclusão. Ver, neste sentido, Acórdão deste Tribunal proc. n.º 02214/11.9BEPRT de 18-03-2016, quando refere: 5. Nos termos do disposto no artigo 87º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não é permitido conhecer de questões que obstem ao mérito da acção depois do despacho saneador pelo que em sede de recurso jurisdicional de decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal não pode (não deve) o Tribunal Central conhecer da excepção de ilegitimidade (ou outra excepção) suscitada apenas em sede do (segundo) recurso jurisdicional interposto para este Tribunal Superior dado a decisão de recurso jurisdicional sobre o despacho saneador e sobre a sentença não ser despacho saneador e situar-se em momento processual posterior. Assim sendo, a questão ora colocada pelo recorrente, da legitimidade do recorrido para a presente acção por não estarem presentes os contra-interessados, ou os comproprietários, é uma questão que deveria ter sido apreciada no saneador na 1ª instância. Não o tendo sido fica este Tribunal impedido de conhecer de tal matéria. Improcedem assim estas conclusões. II- Nas suas conclusões 6 a 16 vem o recorrente, quanto ao mérito do presente recurso sustentar, que o que se pretendeu com o despacho impugnado, a DUP de 2010, foi a renovação da DUP de 1995, praticado este por referência à situação existente em 1995, nos termos do disposto no n.º1 do artigo 173.º do CPTA, pelo que contrariamente ao que foi decidido, é possível a prática de um novo ato, válido, no respeito pelos limites do caso julgado. A decisão recorrida refere quanto a este aspecto: Ora, lidos quer o despacho impugnando quer o pedido da sua emissão, feito pela CI, no contexto da restante matéria de facto, é impossível não concluir pela impossibilidade desde logo cronológica do objecto do despacho, por isso que a obra por cuja realização os terrenos alegadamente expropriados se destinavam a serem ocupados já estava terminada desde pelo menos 1997, com ocupação de todas as parcelas de terreno que segundo o seu projecto se mostrara necessário ocupar, e em plena utilização do público. Mas a impossibilidade do objecto é também natural, pois as parcelas de terreno agora objecto do DUP não serão mais do que uma ficção. Na verdade, se eram necessárias para a realização da obra segue-se que foram ocupadas pela estrada ab initio e, portanto, já não existem. No que foi o seu lugar está parte da plataforma e ou da zona de domínio público envolvente da Estada Nacional 234. Não se diga que os pressupostos e objecto bastantes para a prática do acto são constituídos por uma decisão judicial que declarou nula a DUP de 1995. A realidade não se constitui por decreto. O que é impossível naturalmente não o deixa de ser por força de uma decisão judicial. A decisão de judicial de nulidade, em abstracto, não prejudica uma eventual possibilidade de praticar novo acto administrativo no respeito pelos limites ditados pelo caso julgado – cf. nº 1 do artigo 173º do CPTA. Mas, evidentemente, o objecto do novo acto tem de ser possível no mundo real. A própria norma citada considera essa repetição como uma mera eventualidade: “sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto…” Ora, se a obra está executada, se os terrenos que era necessário expropriar já estão integradas na estrada, é impossível pedir e declarar a utilidade pública para “expropriação urgente”, com vista ao “início das obras em seis meses”! – de quaisquer terrenos a ocupar pela mesma obra. Como executar, então, a decisão do STA, sendo certo que, nos termos do citado nº 1 do artigo 173º do CPTA, a anulação (leia-se, in casu, a declaração de nulidade) constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado? A execução não passa, seguramente, por destruir toda a construção objecto da obra de beneficiação da EN nº 234 entre Cantanhede e Mira e devolver aos proprietários todos os terrenos ocupados para sobre eles se emitir nova DUP. Isso não só é impensável segundo um principio de Boa Administração e de salvaguarda do interesse público, como se mostra naturalisticamente impossível, pois, alterada a topografia dos terrenos, já não é possível discernir o que pertencia a quem, reconstituir parcelas, vistoriá-las ad perpetuam rei memoriam e avaliá-las, etc. Também não poderia passar por destruir ou devolver determinadas extensão e largura do domínio público da estrada, eventualmente correspondentes às parcelas terrenos pertencentes ao Autor, não só porque a já referida alteração topográfica impede de isso se fazer com exactidão como, sendo a DUP de 1995 ininteligível por impossibilidade de identificação das parcelas expropriandas, está logicamente prejudicada uma exacta associação de concretas zonas da EN 234 actual com parcelas objecto daquela DUP. Porém, a solução para esta perplexidade é simples e estava prevista na lei. Era