| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J…, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 24/03/2006, que na acção administrativa comum, sob forma ordinária, pelo mesmo movida contra INSTITUTO DE CIÊNCIAS BIOMÉDICAS ABEL SALAZAR (abreviadamente ICBAS) e C…, igualmente identificados nos autos, julgou, por um lado, procedente a excepção de falta de personalidade judiciária do co-R. “ICBAS”, absolvendo-o da instância e, por outro, improcedente o pedido indemnizatório também deduzido contra a co-R. C... V..., absolvendo esta do pedido.
Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 186 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
a) Ao decidir pela falta de personalidade judiciária do recorrido ICBAS, a douta sentença recorrida cometeu um clamoroso erro de interpretação e aplicação do direito, em ofensa ao estabelecido pelo artigo 5.º do Código de Processo Civil e artigo 8.º, n.º 1 e 2 do Despacho Normativo 23/2001, de 17.05, que deste modo flagrantemente violou;
b) Paradoxalmente, a douta sentença, apesar de reconhecer que o réu, Instituto de Ciências Biomédicas Abel Salazar, é uma pessoa colectiva de direito público, afirma que é a Universidade do Porto quem detém personalidade jurídica e não cada uma das faculdades que a integram;
c) Nos termos do artigo 5.º do Código de Processo Civil, a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade se ser parte, revela-se na possibilidade de requerer ou ver requerida contra certa pessoa física ou jurídica, providências judiciais legalmente configuradas e decorre necessariamente da existência de personalidade jurídica;
d) Por sua vez, a personalidade jurídica distingue-se por ser a susceptibilidade de ser titular de direitos e obrigações, como característica intrínseca do ser humano, que é transposta para a pessoa colectiva, autonomizada enquanto titular individualizado de relações jurídicas, de modo a permitir a prossecução do respectivo escopo, em termos perfeitamente equivalentes à pessoa singular;
e) Ora, assim, todas as pessoas colectivas de direito público gozam de personalidade jurídica e, consequentemente, de personalidade judiciária;
f) Face ao artigo 8.º, n.º 1 e 2 do Despacho Normativo 23/2001, de 17.05, que alterou os estatutos da Universidade do Porto o recorrido ICBAS é uma pessoa colectiva de direito público, com a correspondente personalidade jurídica e a inerente personalidade judiciária;
g) Ao decidir pela não aplicação do artigo 10.º, n.º 4 do CPTA e ao não considerar a acção instaurada contra a Universidade do Porto, a douta sentença recorrida cometeu um erro de interpretação e aplicação do direito, em ofensa ao estabelecido por esta norma, que deste modo violou;
h) No caso dos autos e a vingar a tese segundo a qual o requerido ICBAS seria uma unidade orgânica da Universidade do Porto destituída de personalidade jurídica, estar-se-ia claramente perante a aplicação do n.º 3 deste artigo 10.º, importando ver se, em conjugação com n.º 4, estariam verificados os requisitos da sua aplicação;
i) A douta sentença recorrida, conclui que não está invocada uma acção ou omissão de uma entidade pública, apesar de o recorrente imputar na acção ao recorrido ICBAS a prática de actos materiais e jurídicos e a omissão de outros, que, no seu entender, constituíram ofensa ilícita e ilegal dos seus direitos, com violação dos deveres a que se encontrava obrigado;
j) Por outro lado, a douta sentença parece que perfilha o entendimento segundo o qual a referida norma apenas é aplicável à impugnação de actos administrativos e, consequentemente, à acção administrativa especial, pelo que ficariam excluídos do seu âmbito de aplicação as acções administrativas comuns e, nomeadamente, aquelas que têm em vista a efectivação de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública;
k) Porém, o referido artigo está integrado no capítulo II, subordinado à epígrafe “Das partes”, do título I, por sua vez subordinado à epígrafe “Parte geral”, pelo que se trata de enunciado genérico, aplicável a qualquer uma das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativo;
l) Acresce que não se extrai da sua letra ou do seu espírito a pretendida limitação, pois tem de se considerar regularmente proposta a acção contra a pessoa colectiva de direito público, quando (i) a petição indique como parte o órgão que praticou o acto impugnado, ou (ii) a petição indique como parte o órgão perante o qual foi formulada a pretensão do interessado;
m) No segundo caso essa limitação está absolutamente afastada pela referência, muito mais abrangente e alargada, à pretensão do interessado, que, no que interessa aos autos, é a candidatura a regime de mudança de curso e suas reclamações dirigidas ao recorrido ICBAS; n) Ao decidir pela absolvição do pedido da recorrida C... M... F... de B... V..., a douta sentença recorrida cometeu um erro de aplicação do direito, em ofensa ao estabelecido pelo artigo 3.º, n.º 1 in fine do Decreto-Lei 48.051.
