| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… – residente na rua …, César – interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Aveiro – em 29.05.2009 – que absolveu o Município de Vale de Cambra dos pedidos que contra ele havia formulado – o acórdão recorrido culmina acção administrativa especial em que o ora recorrente pede a anulação da deliberação camarária de 07.06.2004, que lhe indeferiu requerimento de emissão de licença para edificação de posto de combustíveis líquidos de classe C, pede a condenação do demandado à prática do acto devido, e pede, ainda, a condenação dos seus membros, responsáveis por esta prática, em sanção pecuniária compulsória.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- As disposições combinadas dos artigos 268º nº3 da CRP e 124º do CPA exigem que os actos administrativos sejam fundamentadas em termos de facto e de direito;
2- De acordo com a doutrina e a jurisprudência, a fundamentação deve ser sucinta, clara, concreta, congruente e contextual, e permitir ao destinatário, no contexto da prática do acto administrativo, e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, entender e apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão;
3- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, por contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto;
4- A fundamentação do acto através de juízos conclusivos não é verdadeira fundamentação exigida pelo artigo 268º nº3 da CRP, nem pelo artigo 1º do DL nº256-A/77 [hoje artigo 124º do CPA], conforme aresto do STA [Pleno] de 24.01.91;
5- A fundamentação de facto, valorizada pelo Tribunal a quo para justificar, consiste nos seguintes pseudo-fundamentos: “o prédio onde o autor pretende instalar o posto de abastecimento de combustíveis localiza-se em zona residencial, com moradias de um lado e de outro da estrada; próximo de uma escola de 1º ciclo de ensino básico; com grande trânsito de peões” conforma meros conceitos conclusivos, insusceptíveis de fundamentar os actos em questão;
6- Não foi explicitado o conceito de “zona residencial” usada pelo tribunal;
7- Também não foi esclarecido porque razão ou razões os conceitos conclusivos de existência de moradias, proximidade de escola, grande trânsito de peões, são incompatíveis com a existência do posto de abastecimento de combustíveis;
8- Esse esclarecimento era tanto mais necessário, quanto é certo terem sido alegados factos que afastavam essa incompatibilidade;
9- Assim, falha em absoluto, em termos de fundamento, a relação causa/efeito entre os pseudo-argumentos e a incompatibilidade com a existência do posto de combustíveis;
10- Quanto à existência de fundamentação de direito, o tribunal recorrido lançou mão do regime do artigo 8º nº1 e nº2 alíneas a) b) e c) do Regulamento do Plano Director Municipal de Vale de Cambra [R/PDM];
11- Só que aquele nº1 prevê, expressamente, a possibilidade de construções, em zonas para habitação, ainda que afectas a comércio, equipamentos, serviços e excepcionalmente industriais, o que em nada afecta ou prejudica a pretensão do autor, antes lhe dando cobertura;
12- Por sua vez, as alíneas a) b) e c) do nº2 desse R/PDM, enunciam as consequências: ruídos, vibrações, fumos, maus cheiros, infiltrações, resíduos poluentes ou que agravem as condições de salubridade, perturbação das condições de trânsito ou estacionamento, e que acarretem graves riscos de incêndio ou explosão, como consubstanciadores de factores criadores de incompatibilidade do exercício destes usos naquelas zonas habitacionais;
13- Todavia, inexiste nas decisões impugnadas a invocação de qualquer destas consequências como fonte da incompatibilidade em questão, o que gera total falta de fundamentação de direito;
14- O autor conhece os pseudo-argumentos usados para indeferir a sua pretensão, todavia, desconhece como os mesmos foram apreciados e valorados, de molde a permitir a decisão de indeferimento;
15- O que é tanto mais grave quanto é certo que esses mesmos argumentos, noutra situação, conduziram a situação diferente;
16- Por outro lado, o tribunal a quo ao perfilhar o ofício da Junta de Codal, que se pronuncia, de forma conclusiva, sobre sinistralidade e alta velocidade, violou ostensivamente o regime da prova documental ínsito nos artigos 362º e seguintes do Código Civil [CC];
17- Este oficio não é um documento autêntico, e ainda que o fosse, só faria prova plena dos factos atestados com base em percepções do documentador, ou dos que se passam na sua presença, e nunca da veracidade, validade ou eficácia jurídica dos factos atestados;
18- Assim, não poderia o tribunal considerar, como considerou este facto, como fundamento dos actos impugnados, estranhando-se que o tribunal use os conceitos conclusivos de elevada sinistralidade e elevadas velocidades, como fundamentação de um acto administrativo;
19- O vício de violação de lei é aquele vício do acto administrativo que consiste na desconformidade entre os pressupostos e/ou o conteúdo do acto concreto e a previsão da situação e/ou o comando contidos na norma imperativa [Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, página 463];
20- É sindicável pelo tribunal a existência ou não dos pressupostos de facto que estiveram na base da prolação do acto administrativo, como, igualmente, o é a apreciação da forma certa ou errada como esses factos foram apreciados pela Administração;
21- O autor alega que os pseudo-argumentos usados para indeferir a sua pretensão são, por um lado, falsos, e, por outro, se encontram erradamente apreciados e valorados;
