| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * I – RELATÓRIO
APTR, devidamente identificada nos autos, vem interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 20.11.2015, proferido no âmbito da ação administrativa especial que a Recorrente intentou contra o Conselho Diretivo da Agência para a Modernização Administrativa, I.P., que indeferiu a Reclamação para a Conferência da sentença, datada de 10.12.2014, que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, e, consequentemente, absolveu o Ré da instância.
Em alegações, a Recorrente apresentou alegações, onde conclui nos seguintes termos, que delimitam o objeto do recurso:
“a. A autora/recorrente intentou a presente acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo contra a Agência para a Modernização Administrativa, IP.
b. O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto administrativo, pelo que absolveu a ré da instância.
c. Vejamos, a recorrente formulou os seguintes pedidos:
a) anulação do acto administrativo da recorrida que determinou a cessação de funções da recorrente como Gerente de Loja, denunciado o respectivo acordo, comunicado à recorrente em 28.12.2010, com todas as suas consequências legais;
b) condenação da recorrida na reintegração da recorrente no seu posto de trabalho para exercer as suas funções de Gerente da Loja de Empresas no Porto, com todos os direitos e regalias que lhe assistem;
c) condenação da recorrida na indemnização por danos morais não inferior a € 7.800,00 (sete mil e oitocentos euros), acrescidos dos juros de mora a contar da citação à taxa legal até efectivo e integral pagamento;
d) condenação da R. no pagamento de todas as diferenças remuneratórias existentes entre o que vinha auferindo enquanto gerente de loja (cerca de € 2.600) e passou a auferir em virtude do acto ilegal, como assistente técnica (cerca de € 700,00), acrescidos dos respectivos juros de mora vencidos e vincendos, à taxa legal a contar do respectivo vencimento e até efectivo e integral pagamento.
d. O Tribunal a quo deu como provados, com interesse para a excepção a decidir, os seguintes factos:
«(...) 2. Em 21-11-2007 foi celebrado acordo de cedência especial, entre a Ré e o “CHVNGE, E.P.E.”, relativamente à Autora - cfr. teor do doc. de fls. 25 a 27 dos autos (….).
3. Na mesma data, a Autora celebrou contrato de trabalho com a Ré - cfr. teor do doc. de fls. 29 a 32 dos autos, (…)
4. Em 28-12-2010, a Autora recebeu e-mail enviado por VMP, com o seguinte teor (Cfr. doc de fls. 24 dos autos (...):
“Olá AP,
Encarrega-me o CD da AMA de te informar, por escrito, do que te já tinha comunicado telefonicamente, há algumas semanas, isto é, que analisado o teu processo individual o CD da AMA concluiu não ser de prorrogar a tua situação de mobilidade (cedência de interesse público) que, assim, cessará a 31 de Dezembro de 2010.
Um Abraço,
VP”
e. E concluindo em matéria de direito, o Mmo. Juiz decidiu o seguinte:
«No caso sub judice, o e-mail que é enviado à Autora, referido no ponto 4 dos factos provados, ao “informar” a Autora que o seu contrato terminará em Dezembro e que não será prorrogado o acordo de cedência especial, nos termos referidos na cláusula segunda do mesmo (cfr. doc. n.º 2 junto aos autos com a p.i. e acima dado como reproduzido), não emite qualquer acto administrativo ou decisão materialmente administrativa, na medida em que não define qualquer situação jurídica ou produz qualquer efeito jurídico, pois a caducidade opera-se por efeito automático do clausulado, caso inexista o interesse público que lhe subjaz. É algo unilateral e que só depende da manifestação de vontade de um dos contraentes, decorrido que esteja o período de 1 (um) ano sobre a anterior renovação.
Como supra já se explicitou, apenas os actos que tenham um conteúdo decisório podem ser qualificados como actos administrativos.
Dele ficam, portanto, excluídas as declarações de ciência, juízos de valor ou opiniões, como as informações, pareceres (não vinculativos), actos opinativos, confirmativos e actos instrumentais, que não têm qualquer conteúdo decisório.
Ora, o (alegado) acto impugnado consubstancia, aliás, um mero acto informativo do teor da decisão do Conselho Directivo da Ré, no sentido de não renovar/prorrogar o acordo de ciência especial, não traduz qualquer decisão e, portanto, à luz das considerações que antecedem não pode ser considerado como um acto administrativo.
Em suma, o acto impugnado não é um acto administrativo impugnável e, portanto, não é possível conhecer do pedido, impondo-se a absolvição da Ré da instância, por verificação de excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto em crise, nos termos do art. 89º, n.º 1, alínea c), do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.»
f. Em sede de reclamação para a Conferência, a recorrente/autora apontou à decisão reclamada a insuficiência da matéria de facto provada, pois que o Mmo. Juiz se bastou pelos factos que já haviam sido dados como provados em sede cautelar, quando o pedido de então se limitava à suspensão do acto administrativo.
g. Sobre este particular não houve qualquer apreciação por parte do Colectivo de Juízes de 1ª Instância, sendo que essa omissão configura, a nosso ver, uma nulidade da sentença, nos termos do disposto no art. 615º n.º 1 al. d) do CPC, aplicável ex vi por força do art. 1º do CPTA,.