o) A douta sentença sustenta e defende é que o recorrente não alegou factos capazes de integrar o conceito de dolo, o que, em bom rigor, equivale a dizer que a petição inicial é inepta, por falta de elementos constitutivos essenciais da respectiva causa de pedir.
p) Ora, estão alegados todos os factos integrantes do dolo directo, pois está alegado que a recorrida praticou um facto, que o fez de modo livre (ou seja, por determinação não coagida por outrem) voluntária (ou seja, pela sua vontade), consciente (ou seja, através de processo cognitivo), com o vontade e o propósito (ou seja, com a intenção e a determinação), de obstar ao exercício pelo recorrente do direito que legalmente lhe cabia e de prejudicar o cumprimento do seu reconhecimento judicial.
q) São estes os factos que estão alegados e são estes os factos que, a provarem-se, demonstram que a recorrida representou o efeito da sua conduta e que o quis como resultado da sua actuação, apesar de bem o saber ilícito e, em consequência, revelam que agiu com dolo directo …”.
Os co-RR., aqui ora recorridos, uma vez notificados e decorrido o respectivo prazo legal não apresentaram quaisquer contra-alegações (cfr. fls. 204 e segs.).
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA emitiu pronúncia na qual conclui no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional (cfr. fls. 292/295).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida na parte que julgou procedente a excepção de falta de personalidade judiciária do co-R. “ICBAS” e o absolveu da instância enferma de erro de julgamento violando o disposto nos arts. 10.º, n.ºs 3 e 4 do CPTA, 05.º do CPC e 08.º, n.ºs 1 e 2 do Despacho Normativo n.º 23/2001, de 17/05, e na parte em que julgou totalmente improcedente a acção relativamente ao outro co-R. (C... V...), absolvendo-o do pedido, o fez em infracção ao preceituado no art. 03.º do DL n.º 48051 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].* 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a análise das questões objecto do presente recurso jurisdicional e pese embora nenhuma factualidade haja sido fixada na decisão judicial recorrida tem-se como assente a seguinte factualidade:
I) O A., aqui ora recorrente, instaurou no TAF do Porto, em 01/10/2004, acção administrativa comum, sob forma ordinária, contra os RR. “ICBAS” e C... M... F... de B... V... na qual, pelos fundamentos constantes da petição inicial inserta a fls. 05 a 24 dos autos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, peticionou a condenação solidária daqueles no pagamento da quantia de 294.800,00 €, quantia essa acrescida de juros vincendos desde a citação até efectivo e integral pagamento;
II) No âmbito da tramitação dos referidos autos que vieram a ser registados sob o n.º 1880/04.6BEPRT a Mm.ª Juiz “a quo”, em 24/03/2006, veio a proferir a decisão judicial recorrida inserta a fls. 171 a 178, cujo teor e fundamentos aqui se têm como integralmente reproduzidos, na qual conclui no segmento decisório nos seguintes termos:
“… julgo:
- Procedente a excepção de falta de personalidade judiciária invocada e, em consequência, absolvo da instância o réu, INSTITUTO DE CIÊNCIAS BIOMÉDICAS ABEL SALAZAR;
- Improcedente o pedido de condenação no pagamento de indemnização por danos e, em consequência, absolvo do pedido a ré, C... M.... F...DE B... V... …“.* 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
3.2.1.
Da falta de personalidade judiciária do co-R. “ICBAS” (violação dos arts. 10.º, n.ºs 3 e 4 CPTA, 05.º CPC e 08.º, n.ºs 1 e 2 Desp. Normativo n.º 23/01)
Pugna o recorrente pela revogação da decisão judicial recorrida porquanto a mesma foi lavrada em infracção ao disposto nos artigos citados em epígrafe, gozando o co-R. “ICBAS” de personalidade jurídica e judiciária para ser demandado na acção “sub judice”.
Vejamos.
Decorre do art. 05.º do CPC, sob a epígrafe de "Conceito e medida da personalidade judiciária" (aplicável “ex vi” art. 01.º do CPTA), que:
"1 - A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte.
2 - Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária".