22- Além disso, alega também materialidade, que, demonstrada, prova o erro na apreciação dos pressupostos feitos pela demandada e ainda que os demais pressupostos de facto evidenciam inexistir qualquer incompatibilidade entre o posto de abastecimento de combustíveis e as quatro moradias existentes na zona;
23- A demandada não contestou esta materialidade, pelo que, nos termos do artigo 83º nº4 do CPTA deveria a decisão judicial recorrida ter apreciado livremente essa conduta para efeitos de prova, dando tais factos como provados;
24- Mas ainda que assim se não entendesse, deveria ao abrigo do artigo 87º nº1 alínea c) do CPTA ter-se aberto um período de produção de prova, por tal matéria ser absolutamente imprescindível para a decisão a proferir;
25- A sentença recorrida interpreta, erradamente, a confissão feita pelo autor sobre a existência de 4 moradias, por ela, por si e no contexto em que se integra, ser incapaz de traduzir qualquer incompatibilidade com a existência de um posto de combustíveis;
26- A sentença recorrida, ao invés do que faz com os factos que usa para justificar os actos administrativos, não valorizou a materialidade de sinal oposto, alegada pelo autor, tal como ser a escola frequentada por poucos alunos, que são transportados em veículo automóvel ou são acompanhados por adultos, não cuidando de saber se os factos que justificam a decisão são verdadeiros ou falsos;
27- Para que ocorra vício de desvio de poder exige-se, em geral, que a Administração actue com o propósito, consciente e deliberado, de prosseguir fim dissonante desse mesmo poder que lhe é atribuído pelo ordenamento jurídico;
28- Constitui pressuposto deste vício a existência de dolo, isto é, a intenção voluntária e consciente de prosseguir um fim ilegal, na hipótese de um interesse público ceder perante interesse privados;
29- Mas, se um fim público for ceder perante outro, que a lei não contemplou, não é necessária a intenção, podendo o desvio de poder resultar de simples erro de interpretação da lei;
30- Ora, o autor alegou factos que, desde que provados, impõem a aprovação do posto de combustíveis;
31- Porque evidenciam que o acto administrativo não prossegue o fim constante das disposições combinadas do artigo 8º nº1 e nº2 alíneas a) b) e c) do R/PDM de Vale de Cambra;
32- Com efeito, nas zonas residenciais, seja qual for o seu conceito, são possíveis outros usos, desde que não gerem consequências previstas nas alíneas mencionadas, consubstanciadoras de incompatibilidade à luz deste regime;
34- O poder conferido à demandada, nos termos mencionados, foi usado, para prosseguir um fim contrário ao que se encontra plasmado nessas normas;
35- Bastando o simples erro de interpretação da lei para que ocorra desvio de poder, o que sucede na presente situação;
36- Sem prescindir, se estivéssemos perante omissão de alegação de facto para apreciação deste vício, sempre o tribunal recorrido deveria lançar mão do regime do artigo 88º nº1 e nº2 do CPTA para suprimento desses requisitos, porque necessários à demonstração da existência do vício de desvio de poder;
37- Nos termos do artigo 5º nº1 do CPA “Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo principio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideologias, instrução, situação económica ou condição social”; 38- Por outras palavras, deve tratar igual o que é igual e desigual o que é desigual;
39- Mais uma vez, na sentença recorrida, se alega que o autor não invocou factos concretos com relevo para o juízo de tratamento desigual de situações desiguais;
40- Desde logo, a decisão recorrida erra, grosseiramente, quando defende que o facto de os postos se situarem em locais diferentes gera situações desiguais. Se assim fosse, nunca haveria situações iguais;
41- A sentença recorrida esquece que a identidade das situações resulta da identidade dos pressupostos de facto, que fundamentam os actos administrativos;
42- Ora, os pressupostos de facto que a sentença apropria como fundamento para o indeferimento da pretensão formulada pelo autor, existem mesmissimamente, até com mais preponderância e em maior número, no caso da aprovação do posto de combustíveis da B...;
43- E se neste caso não foram motivo para indeferir a pretensão da B..., também o não poderiam ser para a situação do autor, sob pena de grave e ostensiva violação do princípio da igualdade;
44- Após conhecimento da aprovação do posto de abastecimento da B..., requereu-se à Câmara Municipal de Vale de Cambra uma certidão do respectivo procedimento, da qual constam factos resultantes para a decisão, nomeadamente, a existência da Escola EB2, Piscinas Municipais e Campo de Futebol, a instalação do posto em plena Avenida Vale de Caima, no cento do coração da cidade, onde circulam, trabalham e vivem centenas de pessoas, além da habitação existe também uma zona de comércio e serviços, o posto cria afronta à segurança e estabilidade de toda a zona que é movimentada, e polui as águas do rio;
45- O tribunal podia considerar provados tais factos, ao abrigo do princípio da aquisição processual, prevista no artigo 515º do CPC;
46- Se assim se não entender, sempre o tribunal deveria ter feito uso do regime do artigo 83º nº4 do CPTA e/ou do 87º nº1 alínea c) do mesmo diploma, que lhe permitiam a abertura de um período de prova;
47- A sentença recorrida erra na operação lógico-subsuntiva dos factos às normas invocadas, bem como aos institutos jurídicos usados, que impunham uma decisão de sentido oposto e com a anulação do acto administrativo, com as demais consequências de lei, por o mesmo estar inquinado com os vícios que lhe são assacados.