h. Ora, deviam, no mínimo, ter sido considerados provados para a aferição da existência ou não de acto administrativo, os seguintes factos:
• que a 31.12.2010 a autora apresentou uma reclamação à ré com pedido de efeito suspensivo, o que ficou provado pelo documento n.º 4 junto à petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e pelo processo administrativo;
• que a reclamação foi indeferida por despacho do Exmo. Senhor Presidente do Conselho Directivo da ré, o que ficou provado pelo documento n.º 5 junto à petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e pelo processo administrativo;
• que a ré não denunciou o acordo de cedência especial com o CHVNGE, E.P.E, o que resulta da posição assumida pelas partes nos articulados e
• que a ré não denunciou o contrato de trabalho celebrado com a autora, o que resulta da posição assumida pelas partes nos articulados.
i. O Tribunal a quo entendeu que o e-mail enviado à autora (ponto 4 da matéria de facto provada) não emite qualquer acto administrativo ou decisão materialmente administrativa.
j. Contudo, a autora nunca definiu o e-mail propriamente dito como o acto administrativo a impugnar, mas sim a decisão que a antecede e que foi, por este meio, comunicada à autora/recorrente.
k. Na resposta à reclamação interposta pela autora e que faz parte dos autos como doc. 5, junto com a petição inicial, a Ré/recorrida diz, a páginas 5 do referido documento: “... a notificação feita à reclamante ... com o único intuito de deixar clara a decisão do Conselho Directivo...” sublinhado nosso.
l. E a páginas 6 do mesmo documento “... propõe-se o indeferimento da reclamação apresentada, mantendo-se a decisão notificada à reclamante no dia 28 de Dezembro de 2010...”
m. Existiu notoriamente uma decisão da ré ao abrigo de normas de direito público, cujo sentido foi notificado à autora e foi essa decisão que produziu efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, que no caso da autora se traduziu na sua cessação de funções.
n. O Tribunal a quo considera que a caducidade opera por efeito automático do clausulado, caso inexista o interesse público que lhe subjaz e que só depende da manifestação de vontade de um dos contraentes, decorrido que esteja o período de um ano sobre a anterior renovação.
o. Contudo, diz a cláusula segunda do acordo de cedência especial de fls. 25 a 27 dos autos, que: «o presente acordo de cedência especial tem efeitos a 21 de Novembro de 2007, é celebrado pelo período de um ano, renovável por iguais períodos, caso se mantenha o interesse público que lhe está subjacente e o acordo expresso da trabalhadora.»
p. Ora, o Tribunal entende verificada a inexistência de interesse público, quando na verdade, em momento algum a ré alega esse facto, nem se afere do acordo que o interesse público seja fruto da vontade exclusiva de um dos contraentes.
q. Por seu turno, a cláusula terceira do acordo de cedência especial diz que «o presente acordo pode ser denunciado por qualquer uma das partes, com a antecedência mínima de trinta dias do terminus do seu prazo ou das respectivas renovações, mediante carta registada com aviso de recepção, extinguindo-se, a qualquer momento, sem prejuízo de novo acordo de cedência.» (sublinhado nosso)
r. Ou seja, a existência ou inexistência de interesse público não decorre directamente do clausulado do acordo nem opera pela vontade unilateral de uma das partes.
s. A única forma de unilateralmente fazer cessar o acordo seria a denúncia, tendo para tal de ser observada a antecedência mínima estipulada pelas partes, ao abrigo da cláusula terceira.
t. Recorda-se que a recorrida avisou a recorrente de que cessaria funções com três dias de antecedência, não denunciou o acordo perante o CHVNGE, E.P.E., nem invocou em momento algum a inexistência superveniente de interesse público na manutenção do acordo.
u. Em suma, a renovação do acordo de cedência especial apenas está dependente do acordo da trabalhadora, desde que se mantenha o interesse público que lhe está subjacente (cláusula segunda do acordo).
v. Além da emissão dum acto unilateral praticado ao abrigo de direito público que vise produzir efeitos numa situação individual e concreta, estão ainda preenchidos os requisitos de lesividade e eficácia externa do acto administrativo.
w. O acto é, assim, impugnável, quer em termos substantivos, quer adjectivos, nos termos do art. 120º do antigo CPA e 51º do CPTA.
x. Deve, por conseguinte, ser revogada a sentença que absolveu a ré da instância e o despacho do Colectivo que a manteve, por ter sido feita interpretação errada do art. 51º do CPTA e 120 do antigo CPA, prosseguindo o processo os seus trâmites até final, para conhecer da totalidade dos pedidos da autora/recorrente.
y. Sem conceder, ainda que a autora tivesse deduzido um pedido de anulação, quando o pretendido fosse a prática de acto administrativo legalmente devido, tal irregularidade suprir-se-ia com um simples convite ao aperfeiçoamento, como decorre dos arts. 51º n.º 4 e 88º n.º 2 do CPTA.
z. Sempre sem conceder, mesmo se entendesse que o acto da ré não foi um verdadeiro acto administrativo, nos termos e para os efeitos do art. 120º do CPA, salvo melhor opinião, não deveria concluir-se pela existência de inimpugnabilidade do acto administrativo, com a absolvição da instância, mas a correcção oficiosa de eventuais irregularidades ou o convite ao aperfeiçoamento, nos termos do art. 88º do CPTA.
aa. Ao absolver a ré da instância não foram respeitados o princípio pro actione previsto no art. 7º do CPTA e o princípio da tutela efectiva previsto no art. 268º n.º 4 da CRP e no art. 2º do CPTA, justificando-se, também por esta via, uma revogação da sentença e do despacho que a manteve.
bb. Veja-se, a este propósito, o douto Acórdão do STA de 30 de Abril de 2008, no âmbito do processo n.º 850/07: “No âmbito da ponderação dos pressupostos processuais, os princípios antiformalista, "pro actione" e "in dubio pro favoritate instanciae" impõem uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.”
