| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
N... – Investimentos Imobiliários, S.A. inconformada com a sentença proferida no TAF de Aveiro que julgou totalmente improcedente a impugnação referente ao pedido de anulação da Contribuição Autárquica dos anos de 1997 e 1998 dela recorreu formulando alegações e concluindo como segue:
A - A matéria de facto assente não especifica todos os factos relevantes para o enquadramento da situação e para a decisão, tal como supra se expôs;
B - Designadamente, essa fixação não evidencia que por força do Alvará de Loteamento nº 8.../99, o Serviço de Finanças de Ílhavo eliminou da matriz os 94 lotes de terreno constituídos pelo Alvará n° 1.../97 e em sua substituição criou novas matrizes para os 83 lotes de terreno autorizados pelo Alvará no 8.../99 a partir dos prédios inicialmente inscritos, tal como se o Alvará de Loteamento nº 1.../97 nunca tivesse existido;
C - E, bem assim, também não foi especificado o teor do pedido formulado pela impugnante ao Sr. Chefe do Serviço de Finanças de Ílhavo, na sequência do qual foi proferido o despacho que está na origem do recurso hierárquico cuja decisão constitui o objecto da presente impugnação judicial;
D - Quanto á decisão de fundo, a sentença não atende á circunstância de que, quando a revogação de um acto administrativo não se limita a eliminar ou extinguir uma determinada decisão, mas provoca e/ou prevê a substituição de uma situação por outra, acarreta o chamado efeito repristinatório, repondo a situação que inicialmente vigorava;
E - No caso concreto, o Serviço de Finanças de Ílhavo, ao proceder á eliminação das inscrições matriciais dos 94 lotes de terreno criados pelo Alvará n° 1.../97, e ao inscrever, como se ab initio assim tivesse sucedido, os 83 lotes de terreno resultantes do Alvará nº 8.../99, observou o efeito repristinatório das inscrições matriciais originais provocado pela anulação e substituição do Alvará nº 1.../97;
F - Ou seja, procedeu tal como se o Alvará de Loteamento n° 8.../99 fosse o primeiro, inscrevendo na matriz os 83 lotes de terreno constituídos por esse Alvará a partir das inscrições dos prédios iniciais, tal como se fosse a primeira vez;
G - Pelo que, neste procedimento, o Serviço de Finanças de Ílhavo recuperou as inscrições matriciais originais, observando o efeito repristinatório das mesmas, sem o qual não podia ter efectuado a inscrição dos 83 lotes de terreno a partir dos prédios inicialmente inscritos, tal como se ab initio assim tivesse acontecido;
H - Ora, a nível da tributação em sede de Contribuição Autárquica, há que observar, também, este efeito repristinatório das matrizes iniciais e fazer incidir a tributação sobre esses prédios, ao contrário do que sucedeu;
I - Acresce que, em parecer do Centro de Estudos Fiscais datado de 21 de Maio de 1998, sancionado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Ficais, foi defendido este mesmo entendimento, pelo que, em obediência aos princípios da igualdade e da boa fé e ao disposto no art. 68°, n° 4, alínea b), da L.G.T., na redacção ao tempo em vigor, a Administração Tributária está vinculada ao mesmo;
J - Por estas razões, a sentença recorrida deveria ter julgado a impugnação judicial procedente, anulando, em consequência, o despacho que lhe está subjacente.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO E COM O SEMPRE MUI DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS, DEVERÁ SER CONCEDIDO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO, E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGADA A DECISÃO RECORRIDA, ASSIM FAZENDO VOSSAS EXCELÊNCIAS SÃ, SERENA E OBJECTIVA JUSTIÇA.
CONTRA ALEGAÇÕES.