Termina pedindo que o acórdão recorrido seja revogado, e que e a decisão administrativa impugnada seja anulada.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados no acórdão recorrido:
A) O autor em 11.06.01 apresentou requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Vale de Cambra [CMVC], solicitando autorização para construção/instalação de um posto de abastecimento de combustíveis líquidos, classe C, num terreno sito na EN 227, ao Km 8350-D, no Lugar de Codal, Vale de Cambra, do qual é proprietário, o qual foi registado como Procedimento nº80/2001 [ver folhas 1 a 28 do PA];
B) Em 31.07.2003, o autor, na sequência de notificação da CMVC nº1140/03 de 06.06.2003, veio apresentar por requerimento dirigido ao Presidente da CMVC novas peças desenhadas do posto de abastecimento de combustíveis, devidamente corrigidas, pelo que solicita o seu deferimento e respectivo envio ao ICERR [ver folhas 228 a 231 do PA];
C) O Director de Estradas de Aveiro, em 26.11.03 envia ao Presidente da CMVC o ofício nº7504, sob o assunto: Licenças EN 227 ao Km 8.350-D-Proc. nº490/03 A/S/Proc. - Posto de Abastecimento de Combustíveis -Exposição com o teor que se transcreve em parte:
…informa-se que na sequência do n/ofício datado de 22.05.04 endereçado ao requerente […] foi apresentado nestes serviços, em 02.12.30, projecto rectificativo em conformidade com as alterações solicitadas.
Após análise do mesmo entende esta Direcção de Estradas estarem reunidas as condições mínimas exigidas nas “Normas para a instalação e Exploração de Áreas de serviço e Posto de Combustíveis” aprovadas pelo despacho do SEOP nº37-XII/92 de 27.11.92, relativamente à instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis Simples pertencente à classe C, tendo em atenção o posto 5.3 das referidas normas.
No entanto, e porque até à presente data, o requerente não apresentou a declaração de viabilidade da Câmara Municipal de Vale de Cambra conforme exigido no ponto 6.1.2 das citadas Normas [documento esse que deverá integrar o projecto definitivo], esta Direcção de Estradas não emitiu o respectivo diploma de licença respeitante à instalação daquele equipamento, aguardando-se que o requerente anexe a referida declaração em falta [ver folhas 300 a 317 do PA];
D) Em 26.01.04, o Director de Estradas de Aveiro, dirige ao Presidente da CMVC o ofício nº716, sob o assunto: EN 227 ao Km 8.350-D-Proc. nº490/03 A/S/Proc. - Posto de Abastecimento de Combustíveis - Exposição, com o seguinte teor:
“Em aditamento ao n/ofício ref. 7504 de 21.11.2003, junto se envia cópia do requerimento e planta de implantação remetidos a esta Direcção de Estradas, pelo projectista responsável pelo projecto de viabilidade de instalação de um posto de abastecimento de combustíveis na margem direita da EN 227 ao KM 8.350, solicitando a necessária análise e emissão de parecer, atendendo tratar-se de alterações exigidas por essa câmara municipal” [ver folhas 229 a 330 do PA];
E) Em 11.02.2004, a CMVC pede parecer à Junta de Freguesia de Codal sobre a implantação relativa à construção do Posto de Abastecimento de Combustíveis requerida pelo ora Autor [ver folha 333];
F) Por ofício nº01749 de 11.02.04, o autor foi notificado pela CMVC de que “Em conformidade com as disposições aplicáveis, com as alterações introduzidas pelo DL nº250/94 de 15.10 foi pedido parecer à Junta de Freguesia de Codal” [ver folha 334 do PA];
G) Em 19.02.2004, a dita Junta de Freguesia envia ao Presidente da CMVC o ofício nº08/2004, sob o assunto: Construção de um Posto de Abastecimento de Combustível com o teor que se transcreve em parte:
“Em 18 de Fevereiro de 2002 … remetemos a vossa excelência um abaixo-assinado dos moradores de Codal reclamando contra a instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis.