Nestes termos e nos mais de direito que doutamente Vossas Excelências se dignarão suprir, requer-se que seja revogado o douto acórdão recorrido, substituindo-o por outro que julgue procedente o presente recurso e que devolva o processo à primeira instância, prosseguindo os autos os seus trâmites normais para conhecimento de mérito dos pedidos da autora, com a produção de prova necessária, com o que se fará justiça “.* Notificada que foi para o efeito, o Recorrido rematou a correspondente motivação com as seguintes conclusões:
“I. A sentença do Tribunal a quo não merece qualquer reparo, conquanto a impugnação de ato administrativo pressupõe a existência de um ato administrativo com eficácia externa, e como tal impugnável, o que no caso vertente não sucede, uma vez que o acordo de cedência de interesse público caducou ope legis por força da verificação do termo do seu prazo de vigência.
II. É manifesto que a Recorrente confunde, ou tenta confundir, uma comunicação de verificação do termo o acordo de cedência de interesse público, com um ato administrativo, o que pelos motivos sobejamente expressos não acolhemos.
III. Releva-se por outro lado que os factos não dados como provados pelo Tribunal a quo, com base nos quais pretende a Recorrente ver declarada a nulidade da sentença por insuficiência da matéria de facto provada, não consubstanciam omissão de pronúncia, por alegações juridicamente irrelevantes para a apreciação da causa.
IV. Com efeito e conforme se releva, para a apreciação da exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, questão que cumpria ao Tribunal a quo conhecer e decidir, é suficiente a matéria de facto dada como provada, consideradas as alterações que o acordo de cedência de interesse público e o contrato de trabalho celebrados entre a Recorrente e a Recorrida sofreram, decorrentes da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 12 de fevereiro, e da vontade das partes (no que respeita à prorrogação da data do seu termo), que redundaram na caducidade do dito acordo de cedência de interesse público, no dia 31 de dezembro de 2010, por verificação do termo legalmente estabelecido do seu prazo de vigência.
V. Alega por outro lado a Recorrente a violação do disposto nos artigos 51.º, n.º 4, e 88.º, ambos do CPTA, designadamente porquanto não só não logrou o Tribunal a quo corrigir oficiosamente irregularidades das peças processuais, como também não convidou a recorrente ao seu aperfeiçoamento, com vista neste último caso, à dedução de pedido de condenação à prática do ato devido.
VI. Também aqui entendemos que a decisão recorrida não merece reparo nem censura. Com efeito, sendo manifesto que o acordo de cedência de interesse público em apreço caducou por verificação do termo do seu prazo de vigência por força de determinação legal, nos termos já sobejamente discorridos, inexiste qualquer ato devido que pudesse ser emitido pela Recorrida, o que igualmente obsta à sua sanação por via oficiosa.
VII. Por último, a caducidade do acordo de cedência de interesse público por força da lei, dispensa, por inutilidade, a prática de qualquer ato administrativo, por ação ou omissão, que vise pôr-lhe termo, pelo que não se vislumbra qualquer desrespeito pelos princípios pro actione e da tutela jurisdicional efetiva, conquanto não poderia outra solução ter sido adotada pelo Tribunal a quo.
Termos em que, deve o recurso ser julgado improcedente, confirmando-se na integra a decisão recorrida (…)”.* Foi proferido despacho de sustentação, a negar a existência de qualquer nulidade da decisão recorrida.* O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.* Com dispensa de vistos prévios – artigo 36.º n.º 2 do C.P.T.A. – cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.* II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do CPTA e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, cumpre conhecer as questões suscitadas: (i) nulidade do Acórdão sub judice por omissão de pronúncia, em violação dos artigos 615º, n.º 1, alínea d) do CPC; e (ii) erro de julgamento de direito, por violação do disposto no artigo art. 51º do CPTA e 120º do antigo CPA, para além de ofensa do preceituado nos artigos 2º e 7º do CPTA e no art. 268º n.º 4 da CRP.
Assim sendo, estas serão, por razões de precedência lógica, as questões a apreciar e decidir.* III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
“(…)
1. [ Não se reproduz em virtude da factualidade aqui tratada não versar sobre o objeto dos autos];
2. Em 21.11.2007 foi celebrado acordo de cedência especial, entre a Ré e o " CHVNGE, EPE", relativamente à Autora - cfr. teor do doc. de fls. 25 a 27 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzido.