O recorrido contra alegou, concluindo como segue:
a) Os argumentos, apresentados pelo recorrente, contra a sentença produzida pelo TAF de Aveiro não são sustentáveis
b) Ao alvará n. 8.../99 não lhe é atribuída eficácia retroactiva – cfr. Artigo 128.°, n.° 2 do CPA, logo só tem efeitos a partir da data da sua emissão.
c) Foi a partir da data da emissão do novo alvará que foram inscritos os novos prédios, e eliminados os antigos, para evitar a duplicação de inscrições matriciais para a mesma realidade física.
d) Estes procedimentos matriciais resultam da lei, e não tem efeitos repristinatórios, como sugere a recorrente.
e) Está firmemente ancorada na lei e nos factos relevantes e provados, a sentença do tribunal “a quo” que decidiu no sentido de que a que a emissão do primeiro alvará com a consequente constituição dos respectivos lotes e sua inscrição na motriz produziu em pleno os seus efeitos jurídicos, designadamente no que se refere à tributação em sede de contribuição autárquica e só apenas com o emissão do Alvará n.º 8.../1999 e respectiva constituição de novos lotes que vêm substituir os anteriores, os efeitos do Alvará de 1.../97 se extinguem, pelo que se concluiu, e bem, pela legalidade da tributação dos lotes de terreno inscritos na matriz predial urbana sob os artigos 6967 a 7060 relativamente aos anos de 1997 e 1998.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá ser mantida na ordem jurídica a sentença do tribunal o quo, porquanto fez a correcta aplicação da lei aos factos, não padecendo de qualquer vício.
PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
O Exmo. Sr. PGA junto deste TCA emitiu esclarecido parecer concluindo pela improcedência do recurso e confirmação da sentença recorrida. Baseou-se em três fundamentos:
Não ocorre a nulidade da sentença por falta de fundamentação;
A valoração da prova foi correcta;
E acertada a interpretação dos factos e aplicação do direito.
II QUESTÕES A APRECIAR.
As questões que se impõe apreciar neste recurso, delimitadas pelas conclusões formuladas, conforme dispõem os artºs 635º/4 e 639º CPC «ex vi» do artº 281º CPPT, são as seguintes:
Saber se a sentença enferma de nulidade por falta de fundamentação de facto.
Se ocorre erro de julgamento de facto.
Saber se foi cometido erro de julgamento de direito ao julgar improcedente a ação.
Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.
III FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO.
A sentença fixou os seguintes factos provados:
1 — Em 08 de Agosto de 1997 foi emitido pela Câmara Municipal de Ílhavo o Alvará de Loteamento n° 1.../97 nos termos constantes de fls. 6 a 9 destes autos e que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
2 — Em 14 de Junho de 1999 foi emitido o Alvará de Loteamento n° 8.../1999 onde se refere que este anula e substitui o Alvará de Loteamento n° 1.../97, cfr. fis. 10 a 13 destes autos e que aqui se do por reproduzidas.
3 — Com data de 21.06.2001 a ora impugnante apresentou um recurso hierárquico dirigido ao Exmo. Ministro das Finanças, solicitando a revogação da decisão proferida pelo Exmo. Chefe do Serviço de Finanças e pedindo a final, a anulação da contribuição autárquica dos anos de 1997 e 1998 nos termos constantes de fls. 75 a 78 do PA e que aqui se do por reproduzidas.
4 — O recurso hierárquico identificado em 3), foi indeferido por despacho proferido em 18.12.2002 nos termos e com os fundamentos constantes de fls. 15 a 20 destes autos e que aqui se do por integralmente reproduzidas.
Sobre a matéria não provada, a sentença registou o seguinte:
Inexistem, com interesse para a presente decisão.
Na motivação da decisão de facto diz-se o seguinte:
Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração da matéria de facto dada como assente, nos factos alegados e não impugnados e na análise dos documentos acima identificados e não impugnados.
IV FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO.
A Câmara Municipal de Ílhavo emitiu em 8/8/1997 o Alvará de loteamento n.º 1.../97 a favor da sociedade Empresa de Pesca…, Lda. autorizando a constituição de 94 lotes.
Posteriormente, a mesma Câmara a favor da mesma sociedade anulou e substituiu o Alvará n.º 1.../97 pelo Alvará n.º 8.../1999, autorizando a constituição de 83 lotes nos mesmos artigos matriciais.