[…]
Fundamentava a população que a localização não era a mais conveniente tendo em atenção a proximidade de habitações, escola, exiguidade do terreno e o elevado fluxo de tráfego que se verifica neste local, pesa também como fundamento para o pedido de não instalação o facto desta zona apresentar uma elevada taxa de sinistralidade rodoviária, motivada pelos grandes pontos de conflito que aqui se verificam.
[…]
Propõe pois a Junta de Freguesia de Codal que pesadas todas as considerações apresentadas pela população, tendo em conta a elevada sinistralidade nesta zona, tendo em atenção a proximidade de habitações, tendo em atenção a presença de uma escola, tendo em atenção o elevado fluxo de peões muitos deles crianças que se deslocam para a escola, tendo em atenção a exiguidade do terreno e as elevadas velocidades praticadas no local, entende a Junta de Freguesia de Codal que a Câmara de Vale de Cambra deverá indeferir o pedido de localização estando assim em sintonia com o sentir da população” [ver folha 338 do PA];
H) Por ofício nº004650, registado com AR, de 03.05.2004 e com data de recepção de 06.05.2004, o autor foi notificado da deliberação tomada pela CMVC em reunião de 26.04.2004, com o seguinte teor:
“PROCESSO Nº80/2000, de A..., a requerer licença para edificação de posto de combustíveis líquidos de Classe “C”.
Posto este processo a votação, obteve-se dois votos a favor do deferimento, dos senhores vereadores J... e F...., dois votos contra o deferimento, do senhor Vice-Presidente e senhor Vereador A...., abstiveram-se os senhores vereadores Dr. M... e F..... Tendo-se obtido empate na votação, o senhor Vice-Presidente usou o voto de qualidade, no sentido do indeferimento do solicitado, com os fundamentos seguintes:
a) O prédio rústico onde se pretende implantar a obra – posto de abastecimento de combustíveis líquidos – localiza-se em zona residencial;
b) Na verdade, existem moradias de um e outro lado da estrada, muito próximo do local está instalada e a funcionar uma escola de 1º ciclo do ensino básico, além de que há grande trânsito de peões nas proximidades;
c) Por outro lado, apesar de o artigo 8º nº1 do Plano Director Municipal de Vale de Cambra, prevenir algumas excepções quanto à possibilidade de construções que não destinadas à habitação, “admitindo-se outros usos complementares nomeadamente comércio, equipamentos, serviços e, excepcionalmente, industriais, desde que estas não prejudiquem ou criem condições de incompatibilidade com a actividade residencial”;
d) Ora, no caso presente não se trata de construção que tenha como finalidade um uso complementar à zona residencial;
e) Além de que existe, ou pode existir, incompatibilidade manifesta entre a actividade que se pretende instalar [posto de abastecimento de combustível] e a que se desenvolve no local e zona limítrofe – área residencial, escola e grande movimento de peões;
f) E previne o nº2 alíneas a) b) e c) da citada norma, que existe incompatibilidade quanto às actividades mencionadas desde que dêem lugar a ruídos, vibrações, fumos, maus cheiros, infiltrações, resíduos poluentes ou agravem as condições de salubridade; perturbem as condições de trânsito e de estacionamento e acarretem agravados riscos de incêndio ou explosão;
g) Acresce que a área do prédio da requerente é exígua para o tipo de construção a levar a efeito, tanto mais que basta, por exemplo, haver dois camiões que desejem abastecer para que um deles tenha de ficar na via pública a aguardar, perturbando a fluidez de trânsito;
h) Há ainda a considerar as razões aduzidas pela Junta de Freguesia e Codal, transmitidas pelo seu ofício de 19.2.04, quando refere a elevada sinistralidade existente no local, a proximidade de habitações a existência de uma escola, o elevado número de peões, a exiguidade do terreno e as elevadas velocidades que se praticam naquela zona;
i) Por outro lado, não pode deixar de se salientar a aparente contradição que existe por parte da JAE/IEP, em dois pareceres que emite para o mesmo local/terreno. Enquanto num parecer emitido em 28.5.98, com vista à edificação de uma habitação coloca como condição o afastamento de 12 metros em relação ao limite da plataforma da estrada, além de não permitir acesso directo a esta, devendo o mesmo ser dirigido para o caminho lateral [processo de obras nº36/98], no caso presente não vê inconvenientes quanto à instalação do posto de combustíveis e área de serviços, nem exige qualquer afastamento mínimo ao limite da plataforma da estrada nem impede acesso directo da construção à estrada. Não restam dúvidas de que neste caso se impõem com maior premência os condicionalismos aduzidos na primeira pretensão.