3. Na mesma data, a Autora celebrou contrato de trabalho com a Ré - cfr. teor do doc. de fls. 29 a 32 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
4. Em 28.12.2010, a Autora recebeu e-mail enviado por VMP, com o seguinte teor (cfr. doc. de fls. 24 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido):
"Olá, AP
Encarrega-me o CD da AMA de te informar, por escrito, do que te já tinha comunicado telefonicamente, há algumas semanas, isto é, que analisado o teu processo individual o CD da AMA concluiu não ser de prorrogar a tua situação de mobilidade (cedência de interesse público) que, assim, cessará a 31 de Dezembro de 2010.
Um abraço
VP... "
*
A factualidade dada por provada teve por base a análise da documentação junta aos autos acima devidamente identificados (e que já serviram para dar como provada a matéria de facto assente em sede cautelar), designadamente documentos juntos com os articulados oferecidos pelas partes, o PA, tudo devidamente identificado em cada ponto do probatório.
Teve ainda o Tribunal em conta as posições assumidas pelas partes nas suas peças processuais.
(…)”;
Nos termos do artigo 662º do CPC, aplicável ex vi artigos 1º e 140º do CPTA, adita-se a seguinte factualidade que se mostra documentalmente comprovada:
5. Por declaração assinada em 13.07.2000, a Recorrente consentiu na celebração do acordo de cedência especial referido no sobredito ponto 2 da matéria de facto assente na sentença recorrida;
6. Em 02.10.2009, o Recorrido remeteu à Recorrente mensagem de correio eletrónico do seguinte teor:”(…) Caro Colega
Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº. 269/2009, de 30 de setembro, que estabelece uma alteração á duração de mobilidade interna estabelecida no nº.2 do artigo 63º da lei nº. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o prazo previsto para as situações de mobilidades existentes pode ser prorrogado até 31.12.2000, mediante o acordo celebrado entre o trabalhado e respetivos serviços de origem e destino.
Neste contexto, e uma vez que é intenção da AMA, IP, proceder à prorrogação da situação de mobilidade interna dos seus trabalhadores o mais rapidamente possível, serve o presente para vos solicitar que, no prazo máximo de 2 dias úteis, isto é, até ao dia 07 de outubro de 2009, nos informem por escrito [preferencialmente via email] se aceitam a prorrogação da mobilidade nos termos acima expostos, a fim de fundamentar os ofícios que irão ser remetidos aos respetivos serviços de origem, tal como legalmente previsto nos citados diplomas (…)”;
7. Em 03.10.2009, a Recorrente remeteu à Recorrida mensagem de correio eletrónico do seguinte teor:”(…) Serve o presente e-mail para reiterar o meu interesse em me manter ao serviço da AMA, IP, em harmonia com o disposto no Dec/Lei 269/2009 de 30 de setembro, pelo que agradeço as diligências necessárias junto do meu serviço de origem (…)”;
8. Em 22.12.2009, e na sequência de anuência prévia para a prorrogação da cedência de interesse público da Recorrente até 31.12.2000 por parte do Recorrido, o CHVNGE “(…) autorizou a mobilidade por cedência de interesse público ao abrigo do artigo 58º da Lei nº. 12-A/2008, de 27.02 (…)”;
9. É o seguinte o teor do Acordo de Cedência Especial referido no sobredito ponto 2 da matéria de facto assente na sentença recorrida:”
(…)
Nos termos do disposto no nº.1 do artigo 9° da Lei no 53/2006, de 7 de Dezembro, a Agencia para a Modernização Administrativa, IP, adiante designada por AMA, IP, pessoa coletiva no 508184509, com sede em Lisboa, na Rua Abranches Ferrão, no 10, 3° G, neste ato representada pela Licenciada Anabela Damásio Caetano Pedroso na qualidade de Presidente do Conselho Diretivo e o CHVNGE, E.P.E., adiante designado por CHVNGE, pessoa coletiva no 5…56, com sede em Vila Nova de Gaia, na Rua C…, neste ato representada pelo Licenciado JAVF na qualidade de Presidente do Conselho de Administração, celebram entre si, após acordo expresso por escrito da funcionaria, o presente acordo de cedência especial, o qual se rege pelas cláusulas seguintes:
CLÁUSULA PRIMEIRA
(Regime de trabalho)
O CHVNGE cede a do quadro publico, APTR, para o exercício de funções na AMA, IP, em regime de contrato de trabalho, com suspensão do seu estatuto de funcionário publico, passando a estar sujeito, em matéria de direito e de deveres, ao regime previsto no Código do Trabalho e legislação complementar.
CLÁUSULA SEGUNDA
(Período de cedência)
O presente acordo de cedência especial tem efeitos a 21 de Novembro de 2007 e celebrado pelo período de um ano, renovável por iguais períodos, caso se mantenha o interesse publico que lhe esta subjacente e o acordo expresso da trabalhadora.
CLÁUSULA TERCEIRA
(Cessação do acordo)
O presente acordo poderá ser denunciado por qualquer uma das partes, com a antecedência mínima de trinta dias do términos do seu prazo ou das respetivas renovações, mediante carta registada com aviso de receção, extinguindo-se, a qualquer momento, sem prejuízo de novo acordo de cedência.
CLÁUSULA QUARTA
(Local e período de trabalho)
O local de trabalho durante o período de cedência, será nas instalações da Loja do Cidadão de Braga ou Porto, ou ainda, no Centro de Formalidades de Empresas do Porto, sendo o período normal de trabalho o definido pela AMA, IP para esses serviços desconcentrados.
