| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
MDJSL instaurou acção administrativa especial contra o Ministério das Finanças, ambos melhor identificados nos autos, impugnando o despacho do Senhor Director-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira de 10 de fevereiro de 2015 que lhe aplicou a pena de multa de €300,00 (trezentos euros), suspensa na sua execução pelo período de nove meses.
Pediu a declaração de nulidade da decisão disciplinar ou, caso assim não se entenda, a anulação da sanção.
A decisão proferida pelo TAF do Porto julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto e absolveu o Réu da instância.
Desta vem interposto recurso.* Alegando, a Autora concluiu:
I - A A. interpôs o competente recurso hierárquico em 9 março de 2015 quando ainda não tinha entrado em vigor o referido preceito e intentou a ação de impugnação em 6 abril de 2015, portanto, também antes da entrada em vigor da referida norma do CPA.
II - A norma que equipara ou faz corresponder os efeitos suspensivos do recurso hierárquico à natureza necessária de uma impugnação administrativa é uma norma procedimental geral que cria um pressuposto processual especial para impugnação, diverso daquele geral da lesividade geral dos atos administrativos e que cria esse pressuposto onde o mesmo não existia (revogando eventualmente a facultatividade dessa impugnação graciosa).
III - Sendo a obrigatoriedade ou necessidade da impugnação administrativa prévia uma condição de admissibilidade da ação de impugnação e, portanto, uma condição restritiva do direito de ação não pode a mesma ter aplicação retroativa porque à data da entrada em vigor do CPA já a aqui A. tinha exercido esse direito administrativo e judicial relativamente à decisão disciplinar d que foi destinatária.
IV - A aplicação que o Tribunal a quo faz desta norma ao caso concreto é violadora do direito de ação e do direito a um processo justo (equitativo) representando uma restrição desproporcional no referido direito e a somar a isto, retroactiva, o que além do mais viola os regime dos artigos 17º e 18º da CRP.
V – O artigo 60º vigente no Estatuto Disciplinar Trabalhadores Função Pública utilizava (como ainda em 2014 o novo regime {224º e 225º, nº 1) o verbo poder para exprimir que o arguido ou o participante podem interpor recurso hierárquico da decisão de acusação ou de arquivamento, respetivamente, sendo evidente que a expressão poder não se coaduna com a necessidade do recurso hierárquico ou com a sua obrigatoriedade.
VI- Na lei que disciplina sobre o processo disciplinar da função pública em vigor antes de 2008 constava a expressão recurso hierárquico necessário; alteração legislativa ocorrida em 2008 suprimiu tal indicação expressa, razão pela qual a doutrina mais representativa aponta que, desde 2009, mesmo perante os efeitos suspensivos com que a lei dota o recurso, que as impugnações administrativos em sede disciplinar são facultativas. (cfr. a título de exemplo RAQUEL CARVALHO, Comentário ao Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, Universidade Católica Editora, 2012, pág. 163 e, ainda, PAULO VEIGA E MOURA, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública, Coimbra Editora, 2009, págs. 185-186 e PAULO VEIGA E MOURA/CÁTIA ARRIMAR, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 2014, Coimbra Editora, págs. 628-629.
VII - Acresce, ainda, que, como decorre da lei, o efeito suspensivo é afastável pelo autor do ato hierarquicamente recorrido, o que só poderá logicamente fazer depois de interposto o recurso.
VIII - Na verdade, deixando o legislador ao autor do ato (e não ao órgão para o qual se recorre} uma margem de liberdade para afastar esse efeito suspensivo legal e que (à partida o autor só poderá usar quando for notificado para produzir parecer relativamente ao recurso interposto) então, sempre se dirá, não se poder entender como é possível - sem danos consideráveis no direito de ação e na previsibilidade e certeza que lhe devem estar inerentes - fazer depender os prazos de impugnação da impugnação judicial, e, portanto, a tempestividade do exercício daquele direito de ação, da circunstância necessariamente subsequente à apresentação do recurso pelo recorrente - de o efeito do mesmo estar ou não suspenso ser ou não suspensivo
IX- A utilização da expressão “podem” aliado à falta de previsão legal expressa da necessidade do recurso tem de ser interpretado segundo o princípio pro actione previsto no artigo 7º do CPTA.