Nestes termos, a Câmara Municipal deliberou conceder ao requerente o direito a exercer a audiência prévia, nos termos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, para alegar o que tiver por conveniente, no prazo de dez dias.
[…] [ver documento nº1 anexo à petição inicial e folhas 347 a 351 do PA];
I) Decorrido o prazo de 10 dias concedido ao autor para efeitos de exercer a audiência prévia, nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA sobre o projecto de decisão do indeferimento do respectivo pedido de licença para edificação de posto de combustíveis líquidos classe C, nada disse;
J) Por ofício nº006214, de 09.06.2004, registado com AR, e com data de recepção de 11.06.2004, o autor foi notificada de que a CMVC em reunião de 07.06.2004 deliberou indeferir o pedido de licença para edificação de posto de combustíveis líquidos classe C, formulado pelo autor, nos termos e condições da informação dos serviços técnicos de 07.06.2004 [ver documento nº1 anexo à petição inicial [corrigida] e folha não numeradas do PA].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, páginas 453 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O autor da acção administrativa especial pediu ao tribunal que anulasse a deliberação de 07.06.2004 da Câmara Municipal de Vale de Cambra que lhe indeferiu o requerimento de emissão de licença para edificação de posto de combustíveis líquidos de classe C.
Para o efeito, apontou ao acto administrativo impugnado o vício formal de falta de fundamentação, e os vícios substantivos de erro sobre os pressupostos de facto, de desvio de poder, e de violação do princípio da igualdade.
O TAF de Aveiro improcedeu na sua totalidade esta causa de pedir, e manteve na ordem jurídica a deliberação impugnada.
Discordando desta decisão, o autor, agora enquanto recorrente, vem imputar-lhe erros de julgamento, por entender que o tribunal a quo procedeu a uma errada apreciação dos vícios invocados, e a uma errada valoração do parecer emitido pela Junta de Freguesia de Codal.
Ao conhecimento destes erros de julgamento se reduz, pois, o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. O acórdão recorrido, depois de enquadrar legal [refere os artigos 124º e 125º do CPA], doutrinal [refere Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, Coimbra, 1991, páginas 227 e seguintes], e jurisprudencialmente [refere os arestos do STA de 07.03.1995, Rº3402, e de 29.05.2001, Rº46950], a obrigação que impende sobre a Administração de fundamentar devidamente as suas decisões, conclui, em termos teóricos e abstractos, que se impõe aos órgãos administrativos o dever de exteriorizarem, de uma forma suficiente e congruente, as razões de facto e de direito que estão na base das suas respectivas decisões, de molde a que um destinatário normal, se colocado no lugar do real destinatário, possa reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo órgão administrativo decisor, e dessa forma possa ficar a conhecer as razões pelas quais se decidiu em determinado sentido, e não noutro, e possa aderir ou reagir a elas.
E concluiu, aplicando agora essas directrizes ao caso concreto, que a deliberação impugnada cumpria, de forma assaz clara e suficiente, esse dever de fundamentação de facto e de direito.
Nele se identificou, como sendo perfeitamente constatáveis, os seguintes fundamentos de facto da deliberação impugnada:
- O facto de o local pretendido para a construção do posto de abastecimento se situar junto a uma Estrada Nacional com moradias de um lado e outro;
- A proximidade do local a uma escola do 1º ciclo de ensino básico, e grande movimento de peões nas proximidades;
- A elevada sinistralidade existente naquele local, e as elevadas velocidades que se praticam naquela zona [razões alegadas pela Junta de Freguesia de Codal];
- O facto da área do prédio ser exígua face ao tipo de construção a efectuar, dado não permitir, por exemplo, a utilização simultânea do local por dois veículos pesados que pretendam abastecer, o que implicaria que um tivesse de aguardar a sua vez na via pública, perturbando a fluidez de trânsito.
E se considerou que estas razões de facto foram enquadradas no disposto no artigo 8º nº1 e nº2, alíneas a) b) e c), do Regulamento do PDM de Vale de Cambra, o que constituirá suficiente, clara e acessível, fundamentação de direito.