CLÁUSULA QUINTA
(Remuneração)
Durante o período de cedência especial, a responsabilidade pelo pagamento da retribuição ou quaisquer outras importâncias devidas a trabalhadora pela prestação de trabalho será da responsabilidade da AMA, IP.
CLÁUSULA SEXTA
(Direitos do trabalhador)
Durante o período de cedência, são garantidos a trabalhadora todos os direitos e garantias inerentes ao seu lugar de origem m, a que se refere o n°. 5 do artigo 9° da Lei n° 53/2006, de 07 de Dezembro.
CLÁUSULA SÉTIMA
(Disposições finais)
1. Todas as despesas a efetuar para a legalização desde acordo são da responsabilidade da AMA, IP.
2. O presente acordo será elaborado em duplicado, sendo um exemplar para cada uma das entidades envolvidas.
(…)”.* III.2 - DO DIREITO
Assente a factualidade que antecede, cumpre, agora, apreciar as questões suscitadas no recurso jurisdicionais em análise.
I- Da nulidade imputada à decisão recorrida
A Recorrente começa por arguir a nulidade do acórdão recorrido, com fundamento na alínea d) do artigo 615º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, por omissão de pronúncia.
Sustenta, para tanto, brevitatis causae, que, em sede de Reclamação para a Conferência, apontou à sentença reclamanda a insuficiência da matéria de facto provada para sustentar a procedência da matéria excetiva, o que não foi objeto de pronúncia pelo Coletivo de Juízes de 1ª instância no âmbito do acórdão recorrido.
Quid iuris?
De acordo com o art. 608º n.º 2 do Código de Processo Civil (CPC), “(…) O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, (...).”
A inobservância de tal comando é, como se sabe, sancionada com a nulidade da sentença: art. 615º n.º 1 al. d) CPC.
O exato conteúdo do que sejam as questões a resolver de que falam tais normativos foi objeto de abundante tratamento jurisprudencial.
Destaca-se, nesta problemática, o Acórdão produzido por este Tribunal Central Administrativo Norte de 07.01.2016, no processo 02279/11.5BEPRT: cujo teor ora parcialmente se transcreve: “(…) “As causas determinantes de nulidade de decisões judiciais correspondem a irregularidades que afectam formalmente a sentença e provocam dúvidas sobre a sua validade encontrando-se tipificadas, de forma taxativa, no artigo 615.º do CPC. O que não se confunde, naturalmente, com errados fundamentos de facto e/ou de direito.
Determina o artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, aplicável por força do disposto no artigo 1.º do CPTA, que a nulidade por omissão de pronúncia ocorre “quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Este preceito relaciona-se com o comando ínsito na primeira parte do n.º 2 do artigo 608.º do mesmo diploma, segundo o qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, e não todos e cada um dos argumentos/fundamentos apresentados pelas partes, e exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras – cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão); e os acórdãos, entre outros, do STA de 03.07.2007, rec. 043/07, de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09 de 17/03/2010, rec. 0964/09).
Do mesmo modo estipula o artigo 95.º do CPTA que “Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”.
Questões, para este efeito, são pois as pretensões processuais formuladas pelas partes no processo que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto (processual), quando realmente debatidos entre as partes – cfr. Antunes Varela in RLJ, Ano 122.º, p. 112 – a decidir pelo Tribunal enquanto problemas fundamentais e necessários à decisão da causa – cfr. Teixeira de Sousa in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221.
Exige-se pois ao Tribunal que examine toda a matéria de facto alegada pelas partes e analise todos pedidos formulados por elas, com excepção das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se torne inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões – cfr. M. Teixeira de Sousa, ob. e pp. cits.”.
Posição que se manteve no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 20.10.2017, no Procº. n.º 00048/17.6, que: “(…) A questão está desde logo em saber se o tribunal se deixou de pronunciar face ao suscitado e, em qualquer caso, se teria de o fazer.
Referiu a este propósito o STJ, no seu acórdão de 21.12.2005, no Processo n.º 05B2287 que:
“A nulidade do acórdão por omissão de pronúncia (art. 668º nº 1 d) do CPC), traduzindo-se no incumprimento, por parte do julgador, do dever consignado no art. 660º nº 2 - 1ª parte - do CPC, só acontece quando não haja pronúncia sobre pontos fáctico-jurídicos estruturantes das posições dos pleiteantes, nomeadamente as que se prendem com a causa de pedir, pedido e exceções (excetuados aqueles cuja decisão esteja prejudicada por mor do plasmado no último dos normativos citados), não, pois, quando tão só ocorre mera ausência de discussão das "razões ou dos "argumentos" invocados pelas partes para concluir sobre as questões suscitadas.”
Como se refere no Acórdão, desta feita do STA nº 01035/12, de 11-03-2015, “a nulidade de sentença por omissão de pronúncia só ocorre quando o tribunal deixar de apreciar questão que devia conhecer (artigos 668.º, n.º 1, alínea d) e 660.º, n.º 2 do Código de Processo Civil revogado, aplicável no caso sub judice).
