| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
«AA» veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de 03.01.2024, pela qual foi julgada (totalmente) improcedente o processo cautelar intentado contra Ministério da Administração Interna para a suspensão provisória da eficácia do despacho proferido pelo Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana de 11.10.2023, que deu origem à abertura do concurso de admissão ao 1.° curso de formação de oficiais, mais concretamente para ingresso no quadro superior de apoio da GNR, com as legais consequências; ou, subsidiariamente, para a hipótese de o 1.° CFO do procedimento dos autos deva prosseguir, por via de emissão de resolução fundamentada ou outra, para a admissão provisória do Requerente, enquanto titular do mestrado em criminologia, no referido concurso.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida errou e violou a lei ao indeferir a requerida providência por se entender não estar preenchido o requisito do fumus boni iuri, por não se perspectivar a procedência na acção principal dos vícios invocados pelo ora Recorrente no seu articulado inicial, a saber: a imperfeição ou ineficácia do acto; a incompetência do autor do acto; a falta de fundamentação; a violação de lei e desvio de poder.
O Recorrido contra-alegou, defendendo a improcedência do recurso.
O Ministério Publico neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
a) A sentença recorrida viola disposto no artigo 136.º, n.º 1 do D.L. n.º 53/2022, de 12 de Agosto, que estabeleceu as normas de execução do Orçamento do Estado para 2022, que obrigava a que o acto impugnado fosse objecto de prévia autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da Administração Pública e das Finanças.
b) O que não se mostra evidenciado no probatório dos autos.
c) Sendo que, mesmo que se entendesse, o que não era o caso, que se aplicariam as normas de execução orçamental de 2021, por força do regime transitório de execução orçamental previsto no disposto no D.L. n.º 126-C/2021, de 31 de Dezembro, sempre se aplicariam as normas de execução orçamental que vigoraram para os anos de 2019, 2020 e 2021, aprovadas pelo D.L. n.º 84/2019, de 28 de Junho [em 2020 e 2021 não foram publicadas as referidas as referidas normas, pelo que o Governo decidiu aplicar nesses asnos as de 2019], que, no seu n.º 1 do artigo 152.º, obrigavam às mesmas prévia autorizações previstas no artigo 136.º, n.º 1 do D.L. n.º 53/2022, de 12 de agosto.
Sem prescindir,
d) Independentemente do exposto, quanto às autorizações devidas para o ano de 2022, a verdade é que igualmente para o ano de 2023, haveria de haver uma norma de excepção que permitisse viabilizar a despesa a executar nesse ano (e seguintes), quanto a autorizações de despesas não executadas nos anos anteriores, o que, como se viu não se mostra demonstrado no probatório.
e) Ou seja, para ser executada em 2023, haveria que o OE e/ou as suas normas de execução orçamental terem previsto que despesas previstas ou autorizadas em anos anteriores e não executadas transitariam para o ano seguinte.
f) Tudo em obediência ao princípio da legalidade, a matéria relativa à Despesa Pública encontra a sua disciplina principal no Direito Orçamentário, nomeadamente, na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro), na Lei do Orçamento de Estado (Lei nº 24-D/2022, de 30 de Dezembro), na Lei de Execução Orçamental (Decreto-Lei n.º 10/2023 de 8 de Fevereiro), na Lei das Finanças Locais (Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro), a Lei das Finanças Regionais (Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de Setembro), na Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro), e, ainda, no Regime da Administração Financeira do Estado (Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho) e na Lei das Grandes Opções de Plano para 2022-2026 (Lei n.º 24-C/2022 de 30 de Dezembro).
g) Tal como à obrigação de cumprimento das regras da unidade (a despesa a considerar é a correspondente ao custo total e não um montante fracionado) e da inscrição em orçamento (a despesa deve estar previamente inscrita numa classe e verba, sendo que as verbas dotadas para qualquer despesa não podem ter aplicação diversa), e do cabimento (a despesa deve ter cabimento, ou seja, não deve exceder, cumulativamente com despesas anteriores, o montante inscrito).
h) Assim, e qui chegados, há que concluir que, por qualquer das vias, e mostra violado o alegado nas suprarreferidas disposições legais, ou seja, contra o decidido, não se mostram verificados os necessários despacho autorizativos. Numa palavra: está verificado o fumus boni iuris.
Sem prescindir,
i) O raciocínio feito na sentença recorrida quanto à verificação da fundamentação parte do pressuposto que a Autoridade Administrativa ter defendido no documento em que fundamenta o acto que o quadro SAP é dirigido para funções às áreas de interesse da Guarda, e não a funções de Comando.
j) Ora, esse raciocínio não é correcto, antes pelo contrário, face ao disposto nos termos conjugados no n.º 5 do Artigo 197.º, n.º 2 do artigo 42.º, n.º 1 do artigo 48.º do EMGNR, aprovado pelo D. L. 30/2017 de 22 de Março, actualmente vigente.
k) E em especial do n.º 7 do artigo 197.º do EMGNR, quando enuncia as funções do Oficial do Quadro Superior de Apoio, a saber:
"Aos oficiais do quadro superior de apoio incumbe:
a) O exercício de funções de comando, chefia e estado-maior;
b) O exercício de funções específicas inerentes às respectivas qualificações técnico – profissionais"
l) alíneas estas que correspondem praticamente ipsis verbis ao previsto nas alíneas b) e g) do n.º 1 do mesmo artigo, que enuncia as funções dos quadros de Infantaria e Cavalaria, o que quer dizer que as funções dos oficiais do quadro SAP são idênticas ou semelhantes às dos Quadros das Armas.
Por outro lado,
m) Aprofundando as competências por postos e a sua importância em termos efectivos, verifica-se que a função inequivocamente mais relevante é a de comando de subdestacamento e de destacamento, conforme o preceituado nas alíneas g) e h) do n.º 2 do Artigo 198.º do EMGNR.
n) Acresce que, quando o EMGNR, no seu preâmbulo, garante “a possibilidade de ingresso na categoria de oficiais aos sargentos que sejam detentores de mestrado em área científica de interesse para a Guarda” (como é o caso do Requerente) visa garantir que os militares da classe de sargentos possam progredir para a categoria de oficiais, dado que estes têm a função de comandantes de Posto e de Adjunto de Comandante de Posto (Artigo 217.º do EMGNR), e que possam ascender e ocupar as subunidades se escalão superior (Subdestacamento e Destacamento).
o) De resto, e se dúvidas subsistem, bastaria atentar no teor da alínea e) do Artigo 204.º do DL 30/2007 de 22 de Março, e na alínea f) do Artigo 205.º do EMGNR elenca as funções daqueles militares, distinguindo-os de todos os outros quadros, e mais uma vez os equipara aos quadros de Infantaria e Cavalaria (Quadro de Armas), uma vez que são os únicos com essas funções atribuídas pelo EMGNR.
p) Aqui chegados, ao estabelecer as áreas que vieram a ser definidas no acto objecto da providência, o Comandante Geral da GNR está a reconhecer aos mesmos a competência para o comando de subdestacamentos e destacamentos, o que, de acordo com a Lei Orgânica da GNR [Artigo 12.º n.º 1 alínea a), ex vi do n.º 1 Artigo 11.º do mesmo diploma, conjugado com alínea d) do Artigo 1.º do Código de Processo Penal], os considera como Autoridades de Polícia Criminal.
q) Sem que tivesse admitido pelo menos uma vaga para a Criminologia, certamente mais adequada a essa função.
r) Sendo que nada impede que os militares, de acordo com a sua antiguidade, possam solicitar colocação nas mais diversas subunidades [diversas daquelas que a ER pretende preencher], esvaziando-se, assim e completamente, os critérios de escolha das áreas de Educação e Formação Específicas que ela alega – sem fundamentação - que selecionou para o procedimento dos autos.
s) Ou seja, os oficiais seleccionados ou seleccionar no procedimento – independentemente das suas áreas de formação de origem – podem vir livremente a escolher exercer as funções de comando de Destacamento ou Subdestacamento da GNR, e não as áreas referidas no despacho dos autos;
t) Ora, os Sargentos da Guarda - como o Recorrente - detêm formação facultada pela própria instituição, nomeadamente, curso de formação de Guardas, curso de formação de Cabos, curso de formação de Sargentos, curso de formação de Sargentos-Ajudantes, todos eles versados principalmente na atividade do serviço Territorial e de comando de Postos.
u) Por isso, afastá-los dessas funções vai obrigar necessariamente à formação de novos sargentos, para sua substituição e formação de guardas para substituição dos entretanto promovidos a sargentos.
w) Assim, a não consideração de vagas para mestres em Criminologia, sem qualquer explicação, no quadro vindo de descrever, para além de representar um desconhecimento do EMGNR, está a contrariar a lei, o que se mostra mais ostensivo, num tempo em que o Estado pretende obter economia de meios, que se estejam a formar mais oficiais para colocar em funções burocráticas ao contrário das recomendações do próprio Ministério quando poderiam contratar funcionários civis com grau de mera licenciatura (pois nas funções que a GNR alega pretender colocar os ditos oficiais basta esse grau para o seu exercício).
x) Por isso, ao fundamentar, como fundamentou, o acto objecto dos autos, desconsiderando o facto de os Quadro SAP ser igualmente destinado a funções de comando, e não apenas ao exercício de funções de apoio em áreas de interesse para a Guarda, a dita fundamentação mostra-se, no mínimo, obscura, pelo que deveria o referido vício ter sido julgado procedente.
Finalmente, sem prescindir,
y) Tal como se decidiu neste TCAN, através do Acórdão de 10.10.2014, tirado no âmbito do Processo n.º 00548/14.0BEBRG, para um caso de preterição da área de Criminologia, num procedimento concursal similar ao dos autos, intentado igualmente contra o MAI, a não consideração de mestres em Criminologia no acto dos autos, viola o disposto nos artigos 13.º, 47.º, n.º 2 e 50.º da CRP,
z) Pois que o princípio da igualdade determina a necessidade de a Administração tratar igualmente os cidadãos que se encontrem em situações objectivas iguais e desigualmente os que se encontrem em situações objetivas distintas. Dele decorre que as diferenças de tratamento radiquem em critérios objectivos que apresentem uma conexão bastante com os fins a prosseguir com a regulação jurídica e nela tenham uma justificação específica (princípio da proibição do arbítrio).
aa) Deste modo, mesmo no âmbito de um poder discricionário, as escolhas da Administração têm de ser pautadas por critérios definidos pelos princípios e regras gerais do direito, que devem nortear o seu modo de agir no sentido da solução mais adequada ao caso concreto.
Assim, deve a sentença recorrida ser revogada, sendo substituída por outra que acolha a requerida providência, ou ordene a baixa dos autos à primeira instância para formar nova decisão expurgada dos invocados erros de julgamento.
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II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como indiciariamente provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
A. O Requerente nasceu no dia ../../1979 – cfr. fl. 1 do processo administrativo.
B. O Requerente é Sargento-Ajudante de Infantaria do quadro da GNR, com o n.º ...30, a prestar serviço no Pelotão de Apoio e Serviços do Comando Territorial do Porto da GNR – cfr. doc. n.º ... do requerimento inicial.
C. O Requerente detém uma Licenciatura em Segurança Comunitária e Mestrado em Criminologia – cfr. fls. 1 a 15 do processo administrativo apenso e docs. n.º ... e ... juntos com o requerimento inicial.
D. Por despacho nº ...21, do Ministro da Administração Interna, de 21 de setembro de 2021, foram fixadas as áreas de interesse para o Quadro Superior de Apoio e para o Quadro de Chefes da Banda de Música, da Guarda Nacional Republicana, constantes do Anexo I ao referido despacho e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos (cf. consulta Diário da República, 2ª série, de 28.09.2021).
E. A coberto da Informação n.º ...18, de 02/12/2021, do Comandante do Comando da Administração dos Recursos Internos (CARI), com despacho de concordância do Comandante-geral em suplência, de 29/12/2021, foi aprovado o plano anual de recrutamento da GNR e em anexo foi também aprovado o Despacho n.º ...1... - cfr. fls 19 e 40 do processo administrativo que se junta.
F. Em 07.01.2022, foi publicado em Diário da República nº 5/2022, 2ª série, parte C, o Despacho nº ...22, proferido pela Ministra da Administração Interna, que fixou o quantitativo de lugares e postos de trabalho disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, aos cursos de formação inicial para ingresso nas várias carreiras e categorias dos quadros da GNR (consulta Diário da República).
G. Do despacho mencionado no ponto antecedente, constava, para o que aqui releva, o seguinte:
“(...)
Por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna de 13 de agosto de 2021, foram aprovados o mapa de pessoal militar e o mapa de pessoal civil para o ano de 2022, considerando as necessidades estruturais e as atividades da Guarda previstas para o ano em apreço.
Nos termos do n.º 5 do artigo 93.º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março, o número de vagas para admissão aos cursos de ingresso nas categorias de oficiais, sargentos e guardas é fixado anualmente pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna, sob proposta do comandante-geral da Guarda, sem prejuízo do disposto no artigo 213.º do referido estatuto.
As áreas específicas com interesse para a Guarda e o número de vagas disponíveis para o recrutamento de oficiais para o quadro de chefe de banda da música e para o quadro superior de apoio são definidas pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do comandante-geral, de acordo com o n.º 2 do artigo 199.º do EMGNR.
(...)
Assim, observadas as formalidades exigidas e em conformidade com a fundamentação apresentada, os lugares e os postos de trabalho previstos e autorizados no mapa de pessoalmilitar e mapa de pessoal civil para o ano de 2022 e no quadro do plano plurianual para 2020-2023 de admissões nas forças e serviços de segurança, previsto na Lei do Orçamento do Estado, determino que:
a) O número de lugares disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, aos cursos de ingresso nas categorias de oficiais, sargentos e guardas do quadro da Guarda, tendo em vista o ingresso nas respetivas categorias, é fixado nos quantitativos constantes do memorando remetido pelo Comando da Guarda e refletidos no quadro no anexo i do presente despacho, do qual faz parte integrante;
b) O número de postos de trabalho disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, ao curso de ingresso na carreira e categoria de guarda-florestal é fixado no quantitativo constante do memorando remetido pelo Comando da Guarda e refletido no quadro no anexo ii do presente despacho, do qual faz parte integrante.
(...)” (consulta Diário da República).
H. Por via do despacho referido no ponto anterior, foram estabelecidos 5 lugares para o Curso de Formação de Oficiais para o Quadro Superior de Apoio - cf. Anexo I ao Despacho nº ...22, disponível em consulta do Diário da República nº 5/2022, 2ª série, parte C, de 7 de janeiro de 2022; fls. 41 do processo administrativo.