X - Na interpretação dessa norma com efeitos processuais (uma vez que cria um pressuposto processual) deve ser aquela que seja mais favorável a decidir o mérito da causa, e se isto é assim no direito processual administrativo em geral, a Recorrente tem para si que com maior acuidade terá esta ferramenta interpretativa deverá ser aplicada com esta envergadura e sentido no contexto de direito administrativo especial de natureza sancionatória, como é o caso sub judice.
XI - A decisão ora sindicada, precisamente porque violou os preceitos constitucionais vertidos no ponto segundo deste recurso, violou também, a lei processual por divergir de modo direto e ostensivo da metodologia interpretativa que o legislador ordinário, tendo presente o artigo 20º e 268º, nº 4 da CRP, previu no artigo 7º do CPTA.
XII - Se se pretende aplicar o novo CPA retroativamente, então, não se poderá aplicar apenas parte do mesmo, mas também a totalidade do sistema de impugnações administrativas por este fixado.
XIII – Assim, impõe-se, então, aqui, a aplicação do artigo 198º, nº 4 do NCPA (já em vigor no momento em que foi conhecida a decisão hierárquica), o qual determina que o indeferimento do recurso hierárquico necessário confere ao interessado a possibilidade de impugnar o ato do subalterno.
XIV - Assim, se o ato não tinha - na tese da decisão sindicada - essa qualidade de impugnabilidade aquando da data de impugnação, adquiriu a mesma após o indeferimento do recurso administrativo em causa.
XV -E se assim foi, se a lei permite no caso de indeferimento do recurso hierárquico a impugnação do ato do subalterno, então é mais do que óbvio que o pressuposto processual aparentemente em falta se sanou durante a pendência da ação, uma vez que o ato que foi impugnado é o ato do subalterno.
XVI- E assim tendo sido, tudo converge - convocando novamente o artigos 20º e 268º, nº 4 da CRP e o artigo 7º do CPTA para a conclusão de que, sendo o processo um instrumento e não um fim em si mesmo e devendo as decisões de mérito darem prevalência às decisões de forma - para a necessidade de revogação da decisão proferida pelo Tribunal recorrido.
DEVE A DECISÃO IMPUGNADA SER REVOGADA E SUBSTITUÍDA POR OUTRA DECISÃO QUE É A DA ADMISSIBILIDADE DA AÇÃO POR VERIFICAÇÃO INICIAL OU SANAÇÃO DO PRESSUPOSTO, DE MODO A QUE O TRIBUNAL A QUO POSSA, DEPOIS, APRECIAR O MÉRITO DA CAUSA. * O Réu juntou contra-alegações, concluindo:
1) A ora Recorrente, no âmbito do Processo Disciplinar registado sob o nº 761/2014, foi sancionada disciplinarmente com a pena de multa, graduada em € 300,00 (trezentos euros).
2) Essa pena de multa foi aplicada por despacho, de 10.2.2015, do Senhor Diretor-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, o qual determinou, ainda, que aquela pena disciplinar ficasse suspensa na sua execução pelo período de 9 meses.
3) Aquele despacho, de 10.2.2015, do Senhor Diretor-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, que, constituindo a decisão do mencionado Processo Disciplinar nº 761/2014, aplicou à ora Recorrente a pena de multa, foi notificado pessoalmente à ora Autora no dia 17.2.2015.
4) Essa decisão administrativa sancionatória começaria “a produzir os seus efeitos legais no dia seguinte ao da notificação” da ora Recorrente, de conformidade com o disposto no artigo 58º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro.
5) Ou seja, o início da produção de efeitos do despacho que constitui o ato impugnado na ação administrativa vertente poder-se-ia ter verificado no dia 18.02.2015.
6) Eventualidade que não ocorreu, por a ora Recorrente, a 9.3.2015, do mesmo ter interposto recurso hierárquico para o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
7) A opção da ora Recorrente, consistente na utilização desse meio administrativo impugnatório, teve como consequência necessária a ineficácia do ato impugnado jurisdicionalmente.
8) O que significa que o ato em causa impugnado jurisdicionalmente, enquanto ato ineficaz, constituiu um ato sem potencialidade lesiva.