(…)
Resulta também do artº 95º, nº 1, do CPTA que, sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Como este Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo, haverá omissão de pronúncia sempre que o tribunal, pura e simplesmente, não tome posição sobre qualquer questão que devesse conhecer, inclusivamente, não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento – cf. neste sentido Acórdãos de 19.02.2014, recurso 126/14, de 09.04.2008, recurso 756/07, e de 23.04.2008, recurso 964/06.
Numa correta abordagem da questão importa ainda ter presente, como também vem sublinhando de forma pacífica a jurisprudência, que esta obrigação não significa que o juiz tenha de conhecer todos os argumentos ou considerações que as partes hajam produzido. Uma coisa são as questões submetidas ao Tribunal e outra são os argumentos que se usam na sua defesa para fazer valer o seu ponto de vista.
Sendo que só têm dignidade de questões as pretensões processuais formuladas pelas partes ao tribunal e não os argumentos por elas usados em defesa das mesmas, não estando o tribunal vinculado a apreciar todos os argumentos utilizados pelas partes.”
Em reforço deste entendimento, ressalte-se o expendido no Acórdão do S.T.A. de 12.06.2018 [processo n.º 0930/12.7BALSB], consultável em www.dgsi.pt: “(…)
24. Caraterizando a arguida nulidade de decisão temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2, CPC].
25. Com efeito, o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
26. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio.
Munidos destes considerandos de enquadramento jurisprudencial, e regressando ao caso concreto, adiante-se, desde já, que o tribunal recorrido não deixou de conhecer de qualquer questão de que devesse conhecer.
Na verdade, na fundamentação do Acórdão recorrido vem referido “(…) que o entendimento vertido na decisão é, desde logo, consentâneo com a factualidade dada por assente, encontrando sustentação nos preceitos invocados para a sustentar, e acolhimento em vasta doutrina, muita dela citada na própria decisão, bem como na jurisprudência dos Tribunais Superiores, quer quanto à verificação da exceção, quer quanto às suas consequências (…)”.
O que serve para justificar porque não se atendeu à fixação de outra qualquer factualidade, ademais e especialmente a invocada pela Recorrente como necessária à boa decisão da causa.
De todo o modo, independentemente da maior ou menor validade desta argumentação, o certo é que não se está em presença de omissão de pronúncia.
Efetivamente, e como se viu supra, não se devem confundir as questões a resolver propriamente ditas com as razões ou argumentos, de facto ou de direito, invocadas pelas partes, para sustentar a solução que defendem a propósito de cada questão a resolver e, assim, a nulidade não se verifica quando o juiz deixe de apreciar algum ou todos os argumentos invocados, conhecendo contudo da questão.
No caso concreto, a “questão” suscitada pela reclamante perante a Conferência foi a saber se a sentença reclamanda, ao julgar a matéria excetiva procedente, incorreu em erro de julgamento, sendo um dos argumentos utilizados para sustentar tal pretensão o da insuficiência da matéria de facto provada para sustentar a decisão reclamanda.
Como está de ver, não se está em presença de omissão de pronúncia, porque não se acha em causa o conhecimento de questão de que o tribunal devesse conhecer, mas apenas em face do desenvolvimento de um raciocínio [insuficiência de matéria de facto] para sustentar a pretensão da Reclamante, aqui Recorrente.
Pelo que esta insuficiência de facto, a existir, não consubstancia qualquer nulidade de sentença, mas antes eventual erro de julgamento, insuscetível, portanto, de fulminar a sentença recorrida com a forma de invalidade mais gravosa.
Mas, para que dúvidas não restem, sempre se dirá que também não se antolha a necessidade de ponderação da matéria de facto pretendida pela Recorrente, pois a mesma é respeitante a tecido fáctico posterior à prática do ato impugnado, e, qual tale, insuscetível de relevar na apreciação da questão substancial a dirimir pelo Tribunal a quo, que contende com a qualificação e sindicabilidade contenciosa da atuação da Administração.
E tanto assim é que este Tribunal Superior, no exercício da faculdade que deriva do artigo 662º do CPC, não procedeu ao aditamento do referido tecido fáctico.
Concludentemente, o Acórdão recorrido não padece da assacada nulidade por omissão de pronúncia [fundada na violação dos artigos 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC e artigos 95.º e 71.º n.º 1 do CPTA], a qual improcede.
II- Do imputado erro de julgamento, por violação do disposto no artigo art. 51º do CPTA e 120º do antigo C.P.A., bem como do preceituado nos artigos 2º e 7º do CPTA e no art. 268º n.º 4 da CRP.
A decisão judicial recorrida absolveu o R. da instância por verificação da excreção dilatória prevista na al. c) do n.º 1 do art. 89º do CPTA, ou seja, por inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado.
Fê-lo, sobretudo, por considerar que “(…) No caso sub judice, o e-mail que é enviado à Autora, referido no ponto 4. dos factos provados, ao "informar" a Autora que o seu contrato terminará em Dezembro e que não será prorrogado o acordo de cedência especial, nos termos referidos na cláusula segunda do mesmo (cfr. doc. no 2 junto aos autos com a p.i. e acima dado como reproduzido), não emite qualquer acto administrativo ou decisão materialmente administrativa, na medida em que não define qualquer situação jurídica ou produz qualquer efeito jurídico, pois a caducidade opera-se por efeito automático do clausulado, caso inexista o interesse público que lhe subjaz. É algo unilateral e que só depende da manifestação da vontade de um dos contraentes, decorrido que esteja o período de 1 (um) ano sobre a anterior renovação.