I. Em 27.01.2022, o Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, exarou o Despacho nº ...2..., com o teor que se transcreve:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- Cfr. fls. 44 do processo administrativo.
J. Em 25.03.2022, foi elaborada pela Divisão de planeamento, obtenção e nomeação de Recursos Humanos, do Comando da Administração dos Recursos Internos da GNR, a informação nº ...02..., constante de fls. 49 a 59 do processo administrativo, que se dão por integralmente reproduzidas.
K. Por despacho datado de 08.04.2022, do Tenente-General, Comandante-Geral da GNR, foi concedida a autorização para a abertura do concurso de admissão ao 1º Curso de Formação de Oficiais e Oficiais Técnicos, para ingresso no Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica, no Quadro Superior de Apoio e no Quadro de Chefe de Banda de Música – cfr. fls. 49 do processo administrativo.
L. O Requerente intentou processo cautelar contra o Ministério da Administração Interna, que correu termos neste Tribunal, sob o proc. n.º 390/22.4BEPNF, no qual requereu o seguinte:
“A) A suspensão provisória da eficácia do ato administrativo consubstanciado no despacho proferido pelo Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana de 8 de abril de 2022, que deu origem à abertura do concurso para admissão ao 1º Curso de formação de oficiais e oficiais técnicos, mais concretamente para ingresso no quadro superior de apoio e no quadro de chefe de banda de música, para o preenchimento de um total de 7 vagas, 3 de direito, 1 de psicologia, 1 de ciências informáticas e 2 de artes e espetáculo – Direção de orquestra e de coro, pelo menos na parte que visa o preenchimento de um total de 5 vagas, 3 de direito, 1 de psicologia, 1 de ciências informáticas, com as legais consequências;
B) Decretar-se que os titulares do Mestrado em Criminologia deverão ser admitidos no referido concurso, não podendo, em consequência ser dos mesmo excluídos, por falta de formação na área de educação e formação pretendidas pela GNR, de modo a – uma vez preenchidos os demais requisitos – poderem integrar, e integrar efetivamente, o curso único para todos os quadros (SAP, CBMUS e TEDT) a ter inicio entre o final de junho e o principio de julho de 2022 (previsto no nº 9 do despacho sub juditio), tudo na mesma situação dos demais concorrentes que possam ou venham a ser admitidos neste concurso.
Caso assim se não entenda, o que só por mera cautela de patrocínio se admite, requer-se a V. Exa. se digne decretar:
C) A suspensão provisória do ato administrativo sub juditio, assim como, ordenar ao Ministério requerido que não preencha e salvaguarde 1 (um) lugar que integra um quadro SAP, a que o Requerente pretende ser admitido no concurso dos autos, até ao trânsito em julgado da decisão final, a proferir no processo principal, por forma a garantir a plena eficácia de eventual decisão que acolha as pretensões do aqui requerente; (...)” – cf. fls. 65 a 103 do SITAF.
M. Tendo sido intentada a acção principal relativa ao processo cautelar referido no processo anterior, utilizando o mecanismo processual previsto no artigo 121.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em 17.09.2023, foi proferida sentença pelo TAF de Penafiel que determinou a anulação do despacho do Comandante-Geral da GNR, de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio, com o fundamento no vício de falta de fundamentação – cfr. fls. 65 a 103 do SITAF.
N. Consta na sentença referida na alínea anterior o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“(...)
Analisada a informação que fundamenta o ato colocado em crise, não resulta claro, nem minimamente explicitado, porque razão, para o preenchimento das 5 vagas do Quadro Superior de Apoio, foram escolhidas as áreas de Direito, Psicologia e Ciências Informáticas.
Resulta claro da fundamentação do ato que as áreas de formação especificas com interesse para a Guarda, foram definidas através do despacho nº ...21, de 21 de setembro, da autoria do Ministro da Administração Interna. Consultado o referido despacho, verifica-se que em anexo ao mesmo, encontram-se listadas várias áreas de educação e formação, que compreendem, artes, humanidades, direito, ciências da vida, informática, engenharia, saúde, serviços de segurança, entre outras. Também não levanta dúvidas que o número de vagas (5) para o Quadro Superior de Apoio foi definido pelo Comandante-geral da GNR.
Contudo, o que não se alcança, nem com maior nem com menor clareza, são as razões que presidiram à escolha das 3 áreas de educação e formação, a saber, Direito, Psicologia e Ciências Informáticas.
Considerando que:
(i) as áreas de educação e formação definidas no despacho nº ...21, de 21 de setembro, do Ministro da Administração Interna, são várias;
(ii) resulta do art.º 197º, nº 7 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana que, “Aos oficiais do quadro superior de apoio incumbe: a) o exercício de funções de comando, chefia e estado-maior; b) o exercício de funções específicas inerentes às respetivas qualificações técnico-profissionais”;
(iii) nos termos do art.º 199º, nº 1 al. d) do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, o recrutamento para oficiais para o quadro superior de apoio é feito de entre os sargentos que, entre outros, sejam detentores do grau de mestre obtido em estabelecimento de ensino superior;
impunha-se que fosse possível extrair da fundamentação do ato, ainda que de forma sucinta, as razões, as necessidades da Guarda, que determinaram a escolha destas 3 áreas de formação e não de qualquer outra prevista no despacho nº ...21, de 21 de setembro.
Veja-se que, o art.º 197º, nº 7 do Estatuto dos Miliares da Guarda Nacional Republicana, ao caraterizar as funções do quadro superior de apoio, refere-se a funções de comando, chefia e estado-maior, e funções especificas às respetivas qualificações técnico-profissionais, o que leva a considerar, em abstrato, que possam ser recrutados sargentos detentores do grau de mestre nas mais variadas áreas.
Por conseguinte, a fundamentação do ato é insuficiente a esclarecer o que motivou a escolha pelas áreas de formação adequadas a preencherem as vagas do quadro superior de apoio, não permitindo aos destinatários do ato, e mais concretamente aos oficiais em condições de, no quadro jurídico previsto nos artigos 197º e 199º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, serem opositores ao concurso, como é o caso do Requerente.
Tal como alega o Requerente, não é possível compreender porque razão é escolhida a área de formação em Direito, que necessidades são relevantes colmatar para ser escolhido um mestre em Direito e não um mestre em Criminologia. É que no limite, poderemos estar perante funções, cuja área de formação adequada possa ser Direito e Criminologia, sem que tal seja percetível através da fundamentação do ato impugnado.
Na mesma medida, não se compreende qual o critério ou a motivação que presidiu à escolha das áreas de formação em caso de necessidade de reafectação dos lugares não preenchidos.
Releva ainda referir que a Entidade Requerida, na sua oposição, mais concretamente nos pontos 52 a 64 do referido articulado, avança com possíveis razões que estiveram na base da escolha da área de formação, o que constitui uma situação de fundamentação a posteriori e por isso não admissível. A obrigação de fundamentação de uma decisão administrativa, enquanto exigência de legalidade externa do ato destinada a garantir a compreensibilidade e inteligibilidade da decisão, tem de ser parte integrante do mesmo, e por isso não se obtém mediante um discurso fundamentador ensaiado em momento posterior.
Deste modo, os argumentos apresentados em sede de oposição não servem para complementar o raciocínio de ponderação que está em falta no ato.
Ademais, e pese embora a escolha das áreas de formação estarem num plano de atuação discricionária, de livre escolha da entidade administrativa, tal não retira a obrigatoriedade de esta fundamentar, ainda que de modo sucinto, o ato. Só deste modo é que os destinatários do mesmo podem apreender o caminho percorrido para alcançar a escolha num determinado sentido e não no outro. Diga-se aliás, que estando em causa a atuação discricionária, a fundamentação dos atos adquire especial relevância como forma de alcançar todo o quadro levado a ponderação.
Sopesados todos os argumentos expostos, conclui-se que, tendo em conta o critério comum, da indagação de um destinatário normal/médio acerca da compreensão do ato, será de concluir que a fundamentação do ato não é suficiente, na medida em que não permite que o destinatário apreenda ou sequer compreenda as razões de facto conformadoras da decisão, na parte que se refere às vagas para ingresso no Quadro Superior de Apoio. A insuficiência da fundamentação, equivale a falta da mesma, nos termos do art.º 153º, nº 2 do CPA, na medida em que entorpece o esclarecimento sobre a motivação do ato.
Pelo exposto, cumpre concluir no sentido de que o ato administrativo impugnado padece de vício de falta de fundamentação, por não apresentar razões de facto, revelando-se assim insuficiente para apreender o sentido integral do mesmo.
(...)
Para além do vicio de falta de fundamentação, o Requerente suscitou a violação dos princípios da igualdade, da prossecução do interesse público e interesses dos cidadãos e do direito de acesso à função pública e aos cargos públicos e ainda o vício de desvio de poder. Os fundamentos de análise dos referidos vícios, assentam na distinção das áreas da formação e nas razões pelas quais a formação em Criminologia poderia ter sido validamente (ou não) preterida face à escolha da área de formação em Direito, atendendo, nomeadamente, ao conteúdo curricular de ambas as áreas de formação.
Ora, a análise dos referidos vícios fica impossibilitada pela insuficiência de fundamentação do ato impugnado, uma vez que não é possível compreender as razões da escolha de uma área de formação em detrimento das restantes, nem sequer quais as necessidades e as concretas funções que serão atribuídas/prosseguidas pelos oficiais que ficarem colocados naquelas vagas.
(...)
Perante o exposto, conclui-se pela anulação do despacho do Comandante-Geral da GNR, de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio, devendo o mesmo ser refeito, expurgado do vicio identificado.” – cfr. fls. 65 a 103 do SITAF.
O. Por acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 21.04.2023, no processo referido em K) do probatório, foi negado provimento ao recurso interposto e, em consequência, confirmada a sentença recorrida referida na alínea antecedente– cfr. consulta ao SITAF.
P. Em 25.09.2023, foi elaborada a Informação n.º ...09 pelo Comando da Administração dos Recursos Internos, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“1. FINALIDADE
A presente Informação tem por finalidade submeter à consideração e decisão superior, relativamente ao 1.° Curso de Formação de Oficiais (CFO) 2022, o seguinte:
a. Seleção das áreas de interesse para a Guarda que urge prover;
b. Distribuição dos lugares disponíveis para o Quadro Superior de Apoio (SAP) pelas áreas de interesse selecionadas;
c. Autorização de abertura do procedimento concursal comum interno de admissão;
d. Determinar a composição do júri do procedimento concursal comum interno de admissão;
e. A viso de abertura do procedimento concursal comum interno de admissão.
2. SITUAÇÃO
a. Através do Despacho n.º ......, de 29 de dezembro, na sua redação atual, foi aprovado o Plano Anual de Recrutamento da GNR (PAR GNR) para o ano de 2022. No que respeita aos Cursos de Formação Inicial (CFI), em particular ao 1.° CFO para o ano de 2022 (CFO 2022) o mesmo contemplava a atribuição de 17 lugares, conforme distribuição infra:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
b. Compete ao Exmo. Comandante-geral, atentas as necessidades de serviço, distribuir as vagas autorizadas pelas áreas de interesse para a Guarda, para o Quadro SAP e Quadro de Chefes de Banda de Música, a vigorar em cada concurso, de acordo com o n.º 2 do despacho nº ...21, de 21 de setembro.
c. Nos termos do artigo 3.° do Despacho n." ......, de 27 de janeiro, Normas do Concurso de Admissão ao CFO e ao Curso de Formação de Oficiais Técnicos (CFOT), o documento da abertura do concurso, a aprovar por despacho do Exmo. Comandante-geral contém, entre outros elementos, a distribuição das vagas disponíveis pelas áreas específicas com interesse para a Guarda.
d. De acordo com o calendário geral, o procedimento concursal de admissão ao CFO é um processo extenso, composto por diferentes fases, em que intervêm várias Unidades, Comandos e Órgãos da Guarda pelo que, para uma execução atempada dos métodos de seleção, é imperioso que a abertura do concurso seja feita tão breve quanto possível.
e. Nestas circunstâncias, em cumprimento dos supracitados despachos e para que este procedimento decorra com a normalidade desejada, urge proceder à distribuição dos lugares disponíveis para o Quadro SAP pelas áreas de interesse para a Guarda e, consequentemente, obter a competente autorização de abertura do procedimento concursal de admissão.
3. ANÁLISE
A. Enquadramento legal:
(1) O Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo Decreto-Lei 30/2017, de 22 de março, criou, na categoria de Oficiais, o Quadro SAP;
(2) O recrutamento para Oficiais é feito para o Quadro SAP de entre os Sargentos que preencham as condições previstas no EMGNR e sejam detentores do grau de mestre obtido em estabelecimento de ensino superior, nas áreas de conhecimento a definir nas Normas de Admissão, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 199.° do referido diploma;
(3) A alínea c) do n.º 1 do artigo 199.° do EMGNR vem densificar a determinação inclusa pelo legislador estatutário no preâmbulo, quando expende que "(...) é garantida a possibilidade de ingresso na categoria de Oficiais aos Sargentos que sejam detentores de mestrado em área científica de interesse para a Guarda, (...) ";
(4) As áreas específicas com interesse para a GNR e o número de vagas disponíveis são definidas pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do Exmo. Comandante-geral, nos termos do n," 2 do mesmo artigo e diploma;
(5) O sobredito despacho vem mais uma vez dar corpo ao desígnio determinado pelo legislador estatutário no preâmbulo, quando menciona que "(...) em área científica de interesse para a Guarda ( ... ) ", sendo estas definidas corno já mencionamos, pelo Exmo. Comandante geral;
(6) Através do Despacho n." ...21, de 21 de setembro, do Ministro da Administração Interna foram definidas as áreas de interesse para a GNR para o Quadro SAP e Quadro de chefes de banda de música;
(7) O ato administrativo de determinação das áreas específicas, previsto no n.º 2 do supracitado despacho, é assente no poder discricionário, pese embora seja executado no cumprimento do referido normativo legal;
(8) São discricionários quando praticados no exercício de um espaço de liberdade, que se encontra orientado pelos limites da lei in casu, o n.º 2 do referido despacho;
(9) É um poder derivado da lei. Só pode ser exercido por aqueles a quem a lei o atribuir e para o fim e em função para o qual a lei o concede e deve ser exercido dentro dos ditames de certos princípios jurídicos de atuação. O poder discricionário não é uma forma de fugir ao Princípio da Legalidade que norteia a Administração, mas antes uma das formas de estabelecer a vinculação da Administração à lei;
(l0) Assim, o iter cognoscitivo que se encontra subjacente à escolha e justificação das áreas de interesse. será explanado mais adiante, onde nos iremos deter com mais acuidade;
(11) Através do Despacho n.º ...22. de 28 de dezembro de 2021, foram fixados 17 lugares disponíveis para a admissão, durante o ano de 2022, ao CFO e ao CFO;
(12)Nesta senda, e através da informação nº ...02..., de 25 de março de 2022, com despacho de concordância do Exmo. Comandante-geral, foi dado início ao procedimento concursal tendente a admitir o ingresso na categoria profissional de oficiais no Quadro SAP e Chefe de Banda de Música, e ainda no Quadro Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica, tendo sido delineada a distribuição pelas seguintes áreas de interesse:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(13) Nos termos do mesmo Despacho foi definido que os lugares que eventualmente não fossem preenchidos no âmbito das áreas de interesse referidas na alínea anterior, seriam reafectados pela seguinte ordem de prioridade: 146 Formação de professores e formadores de áreas tecnológicas - Educação Física; 380 Direito - Direito e 481 Ciências Informáticas;
(14) Materializados os métodos de seleção no âmbito da informação nº ...02..., de 25 de março de 2022, teve o 1.° CFO-Quadro SAP inicio em 27 de junho de 2022;
(15) Porém, no âmbito do processo cautelar n." 390/22.4BEPNF que correu termos no Tribunal Administrativo de Penafiel, foi determinado, em 17 de setembro de 2022, o seguinte:
"Perante o exposto, conclui-se pela anulação do despacho do Comandante-Geral da GNR, de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1.º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio, devendo o mesmo ser refeito, expurgado do vicio identificado", designadamente o vício de falta de fundamentação;
(16) A mesma decisão cindiu o ato administrativo proferido no domínio da informação nº ...02..., de 25 de março de 2022, em três manifestações de vontade independentes, pelo que os militares selecionados e nomeados para a frequência do 1.º CFO do Quadro Chefe de Banda de Música, e ainda do Quadro Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica, terminaram a sua formação com sucesso;
(17) Desta forma, expurgado o vício de falta de fundamentação poderá concretizar-se a realização (17) Desta forma, expurgado o vício de falta de fundamentação poderá concretizar-se a realização do procedimento concursal tendente à admissão à frequência do l.º CFO - Quadro SAP.