9) Com efeito, o recurso hierárquico ao tempo interposto pela ora Recorrente suspendeu a eficácia do despacho sancionatório, que constitui o ato impugnado jurisdicionalmente, tal como previsto no artigo 60º, nº 4, do aludido Estatuto Disciplinar, aprovado pelo Lei nº 58/2008.
10) De resto, tal como foi peticionado no requerimento de interposição do recurso hierárquico, o Senhor Diretor-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, então como autor do ato recorrido hierarquicamente, não utilizou a faculdade prevista na parte final do nº 4 do artigo 60º do Estatuto Disciplinar.
11) Isto é, em sede de recurso hierárquico, foi mantido o efeito suspensivo do recurso hierárquico, tal como estabelecido na primeira parte do nº 4 do artigo 60º do Estatuto Disciplinar.
12) Na realidade, a ora Recorrente, a final do requerimento de interposição do recurso hierárquico, requerera “AINDA O EFEITO SUSPENSIVO DA DECISÃO QUE LHE APLICA A SANÇÃO EM CAUSA”.
13) No caso, impunha-se a conjugação do disposto no nº 4 do artigo 60º do Estatuto Disciplinar de 2008 com o disposto no seu artigo 59º (que, por lapso, mencionava os artigos 60º a 62º do Código do Procedimento Administrativo em vez de 160º a 162º), resultando, claramente, que o recurso hierárquico em questão se regia pelo disposto no Código do Procedimento Administrativo.
14) No que dizia respeito aos efeitos do recurso, o artigo 170º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, estabelecia que “O recurso hierárquico necessário suspende a eficácia do acto recorrido, salvo quando a lei disponha em contrário ou quando o autor do acto considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público” e que “O recurso hierárquico facultativo não suspende a eficácia do acto recorrido”.
15) O que converge com o entendimento perfilhado pela sentença recorrida de que o recurso hierárquico interposto pela ora Recorrente constitui uma impugnação administrativa necessária.
16) Ao invés do que sustenta a Recorrente, o que está em causa é a falta de lesividade do ato impugnado, por a mesma, aquando da sua notificação, ter optado por utilizar a via da impugnação administrativa, na modalidade de recurso hierárquico, com efeito suspensivo legalmente cominado.
17) É pacífico que à data da instauração da ação administrativa especial não se encontrava decidido aquele o recurso hierárquico, que teve por objeto o ato impugnado jurisdicionalmente.
18) Pelo que o despacho impugnado era um ato administrativo ineficaz.
19) E, como tal, era um ato inimpugnável, conforme resulta do disposto no nº 1 do artigo 54º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos conjugado, a contrario sensu, com a alínea c) do mesmo nº 1, pois que o mesmo não havia produzido efeitos nem tinha sido desencadeada a sua execução.
20) Resultando, assim, que a sentença recorrida, que decidiu julgar verificada a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, não infringiu qualquer preceito constitucional nem legal, merecendo ser confirmada.
Termos em que, e com o suprimento, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente, devendo, em consequência, ser confirmada a sentença recorrida. * O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
Está posta em causa a decisão que, julgando verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto, absolveu da instância o Réu.
Na óptica da Recorrente esta violou preceitos constitucionais como os contidos nos artigos 17º e 18º e violou a lei processual por divergir de modo directo e ostensivo da metodologia interpretativa que o legislador ordinário, tendo presente os artigos 20º e 268º/4 da CRP, previu no artigo 7º do CPTA.
Cremos que lhe assiste razão.
Antes, atente-se no discurso fundamentador da decisão:
Na sua contestação, veio a Entidade Demandada alegar a inimpugnabilidade da decisão ora em apreço, na medida em que a Autora dele apresentou recurso hierárquico, o que, por aplicação do número 4 do artigo 60.º, conjugado com o artigo 59.º, ambos do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas [ED], aprovado pela Lei 58/2008, suspendeu a sua eficácia.
Notificada para tanto, a Autora respondeu que o efeito [suspensivo] do recurso não o torna obrigatório, nem assim era considerado na lei vigente à data da notificação da decisão em causa [uma vez que a corrente redacção do Código de Procedimento Administrativo (CPA) não se encontrava ainda em vigor]. Por outro lado, o artigo 60.º do ED refere a mera possibilidade de apresentar recurso hierárquico, o que implica que o mesmo se mostra facultativo – sendo o acto, portanto, eficaz.