Como supra já se explicitou, apenas os actos que tenham um conteúdo decisório podem ser qualificados como actos administrativos.
Dele ficam, portanto, excluídas as declarações de ciência, juízos de valor ou opiniões, como as informações, pareceres (não vinculativos), actos opinativos, confirmativos e actos instrumentais, que não têm qualquer conteúdo decisório.
Ora, o (alegado) acto impugnado consubstancia, aliás, um mero acto informativo do teor da decisão do Conselho Directivo da Ré, no sentido de não renovar/prorrogar o acordo de cedência especial, não traduz qualquer decisão e, portanto, à luz das considerações que antecedem não pode ser considerado como um acto administrativo. (…)”.
Discordando desta decisão judicial, a ora Recorrente imputa-lhe erro de julgamento, pois entende, no mais essencial, que a única forma de unilateralmente fazer cessar o acordo de cedência especial seria por denúncia nos termos da cláusula terceira do acordo de cedência especial, pelo que o ato do Recorrido - que refere ser verdadeiramente o ato impugnado e não a mensagem de correio eletrónico que o incorpora - que levou à notificação da Recorrente por correio eletrónico no sentido de fazer as suas funções como gerente da loja produziu efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, pois que determinou a cessação de funções da Autora enquanto gerente da Ré, lesando os seus interesses, sendo, por isso, inimpugnável.
Ora, diga-se, desde já, que assiste não razão à Recorrente nos fundamentos de impugnação que aduz.
Explicitemos este nosso juízo, sendo que, e como nota prévia importa precisar o escopo impugnatório definido pela Recorrente no libelo inicial.
Assim, e quanto a tal propósito, diremos que a Recorrente interpôs a presente ação peticionando o provimento da mesma por forma a ser, de entre outras pretensões jurisdicionais, anulado “(…) o ato administrativo praticado pelo Conselho Diretivo da Agência para a Modernização Administrativa I.P. e comunicado à Autora em 28.12.2010 [doc. nº.1], que determinou a cessação de funções da A. (…)”.
Ora, da leitura que se faz, e se tem que fazer, do teor do documento nº.1 para o qual se remete a identificação do ato impugnado, não se pode deixar de concluir que, apesar de poder originar, como efetivamente originou, falsas interpretações, é que o ato posto em crise consubstancia-se na decisão do Conselho Diretivo da Agência para a Modernização Administrativa I.P., de não prorrogar a situação de mobilidade da Autora [cedência de interesse público] para além de 31 de dezembro de 2010.
Portanto, o que está aqui se “ataca” é a decisão de cessação do acordo de cedência especial celebrado pelas partes, e não uma qualquer nota informativa dessa decisão por parte do Recorrido.
Ora, e como se referiu supra, o tribunal a quo decidiu que esta “decisão” não integrava nenhum ato administrativo, por entender, no mais fundamental, que a caducidade do acordo de cedência do interesse público e do acordo da trabalhadora operava por efeito automático do clausulado, isto é, sem a necessidade da prática de qualquer ato administrativo por parte do Recorrido.
Ou seja, embora não o assumindo expressamente, o Tribunal a quo entendeu que a decisão posta em crise nos autos configura uma mera declaração unilateral recetícia e não um ato administrativo.
Não se vislumbram razões para divergir do assim entendido.
Na verdade, é insofismável que o acordo de cedência especial pode ser renovado caso se mantenha o interessa que lhe esta subjacente e o acordo expresso da trabalhadora, podendo o mesmo ser denunciado, independentemente de motivo, com a antecedência mínima de trinta dias do término do seu prazo ou das respetivas renovações, extinguindo-se a qualquer momento [cfr. cláusulas segunda e terceira do acordo].
Caracterizando a figura da denúncia ali prevista, diremos que a mesma configura uma declaração de vontade motivada por razões de oportunidade ou interesse dos contraentes e que não precisa de ser justificada.
A este propósito, pode ler-se no Acórdão prolatado por este Tribunal Central Administrativo em 21.01.10, no âmbito do processo nº. 00669/04.7BECBR:
“(…)
Na essência deste poder, que, para alguns se circunscreve a mera faculdade, mas para outros é um verdadeiro direito potestativo, não se encontra necessariamente a invocação da justificação da denúncia, sindicável pela contraparte, mas apenas a necessidade de proteger os interesses desta mediante o cumprimento de um pré-aviso [sobre o tema da denúncia ver, entre outros, Carlos Alberto da Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 2ª edição, páginas 608 a 610; Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, volume II, páginas 246 e seguintes; António Pinto Monteiro, Contratos de Distribuição Comercial, 2002, páginas 134 e seguintes; Paulo Veiga e Moura, Função Pública, Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 2ª edição, I volume, página 465; AC STJ de 16.03.1999, Rº99B852; AC STA de 14.10.2004, Rº071/04 e AC STA de 14.07.2008, Rº0803/2007].
Temos, portanto, que a parte que denuncia o contrato não tem, necessariamente, de justificar à contraparte os motivos que a levam a isso, encontrando-se a contraparte num estado de quase sujeição.