Alegando ter havido anulação e substituição do Alvará anterior (1.../97), a sociedade contribuinte requereu ao Exmo. Chefe do Serviço de Finanças de Ílhavo, entre o mais, a anulação das avaliações efectuadas em virtude das 94 declarações do Mod. 129 apresentadas em 30/1.../97 - na sequência do Alvará n.º 1.../97 - e anulação oficiosa da Contribuição Autárquica liquidada à requerente com base no resultado dessas avaliações.
O Exmo. Chefe do Serviço Finanças determinou a eliminação da matriz dos prédios nela inscritos sob os artigos 6… a 7… e deferiu apenas a rectificação da CA referente a 1999.
Deste despacho foi apresentado recurso hierárquico, que foi indeferido.
Do indeferimento do recurso hierárquico foi apresentado recurso contencioso para o TAF de Aveiro, pedindo-se a final a anulação do despacho recorrido.
Por despacho da MMª juiz «a quo» foi ordenada a convolação do recurso contencioso em ação de impugnação do qual não foi interposto recurso.
Por sentença de 31/8/2014 a impugnação foi julgada improcedente.
Contra a improcedência da impugnação vem o presente recurso.
Quanto à nulidade da sentença por falta de fundamentação e erro de julgamento de facto.
A recorrente imputa à sentença o vício de nulidade (art. 125º/1 CPPT) por esta não especificar todos os factos relevantes para o enquadramento da situação e para a decisão (Conclusões A) a C).
Os factos que no entender da recorrente deveriam ter sido especificados na sentença, e não foram, são os referidos nas alíneas B) e C) das doutas conclusões, assim delimitadas:
B - Designadamente, essa fixação não evidencia que por força do Alvará de Loteamento nº 8.../99, o Serviço de Finanças de Ílhavo eliminou da matriz os 94 lotes de terreno constituídos pelo Alvará n° 1.../97 e em sua substituição criou novas matrizes para os 83 lotes de terreno autorizados pelo Alvará no 8.../99 a partir dos prédios inicialmente inscritos, tal como se o Alvará de Loteamento nº 1.../97 nunca tivesse existido;
C - E, bem assim, também não foi especificado o teor do pedido formulado pela impugnante ao Sr. Chefe do Serviço de Finanças de Ílhavo, na sequência do qual foi proferido o despacho que está na origem do recurso hierárquico cuja decisão constitui o objecto da presente impugnação judicial;
Apreciando.
Nos termos do art.º 125º/1 do CPPT, correspondente ao art.º 668º CPC (actual art.º 615º) Constituem causas de nulidade da sentença a falta de assinatura do juiz, a não especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão, a oposição dos fundamentos com a decisão, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar ou a pronúncia sobre questões que não deva conhecer.
Este preceito deve ser articulado com a norma constante do art.º 123º CPPT segundo a qual
1 – A sentença identificará os interessados e os factos objecto de litígio, sintetizará a pretensão do impugnante e respectivos fundamentos, bem como a posição do representante da Fazenda Pública e do Ministério Público, e fixará as questões que ao tribunal cumpre solucionar.
2 – O juiz discriminará também a matéria provada da não provada, fundamentando as suas decisões.
Segundo Jorge Lopes de Sousa, CPPT anotado, II, 2011, pp. 358: «Relativamente à matéria de facto, esta nulidade abrange não só a falta de discriminação dos factos provados e não provados, exigida pelo n.º 2 do art. 123.° do CPPT como a falta do exame crítico das provas, previsto no n.º 3 do art. 659º do CPC (…) exige-se não só a indicação dos factos provados, mas também dos não provados. Trata-se de uma exigência suplementar de fundamento de facto, não prevista no processo civil, que é a discriminação da matéria de facto provada, cumulativamente com a provada. Na previsão desta norma, a indicação da matéria de facto não provada deve ser feita indissociavelmente da indicação da matéria de facto provada, como se depreende da expressão «o juiz discriminará também a matéria provada da não provada», o que supõe que essa discriminação seja feita concomitantemente. Sendo assim, a falta de discriminação da matéria de facto não provada, no domínio do contencioso tributário, será equiparável à falta de indicação da matéria de facto provada, para efeitos da nulidade prevista no art. 125 nº 1 do CPPT».