b. Análise particular:
(1) A competência para apreciar e decidir o assunto em apreço é do Exmo. Comandante-geral, pelo que importa explanar o ratio decidendi da decisão;
(2) Com efeito, as decisões que se debruçaram sobre o conteúdo da Informação n.º ...02..., de 25 de março de 2022, do Exmo. Comandante-geral, concluíram pelo vício da falta de fundamentação, derivando na anulação do referido ato administrativo;
(3) Assim, o vicio da anulação repercute efeitos sobre toda a tramitação, pelo que importa dotar o Comando das consequências da produção dos mesmos;
(4) Não nos iremos deter sobre a matéria, no entanto, sucintamente a anulação de um ato administrativo redunda na destruição dos efeitos jurídicos por este produzidos, por razões de ilegalidade, conforme o art.º 165.º CPA, ou seja, todos os atos posteriormente praticados poderão ser erradicados;
(5) Uma vez anulado, os efeitos do ato são destruídos retroativamente e a Administração fica constituída no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato. Até ser anulado, o ato anulável produz efeitos jurídicos, até estes serem destruídos com eficácia retroativa, por anulação administrativa ou judicial;
(6) De forma pragmática e objetiva, a primeira conclusão a retirar será, recuar até ao ano de 2022, designadamente ao mês abril, e aferir as condições dos eventuais candidatos aquando da abertura do procedimento concursal;
(7) Realizada que está a conformação dos efeitos do vicio assacado à Informação n.º ...02..., de 25 de março de 2022, do Exmo. Comandante-geral, importa então realizar a reformulação do mesmo;
(8) De facto, a falta de recursos humanos na categoria de Oficiais revela-se um problema transversal em todas as Unidades, Comandos e Órgãos da estrutura geral da Guarda tendo, nas opções da Administração, subjacente as áreas mais deficitárias e que se revelam ser mais urgente o seu reforço;
(9) Deste modo, para o recrutamento de militares para o ingresso na categoria de Oficiais, o legislador estatutário determinou no n.º 1 do artigo 199.° do EMGNR, duas formas de o concretizar, a saber:
(a) Nos termos da alínea a) do referido número e artigo, o recrutamento operacionaliza-se através de um procedimento concursal externo, para a frequência de Curso Formação de Oficias na Academia Militar (CO AM), direcionado para os Quadros de Infantaria, Cavalaria, Administração Militar, Medicina, Medicina Veterinária, Farmácia, Transmissões, Informática e Eletrónica, Engenharia e Material;
(b) Nos termos da alínea c) do mesmo número e artigo, o recrutamento é direcionado para a alimentação do Quadro SAP, realizando procedimento concursal interno direcionado aos Sargentos, que sejam detentores do grau de mestre obtido em estabelecimento de ensino superior, nas áreas de conhecimento definidas por despacho do Exmo. Comandante-geral.
(10) Fixada a forma atinente ao recrutamento, importa descer mais um patamar. Assim, num primeiro momento, perante a ausência de uma definição doutrinal ou jurídico-legal conhecida, procurou-se determinar quais são as atividades operacionais e as atividades de apoio às atividades operacionais executadas na Guarda;
(11) Da praxis institucional resulta que, os militares da categoria profissional de Oficiais com formação adquirida mediante a frequência do CO AM, são empenhados no exercício de funções de comando inscritas no n.º 1 do artigo 43.° do EMGNR, não obstante, o eventual empenhamento na execução de outras funções descritas no artigo 198.° do EMGNR. Na realidade, esta questão está conotada com a formação académica superior específica ministrada no Estabelecimento de Ensino Superior Público Militar;
(12) Para sustentar este quesito, devemos debruçar-nos sobre o artigo 197.° do EMGNR, que estabeleceu as diferenças inerentes aos diversos Quadros. Efetivamente, o sobredito preceito reflete a diversidade de formação académica superior adquirida e que permite os militares desempenhar as suas funções;
(13) Em contraposição os militares recrutados para o ingresso na categoria profissional de Oficiais, através do Quadro SAP, tem em vista outro vetor de empenhamento, designadamente, funções específicas atinentes às áreas especificas de interesse, que se encontram concretizadas no artigo 45.° do EMGNR e que consistem na prestação de apoio à decisão e assessoria, na elaboração de estudos, informações, diretivas, planos, ordens e propostas, com vista à preparação e a transmissão da tomada de decisão e a supervisão da sua execução;
(14) Não obstante ser-lhes permitido exercer a função de comando prevista no artigo 43.º do EM GNR, essa situação não configura uma condição sine qua non, para tal, veja-se, a concatenação entre a alínea a) e a alínea b) do n.º 7 do artigo 197.º do EMGNR, com alínea e) do artigo 204.º ou alínea f) do artigo 205.º todos do EMGNR, onde se determina o desempenho de funções específicas inerentes às áreas de interesse, como forma de alcançar os requisitos de ascensão na própria carreira;
(15) Ao invés, os Oficiais formados através do CO AM necessitam de exercer funções de comando para preencher condições exigidas para progressão na carreira. Saliente-se nesse âmbito a alínea c) do art.º 204.º e a alínea c) do artigo 205.º, ambos do EMGNR;
(16) Não se poderá olvidar que as funções previstas no artigo 45.º do EMGNR são, essencialmente, desempenhadas em Órgãos de Comando e Direção, ou Secções de Estado Maior das Unidades, porquanto as áreas específicas de interesse são fundamentalmente viradas para dotar de mais e melhor informação o órgão decisor;
17) A evolução legislativa implementada pelo EMGNR de 2017 veio determinar o aproveitamento das qualificações técnico profissionais dos militares, que optaram por incrementar a sua formação académica superior e, dessa forma, colmatar as lacunas formativas intrínsecas do Estabelecimento de Ensino Superior Público Militar. com vista ao reforço da categoria de Oficiais com outras áreas de conhecimento;
(18) Efetivamente, o Comando da GNR pretende colocar os Oficiais oriundos do CO AM a desempenhar funções de comando, e os Oficiais oriundos do CFO/SAP a desempenhar funções de Estado Maior (EM), que redundam em funções de Chefia;
19) Trespassado o regime de recrutamento, bem como as funções onde os militares da categoria de Oficiais oriundos do Quadro SAP serão empenhados, importa ainda neste domínio realçar dois aspetos, que não são de somenos:
(a) Assim, em primeiro lugar, o art.º 199.º do EMGNR impõe que os militares que ingressem na categoria profissional de Oficiais terão de ter obtido com sucesso o grau de mestre, nas áreas específicas e de interesse. Desta forma. no que toca ao requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do art.º 199.º do EMGNR, o legislador estatutário pretende um ciclo de estudos completo obtido no Estabelecimento de Ensino Superior Público Militar, não admitindo outro título académico em substituição. Ora, no que toca alínea c) do n.º 1 do art.º 199.º do EMGNR, o legislador estatutário pretende, de igual modo, um ciclo de estudo completo nas áreas específicas de interesse. Da interpretação sistemática do EMGNR, outra conclusão não poderá ser retirada;
(b) Num segundo momento, é pacífico, no domínio dos procedimentos concursais, exigir aos candidatos o ciclo de estudos completos. Veja-se a título de exemplo a exigência prevista no art.º 40.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, que determina possuir "licenciatura em Direito de cinco anos ou ao abrigo do Decreto-Lei n. o 74/2006, de 24 de março, na sua redação atual, seguida de mestrado ou doutoramento em área do Direito obtidos em universidade portuguesa, ou grau académico equivalente reconhecido em Portugal ".
(20) Este DepRH/CARI, conforme mencionado anteriormente, pretende continuar a pugnar pelas mesmas áreas específicas de interesse, anteriormente colocadas a concurso, assim como a forma de recompletamento determinados no domínio da Informação n." ...02..., de 25 de março de 2022, entretanto anulada;
(21) Por outro lado, praticando novo ato administrativo tendente à abertura de novo procedimento concursal para o 1.º CFO - Quadro SAP, com efeitos retroativos a abril de 2022, o universo de candidatos poderá ser semelhante àquele que se sujeite ao 2.º CFO - Quadro SAP, entretanto espoletado a coberto da Informação n.º ...05, de 16 de maio de 2023, com despacho de concordância do Exmo. Comandante-geral de 1 de junho de 2023, porquanto as áreas específicas de interesse serem semelhantes;
(22) Justificada que está a diferença, e a preferência no empenhamento dos militares a recrutar no domínio do CFO, toma-se necessário conceber quais as áreas funcionais básicas imprescindíveis para o cabal cumprimento da missão da GNR.
c. Das áreas formativas a prover:
(1) As funções representam o conjunto de processos que aplicam um recurso de uma organização;
(2) Cada função é realizada dentro de uma organização através de uma área funcional, que pode ser concretizada através de uma ou mais Unidades/Subunidades da estrutura orgânica;
(3) As áreas funcionais são agrupamentos de processos que juntos sustêm o ciclo de vida de um recurso e possibilitam que os objetivos e missão de uma organização sejam atingidos;
(4) Assim, as áreas funcionais são espaços de administração dos recursos dentro de seu ciclo de vida;
(5) É entendimento deste DGRH, e salvo melhor opinião, que as áreas funcionais básicas, imprescindíveis para a atividade de apoio à atividade operacional para o cabal cumprimento da missão da GNR, sejam as seguintes:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(6) Como forma de potenciar a gestão institucional dos recursos internos e mitigar o défice de Recursos Humanos (RH) em causa, tendo em consideração o quantitativo de lugares disponíveis para ingresso no Quadro SAP (5), bem como o enquadramento dos RH, entende-se prover as áreas de atividade de apoio à atividade operacional referidas como as mais prementes, sem prejuízo das demais áreas de atividade;
(7) Tal como mencionado anteriormente, o despacho nº ...21, de 21 de setembro, determinou que compete "ao Comandante-Geral, atentas as necessidades de serviço, distribuir as vagas autorizadas pelas áreas de interesse", chamando desse modo à colação, a utilização do poder discricionário para a escolha, que não podem olvidar o respeito pelo princípio da fundamentação da sua seleção, ou seja, o respeito pelo princípio da legalidade;
(8) Portanto, a lei ao conferir a determinado órgão um poder discricionário, não se satisfará com qualquer escolha que respeite o seu fim, antes pretende que seja procurada aquela que, ponderados todos os factos e circunstâncias que apenas in concreto podem ser descobertos, e observados os imperativos que decorrem dos princípios da proporcionalidade, da igualdade, da boa fé e da imparcialidade, o órgão administrativo tiver por a mais "certa";
(9) Desta forma, consideremos o seguinte:
(a) Assessoria jurídica:
1. Desde logo, como já mencionado anteriormente, o Estabelecimento de Ensino Superior Público Militar não administra formação neste domínio;
2. Efetivamente, a necessidade de militares, neste caso Oficiais, com formação na área de direito é extrema, bastando para tal considerar que seria necessária, no mínimo, a existência de, pelo menos, 1 oficial com formação nesta área a assessorar diretamente cada comando das Unidades da GNR, de forma a conseguir ser executada, em momento prévio à prolação de decisões, uma análise jurídica que melhor habilitasse os comandantes na tomada de decisão;
3. Por outro lado, o CARI que gere mais de 23.000 militares em todas as suas vertentes profissionais, não dispõe de nenhum assessor jurídico que preste assessoria junto do Comandante;
4. Não será despiciendo mencionar que recentemente foi aberto convite para militares com formação na área do Direito, mas esse convite revelou-se infrutífero tendo ficado deserto, por falta de candidatos;
5. Assim, toma-se necessário reforçar a necessidade que a Guarda tem em prestar assessoria jurídica aos comandantes, diretores ou chefes;
6. Razão pela qual importa dotar a estrutura com militares da categoria de Oficiais com formação jurídica a fim de conformar as diversas tomadas de decisão do órgão decisor, em reforço do respeito pelo princípio da legalidade previsto na Constituição da República Portuguesa;
7. Por seu turno, a diversidade de pretensões apresentadas à Administração tem subjacente um conjunto de circunstâncias factuais subsumidas ao conjunto de normativos jurídicos, que compõem o ordenamento jurídico, sendo importante dotar a estrutura de comando com elementos da categoria de Oficiais, com competências especificas suficientes para auxiliar na tomada de decisão;
8. Não será despiciente dar nota que a evolução legislativa ocorrida no nosso ordenamento jurídico fez nascer um conjunto de direitos na esfera jurídica de cada militar do efetivo, pelo que face à subsunção da legislação aplicável, torna-se necessário um reforço neste domínio e bem assim, mais militares com formação jurídica com vista à melhor preparação e adequação no apoio à tomada de decisão;
9. Não deixa de ser relevante que se tem verificado um acréscimo de litigância tanto contenciosa como graciosa, fruto das pretensões apresentadas pelos militares que compõem o efetivo da GNR. Assim, importa reforçar o efetivo de militares da categoria de Oficiais com formação jurídica, a fim de a aumentar a eficácia e qualidade das peças procedimentais elaboradas. Veja-se nesse sentido, o elevado número de procedimentos administrativos iniciados no âmbito promocional, colocacional, e não menos importante, aquisitivos;
10. Do acima exposto, veja-se o seguinte exemplo: afigura-se evidente, que nestas funções de assessoria ao comando é totalmente diferente um Oficial com formação académica superior na área de Direito em contraposição a outro com formação em Criminologia, não sendo as mesmas sequer comparáveis pela abrangência da primeira e especificidade da segunda.