É sabido que a personalidade jurídica é a aptidão para ser titular autónomo de relações jurídicas e que as pessoas colectivas são organizações constituídas por uma colectividade de pessoas, visando a realização de interesses comuns ou colectivos, às quais a ordem jurídica atribui personalidade jurídica (cfr. arts. 66.º, 68.º e 158.º todos do CC).
A personalidade pode, na realidade, ser atribuída pela ordem jurídica, desde que haja “matéria personificável”, um substrato centralizado de interesses diferenciados que possam ser realizados mediante uma vontade ao seu serviço, nada impedindo, por isso, que a par das pessoas singulares, cujo substrato é um ser humano, existam pessoas colectivas tendo por substrato um “ser social”.
A personalidade judiciária consiste, de harmonia com o normativo processual supra citado e reproduzido, na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecida na lei, sendo que o critério geral fixado no n.º 2 do artigo ora citado para saber quem tem personalidade judiciária é o da correspondência (coincidência ou equiparação) entre a personalidade jurídica (capacidade de gozo de direitos) e a personalidade judiciária, sendo que o mesmo normativo se aplica caso estejamos face a uma pessoa singular ou a uma pessoa colectiva, seja ela de direito privado seja de direito público.
Note-se que não é decisivo averiguar se as partes detêm ou não personalidade jurídica para se lhes reconhecer, ou não, a susceptibilidade de serem partes, isto é, de terem a necessária personalidade judiciária.
Com efeito, se é certo que de acordo com o disposto no n.º 2 do art. 05.º do CPC a personalidade jurídica atribui necessariamente a personalidade judiciária já não é certa a posição contrária, ou seja, carecer de personalidade judiciária quem não tenha personalidade jurídica dada a extensão da personalidade judiciária a entes ou realidades que não gozam de personalidade jurídica operada pelo art. 06.º do CPC.
Presentes estas breves notas de enquadramento do pressuposto processual cuja análise constitui objecto de apreciação deste recurso jurisdicional importa atentar no demais quadro legal pertinente.
Assim, temos que, desde logo, decorre do n.º 2 do art. 76.º da CRP que:
“… As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”.
Por sua vez, previa-se na Lei n.º 108/88, de 24/09 (diploma vigente à data da instauração da acção e que definia a Autonomia das Universidades - entretanto veio a ser revogado pela Lei n.º 62/07, de 10/09) que as universidades “… são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar …” (cfr. n.º 1 do art. 03.º), que cada uma goza do reconhecimento do “… direito de elaborar os seus estatutos, com observância do disposto na presente lei e demais legislação aplicável …” (cfr. n.º 2 do mesmo normativo), sendo que estes estatutos devem conter, além do mais, o regime de autonomia das respectivas unidades orgânicas e a recusa da sua homologação só pode fundar-se na inobservância da CRP ou das leis (cfr. arts. 03.º, n.ºs 4 e 6 e 05.º do mesmo diploma).
Os Estatutos da Universidade do Porto (UP) estipulam que nela se integram, como unidades orgânicas, as faculdades e estabelecimentos equiparados, que são pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira, sendo que entre essas unidades orgânicas se integra o “Instituto de Ciências Biomédicas Abel Salazar” (ICBAS) (cfr. art. 08.º, n.ºs 1 e 2 dos Estatutos da UP - homologados pelo Desp. Normativo n.º 73/89, de 04/08, com a redacção dada pelo Desp. Normativo n.º 23/01, de 17/05).
Deriva ainda dos mesmos Estatutos que as “… faculdades e unidades orgânicas equiparadas são responsáveis pelo uso da sua autonomia, tal como é definida no n.º 1 do artigo 8.º, e deverão colaborar para a plena realização dos fins prosseguidos pela Universidade …” (cfr. art. 26.º) e que “… as faculdades e unidades orgânicas equiparadas disporão de um estatuto próprio …”, no qual se “… definirão a estrutura de gestão adoptada, bem como a sua organização interna e os princípios a que deve obedecer a gestão dos estabelecimentos dependentes …” (cfr. art. 27.º).