A discordância do agora recorrente reconduz-se, sobretudo, ao seguinte: ele entende que a fundamentação de facto da deliberação impugnada se reduz a um conjunto de meros conceitos conclusivos, insusceptíveis de realmente a fundamentar, na medida em que não foi explicado o conceito de zona residencial, nem esclarecida a razão pela qual a existência de moradias, a proximidade de uma escola, e o grande trânsito de peões, são incompatíveis com a existência de um posto de abastecimento de combustíveis, tanto mais que ele mesmo articulou factos que afastavam essa incompatibilidade [conclusões 1ª-9ª]. E entende, ainda, e agora quanto aos fundamentos de direito, que a deliberação impugnada incorre numa total falta deste tipo de fundamentação, uma vez que o nº1 do artigo 8º do Regulamento do PDM de Vale de Cambra não prejudica a pretensão por si deduzida enquanto requerente, mas antes lhe dá cobertura, e que não foi invocada qualquer situação que possa ser integrada nas incompatibilidades vertidas nas alíneas do nº2 do mesmo artigo regulamentar [conclusões 10ª-15ª].
Cremos que não assiste qualquer razão ao recorrente.
Em termos teóricos nada temos a opor ou a acrescentar ao que foi dito no acórdão recorrido, e até nas conclusões do ora recorrente, acerca da necessidade de uma fundamentação de facto e de direito clara, suficiente e congruente.
Trata-se, na verdade, de uma imposição com sede constitucional [artigo 268º nº3 da CRP], que traduz a exigência de que o acto administrativo se apresente formalmente como uma disposição conclusiva lógica, de premissas correctamente desenvolvidas, permitindo assim, mediante uma exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas pertinentes, que os seus destinatários possam reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor [artigos 124º e 125º do CPA].
Basta, portanto, que a exposição seja sucinta, desde que clara, congruente, e suficiente para esclarecer a motivação do acto.
Ora, em termos de facto, temos para nós que a fundamentação assumida pela deliberação impugnada ou é puramente factual [caso do local da construção se situar junto de Estrada Nacional, com moradias de ambos os lados, e o caso da proximidade de uma escola de ensino básico], ou constitui conclusões factuais [caso do grande movimento de peões nas proximidades; caso da elevada sinistralidade existente no local, e das elevadas velocidades, e o caso da perturbação da fluidez de trânsito por exiguidade do local].
Claro que, relativamente aos puros factos, nada haverá a dizer, e quanto às conclusões factuais, deverá sublinhar-se que não poderá ser exigível ao autor do acto a discriminação do eventualmente longo rol de factos concretos aptos a integrar e justificar essas conclusões, nomeadamente, o número médio de transeuntes que ali deambulam, os acidentes ali ocorridos, as velocidades verificadas, e os episódios de perturbação de trânsito. Seria incomportável para o autor do acto, e perfeitamente dispensável face a uma lei que exige fundamentação sucinta, sendo que essas conclusões de facto em nada prejudicam a clareza, a congruência e a suficiência da respectiva fundamentação.
Queixa-se ainda o recorrente, de que não resulta da deliberação impugnada a razão pela qual a proximidade das moradias, da escola, e o grande trânsito de peões, se mostram incompatíveis com o posto de abastecimento de combustíveis, tanto mais que alegou factos que afastam essa incompatibilidade.
Constata-se que a primeira parte desta queixa não corresponde inteiramente à verdade, uma vez que a fundamentação da deliberação impugnada, ao referir, no contexto em que o faz, o conteúdo do nº2 do artigo 8º do Regulamento do PDM de Vale de Cambra, não poderá deixar de significar a ocorrência das incompatibilidades conaturais ao labor de um posto de abastecimento de combustível [aquele nº2 refere: os ruídos, as vibrações, os fumos, maus cheiros, infiltrações, resíduos poluentes ou que agravem as condições de salubridade, a perturbação das condições de trânsito e estacionamento, nomeadamente com operações de carga e descarga, e elevados riscos de incêndio ou de explosão].
E esclareça-se, quanto à referência feita pelo recorrente a que alegou factos que afastam essa incompatibilidade, que essa questão já não contenderá com a fundamentação da deliberação impugnada, mas antes com eventual erro sobre os seus pressupostos de facto, que, a título de erro de julgamento, ele de novo reiterou neste recurso.
Aliás, o mesmo se diga sobre a alegada falta de fundamentação de direito da deliberação impugnada. Ela existe, obviamente, pois que a entidade sua autora enquadrou a situação nas hipóteses previstas no artigo 8º nº1 e nº2, alíneas a) b) e c) do Regulamento do PDM de Vale de Cambra. Agora, saber se esse enquadramento foi realizado de forma correcta, e suficiente, é questão que ultrapassa a fundamentação formal, antes se instala no mérito da própria decisão administrativa.
Deve, por conseguinte, improceder o erro de julgamento sobre a improcedência do vício de falta de fundamentação.