impossível, naturalística, lógica e cronologicamente executar a declaração de nulidade designadamente no tocante à reconstituição da situação imediatamente anterior à prática do acto nulo? Pois se assim era, como era, não havia que executar a declaração judicial de nulidade da DUP de 1995, ou melhor, que ficcionar uma sua execução contra toda a realidade. Havia, sim, que, nos termos dos artigos 175º nºs 1 e 2, 162º 1 e 163º do CPTA, invocar a existência de causa legítima de inexecução – neste caso a impossibilidade absoluta de execução – e notificar disso mesmo o Autor, com os respectivos fundamentos. Ao Autor, então, competiria mover a acção executiva, podendo ele mesmo admitir a impossibilidade de execução, já invocada pela Administração, seguindo-se de imediato os termos do artigo 166º, e x vi artigo 178º do CPTA com vista á fixação da indemnização devida pela não execução. Pode e deve, portanto, concluir-se, sem sede cair em aporia alguma, que o acto impugnado é nulo por impossibilidade do seu objecto. Diga-se, desde já, que não se concorda com o assim decidido. De acordo com o artigo 173º do CPTA sob a epígrafe “Dever de executar”, na redacção anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro: “1 – Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado. 2 – Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação. […] ”. A este propósito referem, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotação ao art. 173º do CPTA, 2ª ed. fls. 980 e seguintes): “No cumprimento dos deveres que, para ela, decorrem da anulação, a Administração, dependendo dos casos, pode ter de actuar por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado (artigo 173.°, n.º 1) e de praticar, quando for caso disso, actos administrativos retroactivos, desde que estes actos “não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos”, tal como também poderá ter de “remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação” (artigo 173.°, n.º 2)” Ou seja, tendo sido anulado ou declarado nulo um determinado acto administrativo, a sua execução passa pela reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se o acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade referida. Assim sendo, tendo sido declarado nulo determinado acto, nada obsta a que a Administração não possa emitir um novo acto mas sem as ilegalidades que o anterior acto continha. Foi o que aconteceu no caso dos autos. Como se vê da matéria de facto dada como provada ocorreu uma primeira DUP (declaração de utilidade pública) sobre os terrenos em causa, em 30-05-1995 (n.º 1 do probatório). Essa DUP foi, por Acórdão do STA transitado em julgado em 21/12/2006, declarada nula. Nesta sequência, em reunião de 19/3/2008, o Conselho de Administração da contra-interessada deliberou requerer ao Réu a “declaração de utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à construção do empreendimento EN 234 – Beneficiação entre Mira e Cantanhede. Este pedido foi satisfeito através do Despacho 9974/2010 do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas e Comunicações. Como estamos perante a renovação do acto, esta renovação tem a ver com a situação fáctica anterior, razão pela qual a questão da urgência invocada decorre da situação então existente e não da actual prática do acto. Não ocorre assim a perplexidade referida pelo recorrido. Ora, tendo sido declarado nulo anterior DUP, não se vê como não pode a entidade demandada emitir nova DUP, nos termos do artigo 173º do CPTA, desprovida das ilegalidades conhecidas pelos Tribunais. Ver, neste sentido, Acórdão deste Tribunal proc. n.º 01890/07.1BEPRT de 20-04-2012, ainda que em matéria de facto não totalmente coincidente, quando refere: É válido o despacho proferido pelo Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações através do qual foi declarada a utilidade pública da expropriação de várias parcelas de terreno propriedade dos recorrentes, se o mesmo surgiu depois da prolação de um Ac. do STA que declarou nulo o anterior despacho, com os mesmos objectivos, por falta de parecer prévio à declaração de utilidade pública, da Comissão Regional Agrícola quanto à utilização não agrícola de solos inseridos na Reserva Agrícola. E ainda recente Acórdão também deste Tribunal, proc. n.º 01946/11.6BEBRG, quando refere: I) Invalidada anterior Declaração de Utilidade Pública (DUP), onde se filiou processo expropriativo para construção de via rodoviária, a emissão de uma nova DUP é reexercício de poder a respeito de acto renovável, praticado por referência a um momento situado no passado, mas que não tem eficácia retroactiva. Assim sendo, nada obstando a que não se pudesse renovar o acto, com os fundamentos expostos, conclui-se que não ocorre a ilegalidade invocada pelo recorrente, procedendo as conclusões do recorrente, devendo a decisão recorrida ser revogada. III- O Tribunal a quo apenas conheceu da nulidade invocada pelo Autor, tendo na decisão recorrida sido consideradas prejudicadas as alegadas causas de anulabilidade. Assim sendo, nos termos do n.