Resulta ainda especificamente do demais ordenamento legal a considerar no caso que o “ICBAS” foi criado na Universidade do Porto pela Portaria n.º 293/75, de 05/05, tendo pelo DL n.º 429/75, de 12/08, sido dotado de personalidade jurídica (atente-se o teor do preâmbulo daquele diploma onde se alude à necessidade de “… dotar o novo estabelecimento de ensino de personalidade jurídica e atribuir-lhe um regime de instalação mais flexível, moldado nas normas que regulam a criação dos novos estabelecimentos de ensino superior …” - sublinhado nosso), constituindo actualmente pessoa colectiva de direito público, que goza de autonomia administrativa, financeira, pedagógica e científica, dotada de órgãos, serviços e quadros próprios [cfr. arts. 01.º e 02.º daquele DL, 01.º, 03.º, 04.º, 05.º, 08.º, 09.º, 10.º a 12.º do DL n.º 165/89, de 18/05 - diploma que definiu a orgânica e respectivo quadro de pessoal - conjugado com arts. 01.º, n.º 1, 03.º (natureza jurídica e autonomias), 06.º (autonomia administrativa e financeira), 07.º e segs. (estrutura interna), 17.º e segs. (respectivos órgãos), 55.º e 56.º (gestão financeira e patrimonial do património próprio e do afecto) todos dos Estatutos do ICBAS publicados no DR II Série, n.º 194, de 23/08/1994, com o Regulamento Orgânico e Quadro de Pessoal não Docente do ICBAS inserto no Regulamento n.º 43/02 publicado no DR II série, n.º 277, de 30/11/2002 - alterado pela deliberação n.º 1640/05 in: DR II Série, n.º 236, de 12/12/2005].
Ora considerando este quadro legal acabado de expor temos, para nós, que o “ICBAS” enquanto pessoa colectiva de direito público, constitui ente ou sujeito de imputação jurídica de direitos e obrigações, dotado de órgãos e de gestão próprios, de poderes, competências e prerrogativas de direito público definidos no quadro legal supra referenciado, e como tal goza de personalidade jurídica e judiciária, personalização essa que, aliás, decorre expressamente dos próprios normativos legais que o criaram ou instituíram (no caso Portaria n.º 293/75, o DL n.º 429/75 e os respectivos Estatutos).
Atente-se que a consideração das faculdades e dos estabelecimentos às mesmas equiparados como pessoas colectivas de direito público constitui entendimento aceite ao nível doutrinal [cfr. Marcelo Rebelo de Sousa in: “A Natureza Jurídica da Universidade no Direito Português”, Lisboa 1991, págs. 31 e seguintes; Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º P000411996 de 27/06/1996 in: «www.dgsi.pt/pgrp»] e jurisprudencial [cfr. Ac. do STA de 10/05/2006 - Proc.º n.º 01181/05 (relativamente a instituto politécnico) in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. do TCA Norte de 11/01/2007 - Proc. n.º 01300/06.1BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»; Ac. do TCA Sul de 01/06/2006 - Proc. n.º 12116/03 in: «www.dgsi.pt/jtca»].
Este Tribunal no seu acórdão de 11/01/2007 (Proc. n.º 01300/06.1BEPRT supra citado) já teve também oportunidade de se pronunciar sobre questão em parte similar concluindo no sentido da personalização das faculdades e dos estabelecimentos equiparados integrados nas universidades, no caso a “FEUP” no âmbito também da “UP”.
Pode ler-se na fundamentação do citado acórdão, que aqui se reitera com a devida vénia, que “… Existindo, assim, um substrato pessoal, unificado e animado pelo indispensável elemento teleológico, pode a ordem jurídica entender que deve, nomeadamente por questões de funcionalidade e eficácia, reconhecê-lo como centro autónomo de imputação de direitos e obrigações.
Este reconhecimento, que eleva o respectivo substrato à qualidade de sujeito de direito, pode assumir a modalidade de reconhecimento normativo, se resulta automaticamente da lei, ou de reconhecimento por concessão, se resulta de um acto discricionário de uma entidade pública que, perante o caso concreto, personifica o existente substrato.
No caso concreto da Faculdade de Economia da Universidade do Porto, e face às indicadas normas legais, estamos perante um caso de reconhecimento por concessão. É a própria pessoa colectiva Universidade do Porto, que estatuindo sobre o regime de autonomia das respectivas unidades orgânicas, as considera pessoas colectivas de direito público, atribuindo-lhes, destarte, personalidade jurídica.
E cremos que o pode fazer, porque entendemos que esse poder não extravasa os limites da garantia constitucional da autonomia estatutária das universidades.
… não resulta da lei que seja inaplicável, no caso das universidades, a modalidade de reconhecimento por concessão, ou seja, não resulta da lei que a universidade não possa no âmbito da autonomia estatutária, que lhe é constitucionalmente reconhecida, atribuir personalidade jurídica às suas faculdades, na medida em que isso as ajude a desempenhar melhor as suas funções e se traduza, precisamente, num reforço da sua própria autonomia.