Mas como tem sido decidido uniformemente pela doutrina e jurisprudência, a falta de exame crítico das provas e a falta de fundamentação de facto só constitui nulidade se a sua omissão for total (cfr. ac. do STA n.º 0377/12 de 26-09-2012Relator: PEDRO DELGADO
Sumário: I - A nulidade da decisão por falta de fundamentação de facto ou de direito só ocorre quando haja total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão. II - Tratando-se de um indeferimento liminar, a questão é meramente de alegação, não havendo, por isso, necessidade de fixar qualquer matéria de facto).
É claro que não estamos perante uma omissão total de especificação dos fundamentos de facto; por conseguinte, a sentença não enferma da nulidade apontada
O que não impede a apreciação da existência de erro de julgamento de facto se os factos provados se revelarem insuficientes para um correcto enquadramento factual da questão e constarem do processo elementos probatórios para esse fim.
Vejamos então, de acordo com a sistematização feita pela Recorrente nas suas conclusões, se o tribunal incorreu em erro na apreciação da prova ao não ter dado como provados os factos indicados.
1º erro de julgamento.
No facto provado n.º 1 da sentença consta que 1 — Em 08 de Agosto de 1997 foi emitido pela Câmara Municipal de Ílhavo o Alvará de Loteamento n° 1.../97 nos termos constantes de fls. 6 a 9 destes autos e que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
O facto provado menciona a emissão do Alvará, remetendo o seu conteúdo para os termos constantes de fls. 6 a 9 dos autos. Mas a remissão de um facto provado para o conteúdo de documento, sem especificar que facto, ou factos relevantes para a decisão se devem extrair daquele, não respeita o disposto no Art.º 607º/4 CPC que impõe sobre o juiz o dever de declarar quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados.
Este modo de fixação dos factos provados tem sido objecto de repetida condenação por parte dos tribunais superiores (cfr. a título de exemplo os Ac. do STA n.º 0596/07 de 31-10-2007 (Relator: ANTÓNIO CALHAU) Sumário: « I - Na sentença, o juiz discriminará a matéria provada da não provada, fundamentando as suas decisões. II - A mera remissão para um documento tem apenas o alcance de dar como provada a existência desse documento, um meio de prova, e não o de dar como provada a existência de factos que com base neles se possam considerar como provados» e do STJ n.º 186/1999.P1.S1 (Relator: OLIVEIRA ROCHA) de 25-03-2010) Sumário : «I - Os documentos não são factos, mas meros meios de prova de factos, constituindo, portanto, prática incorrecta, na decisão sobre a matéria de facto, remeter para o teor de documentos».).
Uma vez que nos factos provados não consta qualquer facto para além da emissão do Alvará, impõe-se a sua correcção nos seguintes termos:
1 - Mediante Alvará de Loteamento n.º 1.../97, a Câmara Municipal de Ílhavo licenciou o loteamento do prédio sito em Barra da freguesia de Gafanha da Nazaré, Município de Ílhavo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Ílhavo, sob o n.º 0---/25/25.11.87; 0…; 0…; 0… e 0…/02.10.85 e inscrito na Matriz Predial Rústica sob parte do 1…, 3… e 3…, respectivamente da freguesia da Gafanha da Nazaré.
O Alvará autorizava a constituição de 94 lotes, numerados de 1 a 94 e incluía um quadro com o número do lote, a área, a utilização, área de implantação, área de construção, n.º de pisos, n.º de fogos e área Comercial (fls. 6 e 7)
2º erro de julgamento.
No facto provado n.º 2 consta que 2 — Em 14 de Junho de 1999 foi emitido o Alvará de Loteamento n° 8…/1999 onde se refere que este anula e substitui o Alvará de Loteamento n° 1.../97, cfr. fis. 10 a 13 destes autos e que aqui se do por reproduzidas.