(b) Ciências Sociais e do Comportamento (Psicologia):
1.. A Guarda tem, igualmente, carência de oficiais com esta formação, porquanto tem o objetivo de diminuir os riscos psicossociais e melhorar a saúde ocupacional na GNR. Assim, pretende-se disponibilizar este apoio técnico por toda a estrutura geral da Guarda permitindo prevenir os riscos psicossociais e os problemas de saúde psicológica, que são mais prevalentes nos efetivos militares e civis afetos à atividade operacional;
2. Importa realizar um incremento de militares com formação na área da psicologia, por forma a colmatar o aumento da necessidade de auscultar os militares que necessitam desse serviço;
3. A Guarda procura identificar e dar acesso a uma resolução atempada e eficaz das dificuldades sentidas, evitando consequências mais significativas, quer para o efetivo, quer para a própria Instituição. Assim, orientada pelo Plano de Prevenção de Suicídios nas Forças de Segurança e os seus 3 eixos (Sensibilização e Prevenção; Tratamento; e Intervenção na contenção de casos de emergência), a Guarda pretende reforçar esta capacidade e apoio ao seu efetivo, atendendo à sua dispersão por todo o território nacional.
4. Efetuando uma análise ao efetivo do Centro Clínico da GNR, verificamos que se encontra altamente desfalcado em oficiais com formação na área da psicologia sendo, esta uma das valências clínicas com grande afluência dos militares aquela Unidade de Saúde;
5. De igual modo, constatamos que o Núcleo de Psicologia Organizacional e Apoio Social da Guarda (NPOASG) se encontra deficitário em oficiais com formação na área de Psicologia, contando apenas com 3 funcionários civis e 4 militares, efetivo insuficiente para as suas atribuições, donde se destaca a área da psicologia do trabalho e das organizações;
6. Importa ainda evidenciar, que com a implementação do Plano Anual de Formação (PAP) e do Plano Anual de Recrutamento (PAR), existiu um incremento de procedimentos concursais na GNR que necessitam da realização de diversos métodos de seleção da competência de realização do NPOASG.
(c)Formação:
1. Pretende-se reforçar a capacidade formativa do Estabelecimento de Ensino (desconcentrados em Escola da Guarda/Queluz, Centro de Formação da Figueira da Foz e Centro de Formação de Portalegre) e da Academia Militar, pondo em evidência a necessidade de reforço em docentes na área de educação física, face ao elevado quantitativo de lugares fixados para os CFI e a alteração da metodologia dos referidos cursos;
2. Importa ainda dar nota que os cursos de formação, promoção e de especialização albergam no seu referencial de formação a unidade curricular de Educação Física, sendo importante dotar o corpo docente do Estabelecimento de Ensino de militares com formação académica superior de Educação Física;
3. Na verdade, tal como desenvolvido na Informação n.º ...11..., de 30 de novembro de 2021, da Escola da Guarda, verifica-se uma enorme carência de militares oficiais com esta formação, da qual depende a realização das provas de aptidão tisica necessárias em todos os cursos ministrados naquele estabelecimento de ensino;
4. Por outro lado, derivado da carência de efetivos com competências especificas nesta área, surgem dificuldades na realização dos métodos de seleção nas provas de admissão aos CFI, o que origina graves prejuízos na tramitação dos seus procedimentos concursais, condicionando o normal funcionamento da Instituição.
(d) Informática:
1. A evolução e rapidez do desenvolvimento tecnológico exigem uma capacidade de resposta técnica cada vez mais especializada. Na Guarda, as plataformas tecnológicas estão presentes em todas as áreas funcionais, desde as operações, informações, gestão de recursos humanos, logísticos e financeiros, entre outras. Como exemplos, temos as plataformas do SIIOP, do SIGPES, do SIGAM, etc;
2. Assim, toma-se relevante dotar a Guarda da capacidade de suporte técnico mantendo os níveis de eficiência e eficácia necessários em todas as áreas funcionais;
3. Importa ainda dar nota da necessidade de coordenação nos projetos no âmbito dos Sistemas de Informação, no intuito de orientar e acompanhar o seu desenvolvimento,
bem como a sua gestão e operação, para garante da sua adequação às necessidades do Dispositivo;
4. Daí surge a necessidade de dotar a Direção de Comunicação e Sistemas de Informação (DCSI) com RH com competências especificas nesta área, por forma a colmatar o aumento da necessidade de controlo de qualidade, no âmbito do funcionamento, operação e utilização dos Sistemas de Informação;
5. Sendo, portanto, relevante, aumentar a capacidade em RH para o exercício de autoridade técnica, no que respeita à sustentação dos Sistemas de Informação e à manutenção das tecnologias de informação;
6. Por outro lado, não podemos olvidar, que a urgência e necessidade de oficiais nesta área encontra-se devidamente explanada na Informação ...03..., de 22 de março de 2022, reforçando-se ainda que o convite aberto a coberto do proposto nesta mesma informação apenas teve um candidato que não reunia as condições de admissão, não sendo possível o recrutamento pretendido.
d. Da distribuição de lugares:
(1) Esta seleção e distribuição de lugares por áreas de atividade de apoio à atividade operacional constituem a previsão anual que corresponde às prioridades de recrutamento para o Quadro SAP com os militares da categoria de Oficiais necessários tendo, em 2022, o seguinte racional:
(a) Atentar às necessidades de serviço;
(b) Dotar a estrutura geral da Guarda de militares da categoria de Oficiais necessários ao seu funcionamento, estruturas essas que apoiarão tecnicamente as áreas de atividade operacional, obtendo mais-valias ao nível da eficácia organizacional nos campos estruturais, funcionais e operacionais;
(c)Prover a estrutura geral da Guarda de militares da categoria de Oficiais qualificados com conhecimentos técnico-profissionais de forma a habilitá-los para o exercício de funções setoriais, para garantir os adequados níveis de funcionalidade dos serviços no cumprimento das missões cometidas à Guarda
(d) Reconstituir e revitalizar o corpo técnico da estrutura de comando de forma transversal, apostando nas áreas de interesse da Guarda e recuperando a sua massa crítica com militares da categoria de Oficiais titulares de habilitação académica de nível superior. Assim, permitindo reforçar as unidades, comandos e órgãos que, nas áreas de atividade identificadas, se dedicam à conceção, assessoria, planeamento, monitorização, avaliação e aplicação de métodos e processos de natureza técnica e ou científica, que fundamentam e preparam a decisão
(e) Colmatar as necessidades das funções previstas nas estruturas orgânicas da Guarda, nomeadamente, para o exercício de funções de comando, chefia, estado-maior e o exercício de funções específicas inerentes às respetivas qualificações técnico profissionais
(f) Afetar recursos humanos às áreas de atividade de apoio à atividade operacional, nomeadamente às áreas de assessoria jurídica, saúde, formação, administração de recursos logísticos e comunicação e relações públicas, sem prejuízo das demais áreas de atividade;
(g) Potenciar a gestão institucional dos recursos internos, melhorando o enquadramento dos recursos humanos nas áreas de atividade identificadas. de acordo com o quantitativo de lugares disponíveis para ingresso no respetivo Quadro;
(h) Proporcionar a progressão e desenvolvimento das carreiras na área da administração dos recursos internos, aumentar a especialização e reduzir a constante mobilidade dos militares da categoria de Oficiais dos Quadros das armas resultante da progressão de carreira, permitindo assim aumentar a eficácia e a eficiência;
(i) Contribuir para racionalizar a gestão global da força de trabalho, no sentido de potenciar os recursos existentes e reduzir os custos;
(j) Formar militares em áreas não abrangidas pelo Ensino Superior Público Universitário Militar;
(K) Dotar as unidades, comandos e órgãos de militares da categoria de Oficiais qualificados em áreas especializadas nas áreas de atividade identificadas e previstas no Mapa de Pessoal Militar da Guarda, para garantir os adequados níveis de funcionalidade dos serviços no cumprimento das respetivas missões;
(l) Empenhar os Oficiais formados no domínio do CFO, essencialmente, no desempenho de funções de prestação de apoio à decisão e assessoria ao Comandante, que consistem na elaboração de estudos, informações, diretivas, planos, ordens e propostas, tendo em vista a preparação e a transmissão da tomada de decisão e a supervisão da sua execução.
(2) Nesta senda, o quantitativo de lugares disponíveis para admissão, no que respeita ao 1.° CFO 2022 para o Quadro SAP, a prover por procedimento concursal interno proposto no PAR GNR 2022, seja o seguinte:
(...) Caso não sejam preenchidos os lugares previstos no âmbito do Quadro SAP, os mesmos serão reafectados pela seguinte ordem de prioridade 146 Formação de professores e formadores de áreas tecnológicas - Educação Física; 380 Direito - Direito e 481 Ciências Informáticas, conforme o seguinte:
(…)”
- cfr. fls. 104 a 131 do processo administrativo.
Q. Sob a informação referida na alínea anterior, o Comandante Geral da GNR exarou o seguinte despacho, datado de 11.10.2023, com o seguinte teor: “concordo com o proposto. Ver os meus despachos em anexo” – cfr. fls. 104 do processo administrativo.
R. Em 11 de Outubro de 2023, foi proferido despacho n. º ...3... do Comandante Geral da GNR, por via do qual se determinou o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“l. Considerando que:
a. O recrutamento para o quadro superior de apoio (SAP), da categoria de oficiais, é efetuado de entre os sargentos que preencham as condições previstas no Estatuto dos Militares da Guarda Nacional da Guarda Nacional Republicana (EMGNR) aprovado pelo decreto-Lei n° 30/2017, de 22 de março e sejam detentores do grau de mestre obtido em estabelecimento de ensino superior, nas áreas de conhecimento a definir nas normas de admissão ao curso ..., nos termos do disposto na alínea c) do n. ° l do artigo 199.ºdo referido diploma;
b. As áreas especificas com interesse para a Guarda e o número de vagas disponíveis são definidas pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do Comandante-Geral, nos termos do n. ° 2 do mesmo artigo e diploma,
c. Através do Despacho n." ...21, de 21 de setembro, foram definidas as áreas de interesse para a Guarda para o quadro SAP e quadro de chefes de banda de música;
d. O plano anual de Recrutamento da GNR (PAR GNR) proposto para o ano de 2022, no que respeita aos Cursos de Formação Inicial, em particular ao l.º Curso de Formação de Oficiais para o ano de 2022 (CFO 2022) contemplava a atribuição de 17 lugares, dos quais 5 para o Quadro Superior de Apoio e 10 para o Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica e 2 para o Quadro de Chefe de Banda de Música;
e. Compete ao Comandante-geral, atentas as necessidades de serviço, distribuir as vagas autorizadas pelas áreas de interesse para a Guarda, para o quadro SAP e para o quadro de chefes de banda de música, a vigora em cada concurso, de acordo com o n.º 2 do supracitado despacho;
f. Nos termos do artigo 3. ° do Despacho nº ...2..., de 27 de janeiro, que aprova as Normas do Concurso de Admissão ao CFO e ao Curso de Formação de Oficiais Técnicos (CFOT), o documento de abertura do concurso, a aprovar por despacho do Comandante-geral, contém, entre outros elementos, a distribuição das vagas disponíveis pelas áreas especificas com interesse para a Guarda;
g. De acordo com o calendário geral, o procedimento concursal de admissão ao CFO é um processo extenso, composto por diferentes fases, em que intervêm várias Unidades, Comandos e Órgãos (UCO) da estrutura geral da Guarda, pelo que, para uma execução atempada dos métodos de seleção e avaliação de candidaturas a abril de 2022 é imperioso que a abertura do concurso seja feita tão breve quanto possível;
h. Nestas circunstâncias, e para que este procedimento decorra com a normalidade desejada, urge proceder ao seguinte:
l) Seleção das áreas de interesse para a Guarda para o quadro SAP que urge prover;
2) Distinção dos lugares disponíveis para o quadro SAP pelas áreas de interesse selecionadas;
3) Autorização de abertura do procedimento concursal comum interno de admissão.
i. A seleção e distribuição dos lugares por áreas de interesse para a Guarda constituem a previsão anual que corresponde às prioridades de recrutamento para o quadro SAP com os militares de categoria de Oficiais necessários, tendo, em 2022 o seguinte racional:
l) Atentar às necessidades de serviço;
2) Dotar a estritura geral da Guarda de militares de categoria de Oficiais, necessários ao seu funcionamento, estruturas essas que apoiaram tecnicamente as áreas de atividade operacional, obtendo mais- valias ao nível da eficácia organizacional nos campos estruturais, funcionais e Operacionais:
3) Prover a estrutura geral da Guarda de militares de categoria de Oficiais qualificados com conhecimentos, técnico-profissionais de forma a habilitá-los para o exercício de funções setoriais, para garantir os adequados níveis de funcionalidade dos serviços no cumprimento das respetivas missões cometidas à Guarda;
4) Reconstituir e revitalizar o corpo técnico da estrutura do comando de forma transversal, apostando nas áreas de interesse da Guarda e recuperando a sua massa critica com militares da categoria de Oficiais titulares de habilitação académica de nível superior para reforçar as unidades, comandos e órgãos que, nas áreas de atividade identificadas se dedicam à conceção, assessoria, planeamento, monotorização, avaliação e aplicação de métodos e processos de natureza técnica e ou cientifica, que fundamentam e preparam a decisão superior;
5) Colmatar as necessidades das funções previstas nas estruturas orgânicas da Guarda, nomeadamente, para o exercício de funções de comando, chefia, estado-maior e o exercício de funções específicas inerentes às respetivas qualificações técnico-profissionais;
6) Afetar recursos humanos às áreas de atividade de apoio à atividade operacional, nomeadamente às áreas de assessoria jurídica, saúde, formação, administração de recursos logísticos e comunicação e relações públicas, sem prejuízo das demais áreas de atividade;
7) Potenciar a gestão institucional dos recursos internos, melhorando o enquadramento dos recursos humanos nas áreas de atividade identificadas, de acordo com o quantitativo de lugares disponíveis para ingresso no respetivo quadro;
8) Proporcionar a progressão e desenvolvimento das carreiras na área da administração dos recursos internos, aumentar a especialização e reduzir a constante mobilidade dos militares de categoria de Oficias dos quadros das armas resultante da progressão de carreira, permitindo assim aumentar a eficácia e eficiência;
9) Contribuir para racionalizar a gestão global da força de trabalho, no sentido de potenciar os recursos existentes e reduzir os custos;
10) Formar militares em áreas não abrangidas pelo ensino superior público universitário militar;
11) Dotar as unidades, comandos e órgãos de militares de categoria de Oficiais qualificados em áreas especializadas nas áreas de atividade identificadas e previstas no Mapa de Pessoal Militar da Guarda, para garantir os adequados níveis de funcionalidade dos serviços no cumprimento das respetivas missões;
12) Empenhar os oficiais formados no domínio do CFO, essencialmente no desempenho de funções de prestação de apoio à decisão e assessoria ao Comandante, que consiste na elaboração de estudos, informações, diretivas, planos, ordens e propostas, tendo em vista a preparação e a transmissão da tomada de decisão e a supervisão da sua execução.