Não estando já resolvida esta questão [atento o despacho de págs. 153 SITAF], que pode obstar ao conhecimento do objecto do processo, cumpre apreciar e decidir.
O artigo 59.º do ED dispunha que “Os actos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos dos artigos 60.º a 62.º do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente, nos termos dos artigos 63.º a 65.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”
Por sua vez, o número 1 do artigo 60.º postulava que “O arguido e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele”, prevendo o subsequente número 4 que “O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, excepto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.”
Já no preâmbulo do CPA91 se dizia que “O recurso hierárquico necessário tem, em geral, efeito suspensivo, cabendo, todavia, ao órgão recorrido atribuir-lhe efeito meramente devolutivo quando a não execução imediata do acto possa causar graves inconvenientes para o interesse público. Quanto ao recurso hierárquico facultativo, não tem efeito suspensivo (artigo 170.º).”
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, nos “Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, 2017, pág. 343, “O novo CPA […] veio clarificar um conjunto de questões que há muito careciam de resposta do legislador, relacionadas com a figura das impugnações administrativas necessárias. […] o legislador introduziu no diploma preambular uma norma interpretativa que só atribui o qualitativo de necessárias às impugnações administrativas previstas me legislação avulsa à data de entrada em vigor do CPA em que a lei utilize uma das seguintes expressões: a) a impugnação administrativa em causa é «necessária»; b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado. (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro).”
Atenta a natureza interpretativa de tal preceito, mostra-se aplicável à legislação em apreço, avulsa, e vigente à data de entrada do novo CPA.
Como referido no sobredito número 4, o recurso hierárquico de decisão de aplicação de sanção disciplinar suspende a eficácia daquela decisão, o que, por apelo ao previsto no número 1 do artigo 3.º do DL 4/2015, demonstra que estamos perante uma impugnação administrativa necessária, que não se mostra cumprida, de onde resulta que o acto ora sub judice, o despacho de 10 de Fevereiro de 2015, não é impugnável.
Em suporte deste entendimento, além dos já citados autores, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 15 de Outubro de 2010, proferido no processo 00721/07.7BEVIS [apesar de se pronunciar sobre o Estatuto Disciplinar anterior ao em apreço, esta parte do regime não se alterou], o Acórdão do TCA Sul de 16 de Abril de 2015, referente ao processo 11094/14 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 08 de Abril de 2016, tirado no processo 571/13.1BEPRT [que lapidarmente refere que “Tratando-se de atos de que caiba Recurso Hierárquico Necessário, o originário ato não é ainda passível de impugnação contenciosa, não estando nenhum prazo a correr para esse efeito, até que seja proferida decisão no Recurso Hierárquico”].
Atento o exposto, o Despacho em questão não é impugnável, por não ser a decisão final do processo disciplinar [de outra forma o recurso não teria efeito suspensivo], não sendo susceptível de, por si só, definitivamente decidir a situação da Autora, o que impede o conhecimento do objecto do processo e impõe a absolvição do Réu da instância. X Vejamos:
O Tribunal a quo considerou que o acto impugnado ainda não podia ser impugnado porque o recurso hierárquico que a aqui Recorrente apresentou tinha efeito suspensivo da decisão administrativamente impugnada, e consequentemente, tendo este efeito, assumiu a veste de um recurso administrativo necessário (ou obrigatório), pelo que só depois da decisão neste proferida se estaria perante o facto impugnável.
No entender da Recorrente esta decisão está manifestamente errada, consubstanciando um erro de julgamento em matéria de direito material com implicações processuais.
Começa por afirmar que, ao contrário do que parece ser uma evidência judicial, o efeito do recurso não torna, por si, o recurso hierárquico necessário ou obrigatório. Isso mesmo decorre do artigo 189º/2 do NCPA.
São quatro os argumentos que conduzem a Recorrente a imputar erro à decisão.
1º À data em que a decisão disciplinar foi notificada à Recorrente e à sua mandatária e à data da interposição da presente acção ainda não estava em vigor a norma que determinava a interpretação segundo a qual os recursos hierárquicos com efeito suspensivo devem considerar-se como sendo de natureza necessária.