IV. O artigo 8º do Regulamento do PDM do Município de Vale de Cambra, situado no capítulo do uso dominante do solo, e no subcapítulo da área urbana, sob a epígrafe de uso preferente, estipula assim:
1- Esta área destina-se, preferencialmente, à localização de actividades residenciais, admitindo-se outros usos complementares, nomeadamente comércio, equipamentos, serviços e, excepcionalmente, industriais desde que estas não prejudiquem ou criem condições de incompatibilidade com a actividade residencial.
2- Considera-se que existe incompatibilidade quando as actividades mencionadas:
a) Dêem lugar a ruídos, vibrações, fumos, maus cheiros, infiltrações, resíduos poluentes, ou agravem as condições de salubridade;
b) Perturbem as condições de trânsito e de estacionamento, nomeadamente com operações de carga e descarga;
c) Acarretem agravados riscos de incêndio ou explosão.
A CMVC decidiu indeferir a pretensão que lhe foi formulada pelo ora recorrente com fundamento, como vimos, nestas citadas normas regulamentares, por entender que nelas se integrava a situação factual relativa à mesma, uma vez que a localização do posto de combustível coincidiria com área urbana, tinha moradias de um e outro lados da estrada nacional, era próxima de escola de ensino básico, com grande movimento de peões, elevada sinistralidade, e ainda por se tratar de prédio com área exígua, que perturbaria a fluidez do tráfego.
O recorrente, contrariamente ao que foi decidido pelo tribunal a quo, entende que há erro sobre estes pressupostos de facto, porque, segundo diz, não só esses pressupostos são falsos, como ele próprio alegou, na petição inicial, factos que os desmentem. E estes factos, acrescenta, deveriam ou ter sido dados como provados pelo tribunal [artigo 83º nº4 do CPTA] ou, ao menos, ter sido considerados controvertidos e carentes de prova [artigo 87º nº1 alínea c) do CPTA]. Aduz, além disso, que a consideração do parecer da Junta de Freguesia de Codal, pela CMVC, viola ostensivamente o regime da prova documental [artigos 362º e seguintes, do CPC].
Como é sabido, o erro sobre os pressupostos de facto traduz-se numa desconformidade entre aqueles factos em que se baseou a prolação da decisão administrativa impugnada e os factos reais, de tal forma que foram considerados, para efeitos dessa decisão, factos que não estavam provados ou que eram desconformes com a realidade.
A demonstração deste vício, que mina o mérito do próprio acto, incumbe a quem o invoca, que deverá alegar e provar os factos que mostrem essa inconsistência de prova ou essa desconformidade [artigo 342º nº1 do CC].
Na verdade, o ora recorrente, enquanto autor da acção, alegou, em síntese, que existe algum casario nesse local, que apenas quatro casas têm acesso à via pública, que existe também um café-restaurante, um stand de automóveis, uma escola do ensino básico, que as crianças são levadas para a escola em veículo automóvel, e que a estrada referida no acto impugnado configura uma recta com várias centenas de metros e plena visibilidade.
Ora, cremos bem que esta factualidade se mostra insusceptível de fazer desmoronar a conformidade dos pressupostos de facto em que assentou a deliberação impugnada com a realidade.
Efectivamente, como referimos, esses pressupostos integravam verdadeiros factos [o local da construção se situar junto de Estrada Nacional, com moradias de ambos os lados, e a proximidade de uma escola de ensino básico], e também algumas conclusões de facto [grande movimento de peões nas proximidades, elevada sinistralidade existente no local, elevadas velocidades, e perturbação da fluidez de trânsito por exiguidade do local], e não vislumbramos que uns e outras possam sair destruídos mesmo com a prova dos factos alegados pelo autor. Essencial para suportar a deliberação de indeferimento é o local do posto de abastecimento integrar uma área de urbana, o que não resulta impugnado. E uma vez adquirida esta qualificação, tudo se reduz a saber se a actividade que o recorrente aí pretende desenvolver é complementar da residencial e não prejudica ou cria condições de incompatibilidade com esta [os ruídos, as vibrações, os fumos, os maus cheiros, as infiltrações, resíduos poluentes ou que agravem as condições de salubridade, a perturbação das condições de trânsito e de estacionamento, nomeadamente com operações de carga e descarga, e elevados riscos de incêndio ou de explosão] [ver artigos 7º e 8º do Regulamento do PDM de Vale de Cambra]. E temos para nós que, a nível factual, e mesmo dando como adquirido o que foi articulado pelo autor, mesmo assim não ficaria posta em causa, ao menos de uma forma decisiva, por serem grosseiras, ou baseadas em critério manifestamente errado, as incompatibilidades resultantes da fundamentação do indeferimento impugnado, uma vez que parte delas são conaturais às actividades de compra e venda, e trasfega, de combustíveis e derivados, ou resultam das circunstâncias em que a mesma terá de ser exercida no local.