2. Assim determino que:
a) Seja aberto procedimento concursal comum interno de admissão ao l. ° CFO 2022 de acordo com os quantitativos de lugares a seguir indicados:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
b) As áreas de interesse para a Guarda e sua distribuição para o quadro SAP na categoria de Oficiais para o l. ºCFO 2022 seja de acordo com os quantitativos de lugares a seguir indicados:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
c) Caso não seja preenchidos os lugares previstos no âmbito do quadro SAP, os mesmos serão reafectados
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
d. Se o quantitativo de lugares a reafectar for superior ao número de áreas de interesse disponíveis, a reafectação recomece obedecendo à mesma ordem de prioridade deforma sucessiva.
e. O procedimento concursal foi autorizado pelo despacho n.º ...2, de 28 de dezembro de 2021, publicado em diário da República n" 5, II série, de 07 de janeiro de 2022.
d. Se o quantitativo de lugares a reafectar for superior ao número de áreas de interesse disponíveis, a reafectação recomece obedecendo à mesma ordem de prioridade deforma sucessiva.
e. O procedimento concursal foi autorizado pelo despacho n.º ...2, de 28 de dezembro de 2021, publicado em diário da República n" 5, II série, de 07 de janeiro de 2022.
f. O presente despacho faz parte integrante da Informação n.º ...09, de Setembro, que reformula o procedimento concursal iniciado a coberto da informação nº ...02..., de 25 de março de 2022” – cfr. fls. 123 a 126 do processo administrativo.
S. Na sequência do referido despacho, o mesmo Comandante Geral da GNR proferiu, na mesma data o Despacho n. º ...3..., por via do qual procede ao Aviso de Abertura do Procedimento concursal de admissão ao 1.º curso de formação de oficiais com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
- cfr. fls. 127 a 131 do processo administrativo.
T. A coberto da Nota n.º ...20-...10-DRH, de 17/10/2023, foi determinado a publicação em Ordem de Serviço, do referido procedimento concursal, permanecendo disponível para submissão de candidaturas, durante um período de 10 dias – cf. fls. 132 a 135 do processo administrativo.
U. Consta na Ordem de Serviço n.º ...23, mais concretamente no seu artigo 10.° (páginas 1914 e 1915), o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. doc. n.º do requerimento inicial.
*
III - Enquadramento jurídico.
O requisito do fumus boni iuris.
1. A falta dos necessários despachos de autorização. O artigo 136.º, n.º 1 do D.L. n.º 53/2022, de 12 de Agosto; D.L. n.º 126-C/2021, de 31 de Dezembro; n.º 1 do artigo 152.º do D.L. n.º 84/2019, de 28 de Junho Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro), na Lei do Orçamento de Estado (Lei nº 24-D/2022, de 30 de Dezembro), na Lei de Execução Orçamental (Decreto-Lei n.º 10/2023 de 8 de Fevereiro), na Lei das Finanças Locais (Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro), a Lei das Finanças Regionais (Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de Setembro), na Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro), e, ainda, no Regime da Administração Financeira do Estado (Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho) e na Lei das Grandes Opções de Plano para 2022-2026 (Lei n.º 24-C/2022 de 30 de Dezembro (conclusões a) a h)).
Este é o teor da decisão recorrida quanto a este ponto:
“(…)
. Da alegada falta de competência.
No cerne da invocação constante no requerimento inicial, consta que previamente à prolação do acto suspendendo (i) o Ministro da Administração Interna (membro do Governo que tutela a GNR no momento da sua prolação) não emitiu despacho prévio favorável à sua prolação, assim como não fixou o quantitativo de admissão, (ii) tal como não ocorreu qualquer subsequente autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da Administração Pública (Ministra da Presidência) e das Finanças (Ministro das Finanças) nos termos do n.° l, n.° 2 e alínea a) do mesmo número do artigo 126. ° do Decreto-lei n. ° 10/2023, de 8 de fevereiro, conjugado com o n. ° 5 do artigo 93. ° e n. ° 2 do artigo 199. ° do EMGNR, e da Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional (D. L. n.° 32/2022, de 9 de maio).
Estriba o Requerente que a autorização apenas se reportou ao ano económico de 2022, pelo que, mesmo que pretendesse o Comandante da GNR reiniciar um novo procedimento para suprir os vícios que levaram à anulação do ato que determinou a abertura do 1.° CFO, teria inevitavelmente de obter uma prévia autorização para a abertura do procedimento dos autos, durante o seu mandato, e para o ano em que o mesmo iria decorrer: 2023.
Por outro lado, face aos princípios, regras e diplomas invocados, em especial à Lei da Execução Orçamental (D.L. n. ° 10/2023, de 8 de fevereiro) para o ano de 2023, mormente às cativações previstas no seu artigo 5.°, à determinação de fundos disponíveis prevista no seu artigo 7. ° e à obrigação de cabimentação e compromissos prevista no seu artigo 23.°, a decisão de abertura do concurso dos autos tinha, obrigatoriamente, de colher a prévia autorização do Ministro das Finanças, para além das já referidas dos Ministros da Administração Interna e da Presidência.
Não tendo o autor do acto autorização para o poder praticar o acto objeto da presente providência, tal determina a sua anulabilidade, face ao disposto no artigo 163.° do CPA, que aqui se requer seja reconhecida e declarada.
Vejamos.
Por despacho nº ...21, do Ministro da Administração Interna, de 21 de setembro de 2021, foram fixadas as áreas de interesse para o Quadro Superior de Apoio e para o Quadro de Chefes da Banda de Música, da Guarda Nacional Republicana, constantes do Anexo I ao referido despacho.
Em 07.01.2022, foi publicado em Diário da República nº 5/2022, 2ª série, parte C, o Despacho nº ...22, proferido pela Ministra da Administração Interna, que fixou o quantitativo de lugares e postos de trabalho disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, aos cursos de formação inicial para ingresso nas várias carreiras e categorias dos quadros da GNR. Por via do despacho referido no ponto anterior, foram estabelecidos 5 lugares para o Curso de Formação de Oficiais para o Quadro Superior de Apoio.
Posteriormente, por despacho datado de 08.04.2022, do Tenente-General, Comandante-Geral da GNR, foi concedida a autorização para a abertura do concurso de admissão ao 1º Curso de Formação de Oficiais e Oficiais Técnicos, para ingresso no Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica, no Quadro Superior de Apoio e no Quadro de Chefe de Banda de Música.
O Requerente intentou processo cautelar contra o Ministério da Administração Interna, que correu termos neste Tribunal, sob o proc. n.º 390/22.4BEPNF, no qual requereu a suspensão de eficácia do referido despacho datado de 08.04.2022, nos seguintes termos:
“A) A suspensão provisória da eficácia do ato administrativo consubstanciado no despacho proferido pelo Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana de 8 de abril de 2022, que deu origem à abertura do concurso para admissão ao 1º Curso de formação de oficiais e oficiais técnicos, mais concretamente para ingresso no quadro superior de apoio e no quadro de chefe de banda de música, para o preenchimento de um total de 7 vagas, 3 de direito, 1 de psicologia, 1 de ciências informáticas e 2 de artes e espetáculo – Direção de orquestra e de coro, pelo menos na parte que visa o preenchimento de um total de 5 vagas, 3 de direito, 1 de psicologia, 1 de ciências informáticas, com as legais consequências;
B) Decretar-se que os titulares do Mestrado em Criminologia deverão ser admitidos no referido concurso, não podendo, em consequência ser dos mesmo excluídos, por falta de formação na área de educação e formação pretendidas pela GNR, de modo a – uma vez preenchidos os demais requisitos – poderem integrar, e integrar efetivamente, o curso único para todos os quadros (SAP, CBMUS e TEDT) a ter inicio entre o final de junho e o principio de julho de 2022 (previsto no nº 9 do despacho sub juditio), tudo na mesma situação dos demais concorrentes que possam ou venham a ser admitidos neste concurso.
Caso assim se não entenda, o que só por mera cautela de patrocínio se admite, requer-se a V. Exa. se digne decretar:
C) A suspensão provisória do ato administrativo sub juditio, assim como, ordenar ao Ministério requerido que não preencha e salvaguarde 1 (um) lugar que integra um quadro SAP, a que o Requerente pretende ser admitido no concurso dos autos, até ao trânsito em julgado da decisão final, a proferir no processo principal, por forma a garantir a plena eficácia de eventual decisão que acolha as pretensões do aqui requerente; (...)”
Tendo sido intentada a acção principal relativa ao processo cautelar referido no processo anterior, utilizando o mecanismo processual previsto no art. 121.º do CPTA, em 17.09.2023, foi proferida sentença pelo TAF de Penafiel que determinou a anulação do despacho do Comandante-Geral da GNR, de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio, com o fundamento no vício de falta de fundamentação.
Facilmente se conclui que falece razão ao Requerente, considerando os normativos legais que regulam a execução de sentenças.
Saliente-se que um dos efeitos substantivos da decisão que julgou procedente a acção impugnatória, a par do efeito declarativo e do efeito anulatório, é o efeito executório: provida a acção e determinada a anulação, resulta para a Administração o dever legal de extrair todas as consequências jurídicas da anulação, isto é, o dever jurídico de executar a sentença do tribunal administrativo.
E o dever de executar a sentença, que tem como corolário o direito subjectivo do Exequente a quem foi favorável, consiste no dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação decretada pelo tribunal, traduzindo-se tal dever na obrigação, para a Administração, de praticar todos os actos jurídicos e todas as operações materiais que sejam necessárias à reintegração da ordem jurídica violada.
Conclui-se, pois, que o respeito pelo caso julgado significa que a Administração, a repetir o acto anulado, terá de o fazer desprovido das ilegalidades que motivaram a anulação, não podendo reincidir nessas ilegalidades, sob pena de incorrer em nulidade (cfr. art. 158º n.º 2, do CPTA).
Assim, a autoridade do caso julgado que se impunha à Administração respeitar, no presente caso (cfr. arts. 205º n.º 2, da CRP, e 158º, do CPTA), enquanto constituída no dever de executar o julgado anulatório, era limitada pelo pedido e pelo segmento da causa de pedir que foram julgados procedentes no âmbito da acção administrativa, in casu, a procedência do vício de falta de fundamentação do acto de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio necessidades da Guarda, e que determinou a escolha de 3 áreas de formação – neste sentido, entre muitos outros, Acs. Do STA de 2.7.2008 (Pleno), proc. N.º 1328ª/03, e 18.11.209, proc. N.º 581/09.
Refere o Acórdão do STA nº 031616 de 13/04/2000 que “anulado um ato ... pode a Administração praticar outro ato com o mesmo ou diverso conteúdo dispositivo, desde que o novo ato substitutivo seja expurgado do vício que determinou a anulação anterior.
No mesmo sentido se pronunciou o Acórdão do STA nº 048328A de 19/09/2006, em cujo sumário se pode ler que “na execução de sentença anulatória de ato administrativo, o critério a seguir não é necessariamente o da reposição da situação anterior à prática do ato ilegal, mas o da reconstituição da situação atual hipotética. Se o fundamento da anulação do ato for a existência de um vício de legalidade externa, o ato anulado considera-se renovável. Nesse caso, a execução do julgado cumpre-se, ou pelo menos, tem de começar pelo expurgo da violação detetada, isto é, com a prolação de novo ato, mas sem o vício que caracterizava o anterior.”
Por outro lado, ao dispor o nº 1 do artº 173º do CPTA que “a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”, isso quer dizer que o dever de reconstituição da situação actual hipotética que deveria existir caso o acto ilegal, anulado judicialmente, não tivesse sido praticado, retroage os seus efeitos ao momento em que esse acto ilegal foi praticado, ou seja, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que a Administração deveria ter actuado.
Com efeito, “...o dever positivo que resulta para a Administração da sentença de mera anulação é, afinal, o dever de reexaminar a situação de facto à luz da lei aplicável e da sentença, e o dever de actuar em termos legais e correctos em face desse exame – com esse alcance, dir-se-á que os efeitos "ultra- constitutivos" se resumem afinal numa condenação genérica à resolução administrativa de um caso concreto, condicionada e orientada pelos termos da fundamentação anulatória” JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª Edição, 2006, págs. 379-380).
Como a jurisprudência tem assinalado, a título ilustrativo aqui se cita o acórdão do STA, proferido no processo n.º 0581/09, datado de 18.11.2009,
“No âmbito do processo de execução do julgado anulatório de um acto administrativo, a autoridade administrativa deverá reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, atendendo à situação de facto e de direito que existia no momento em que deveria ter actuado, sem prejuízo de poder praticar um acto de conteúdo idêntico, desde que observe os limites do caso julgado”.
Saliente-se que a definição dos actos e operações necessários ao restabelecimento da situação actual hipotética não deixaram de ser aludidas na sentença proferida pelo TAF de Penafiel, mormente as vinculações a observar pela entidade demandada, ao abrigo do disposto nos artigos 71.º e 95.º, n.º 3, do CPTA, com apelo às regras constantes no artigo 173.º do CPTA, prevendo-se os actos e termos em que deveria a Ré proceder à execução da própria decisão anulatória, na parte em que definiu, na fundamentação da sentença: “conclui-se pela anulação do despacho do Comandante-Geral da GNR, de 08.04.2022, na parte em que determinou a abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio, devendo o mesmo ser refeito, expurgado do vicio identificado”.