Valendo aqui as mesmas considerações tecidas nos parágrafos precedentes, corrige-se o n.º 2 dos factos provados nos seguintes termos:
2- Posteriormente, a mesma Câmara Municipal de Ílhavo emitiu em 14 de Junho de 1999 o Alvará de Loteamento n.º 8.../1999, referindo que anula e substitui o alvará de loteamento 1.../97.
Consta do Alvará ter sido emitido em nome de EMPRESA DE PESCA…, LDª, número de contribuinte 5…, através do qual é licenciado o loteamento do prédio sito no lugar de PRAIA DA BARRA, freguesia de GAFANHA DA NAZARÉ, Município de Ílhavo, descrito na Conservatória do Registo Predial de Ílhavo sob o n.° 0…9/251187; 0…8/0…; 0…/0…; 0…/021085 e 0…/021085 e inscrito na matriz predial rústica sob parte do Artigo n.° 1… e parte dos artigos 3… e 3…, respectivamente, com a área de 81.290 m2, da freguesia de GAFANHA DA NAZARÉ.
A operação de loteamento, aprovada por deliberação da Câmara de 99/04/21 e de 99/05/19, mereceu parecer favorável por parte da CCRC e apresenta, de acordo com a planta de síntese anexa ao presente alvará, 83 lotes, numerados de 1 a 83, e as seguintes características: (seguindo-se um quadro com o número do lote, a área, a utilização, área de implantação, área de construção, n.º de pisos, n.º de fogos e área Comercial/Serviços/Indústria
E aditam-se os seguintes factos:
2.a) Por requerimento apresentado em 3/8.../1999 a sociedade Empresa de Pesca…, Lda, expôs ao Serviço de Finanças de Ílhavo que por o Alvará n.º 1.../97, de ter sido anulado e substituído por novo Alvará de Loteamento, com o n.º 8.../1999, (…) em virtude de o número de lotes ter sido reduzido de 94 para 83, com a consequente extinção de alguns dos anteriores e a criação de novos, além de ter sido alterada a área em todos eles e a respectiva numeração de alguns, e requereu:
a) Considere sem efeito as declarações do Mod. 129 que a requerente apresentou nessa Repartição de Finanças em 30 de Outubro de 1997, relativas aos 11 lotes agora extintos (números 39, 41, 42, 43, 45, 46, 48, 49, 51 51, e 54 aos quais correspondem os n.ºs de matriz U-0…, U-0…, U-0…, U-0…, U-0…, U-0…, U-0…, U-0…, U-0…, U-0… e U-0…, respectivamente) a que se referia o Alvará n° 1.../97 que foi anulado, visto que as restantes 83 vão ser substituídas por novas declarações do Mod. 129;
b) Ordene a anulação das avaliações efectuadas em virtude das 94 declarações do Mod. 129 apresentadas em 30/1.../97;
c) Ordene, também, a anulação oficiosa da Contribuição Autárquica liquidada à requerente com base no resultado dessas avaliações;
d) Ordene, oportunamente, o diferimento do inicio da tributação dos novos lotes e Contribuição Autárquica, nos termos do disposto na al. f) do n.º l do art. 10° do Código da Contribuição Autárquica, para o que comunica a V. Exa., nos termos do n°5 do mesmo artigo, que os referidos lotes passaram a figurar nas existências da empresa em 14 de Junho de 1999, data da emissão do Alvará n° 8.../1999 (fls. 84 do apenso).
2.b) Por despacho de 19/9/2000 proferido pelo Exmo. Chefe da Repartição de Finanças de Ílhavo, foi ordenada a «…eliminação da m. p. u. da freguesia da Gafanha da Nazaré, dos prédios nela inseridos sob os artigos n.º 6… a 7…, em virtude de terem dado origem a novo alvará de loteamento n.º 8…/99, de 14/06 a que correspondem os artigos 7… a 7…. Quanto à C.A. apenas deve ser anulada e rectificada a relativa ao ano de 1997» (fls. 89 do apenso).