Defende também o recorrente que a deliberação impugnada se baseia, parcialmente, numa prova documental inconsistente, porque valorada ao arrepio dos artigos 362º, e seguintes, do CC. Refere-se ele ao parecer emitido pela Junta de Freguesia de Codal [JFC].
Este parecer da JFC foi proferido mediante solicitação da CMVC, que dele aproveitou, na fundamentação do seu indeferimento, a notícia sobre a elevada sinistralidade existente no local, e as velocidades praticadas na zona.
Cremos, desde logo, que a natureza opinativa que inere àquela comunicação da JFC impede que o seu conteúdo possa ser valorado nos termos aludidos pelo recorrente: como prova documental.
E cremos, ainda, que a relevância das ditas conclusões factuais dele retiradas pela CMVC se mostram inócuas para o sentido da decisão administrativa impugnada, mas consentâneas com factos articulados pelo autor [a estrada configura uma recta com várias centenas de metros e plena visibilidade].
Ou seja, face à experiência comum, apesar de ser credível que numa recta longa, e com boa visibilidade, se circule, indevidamente, a velocidades elevadas, e daí resultem acidentes, o certo é que isso não constitui o cerne da fundamentação do acto impugnado. Assim, mesmo caindo tal segmento da fundamentação, isso nunca acarretaria a queda da respectiva decisão.
Deve, por conseguinte, improceder o erro de julgamento sobre a improcedência do vício de erro sobre os pressupostos de facto.
A sentença recorrida considerou, também, que não ocorria vício de desvio de poder.
Para o efeito, sintetizou que o autor entende que, na situação em apreço, o interesse público impunha a aprovação da viabilidade de localização do posto de abastecimento de combustível, e que a opção em sentido oposto ficou a dever-se a preocupação que nada tem a ver com os interesses dos residentes na zona, mas que não alegou, como se impunha, factos demonstrativos da divergência entre o motivo determinante da prática do acto em causa e o fim visado pelo legislador ao conceder à CMVC o respectivo poder discricionário.
O ora recorrente reitera a ocorrência do vício de desvio de poder, porque, no seu entender, o poder exercido pela CMVC não visou o fim da pertinente norma. E adianta que, de qualquer modo, mesmo que ele não tivesse articulado factos indispensáveis à configuração desse vício, sempre o tribunal deveria tê-lo convidado a fazê-lo [artigo 88º nº1 e nº2 do CPTA].
Note-se apenas, a este respeito, que o vício de desvio de poder foi correctamente configurado na sentença recorrida, a qual também não merece qualquer reparo no tocante ao ónus de articulação e prova exigido ao autor.
Constata-se da sua petição inicial que, efectivamente, não foram trazidos aos autos factos concludentes da verificação de discrepância entre o fim visado pela norma regulamentar em causa [artigo 8º do Regulamento PDM] que, no fundo, se consubstancia numa protecção à qualidade da actividade residencial, enquanto actividade prioritária e prevalente da área urbana, e o motivo principalmente determinante da prática do acto impugnado, que o autor nem identifica de forma clara.
E não se diga, como diz o recorrente, que incumbia ao tribunal a quo convidá-lo a articular o que não articulou, ou seja, a preencher o vazio dos factos indispensáveis à configuração do desvio de poder.
É certo que se trata de vício de lastro factual dificilmente captável, desde logo porque é nele preponderante a determinação do motivo da acção, corresponda este ou não a propósito representado e querido de antemão, mas tal não significa que o tribunal tenha de ir em auxilio do autor. Até porque isso não cabe na hipótese normativa do artigo 88º nº1 e nº2 do CPTA, que se refere apenas ao suprimento de excepções dilatórias e de deficiências e irregularidades formais.
Deve improceder assim, e também, o erro de julgamento sobre a improcedência do vício de desvio de poder.
Por fim, alega o recorrente que o tribunal a quo errou ao julgar improcedente o alegado desrespeito pelo princípio da igualdade [artigo 5º nº1 do CPA].
Continua a defender que, num caso em tudo semelhante, a CMVC aprovou a instalação do posto de combustíveis da B..., e que é errado considerar, como fez a sentença recorrida, que ele não alegou factos concretos com relevo para esse juízo de tratamento desigual.
Acontece, todavia, que independentemente de o autor ter ou não alegado esses factos concretos, o certo é que esta sua pretensão, de ver a deliberação de indeferimento anulada por tratamento desigual, não poderá proceder. E isto, por uma decisiva razão: é que se a situação do posto da B... for exactamente igual à do recorrente [mesmissimamente, no dizer do autor], isso significa que também será ilegal, sendo que, como é jurisprudência pacífica, não se pode exigir igualdade na ilegalidade.
Sem mais, deve improceder este último erro de julgamento.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade [artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ].
D.N.
Porto, 25 de Março de 2010
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