Tratando-se de um procedimento concursal e tendo sido anulado o acto de abertura do concurso, por falta de fundamentação quanto à motivação da escolhas das áreas de formação cujo vagas se pretendia prover, a execução do acórdão anulatório passará, necessariamente, pelo retomar do procedimento de concurso no momento em que se verificou a ilegalidade, procedendo-se a nova abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio (2022), expurgado do vício gerador da anulação e praticando-se um novo acto de abertura do concurso para o 1º Curso de Oficiais para ingresso no Quadro Superior de Apoio 2022.
Nesse sentido, em 25.09.2023, foi elaborada a Informação n.º ...09 que propunha a seleção das áreas de interesse para a Guarda que urgia prover, a distribuição dos lugares disponíveis para o Quadro Superior de Apoio (SAP) pelas áreas de interesse selecionadas (assistência jurídica; Ciências Sociais e do Comportamento (Psicologia); Informática) e a Autorização de abertura do procedimento concursal comum interno de admissão do ano de 2022.
Sob a informação referida na alínea anterior, o Comandante Geral da GNR exarou o seguinte despacho, datado de 11.10.2023, com o seguinte teor: “concordo com o proposto”.
Em 11 de outubro de 2023, foi proferido Despacho n.º ...3... do Sr. Comandante Geral da GNR, por via do qual se determinou a abertura do procedimento concursal comum interno de admissão ao l. ° CFO 2022 e as áreas de interesse para a Guarda e sua distribuição para o quadro SAP na categoria de Oficiais para o l. ºCFO 2022 de acordo com os quantitativos de lugares a seguir indicados: psicologia (1 vaga); direito (3 vagas) e ciências informáticas (1 vaga), bem como as regras de reafectação em caso de não preenchimento das referidas vagas. Nesse mesmo despacho mencionou-se que o despacho faz parte integrante da Informação n.º ...09, de Setembro, que reformula o procedimento concursal iniciado a coberto da informação nº ...02..., de 25 de março de 2022 e que o procedimento concursal foi autorizado pelo despacho n.º ...2, de 28 de dezembro de 2021, publicado em diário da República n.º 5, II série, de 07 de janeiro de 2022.
Na verdade, por imposição dos artigos 158.º e 173º nº 1 e 2 do CPTA, o que, em face da decisão proferida por este TAF tinha é, (1º) à luz da situação legal e factual existente em 2022 (2º) retomar o procedimento concursal (3º) sem a ilegalidade detectada no processo declarativo e explicada na sentença a executar (falta de fundamentação).
Saliente-se que a Ré devia actuar à luz dos factos e do direito vigente na data da prática do acto anulado com respeito pelos limites do caso julgado anulatório, o que a Entidade Requerida procurou fazer através do despacho impugnado, e o que tem duas consequências:
Por um lado, na situação presente, em que está em causa um procedimento concursal que deve ser retomado em consequência de ilegalidade de acto procedimental, a retoma ocorre precisamente a partir do ponto em que essa mesma ilegalidade se verifica permanecendo intactos os actos situados a montante no procedimento, desde logo os actos autorizativos.
Recorde-se que:
- Através do Despacho n." ...21, de 21 de setembro, foram definidas as áreas de interesse para a Guarda para o quadro SAP e quadro de chefes de banda de música – cfr. art. 199.º, n.º 2 do EMGNR.
- O plano anual de Recrutamento da GNR (PAR GNR) proposto para o ano de 2022, no que respeita aos Cursos de Formação Inicial, em particular ao l.º Curso de Formação de Oficiais para o ano de 2022 (CFO 2022) contemplava a atribuição de 17 lugares, dos quais 5 para o Quadro Superior de Apoio e 10 para o Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica e 2 para o Quadro de Chefe de Banda de Música. Compete ao Comandante-geral, atentas as necessidades de serviço, distribuir as vagas autorizadas pelas áreas de interesse para a Guarda, para o quadro SAP e para o quadro de chefes de banda de música, a vigora em cada concurso, de acordo com o n.º 2 do supracitado despacho.
- Por Despacho nº ...22, proferido pela Ministra da Administração Interna, foi fixado o quantitativo de lugares e postos de trabalho disponíveis para admissão, durante o ano de 2022, aos cursos de formação inicial para ingresso nas várias carreiras e categorias dos quadros da GNR. Por via do despacho referido no ponto anterior, foram estabelecidos 5 lugares para o Curso de Formação de Oficiais para o Quadro Superior de Apoio que o procedimento concursal foi autorizado pelo despacho n.º ...2, de 28 de dezembro de 2021, publicado em diário da República n.º 5, II série, de 07 de janeiro de 2022, não tendo sido tal despacho atingido pela decisão jurisdicional proferida no proc. n.º 390/22.4BEPNF.
A segunda consequência é por demais óbvia: reportada a execução ao momento da prática do acto anulado (a Ré devia actuar à luz dos factos e do direito vigente na data da prática do acto anulado), e mantendo-se incólumes os actos autorizativos anteriores, é afastada a aplicação de normativos legais posteriores que não tem eficácia retroactiva (como seja o DL n.º 10/2023)
Deste modo, do ponto de vista da análise procedimento, num juízo perfunctório que se impõe, não se verifica a ausência dos necessários despachos autorizativos, e soçobra a invocação do fummus boni iuris, não se mostrando provável a procedência da acção principal com base no referido vício.”
Mostra-se totalmente acertada a decisão neste ponto.
O Réu aplicou ao acto suspendendo o regime jurídico vigente à data em que foi praticado o acto anulado por decisão transitada em julgado em cumprimento do julgado anulatório.
Não podia nem devia aplicar o regime jurídico invocado pelo Recorrente que lhe é posterior porque isso não se traduziria na reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado mas, materialmente, na abertura de um diverso concurso, com outras regras.
Em sede deste recurso jurisdicional o Recorrente vem acrescentar quanto a este vício um argumento legal subsidiário: se tais normativos não são aplicáveis, então o referido despacho de autorização é obrigatório por força do Decreto-Lei 53/2022, ou por força do disposto no n.º 1 do artigo 152.º do Decreto-Lei 84/2019, aplicável por força do regime transitório de execução orçamental.
Mas sem razão.
Como se refere no Parecer 141/DGAEP/DRJE/2021, de 09.03.2021, da Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, que o Recorrido juntou às suas contra-alegações e que se mostra acertado:
“(…)
Contudo e apesar de tal exigência, o n.° 1 do artigo 17.° da Lei 2/2020, de 31 de março (LOE2020) veio prever expressamente que «6. A partir do ano de 2020 é retomado o normal desenvolvimento das carreiras, no que se refere a alterações de posicionamento remuneratório, progressões e mudanças de nível ou escalão, passando o pagamento dos acréscimos remuneratórios a que o trabalhador tenha direito a ser feito na sua totalidade.». 7. No seguimento do disposto no LOE2020, também a Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2021 (LOE 2021), não estabeleceu qualquer limitação ao desenvolvimento das carreiras. 8. Neste sentido entende-se não subsistir a necessidade de autorização por parte da área governativa da Administração Pública, nos termos do n.º 1 do artigo 152.º do DLEO 2019. 9. Com efeito tal como oportunamente foi submetido por esta Direção-Geral à apreciação de Sua Exa. o Secretário de Estado da Administração Pública, através da Informação n.º ...20, (da qual consta a argumentação de facto e de direito que sustentam tal entendimento, reproduzindo-se nesta sede apenas as respetivas conclusões), com a LOE2020, e atualmente com a entrada no ordenamento jurídico da LOE 2021, afigura-se-nos que a regulamentação prevista no artigo 152.º do DLEO, esvaziada de conteúdo e aplicabilidade prática, se encontra tacitamente revogada, face à falta de correspondência que encontra no regime atualmente em vigor, o qual não encontra qualquer limitação consagrada na LOE, como acontecia anteriormente. 10. Pelo que, inexistindo habilitação legal prévia na LOE 2021 para essa manutenção, forçoso é concluir que a emissão de despacho prévio se encontra também ele esvaziado de norma habilitante que o legitime, não assegurando assim o principio da legalidade, enquanto princípio com consagração constitucional e que deve reger toda a atividade administrativa, servindo-lhe de ponto de partida, mas também de limite.”
(…)”.
Não é de todo provável, portanto, que venha a proceder no processo principal a arguição deste vício.
2. A falta de fundamentação; as disposições conjugadas do n.º 5 do artigo 197.º, n.º 2 do artigo 42.º, n.º 1 do artigo 48.º do EMGNR, aprovado pelo Decreto-Lei 30/2017 de 22 de Março, actualmente vigente. (conclusões i) a x)).
Neste ponto discorre-se na sentença recorrida:
“(…)
. Da alegada falta de fundamentação.
Invoca o Requerente que o acto suspendendo padece da falta de fundamentação.
A este propósito, sustenta que o acto não revela sobre as razões de facto que motivaram a escolha de umas áreas de formação em detrimento de outras, mormente tendo em conta o EMGNR e demais legislação aplicável, pelo que a fundamentação não se mostra suficiente para que todos aqueles, como o Requerente, que se formaram numa área de elevado interesse para a Guarda, e aspiram legitimamente a poderem integrar o CFO dos autos, compreendam que necessidades se mostraram tão relevantes para se escolher a área de formação em Direito, ou então em Psicologia ou Informática, e não em Criminologia.
Vejamos.
A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância, entre outros, com os fundamentos de anteriores pareceres, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto (artigo 153º, n.º 1, do CPA).
Os preceitos referidos vêm regular o direito fundamental à fundamentação expressa e acessível de todos os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrado no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Assim, a fundamentação tem de ser suficiente e congruente, na medida em que o conteúdo do acto tem de ter uma relação lógica com os fundamentos invocados e tornar claro os pressupostos tidos em conta pelo autor do acto.
Com efeito, os actos administrativos devem permitir, através da exposição sucinta dos factos e das regras jurídicas em que se fundam, que os seus destinatários concretos façam a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente. Neste mesmo sentido o Tribunal Central Administrativo do Norte decidiu no Acórdão de 25.03.2010, rec. 01842/04.3BEPRT: “Os órgãos administrativos têm o dever de exteriorizar, de uma forma suficiente e congruente, as razões de facto e de direito que estão na base das respectivas decisões, de molde a que um destinatário normal, se colocado no lugar do real destinatário, possa reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo órgão decisor, e dessa forma possa ficar a conhecer as razões pelas quais se decidiu em determinado sentido, e não noutro, e possa aderir ou reagir a elas.”
Impõe-se ainda proceder à distinção entre fundamentação formal e fundamentação material, na medida em que uma coisa é saber se a Administração deu a conhecer os motivos que a motivaram a actuar como actuou, as razões em que fundou a sua actuação - questão que se situa no âmbito da validade formal do acto - outra é saber se esses motivos correspondem à realidade e se, correspondendo, são suficientes para legitimar a concreta actuação administrativa - situação diversa e situada já no âmbito da validade substancial do acto.
Distinguindo a dimensão formal e a dimensão substancial do dever de fundamentação, Vieira de Andrade, (in O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, Almedina, 2003, pág. 231), explica que a diferença está «em que o dever formal se cumpre pela apresentação de pressupostos possíveis ou de motivos coerentes e credíveis; enquanto a fundamentação material exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legítima quanto ao fundo».
Saber se colhem ou não as razões invocadas, é matéria que vai para além da formalidade da fundamentação, entrando já no domínio da substância da decisão, do erro sobre os pressupostos de facto e/ou de direito, que já não no da validade formal do acto.
Ora, in casu é indubitável que o acto suspendendo assenta a sua fundamentação, no que aqui importa, na Informação n.º ...09, de 26/09/2023, com despacho de concordância do Exmo. Tenente-General, Comandante-Geral da GNR, de 11/10/2023.
Conforme foi expressamente referido na citada Informação, o Plano Anual de Recrutamento para o ano de 2022 comtempla a atribuição de 17 lugares para o 1.º Curso de Formação de Oficiais, sendo 5 atribuídas ao Quadro Superior de Apoio.
A informação em causa contém, de forma expressa e explicita, a fundamentação subjacente à eleição individual das áreas de formação escolhidas, referindo que:
“(a) Assessoria jurídica:
1.Desde logo, como já mencionado anteriormente, o Estabelecimento de Ensino Superior Público Militar não administra formação neste domínio;
2.Efetivamente, a necessidade de militares, neste caso Oficiais, com formação na área de direito é extrema, bastando para tal considerar que seria necessária, no mínimo, a existência de, pelo menos, 1 oficial com formação nesta área a assessorar diretamente cada comando das Unidades da GNR, de forma a conseguir ser executada, em momento prévio à prolação de decisões, uma análise jurídica que melhor habilitasse os comandantes na tomada de decisão;
3.Por outro lado, o CARI que gere mais de 23.000 militares em todas as suas vertentes profissionais, não dispõe de nenhum assessor jurídico que preste assessoria junto do Comandante;
4.Não será despiciendo mencionar que recentemente foi aberto convite para militares com formação na área do Direito, mas esse convite revelou-se infrutífero tendo ficado deserto, por falta de candidatos;
5. Assim, toma-se necessário reforçar a necessidade que a Guarda tem em prestar assessoria jurídica aos comandantes, diretores ou chefes;
6.Razão pela qual importa dotar a estrutura com militares da categoria de Oficiais com formação jurídica a fim de conformar as diversas tomadas de decisão do órgão decisor, em reforço do respeito pelo princípio da legalidade previsto na Constituição da República Portuguesa;
7.Por seu turno, a diversidade de pretensões apresentadas à Administração tem subjacente um conjunto de circunstâncias factuais subsumidas ao conjunto de normativos jurídicos, que compõem o ordenamento jurídico, sendo importante dotar a estrutura de comando com elementos da categoria de Oficiais, com competências especificas suficientes para auxiliar na tomada de decisão;
8. Não será despiciente dar nota que a evolução legislativa ocorrida no nosso ordenamento jurídico fez nascer um conjunto de direitos na esfera jurídica de cada militar do efetivo, pelo que face à subsunção da legislação aplicável, toma-se necessário um reforço neste domínio e bem assim, mais militares com formação jurídica com vista à melhor preparação e adequação no apoio à tomada de decisão;
9.Não deixa de ser relevante que se tem verificado um acréscimo de litigância tanto contenciosa como graciosa, fruto das pretensões apresentadas pelos militares que compõem o efetivo da GNR. Assim, importa reforçar o efetivo de militares da categoria de Oficiais com formação jurídica, a fim de a aumentar a eficácia e qualidade das peças procedimentais elaboradas. Veja-se nesse sentido, o elevado número de procedimentos administrativos iniciados no âmbito promocional, colocacional, e não menos importante, aquisitivos;
10. Do acima exposto, veja-se o seguinte exemplo: afigura-se evidente, que nestas funções de assessoria ao comando é totalmente diferente um Oficial com formação académica superior na área de Direito em contraposição a outro com formação em Criminologia, não sendo as mesmas sequer comparáveis pela abrangência da primeira e especificidade da segunda.