2.c) Reagindo contra este despacho, a contribuinte apresentou recurso hierárquico, pedindo a final a revogação da decisão recorrida, na parte em que indeferiu o pedido da recorrente e, em consequência, ordene a anulação oficiosa da contribuição autárquica dos anos 1997 e 1998 que foi liquidada relativamente aos referidos 94 lotes de terreno (fls. 75 a 78 do apenso).
Quanto ao erro de julgamento de direito.
Feita esta correcção, e tendo presente todo os factos relevantes para a decisão, vejamos a tese da recorrente, segundo a qual tendo sido anulado pela entidade que emitiu o Alvará de loteamento n.º 1.../97, os noventa e quatro lotes por ele constituídos/licenciados perderam automaticamente a classificação de terrenos para construção urbana que lhes advinha em face do previsto no art. 6º/3 do CCA, regressando à situação tributária anterior que lhes competia antes da emissão daquele Alvará de Loteamento.
Deveriam, portanto, ser repristinadas as inscrições matriciais que existiam antes do loteamento licenciado pelo Alvará 1.../97.
Desta consequência, diz a impugnante na petição inicial, «…há apenas que excluir os já referidos dois lotes de terreno entretanto vendidos pela recorrente, a que correspondem os artigos 7… e 7…, uma vez que estes não perderam a classificação de terrenos para construção por força da anulação do Alvará, em virtude de assim terem sido declarados pelas partes respectivo título aquisitivo, isto é, na respectiva escritura pública de compra e venda»
Esta tese é retomada nas conclusões do presente recurso, defendendo o recorrente que
E - No caso concreto, o Serviço de Finanças de Ílhavo, ao proceder á eliminação das inscrições matriciais dos 94 lotes de terreno criados pelo Alvará n° 1.../97, e ao inscrever, como se ab initio assim tivesse sucedido, os 83 lotes de terreno resultantes do Alvará nº 8.../99, observou o efeito repristinatório das inscrições matriciais originais provocado pela anulação e substituição do Alvará nº 1.../97;
F - Ou seja, procedeu tal como se o Alvará de Loteamento n° 8.../99 fosse o primeiro, inscrevendo na matriz os 83 lotes de terreno constituídos por esse Alvará a partir das inscrições dos prédios iniciais, tal como se fosse a primeira vez;
G - Pelo que, neste procedimento, o Serviço de Finanças de Ílhavo recuperou as inscrições matriciais originais, observando o efeito repristinatório das mesmas, sem o qual não podia ter efectuado a inscrição dos 83 lotes de terreno a partir dos prédios inicialmente inscritos, tal como se ab initio assim tivesse acontecido;
Não nos parece que a recorrente tenha razão.
Em primeiro lugar, devemos clarificar que o Alvará de loteamento n.º 8.../99 substituiu o Alvará n.º 1.../97 como aliás consta no sub título daquele Alvará: «Anula e Substitui o Alvará de Loteamento 1.../97».
Não se declarou que o Alvará n.º 1.../97 era nulo, mas sim que o mesmo era substituído por outro (e por isso anulado, uma vez que as duas realidades não podiam coexistir).
A referência à anulação é imprecisa. A anulação «stricto sensu» de um acto administrativo é da competência dos tribunais administrativos; a administração não pode anular um acto, embora possa revogá-lo com fundamento em ilegalidade (art. 135; 136º/1 e 141 do CPA, em vigor ao tempo), designando-se neste caso «anulação revogatória» (cfr. António Francisco de Sousa Código do Procedimento Administrativo, Quid Juris, pp. 442)
Por isso quando no Alvará 8.../99 se diz «Anula» antes de «substitui» está-se a referir não a qualquer anulação revogatória com base em ilegalidade (que não se conhece) mas sim à substituição de Alvará por outro.
O regime jurídico da substituição de um acto administrativo é equiparado ao da revogação.