Não é possível aplicar retroactivamente - como o fez a decisão recorrida - ao presente caso - sem violação do direito de acção judicial e, consequentemente de direito análogo ao direito, liberdade e garantia previsto no artigo 20º da CRP- a norma prevista no artigo 3º/1 do DL 4/2015 de 7 de janeiro.
Note-se:
-A Autora interpôs recurso hierárquico em 9 março de 2015 quando ainda não tinha entrado em vigor o referido preceito;
-A A. intentou a acção de impugnação em 6 abril de 2015, portanto, também antes da entrada em vigor da referida norma do CPA.
A norma que equipara ou faz corresponder a os efeitos suspensivos do recurso hierárquico à natureza necessária de uma impugnação administrativa é uma norma procedimental geral que cria um pressuposto processual especial para impugnação, diverso daquele geral da lesividade geral dos actos administrativos e que cria esse pressuposto onde o mesmo não existia (revogando eventualmente a facultatividade dessa impugnação graciosa).
Sendo a obrigatoriedade ou necessidade da impugnação administrativa prévia uma condição de admissibilidade da acção de impugnação e, portanto, uma condição restritiva do direito de acção não pode a mesma ter aplicação retroactiva porque à data da entrada em vigor do CPA já a aqui Autora tinha exercido esse direito administrativo e judicial relativamente à decisão disciplinar de que foi destinatária.
A aplicação que o Tribunal a quo faz desta norma ao caso concreto é violadora do direito de acção e do direito a um processo justo (equitativo) representando uma restrição desproporcional no referido direito e, a somar a isto, retroactiva, o que além do mais viola o regime dos artigos 17º e 18º da CRP.
2º O artigo 60º vigente no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Função Pública utilizava (como ainda em 2014 o novo regime (224º e 225º/1) o verbo poder para exprimir que o arguido ou o participante podem interpor recurso hierárquico da decisão de acusação ou de arquivamento, respectivamente.
Assim, é evidente que a expressão pode não se coaduna com a necessidade do recurso hierárquico ou com a sua obrigatoriedade.
Na lei que disciplina sobre o processo disciplinar da função pública em vigor antes de 2008 constava a expressão recurso hierárquico necessário.
A alteração legislativa ocorrida em 2008 suprimiu tal indicação expressa.
É por isso que a doutrina aponta que, desde 2009, mesmo perante os efeitos suspensivos com que a lei dota o recurso, que as impugnações administrativos em sede disciplinar são facultativas - (cfr. Raquel Carvalho, Comentário ao Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, Universidade Católica Editora, 2012, pág. 163 e Paulo Veiga e Moura, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública, Coimbra Editora, 2009, págs. 185/186 e Paulo Veiga e Moura/Cátia Arrimar, em Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 2014, Coimbra Editora, págs. 628/629, autores aqui trazidos pela Apelante).
Acresce que, como decorre da lei, o efeito suspensivo é afastável pelo autor do acto hierarquicamente recorrido, o que só poderá logicamente fazer depois de interposto o recurso.
Na verdade, deixando o legislador ao autor do acto (e não ao órgão para o qual se recorre) uma margem de liberdade para afastar esse efeito suspensivo legal e que (à partida o autor só poderá usar quando for notificado para produzir parecer relativamente ao recurso interposto) então, sempre se dirá, não se poder entender como é possível - sem danos consideráveis no direito de acção, na previsibilidade e certeza que lhe devem estar inerentes - fazer depender os prazos de impugnação da impugnação judicial, e, portanto, a tempestividade do exercício daquele direito de acção, da circunstância necessariamente subsequente à apresentação do recurso pelo recorrente - de o efeito do mesmo estar ou não suspenso ser ou não suspensivo.
Se se der o caso de o autor do acto retirar o efeito suspensivo ao recurso, então o recurso adquirirá sucessivamente - atento o paralelismo legal entre efeitos do recurso e natureza do mesmo - uma natureza facultativa, podendo colocar-se legitimamente a questão de saber se o recorrente neste caso veria, no termo do prazo da decisão hierárquica ou com o indeferimento desse recurso começar a contar o prazo de impugnação daquele ou considerar o mesmo prazo no momento concreto de contagem suspenso quando se interpôs o competente recurso administrativo, contando apenas para o exercício do seu direito de acção o prazo remanescente - lê-se nas alegações e aqui corrobora-se.