(b) Ciências Sociais e do Comportamento (Psicologia):
1. A Guarda tem, igualmente, carência de oficiais com esta formação, porquanto tem o objetivo de diminuir os riscos psicossociais e melhorar a saúde ocupacional na GNR. Assim, pretende-se disponibilizar este apoio técnico por toda a estrutura geral da Guarda permitindo prevenir os riscos psicossociais e os problemas de saúde psicológica, que são mais prevalentes nos efetivos militares e civis afetos à atividade operacional;
7.Importa realizar um incremento de militares com formação na área da psicologia, por forma a colmatar o aumento da necessidade de auscultar os militares que necessitam desse serviço;
8.A Guarda procura identificar e dar acesso a uma resolução atempada e eficaz das dificuldades sentidas, evitando consequências mais significativas, quer para o efetivo, quer para a própria Instituição. Assim, orientada pelo Plano de Prevenção de Suicídios nas Forças de Segurança e os seus 3 eixos (Sensibilização e Prevenção; Tratamento; e Intervenção na contenção de casos de emergência), a Guarda pretende reforçar esta capacidade e apoio ao seu efetivo, atendendo à sua dispersão por todo o território nacional.
9.Efetuando uma análise ao efetivo do Centro Clínico da GNR, verificamos que se encontra altamente desfalcado em oficiais com formação na área da psicologia sendo, esta uma das valências clínicas com grande afluência dos militares aquela Unidade de Saúde;
10.De igual modo, constatamos que o Núcleo de Psicologia Organizacional e Apoio Social da Guarda (NPOASG) se encontra deficitário em oficiais com formação na área de Psicologia, contando apenas com 3 funcionários civis e 4 militares, efetivo insuficiente para as suas atribuições, donde se destaca a área da psicologia do trabalho e das organizações;
11.Importa ainda evidenciar, que com a implementação do Plano Anual de Formação (PAP) e do Plano Anual de Recrutamento (PAR), existiu um incremento de procedimentos concursais na GNR que necessitam da realização de diversos métodos de seleção da competência de realização do NPOASG.
(c) Formação:
1. Pretende-se reforçar a capacidade formativa do Estabelecimento de Ensino (desconcentrados em Escola da Guarda/Queluz, Centro de Formação da Figueira da Foz e Centro de Formação de Portalegre) e da Academia Militar, pondo em evidência a necessidade de reforço em docentes na área de educação física, face ao elevado quantitativo de lugares fixados para os CFI e a alteração da metodologia dos referidos cursos;
5.Importa ainda dar nota que os cursos de formação, promoção e de especialização albergam no seu referencial de formação a unidade curricular de Educação Física, sendo importante dotar o corpo docente do Estabelecimento de Ensino de militares com formação académica superior de Educação Física;
6.Na verdade, tal como desenvolvido na Informação n.º ...11..., de 30 de novembro de 2021, da Escola da Guarda, verifica-se uma enorme carência de militares oficiais com esta formação, da qual depende a realização das provas de aptidão tisica necessárias em todos os cursos ministrados naquele estabelecimento de ensino;
7.Por outro lado, derivado da carência de efetivos com competências especificas nesta área, surgem dificuldades na realização dos métodos de seleção nas provas de admissão aos CFI, o que origina graves prejuízos na tramitação dos seus procedimentos concursais, condicionando o normal funcionamento da Instituição.
(d) Informática:
1. A evolução e rapidez do desenvolvimento tecnológico exigem uma capacidade de resposta técnica cada vez mais especializada. Na Guarda, as plataformas tecnológicas estão presentes em todas as áreas funcionais, desde as operações, informações, gestão de recursos humanos, logísticos e financeiros, entre outras. Como exemplos, temos as plataformas do SIIOP, do SIGPES, do SIGAM, etc;
7.Assim, toma-se relevante dotar a Guarda da capacidade de suporte técnico mantendo os níveis de eficiência e eficácia necessários em todas as áreas funcionais;
8.Importa ainda dar nota da necessidade de coordenação nos projetos no âmbito dos Sistemas de Informação, no intuito de orientar e acompanhar o seu desenvolvimento, bem como a sua gestão e operação, para garante da sua adequação às necessidades do Dispositivo;
9.Daí surge a necessidade de dotar a Direção de Comunicação e Sistemas de Informação (DCSI) com RH com competências especificas nesta área, por forma a colmatar o aumento da necessidade de controlo de qualidade, no âmbito do funcionamento, operação e utilização dos Sistemas de Informação;
10.Sendo, portanto, relevante, aumentar a capacidade em RH para o exercício de autoridade técnica, no que respeita à sustentação dos Sistemas de Informação e à manutenção das tecnologias de informação;
Por outro lado, não podemos olvidar, que a urgência e necessidade de oficiais nesta área encontra-se devidamente explanada na Informação ...03..., de 22 de março de 2022, reforçando-se ainda que o convite aberto a coberto do proposto nesta mesma informação apenas teve um candidato que não reunia as condições de admissão, não sendo possível o recrutamento pretendido”.
Em 11 de outubro de 2023, foi proferido despacho n. º ...3... do Sr. Comandante Geral da GNR, mediante o qual foram identificadas as áreas de interesse para a Guarda e determinou que a sua distribuição para o quadro SAP na categoria de Oficiais para o l.º CFO 2022 seja de acordo com os quantitativos aí indicados (psicologia – 1 vaga; direito – 3 vagas; ciência informática – 1 vaga).
Da conjugação desses elementos, resulta que a Entidade Requerida, dentro da sua margem de livre decisão, enunciou, face ao número de vagas a ocupar e à carência de meios humanos nos seus diversos departamentos, as razões de facto tendentes a optar por prover para os seus quadros militares que estariam habilitados em áreas de estudo deficitárias mais prementes e que constituem prioridade para Guarda, atenta as suas necessidades de serviço, nomeadamente as áreas de direito (quanto a este ponto, manifestou-se a preferência da área do direito à da criminologia, em virtude da maior abrangência da primeira e por estar em maior consonância com a necessidade crescente da assessoria jurídica, quer na fase contenciosa, quer na fase graciosa), psicologia e ciência informática.
Lidos os elementos em causa resultam, de forma suficientemente desenvolvida, as necessidades da Guarda, que determinaram a escolha destas 3 áreas de formação adequadas a preencherem as vagas do quadro superior de apoio. A razão subjacente à escolha das áreas de estudo prende-se, essencialmente, com o défice de militares habilitados em áreas de conhecimento específico que constituem prioridade para Guarda, atenta as suas necessidades de serviço.
O Requerente pode discordar da escolha dessas áreas (e das necessidades subjacentes), ensaiando-se outras áreas (e necessidades), contudo, não se pode afirmar que não são enunciadas – do ponto de vista formal – as razões para a determinação dessas áreas de interesse para a guarda.
Ademais, contrariamente ao sustentado pelo Requerente, impondo-se em face da anterior decisão judicial a repetição do acto de abertura do procedimento concursal comum interno de admissão ao l. ° CFO 2022, é natural que se atendam às circunstâncias de facto e de direito reportadas ao ano de 2022.
Num juízo perfunctório, próprio desta sede, não se mostra provável a procedência da acção com base no vício de falta de fundamentação.
(…)”.
Também aqui com total acerto.
Como se refere na sentença de 04.10.2023 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, no processo 332/23.0 PNF, citado pelo Recorrido e confirmado na íntegra pelo acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 12.01.2024, com este mesmo Colectivo, em diferente organização e que, portanto se subscreve na íntegra:
“(…)
Entendemos, ao invés, que o referido preceito não tem o condão de atribuir maior relevância a uma área de estudo em detrimento de outra área de estudo, pelo que a conclusão que o Requerente retira do referido preceito não tem a mínima correspondência com o sentido da norma. Com efeito, o que o referido preceito estabelece é a catalogação, em termos de norma geral, das diversas funções, por categoria, que um oficial da Guarda poderá estar adstrito, pelo que nada nos permite extrair que um Mestrado em Criminologia, em termos de escolha como “área de interesse para a Guarda”, suplanta o de Arqueologia ou Jornalismo. Por outro lado, e em termos objectivos, entendemos que os militares recrutados para o ingresso na categoria profissional de Oficiais, através do Quadro SAP, têm em vista o desempenho de funções eminentemente técnicas. A este respeito, veja-se o artigo 55.9, n.9 3 do EMGNR, que estipula que “os oficiais que ingressam na categoria com o grau de mestre conferido por outros estabelecimentos de ensino superior em áreas científicas com interesse para a Guarda, complementado por curso de formação ou tirocínio, destinam-se ao exercício de funções de comando, direção ou chefia, estado-maior e execução que requeiram conhecimentos de natureza científica e técnica” (sublinhado nosso). É que, se assim não fosse, não se vislumbra qual seria o interesse público prosseguido com o ingresso de oficias através do Quadro Superior de Apoio caso não fossem os mesmos afectos a funções que requeiram conhecimentos específicos nas áreas de formação com interesse para a Guarda. Dotar a Guarda com pessoal técnico-especialista em diversas áreas de formação – principalmente, naquelas áreas cujo Estabelecimento de Ensino Superior Público Militar não administra formação – tem subjacente, naturalmente, suprir necessidades específicas no âmbito das atribuições da GNR, pelo que, à partida, os mesmos não serão afectos ao Comando de Destacamentos e Subdestacamentos. No fundo, entendemos que os Oficiais que ingressam por esta via destinam-se a prover a estrutura da Guarda com militares qualificados com conhecimentos técnico-profissionais, de forma a habilitá-los para o exercício de funções sectoriais, garantindo, deste modo, os adequados níveis de funcionalidade dos serviços no cumprimento das respectivas missões cometidas à Guarda. Portanto, entendemos que assiste razão à Entidade Requerida quando afirma que “o ingresso na categoria profissional de Oficiais, através do Quadro SAP, tem em vista outro vetor de empenhamento, designadamente funções específicas atinentes às áreas específicas de interesse, que se encontram concretizadas no artigo 45.º do EMGNR e que consistem na prestação de apoio à decisão e assessoria, na elaboração de estudos, informações, diretivas, planos, ordens e propostas, tendo em vista a preparação e a transmissão da tomada de decisão e a supervisão da sua execução”.
Em segundo lugar, refere o Requerente que a fundamentação não se mostra suficiente para que todos aqueles que se formaram numa área de elevado interesse para a Guarda, e aspirem, legitimamente, a poder integrar o CFO dos autos, compreendam que necessidades se mostraram tão relevantes para se escolher a área de formação em Direito, ou então em Arqueologia ou Jornalismo, e não em Criminologia – cfr. artigo 55.º do Requerimento Inicial. Ora, uma vez mais, não assiste razão ao Requerente. É que, e como ficou devidamente assente na fundamentação da matéria de facto, a Entidade Requerida, dentro da sua margem de livre decisão e através o Despacho n.º ...3..., concluiu que, face ao número de vagas a ocupar e face à carência de meios humanos nos seus diversos departamentos, optou por prover para os seus quadros militares que estariam habilitados em áreas de estudo deficitárias. Atenta as suas necessidades de recrutamento para áreas de conhecimento específico, concluiu o órgão decisor que a melhor forma de prosseguir o interesse público seria a abertura do 2.º Curso de Formação de Oficias para as áreas de estudo consideradas, e que se consolidou no respectivo Aviso de Abertura. A razão subjacente à escolha das áreas de estudo prende-se, essencialmente, com o défice de militares habilitados em áreas de conhecimento específico que constituem prioridade para Guarda, atenta as suas necessidades de serviço.
Em terceiro lugar, alega que o Despacho do Comandante-Geral da GNR não se mostra de acordo com os princípios da igualdade e da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, mormente quando conjugados com os direitos constitucionais de acesso à função pública e aos cargos públicos, na medida em que um Sargento detentor de mestrado em Criminologia não possa ser admitido no referido concurso, mormente a parte dos demais, como o caso do detentor de um mestrado em Direito – cfr. artigo 85.° do Requerimento Inicial.
Ora, como é evidente, não cabia ao Júri do procedimento censurar as opções da entidade pública que determinou a abertura do concurso. O Júri excluiu o Requerente do procedimento porque não detinha formação nas áreas elegíveis, pelo que o Mestrado em Criminologia não possui, seguramente, qualquer conexão com o Mestrado em Direito. Esta alegação remete, essencialmente, para a Portaria n.° 256/2005, de 16 de março, que aprova a actualização da Classificação Nacional das Áreas de Educação e Formação (CNAEF), onde criminologia se encontra inserta na área 311 – Sociologia, e não na área 380 – Direito. Não obstante, a verdade é que seria sempre ilegítimo ao Júri “alargar” as habilitações não estipuladas no Aviso de Abertura pelo órgão competente na área do recrutamento. O princípio da igualdade apenas reclama que situações iguais tenham tratamento igual. No caso do Recorrente, as situações configuradas – Mestrado em Criminologia e Mestrado em Direito – não são, definitivamente, iguais.
Por outro lado, vem ainda alegado a violação de direitos constitucionalmente previstos.
Perfunctoriamente, entendemos, contudo, que não se verifica a violação dos direitos invocados, e isto por duas ordens de razão:
Primeiro, porque do artigo 47.°, n.° 2 da Constituição da República Portuguesa resulta, por um lado, que todos podem candidatar-se aos lugares postos a concurso, desde que preenchidos os requisitos necessários e, por outro lado, que não haja escolhas discricionárias por parte da Administração. O que significa, portanto, que as condições de acesso à função pública não se distinguem, substancialmente, do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa – cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, pág. 660. Com efeito, é notório que o respeito pela igualdade de acesso não é um princípio absoluto, mas quaisquer diferenciações de tratamento terão de estar justificadas. Nesta medida, o princípio da igualdade no acesso à função pública, que a via do concurso visa garantir, não exclui a diferenciação, já que a estipulação dos requisitos de acesso inscreve-se no quadro de possibilidade de restricções legais à liberdade de escolha de profissão, em nome do interesse colectivo ou capacidade dos indivíduos para um determinado desempenho funcional. Ora, resulta do que se disse que a Entidade Requerida utilizou critérios de admissão previstos na lei, estreitando o acesso através de áreas disciplinares, o que, como já se disse, é admissível, porque adequado aos fins pretendidos. Na verdade, esta opção restringiu, embora de forma legalmente admitida, não apenas o acesso do Requerente ao concurso como, igualmente, de outros potenciais candidatos, pelo que não existe tratamento discriminatório. Na realidade, existem outras tantas áreas de interesse para a Guarda que não foram, igualmente, consideradas prioridade para o 2.º Curso de Formação de Oficiais da GNR. Diga-se, também, que a seguir-se o entendimento do Requerente, estaríamos, no fundo, a discriminar outros tantos mestres em Criminologia ou em outra área qualquer que não foram opositores ao 2.º Concurso, precisamente porque se conformaram com os critérios de admissão e não apresentaram a sua candidatura. Estaríamos a alterar as regras do concurso.