Isso mesmo resulta do disposto no Art.º 147º do CPA, nos termos do qual na falta de disposição especial, são aplicáveis à alteração e substituição dos actos administrativos as normas reguladoras da revogação.
Ora por força do disposto no art.º 145º/1 do mesmo CPA, a regra geral é a de que a revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro. Esta regra consente as exceções previstas no n.º 2 do mesmo preceito, mas elas não ocorrem no caso em apreço.
Como ensina o professor Freitas do Amaral «… na alteração e na substituição o órgão administrativo não prescinde de disciplinar juridicamente a situação da vida regulada por um acto administrativo anterior: fá-lo, todavia, através de um acto cujos efeitos de direito são parcialmente (alteração) ou totalmente (substituição) distintos dos do acto alterado ou substituído. Ainda que estas figuras sejam conceitualmente distintas da revogação, o certo é que quer a alteração quer a substituição de actos administrativos se aproximam bastante, em termos práticos, da revogação, posto que qualquer delas também determina a cessação (parcial ou total) dos efeitos produzidos por um acto administrativo anterior.» (Curso de Direto Administrativo, Vol. II, Almedina, pp. 430).
Portanto, um loteamento foi substituído por outro; um Alvará foi substituído por outro. Não houve a revogação anulatória, ou anulação, de um Alvará de loteamento de tal modo que os prédios deixaram de ser lotes. Não, o que aconteceu é que um loteamento substituiu outro, sem qualquer lapso de interrupção temporal onde «coubesse» a repristinação da situação matricial anterior.
Fazendo referência ao ensinamento do profº Diogo Freitas do Amaral, exposto no Curso de Direito Administrativo, Vol. II, pp. 446 e segs.. alega a recorrente «Com efeito, casos há em que a revogação de um acto administrativo não se limita a extinguir ou eliminar uma determinada decisão, mas provoca a substituição de uma situação por outra. Nestes casos, a revogação, enquanto acto de natureza positiva ou construtiva, acarreta o chamado efeito repristinatório, repondo em vigor a situação que inicialmente vigorava»
Na verdade, porém, a passagem em causa é extraída da exposição que coloca em confronto de duas teses: uma que entende que o acto de revogação é essencialmente um acto de natureza negativa ou destrutiva (o acto de revogação é apenas a eliminação de um acto anterior, sem nada fazer que o substitua); outra que defende que o acto de revogação tem uma natureza positiva ou construtiva: «… através dele, o órgão administrativo não se limita a extinguir ou eliminar uma dada decisão tomada sobre determinado caso concreto, mas, diferentemente, substitui certa decisão por outra. Entende-se, na verdade, que de duas, uma: ou o órgão competente logo faz acompanhar a extinção do acto anterior de uma nova decisão sobre o caso concreto, hipótese em que o carácter constutivo da revogação é tido como evidente, ou não o faz. Mas, nesta segunda hipótese, sustentam os partidários da corrente construtivista que a revogação acarreta sempre o chamado efeito repristinatório…»
Prosseguindo a análise da figura, e das duas teses em confronto, o ilustre professor conclui:
«O problema é complexo.
Quer-nos parecer que a regra geral não pode ser a de que a revogação acarrete sempre um efeito repristinatório. Na verdade, o problema nem sequer se pode colocar nesses termos, porquanto há numerosas situações em que não faz qualquer sentido falar em efeito repristinatório. Este só pode logicamente verificar-se nos casos em que se esteja perante duas revogações consecutivas: se um acto (A) é revogado (B), e se esta primeira revogação (B) é por sua vez revogada (C), então, sim, pode discutir-se se a segunda revogação (C) faz ou não repor em vigor o acto inicial (A). Há outras situações, porém, em que falta o pressuposto lógico do problema: se Manuel obtém pela primeira vez na sua vida uma licença de pesca, e se seis meses mais tarde esta lhe é revogada, não faz sentido perguntar se tal revogação tem ou não efeito repristinatório, porque não há nenhum acto anterior à licença de pesca que possa ser reposto em vigor. (op. cit. pp. 467 e 468)
O novo Alvará (8.../99) substituto, não tem eficácia rectroactiva, apenas dispõe para o futuro. Como tal, o anterior (1.../97) produziu os seus efeitos até ter sido substituído por este.