º 3 do artigo 149º do CPTA, compete a este Tribunal conhecer destas questões. Como refere o Tribunal a quo as alegadas causas de anulabilidade não são mais que manifestações da assumida divergência com a realidade. Ou seja, estas emanam do facto de a decisão recorrida ter procedido à renovação do acto, pelo facto de o primeiro ser datado de Abril de 1995. Em primeiro lugar vem o Autor sustentar que o requerimento a solicitar a DUP foi remetido pelas Estradas de Portugal ao ora Réu sem a obtenção prévia e obrigatória do parecer favorável da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro. Compulsada a matéria de facto dada como provada verifica-se que, com data de 19 de Março de 2008, o Conselho de Administração da contra-interessada deliberou requerer ao Réu a Declaração de Utilidade Pública com carácter de urgência dos terrenos em causa nos autos. Por seu lado, com data de 05/05/2010, a contra-interessada remeteu à Entidade Regional do Centro da Reserva Agrícola Nacional o pedido de utilização não agrícola de solos RAN. No dia 25 de Maio de 2010 foi o pedido de Declaração da DUP remetido ao Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas. No dia 2 de Junho a entidade REN deliberou, por unanimidade, emitir parecer favorável ao pedido de utilização dos solos, parecer que foi remetido ao Sr. Secretário de Estado, com data de 25 de Maio de 2010. Com data de 7 de Junho de 2010 foi emitido pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas o Despacho n.º 9974/2010, que veio aprovar a DUP sobre os terrenos em causa nos autos. Ou seja, como se vê da síntese da matéria de facto, quando foi emitido Despacho de Declaração de Utilidade Pública dos Terrenos em causa já tinha sido emitido parecer favorável da entidade REN. Não é pelo facto de o processo ter sido remetido ao Secretário de Estado antes da emissão desse parecer que ocorreu qualquer irregularidade na emissão do Despacho impugnado. Quem tem competência para emitir a DUP é o Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas. Se o parecer foi emitido antes de proferido Despacho pela entidade competente para o efeito, não ocorre qualquer irregularidade. Não procede, assim, este vício invocado pelo Autor. No que se refere à não realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam, questão que o Autor refere que levanta apenas incidentalmente, sempre será de mencionar que a mesma foi realizada, mas com data anterior. Aliás a mesma consta dos presentes autos a fls. 653 (processo físico). Como estamos perante a renovação de um acto e como a obra já se encontrava realizada desde 1997, era uma impossibilidade física proceder a nova vistoria ad perpetuam rei memoriam. No entanto, como esta já se encontrava realizada não se considera que tenha ocorrido qualquer ilegalidade, neste aspecto. Vem ainda o Autor sustentar que o requerimento da DUP não foi acompanhado pelos elementos relativos à fase de tentativa de aquisição por via do direito privado, não tendo ainda sido notificado da expropriação. De acordo com o artigo 11º do Código das Expropriações as diligências de aquisição por via do direito privado devem ser asseguradas, salvo nos casos em que a expropriação tem carácter urgente. No caso dos autos a expropriação foi considerada, razão pela qual não procede esta alegação do Autor, Ver neste sentido ainda acórdão STA proc. n.º 0775/13, de 18-12-2013, quando refere: X – Nas expropriações urgentes, está legalmente dispensada a tentativa de aquisição pela via do direito privado. No que se refere à falta de notificação da expropriação é de referir que estamos perante um processo que começou em 1994 e que o Autor foi sempre acompanhando, como aliás se vê pelos inúmeros requerimentos que foi efectuando ao longo dos anos. A notificação da resolução de expropriação referida no artigo 10º n.º 5 do Código das Expropriações tem como objectivo levar ao conhecimento dos interessados a sua existência, questão que já era sobejamente conhecida do Autor. No entanto, é de referir que esta irregularidade, a existir, não levava à anulabilidade da decisão em causa, uma vez que o Autor foi notificado ainda que posteriormente de todo o processo e teve oportunidade de o impugnar, aliás o que se verifica com o presente processo. Assim sendo, pelo exposto, não se verificando os vícios invocados ao acto impugnado, julga-se a presente acção improcedente. * 3. DECISÃONestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em revogar a decisão recorrida e julgar a acção improcedente. Custas pelo recorrido Notifique Porto, 26 de Janeiro de 2018 Ass. Joaquim Cruzeiro Ass. Fernanda Brandão Ass. Frederico de Frias Macedo Branco | |||||||||||||||||||||||||||