3º Depois, se esta incursão histórica e as razões aduzidas não forem suficientes para interpretar o artigo 60º do invocado regime legal pela Entidade Demandada ou os artigos 224º e 225º da LTFP conforme defendido (facultatividade do recurso) sempre se dirá que a utilização da expressão “podem” aliado à falta de previsão legal expressa da necessidade do recurso tem de ser interpretado aqui segundo o princípio pro actione previsto no artigo 7º do CPTA.
A interpretação dessa norma com efeitos processuais (uma vez que cria um pressuposto processual) deve ser aquela que seja mais favorável a decidir o mérito da causa e mais favorável ao arguido no processo disciplinar também. E se isto é assim no direito processual administrativo em geral, com maior acuidade terá esta ferramenta interpretativa de ser aplicada com este sentido e alcance no contexto de direito administrativo especial de natureza sancionatória, como é o caso sub judice.
Assiste, pois, razão à Apelante ao advogar que a decisão ora sindicada, precisamente porque violou os falados preceitos constitucionais, violou, também, a lei processual por divergir, de modo directo e ostensivo, da metodologia interpretativa que o legislador ordinário, tendo presente os artigos 20º e 268º/4 da CRP, previu no artigo 7º do CPTA.
Na verdade, o que o Tribunal a quo fez foi aplicar retroactivamente a interpretação de uma norma a um direito de acção exercido antes da entrada em vigor da mesma, impossibilitando o exercício do direito de acção e justificando, assim, que o presente processo terminasse com uma decisão de forma, quando poderia/deveria ter terminado com uma decisão de mérito, quer esta fosse favorável ou desfavorável à aqui Recorrente.
4º Sublinhe-se que a aqui Recorrente apresentou recurso hierárquico e que o mesmo foi indeferido, mantendo-se a decisão recorrida.
Ora, se se pretende aplicar o novo CPA retroactivamente, então, não se poderá aplicar apenas parte do mesmo, mas também a totalidade do sistema de impugnações administrativas por este fixado.
Então impõe-se a aplicação do artigo 198º/4 do NCPA (já em vigor no momento em que foi conhecida a decisão hierárquica), o qual determina que o indeferimento do recurso hierárquico necessário confere ao interessado a possibilidade de impugnar o acto do subalterno.
Logo, se o acto não tinha - na tese da decisão recorrida - essa qualidade de impugnabilidade aquando da data de impugnação, adquiriu a mesma após o indeferimento do recurso administrativo em causa.
E se assim foi, se a lei permite no caso de indeferimento do recurso hierárquico a impugnação do acto do subalterno, então é mais do que óbvio que o pressuposto processual aparentemente em falta se sanou durante a pendência da acção, uma vez que o acto que foi impugnado é o acto do subalterno.
E assim tendo sido, tudo converge - convocando novamente o artigos 20º e 268º/4 da CRP e o artigo 7º do CPTA para a conclusão de que, sendo o processo um instrumento e não um fim em si mesmo e devendo as decisões de mérito terem prevalência sobre as decisões de forma - para a necessidade de revogação da decisão sob recurso.
Competia ao Senhor Juiz ter sido o guardião destes princípios constitucionais e legais do processo equitativo e não alhear-se deles como o fez com uma decisão perfunctória que é tanto mais grave quanto o facto de o contexto administrativo ser sancionatório.
Acolhe-se esta leitura da Parte que recorre.