Não devemos «…confundir o acto revogatório com um novo acto com conteúdo diferente e porventura contrário ao do acto anterior: este é um novo acto administrativo que substitui outro anterior dispondo para o futuro em termos opostos aos fixados neste. O acto anterior produziu os seus efeitos e deixa de vigorar porque o seu lugar foi tomado por outro acto de conteúdo diferente que implicitamente o revoga. Ora o acto de revogação tem por objectivo directo e explícito destruir ou fazer cessar os efeitos do acto revogado, sem em si próprio o substituir» (Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, Editora Danúbio, 1982, pp. 473, citando o Profº Marcello Caetano)
Tendo um loteamento sido substituído por outro, não resulta daí qualquer efeito repristinatório das inscrições matriciais originais, ao contrário do que defende a recorrente.
Se isso tivesse acontecido, não teria havido substituição de alvarás, mas sim anulação revogatória retroactiva, nos termos do art. 145º/2 do CPA, com base na ilegalidade do Alvará (n.º 1.../97). O que manifestamente não aconteceu.
É claro que as matrizes anteriores referentes aos lotes que constituíam o loteamento 1.../97 foram eliminadas, por ter cessado o Alvará que esteve na origem da sua inscrição. Mas isso aconteceu porque os lotes foram substituídos por outros, e não porque o prédio anterior foi «repristinado».
Assim, concordamos com a MMª juiz «a quo» quando sustenta que «a emissão do primeiro alvará com a consequente constituição dos respetivos lotes e sua inscrição na matriz, produziu em pleno os seus efeitos jurídicos, designadamente no que se refere á tributação em sede de contribuição autárquica.
«Ora, só apenas com a emissão do Alvará 8.../1999 e respetiva constituição de novos lotes que vêm substituir os anteriores, os efeitos do Alvará de 1.../97 se extinguem»
Diz a recorrente em abono da sua tese que «…em parecer do Centro de Estudos Fiscais datado de 21 de Maio de 1998, sancionado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Ficais, foi defendido este mesmo entendimento, pelo que, em obediência aos princípios da igualdade e da boa fé e ao disposto no art. 68°, n° 4, alínea b), da L.G.T., na redacção ao tempo em vigor, a Administração Tributária está vinculada ao mesmo»
Mas o parecer em causa não tem qualquer identidade com o que se discute nestes autos.
Naquele parecer, sancionado pelo Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 10 de Julho de 1998, e cuja cópia se encontra a fls. 20 do apenso, estava em causa saber qual a consequência, sobre a classificação de um prédio como rústico ou urbano, da caducidade da respectiva licença de loteamento. Trata-se, refere o parecer, «… de um caso em que uma empresa (S…, Sociedade Financeira de Empreendimentos Urbanos, Lda) viu a licença de loteamento de um seu prédio ser caducada, pretendendo assim junto da Administração Fiscal que dessa caducidade esta retire a consequência da reclassificação do prédio como prédio rústico» (Em 9.9.94, o Presidente da Comissão de Coordenação da Região do Algarve declarou a incompatibilidade do Alvará 8/90 com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROT-Algarve), o que determinou também, nos termos do art° 1°, n° 3, do DL 351/93, de 7/10, a sua caducidade).
Contudo no caso sob recurso, não estamos perante caducidade da licença de loteamento (Alvará) mas sim perante a substituição de um Alvará por outro. As duas situações são completamente distintas entre si, não podendo transpor-se a solução jurídica de uma para outra.
E assim, improcedendo todas as conclusões, a sentença deverá ser confirmada negando-se provimento ao recurso.
V DECISÃO.
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso Tributário deste TCAN em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida
Custas pela recorrente.
Porto, 16 de Abril de 2015.
Ass. Mário Rebelo
Ass. Cristina Travassos Bento
Ass. Paula Maria Dias de Moura Teixeira
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