Segundo, porque a escolha das áreas de formação estão numa relação directa com as áreas funcionais a suprir, pelo que a decisão foi tomada de modo imparcial. Assim, do acervo fáctico provado – cfr. facto 7) e 8) do probatório – , denota-se que a decisão que recaiu sobre quais as áreas de interesse para a Guarda se baseou em interesses relevantes para a decisão, não se verificando qualquer défice negativo de ponderação. Por outro lado, e do mesmo modo, não se descortina que àquela ponderação fossem levados interesses irrelevantes para a decisão, inexistindo, portanto, qualquer violação de défices positivos de ponderação – cfr. David Duarte, Procedimentalização, participação e fundamentação: para uma concretização do princípio da imparcialidade administrativa como parâmetro decisório, 1996, pág. 446. Portanto, uma vez que a imparcialidade exige que no processo de tomada de decisão sejam seleccionados os interesses a partir de uma base objectiva, adequados às finalidades ou funções específicas na prossecução do concreto interesse público normativamente fixado, e não a partir de critérios subjectivos, pessoais, individuais ou de grupo – cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, pág. 122-123 – entendemos, consequentemente, que a Entidade Requerida ponderou na sua decisão, quanto à admissão das candidaturas, critérios autorizados, objectivos e adequados, inexistindo qualquer violação do princípio da imparcialidade.
Conclui-se, portanto, que não existe qualquer desigualdade de tratamento materialmente infundada, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional, pelo que não foi colocada em causa a objectividade exigida, não se descortinando qualquer desvio na ponderação dos interesses.
Assim, dentro dos limites que são próprios da tutela cautelar, concluímos que não será provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente. Neste “juízo positivo de probabilidade”, não se justificará a concessão da providência. O que significa, portanto, que não se encontra demonstrado e provado o requisito do “fumus bonis iuris”, pelo que o pedido de decretamento de admissão provisória do Requerente à frequência do 2.º Curso de Formação de Oficiais da GNR deverá ser indeferido, por ausência de verificação dos requisitos cumulativos para a sua decretação.”
O que significa também a arguição deste vício é improvável que venha a proceder no processo principal.
3. A violação do princípio da igualdade, violação da lei e desvio de poder (conclusões y) a aa)).
Finalmente, sustenta-se na decisão recorrida, a este propósito, que:
“(…)
. Do vício de violação de lei e do desvio de poder
Neste segmento, o Requerente defende que, sem prejuízo da margem de discricionariedade que a lei confere à administração, a mesma não pode derivar num acto arbitrário, como aconteceu no caso dos autos, porquanto se não entende que o dito concurso admita formações na área social da informática e da psicologia, que, na sua génese e em princípio, não se enquadram nas funções e objetivos da GNR, referido na referida sua Lei Orgânica, e não permita o acesso aos detentores do grau de Criminologia.
Pugna o Requerente que a decisão objecto da presente providência parte de um desconhecimento ou, pelo menos, errada interpretação das funções que exerce um oficial do Quadro Superior de Apoio (QSA).
Por isso, segundo atesta, a exclusão da possibilidade de o Requerente, formado em Criminologia, aceder ao CFO para o Quadro SAP, ofende directamente o direito à progressão na carreira por parte do Requerente, previsto no artigo 23.° n.° l do EMGNR e nos artigos 47.°, n.° 2, e 50.°, n.° l, da CRP.
Conclui que o acto suspendendo violou o disposto nos artigos 13.° da CRP e 5.° do CPA (Princípio da igualdade), 47. °, n.° 2, e 50.°, n. ° l, da CRP (princípios de liberdade de acesso à função pública e de acesso a cargos públicos), o artigo 4. ° do CPA (princípio da prossecução do interesse público e da proteção e interesses dos cidadãos), quando articulados com o disposto nos artigos 196. °. 197. °, n.° 7, 199. °, n. ° l, al. d) e n. ° 2, a Portaria n.° 256/2005, de 16 de março, e artigos 2.°, n.° 3, 3.°, n.° 2, e 4.° da lei n.° 70/2019, de 2 de setembro. Ou sempre padece de vício de desvio de poder.
Vejamos, em termos sumários e perfunctórios, o que dizer.
Analisada e ponderada a alegação, ao fim e ao cabo, o Autor insurge-se contra o Aviso de Abertura do Concurso – acto suspendendo –, na parte que que plasmou as áreas de admissão ao 1.º Curso de Formação de Oficiais da GNR (SAP).
Ora, o artigo 199.º do Estatuto dos Militares da GNR (EMGNR), expressa no seu n.º 1, al. c) que o recrutamento de oficiais para o quadro superior de apoio poderá ser feito entre os sargentos que preencham as condições previstas no presente Estatuto e sejam detentores do grau de mestre obtido em estabelecimento de ensino superior, nas áreas de conhecimento a definir nas normas de admissão ao curso de formação de oficiais.
Com efeito, estabelece o n.º 2 do referido artigo 199.º do EMGNR que as áreas específicas com interesse para a Guarda e o número de vagas disponíveis são definidos pelo membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do Comandante-Geral.
Por outro lado, nos termos do artigo 212.º, n.º 1, al. f) do EMGNR, podem candidatar-se à frequência dos cursos de formação de oficiais quem, entre outras condições gerais, seja detentor das habilitações literárias exigidas.
Resulta ainda do art.º 197º, nº 7 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana que, “Aos oficiais do quadro superior de apoio incumbe: a) o exercício de funções de comando, chefia e estado-maior; b) o exercício de funções específicas inerentes às respetivas qualificações técnico-profissionais”.
Nestes termos, e através do despacho nº ...21, de 28 de Setembro do Ministro da Administração Interna, foram definidas as áreas de interesse para a Guarda, bem como, igualmente, foi estabelecida a competência do Comandante-Geral, atentas as necessidade de serviço, para distribuir as vagas autorizadas pelas áreas de interesse aprovadas.
Na verdade, o que esse Despacho consubstancia é uma predefinição de quais as áreas de formação considerados adequadas, com a imediata consequência de limitar a escolha das áreas futuramente postas a concurso àquelas constantes da lista. Isto é, não pode a Administração, como não veio no caso concreto (nem tal foi sequer alegado), vir a incluir áreas de formação não previstos naquele Despacho, sendo-lhe, contudo, lícito escolher dentro do elenco das áreas predefinidas aquelas que, no caso concreto, se revelem como mais adequadas à prossecução dos fins e missão da GNR, em face das circunstâncias e carências do serviço em causa e ao quantitativo de lugares disponíveis para admissão.
No seu seguimento, e estribando-se nos fundamentos exarados na informação de serviço n.º ...65-...09, foi proferido pelo Comandante-Geral da GNR o Despacho n.º ...3..., de 11.10.2023, que determinou as áreas de interesse para a Guarda para o Quadro Superior de Apoio e a distribuição dos lugares disponíveis pelas áreas de interesse selecionadas, considerando as necessidade de serviço da guarda, fundamentando-se nas necessidades prementes de recrutar técnicos/profissionais com formação em determinadas áreas (psicologia, direito e informática).
Desta feita, através do Despacho n.º ...3..., de 11.10.2023 foi aberto convite para a admissão ao 1.º Curso de Formação de Oficiais, estabelecendo-se aí os termos e condições de acesso ao referido procedimento concursal.
O quadro legal exposto permite à entidade administrativa que abre o concurso que possa limitá-lo às áreas de formação que entenda adequadas, visto que a definição dos critérios de admissão das candidaturas, nomeadamente, as respectivas áreas de formação exigíveis, pertence, por definição legal, ao Comandante-Geral da GNR, ou seja, às áreas que, em seu entender, e no uso da referida margem de liberdade de actuação subsuntiva do conceito legal indeterminado (“áreas de interesse para a Guarda”), sejam necessárias em cada momento ao conteúdo funcional dos postos de trabalho a prover, em face das concretas necessidades do serviço.
No caso concreto dos autos, a Demandada, no uso de um poder subjectivo e materialmente conferido, encontrou a medida positiva da norma supra citada (“áreas de interesse para a Guarda”) e plasmou no Aviso – acto suspendendo - as áreas funcionais que carecia de (forma mais premente de) preenchimento, sendo claro que a escolha das áreas de formação está numa relação directa com as áreas funcionais a suprir.
Aliás, estando esta matéria, como se viu, no âmbito de poderes discricionários da Administração, está vedado ao Tribunal substituir-se à Administração nas suas opções, sob de pena de violação do princípio constitucional da separação de poderes. Na verdade, tal só seria admissível perante situação de erro manifesto ou perante manifesto desvio de poder, situações que, para além de não constituírem motivo de alegação da causa de pedir, não se detectam nos autos.
É certo que o Autor procura justificar a valia da área de criminologia com a circunstância de os elementos detentores de formação nessa área de formação estarem aptos a desempenhar funções de comando. O Tribunal não olvida que, atento o disposto nos artigos 204.º, al. e) e 205.º alínea f) do EMGNR, que atribuem funções de comandantes de Subdestacamentos e Destacamentos da GNR, mormente como órgãos de polícia criminal, atento o disposto na alínea d) do artigo 1.º do CPP, conjugado com o disposto na alínea d) n.º 1 do artigo 11.º, e n.º 1 do artigo 12.º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana Autoridades, a área de formação em Criminologia se mostrará, em abstracto, apta a tais finalidades. Aliás, (também) por isso mesmo se compreende que tal curso surja no despacho nº ...21, de 28 de Setembro do Ministro da Administração Interna, o qual define as áreas de interesse para a Guarda.
Sucede que o art. 197.º do Estatuto dos Miliares da Guarda Nacional Republicana, ao caraterizar as funções do quadro superior de apoio, refere-se não só a funções de comando, chefia e estado-maior, mas também a funções especificas inerentes às respectivas qualificações técnico-profissionais, o que leva a considerar, em abstrato, que possam ser recrutados sargentos detentores do grau de mestre nas mais variadas áreas (e portanto, também de direito, psicologia e informática), conforme as especificidades do serviço a desenvolver e a especialização do pessoal que se encontra, ou que faz falta, nos quadros.
Foi precisamente esse exercício de subsunção da realidade áquilo que sejam as “áreas de interesse para a Guarda”, – com a inerente atribuição de poderes discricionários -, que a informação de serviço n.º ...65-...09 realizou, de forma fundamentada.
Por isso mesmo, do regime legal exposto resulta estar vedado à Administração a escolha de um curso/áreas de interesse que não conste da lista inserida naquele despacho nº ...21, de 28 de Setembro, sem embargo de a Administração poder escolher dentre o elenco dos que o Despacho inclui, aqueles que no caso concreto mais adequados se revelarem às necessidades dos serviços e da preparação técnico-científica do pessoal a prover (v.g. militares qualificados com conhecimentos técnico-profissionais, de forma a habilitá-los para o exercício de funções sectoriais).
No caso, é atribuída à Administração competência para prosseguir o actualizado e concreto interesse público e a ela incumbe avaliar a escolha concreta de certos cursos/áreas mais adequados à preparação de pessoas para as necessidades de pessoal da Guarda em cada área do saber, considerando as vastas e amplas competências atribuídas às funções do quadro superior de apoio, que não se cingem às funções de comando.
Deste modo, não se verifica a violação dos direitos constitucionalmente protegidos, sendo que do regime prescrito no do artigo 47.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa resulta, por um lado, que todos podem candidatar-se aos lugares postos a concurso, desde que preenchidos os requisitos necessários, o que não é o caso do Autor. Na verdade, a opção de restringir o acesso a determinados cursos/área de saber - forma legalmente admitida - não visou especificamente apenas restringir o acesso do Requerente ao concurso como, igualmente, de outros potenciais candidatos, pelo que não existe tratamento discriminatório, nem desvio de poder.
Na realidade, apenas estando em causa 05 lugares a prover, certamente que existem outras tantas áreas de interesse para a Guarda que não foram, igualmente, consideradas atendidas, considerando o limite quantitativo e as necessidades (mais imperiosas) a prover. Conclui-se, portanto, que não existe qualquer desigualdade de tratamento materialmente infundada, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional, nem se pode falar, em rigor, em preterição da confiança legítima do aqui Requerente, considerando que o acesso ao concurso depende do preenchimento dos requisitos legais necessários.
Em face do exposto, numa análise necessariamente perfunctória, não se antolha que seja procedente o vício de violação de lei (violação dos artigos 13.° da CRP e 5.° do CPA (Princípio da igualdade), 47. °, n.° 2, e 50.°, n. ° l, da CRP (princípios de liberdade de acesso à função pública e de acesso a cargos públicos), o artigo 4. ° do CPA (princípio da prossecução do interesse público e da proteção e interesses dos cidadãos), em articulação com o disposto nos artigos 196. °. 197. °, n. ° 7, 199. °, n. ° l, al. d) e n. ° 2, e a Portaria n.° 256/2005, de 16 de março, e artigos 2.°, n.° 3, 3.°, n.° 2, e 4.° da lei n.° 70/2019, de 2 de setembro), nem do vício de desvio de poder.
Também aqui com acerto.
A GNR abriu vagas na área que, no amplo poder de discricionariedade que dispõe nesse âmbito, entendeu existir um déficit de pessoal a colmatar.
Não se pode entender que nessa escolha exista violação do princípio da igualdade porque, a ser assim, teriam de ser abertos sempre concursos para todas as áreas ao mesmo tempo.
Isto sendo certo que o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 10.10.2014, no processo n.º 00548/14.0 BRG, invocado pelo Recorrente trata de uma questão diferente:
Não se trata, como aqui, de optar por um determinado tipo de vaga, mas de desconsiderar uma determinada formação para o tipo de vaga escolhido, sem justificação objectiva para essa diferenciação.
O que significa ser improvável, por sim, a procedência deste vício na acção principal.
*
De tudo o que se expôs, conclui-se que o recurso deve improceder.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
*
Porto, 05.04.2024
Rogério Martins
Fernanda Brandão
Isabel Jovita |