Em suma:
-a Recorrente, no âmbito do Processo Disciplinar nº 761/2014, foi sancionada disciplinarmente com a pena de multa, graduada em € 300,00 (trezentos euros);
-essa pena foi aplicada por despacho de 10/02/2015 do Senhor Director-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, o qual determinou, ainda, a suspensão na sua execução pelo período de 9 meses;
-a Autora interpôs recurso hierárquico em 9 março de 2015 e instaurou a acção de impugnação em 6 abril de 2015, portanto, em ambos os casos, antes da entrada em vigor da referida norma do CPA;
-a norma que equipara ou faz corresponder os efeitos suspensivos do recurso hierárquico à natureza necessária de uma impugnação administrativa é uma norma procedimental geral que cria um pressuposto processual especial para impugnação, diverso daquele geral da lesividade dos actos administrativos e que cria esse pressuposto onde o mesmo não existia (revogando eventualmente a facultatividade dessa impugnação graciosa);
-sendo a obrigatoriedade ou necessidade da impugnação administrativa prévia uma condição de admissibilidade da acção de impugnação e, portanto, uma condição restritiva do direito de acção, não pode ter aplicação retroactiva porque à data da entrada em vigor do CPA já a aqui Autora tinha exercido esse direito administrativo e judicial relativamente à decisão disciplinar;
-o artigo 60º vigente no EDTFP utilizava (como ainda em 2014 o novo regime (224º e 225º/1) o verbo poder para exprimir que o arguido ou o participante podem interpor recurso hierárquico da decisão de acusação ou de arquivamento, respectivamente, sendo evidente que a expressão poder não se coaduna com a necessidade do recurso hierárquico ou com a sua obrigatoriedade;
-na lei que disciplina sobre o processo disciplinar da função pública em vigor antes de 2008 constava a expressão recurso hierárquico necessário; a alteração legislativa ocorrida em 2008 suprimiu tal indicação, razão pela qual propendemos, mesmo perante os efeitos suspensivos com que a lei dota o recurso, que as impugnações administrativos em sede disciplinar são facultativas;
-ademais, como decorre da lei, o efeito suspensivo é afastável pelo autor do acto hierarquicamente recorrido, o que só poderá logicamente fazer depois de interposto o recurso;
-deixando o legislador ao autor do acto (e não ao órgão para o qual se recorre) uma margem de liberdade para afastar esse efeito suspensivo legal e que (à partida o autor só poderá usar quando for notificado para produzir parecer relativamente ao recurso interposto) então, sempre se dirá, não se poder entender como é possível - sem danos consideráveis no direito de acção e na previsibilidade e certeza que lhe devem estar inerentes - fazer depender os prazos de impugnação da impugnação judicial, e, portanto, a tempestividade do exercício daquele direito de acção, da circunstância necessariamente subsequente à apresentação do recurso pelo recorrente - de o efeito do mesmo estar ou não suspenso ser ou não suspensivo;
-a utilização da expressão “podem” aliado à falta de previsão legal expressa da necessidade do recurso tem de ser interpretado segundo o princípio pro actione previsto no artigo 7º do CPTA;
-a interpretação dessa norma com efeitos processuais (uma vez que cria um pressuposto processual) deve ser aquela que seja mais favorável a decidir o mérito/fundo da causa, e se isto é assim no direito processual administrativo em geral, por maioria de razão terá de ser esta ferramenta interpretativa aplicada ao caso posto, isto é, no contexto de direito administrativo especial de natureza sancionatória;
-se se pretende aplicar o novo CPA retroactivamente, então, não se poderá aplicar apenas parte do mesmo, mas também a totalidade do sistema de impugnações administrativas por este fixado;
-assim impunha-se a aplicação do artigo 198º/4 do NCPA (já em vigor no momento em que foi conhecida a decisão hierárquica), o qual determina que o indeferimento do recurso hierárquico necessário confere ao interessado a possibilidade de impugnar o acto do subalterno;
-logo, se o acto não tinha - na tese da decisão recorrida - essa qualidade de impugnabilidade aquando da data de impugnação, adquiriu a mesma após o indeferimento do recurso administrativo;
-e se a lei permite no caso de indeferimento do recurso hierárquico a impugnação do acto do subalterno, então é evidente que o pressuposto processual aparentemente em falta se sanou durante a pendência da acção, uma vez que o acto que foi impugnado é o acto do subalterno;
-sendo o processo um instrumento e não um fim em si mesmo, e trazendo novamente à liça os artigos 20º e 268º/4 da CRP e 7º do CPTA, tudo inculca para a necessidade de revogação da decisão judicial proferida, conforme peticionado;
-na verdade, tendo de prevalecer as decisões de fundo sobre as decisões de forma, então a consequência é a admissibilidade da acção por verificação inicial ou sanação do pressuposto considerado em falta.
Acolhem-se, pois, as conclusões da peça processual da Recorrente.*** DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao recurso, revoga-se a decisão sob escrutínio e determina-se a baixa dos autos à 1ª instância, a fim de prosseguirem os ulteriores termos, caso a tal nada mais obste.
Custas pela Entidade Recorrida.
Notifique e DN.
Porto, 01/03/2019
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. Nuno Coutinho |