Todavia, se, como neste caso, a entidade pública contratante opta por declarar expressamente o motivo da sua denúncia, a contraparte passa a ter a possibilidade de impugnar a veracidade desse invocado motivo, a par da eventual falta de competência do denunciante e do desrespeito por princípios estruturantes do procedimento e mérito das decisões administrativas.
(…)”.
No mesmo sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo SUL (TCAS), de 29.09.2011, proferido no Processo n.º 07931/11, onde se refere que: ”(…)
Como diz o Ministério Público, a Administração Pública dos nossos dias, apesar de ser cada vez mais participada e concertada, chamando os particulares a colaborar consigo e negociando com eles em termos de igualdade, não perdeu o seu “jus imperii” e continua a surgir muitas vezes perante os particulares no uso de poderes autoritários (cfr. José Eduardo Figueiredo Dias e Paulo Oliveira, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, Almedina, 2ª edição, p.171.
O próprio CPTA admite que actos administrativos possam ser praticados no âmbito de uma relação contratual, porventura relativos à execução do contrato (cfr. artigos 4º, nº2, alínea g) e 47º nº2, alínea d) do CPTA).
Também Maria José Estorninho escreveu que “ as prerrogativas de autoridade próprias da exorbitância ( em relação ao que se passa no campo contratual do direito privado, podem reconduzir-se a três categorias principais, conforme se refiram a interpretação do contrato, fiscalização, direcção ou imposição de sanções e modificação ou extinção unilateral do contrato (cfr. Maria José Estorninho, “Requiem pelo Contrato Administrativo”, p.93 e 123 e seguintes. E, como refere M. Rebelo de Sousa, “os contratos administrativos não deixarão de estar submetidos ao principio da boa-fé, bem como o de respeito pelos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, in “Direito Administrativo”, III, p.439 e 440).
Isto posto, não se pode concluir que, no actual bloco legislativo, o acto de denúncia de um contrato administrativo pela Administração configure, necessariamente, uma mera declaração negocial (cfr. entre outros, o Ac. TCA - Sul de 04.11.2010, Proc.03884/08, e o Ac. do TCA - Norte de 25.03.2011, Proc.00034/10.7 BEMDL).
Só assim não será se o próprio contrato contiver no seu clausulado a possibilidade de uma denúncia independente do motivo e podendo ser exercida por ambas as partes mediante aviso prévio. Só nesta situação é que a denúncia contratual constitui uma declaração unilateral receptícia (cfr. o Ac. TCA-Sul de 06.07.2006, Proc.01231/05).
(…)”.
Do que se vem de expor grassa à evidência que o ato de denúncia de uma relação contratual configura um ato administrativo, exceto nas situações em que tenha sido praticado ao abrigo da cláusula que preveja a possibilidade de ambas as partes poderem fazer cessar o contrato por simples aviso prévio, independentemente do motivo, pois aqui estaremos perante uma mera declaração negocial receptícia.
Ora, as razões desta jurisprudência valem, igualmente, para o ato de denúncia posto em crise nos autos, pois também ele foi praticado no âmbito de uma relação contratual entre a Recorrente e o Recorrido.
Posto isto, há que olhar para o caso concreto e indagar se, à luz do critério adotado, estamos [ou não] na presença de um ato administrativo.
A resposta é manifestamente desfavorável às pretensões da Recorrente, pois, como supra referiu, resulta cristalina a existência de liberdade de denúncia [independentemente de motivo] do acordo de cedência especial visado nos autos.
O que conduz à constatação que o ato de denúncia posto em crise mais não é do que uma mera declaração unilateral receptícia.
Concludentemente, não estamos, portanto, um ato administrativo impugnável, com efeitos externos e claramente lesivos da esfera jurídica da Recorrente.
E nestas situações, não tem lugar à aplicação do principio pro actione na lógica do convite ao aperfeiçoamento, porque se trata se matéria excetiva insuprível.
Efetivamente, e como se sumariou no acórdão deste TCAN nº 02969/14.9BEBRG, de 14.07.2017:
“(…)
O poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita o aperfeiçoamento da Petição, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao principio “Pro Actione, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litigio”, por forma a que o Autor não possa ficar sem tutela.
O convite ao aperfeiçoamento só não será admissível, havendo lugar a decisão de absolvição da instância, quando estejamos em presença da exceção dilatória insuprível que não consinta a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado] (…)”
Sendo assim, não se descortina, quanto ao aspeto ora tratado, quaisquer razões legais sustentáveis para sustentar a necessidade de correção oficiosa das peças e do convite ao aperfeiçoamento e a violação do princípio pro actione.
Refira-se que o que se vem de decidir em nada contende com o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.º do CPTA e na Constituição da República Portuguesa.
Apenas se pretende evitar que o processo seja precipitadamente continuado, numa altura em que a situação não o justifica, por se mostrar evidenciada uma situação obstativas do conhecimento do mérito.
Desta feita, atentando no supra expendido, impera concluir pela improcedência do erro de julgamento imputado à decisão recorrida no domínio em análise.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.*** IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em negar provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando a sentença recorrida.
Custas a cargo da Recorrente em ambas as instâncias.
Notifique-se.
Porto, 25 de janeiro de 2019,
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