… Radicando na pessoa colectiva Faculdade de Economia a titularidade da relação material controvertida, gerada pelo acto eleitoral impugnado, resulta ser essa Faculdade que tem interesse directo e pessoal em contradizer as razões da demanda - ver artigo 10.º n.º 2 do CPTA …”.
De harmonia com tudo o atrás o exposto resulta que o co-R. “ICBAS”, enquanto sujeito de imputação “de per si”, goza de personalidade jurídica e judiciária para a acção administrativa comum “sub judice” e, como tal, a decisão não se pode manter, impondo-se a sua revogação. 3.2.2.* 3.2.2. Da violação do art. 03.º do DL n.º 48051
Sustenta também o A. que a decisão judicial em crise foi proferida em violação do art. 03.º do DL n.º 48051, de 21/11/1967, porquanto na petição inicial havia alegado factualidade na qual estribava a imputação à co-R. C... V... a título de dolo da conduta ilícita alegadamente geradora de responsabilidade civil extracontratual em que funda o pedido indemnizatório.
Analisemos.
Face aos termos em que a presente acção administrativa se mostra deduzida dúvidas não existem que nos situamos no âmbito da responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público e dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos regulada e disciplinada pelo citado DL.
Dispõe o art. 02.º do aludido diploma que:
"1 - O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
2 - Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas colectivas publicas gozam de direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo”.
E no art. 03.º do mesmo texto legal dispõe-se que:
"1 - Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.
2 - Em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou agentes”.
Decorre desta norma que o Estado e as demais pessoas colectivas públicas respondem por aqueles actos quando praticados pelos respectivos órgãos e agentes.
Note-se que se utiliza e se tem em mente que a expressão "responsabilidade do Estado" no caso presente equivale a "responsabilidade da Administração Pública" entendida esta no seu sentido orgânico.
Ora da análise de tais preceitos resulta que o diploma prevê várias hipóteses diferentes no tocante à questão da entidade ou sujeito responsável, nele se prevendo três formas distintas de responsabilidade:
a) Responsabilidade exclusiva do titular do órgão ou agente, se o facto danoso é praticado por aquele ou este fora do exercício das suas funções, ou durante o exercício delas mas não por causa desse exercício;
b) Responsabilidade solidária do titular do órgão ou agente e da Administração, se o facto foi praticado no exercício das funções e por causa dele, mas dolosamente;
c) Responsabilidade exclusiva da Administração perante o lesado, se o facto foi praticado no exercício das funções e por causa dele, mas com mera negligência por parte do titular do órgão ou agente. Por sua vez dispõe o art. 22.º da CRP (na versão à data vigente) que:
"O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.
Ora ao nível da doutrina esta tem divergido sobre a compatibilidade do art. 02.º, n.º 1 do DL n.º 48051 com o disposto no art. 22.º da CRP, ou seja, sobre a sua inconstitucionalidade superveniente ou não “ex vi” do n.º 2 do art. 290.º da CRP [cfr. entre outros, J. Gomes Canotilho e Vital Moreira in: "Constituição da República Portuguesa - Anotada", 4.ª edição revista, vol. I, págs. 425 segs., em especial, págs. 435 e 436; Jorge Miranda em “O Regime dos Direitos, Liberdades e Garantias” in: “Estudos sobre a Constituição” vol. III, Lisboa 1979, pág. 65 e in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Tomo I, págs. 214 a 216; D. Freitas do Amaral in: “Direito Administrativo”, vol. III, 1989, págs. 505/511 e em "Natureza da responsabilidade civil por actos médicos praticados em estabelecimentos públicos de saúde" in: “Direito da Saúde e Bioética”, 1991, pág. 121; Dimas de Lacerda em "Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado" in: "Contencioso Administrativo", Braga, 1986, págs. 239 e segs.; Rui Medeiros in: “Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos”, págs. 85 e segs.; José Luís Moreira da Silva em “Da responsabilidade civil da Administração Pública por actos ilícitos” in: “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública - org. por Fausto de Quadros”, 2.ª edição, Coimbra, 2003, págs. 160 e segs.; Maria José Rangel de Mesquita em “Da responsabilidade civil extracontratual da Administração no ordenamento jurídico-constitucional vigente” in: “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública - org. por Fausto de Quadros”, 2.ª edição, Coimbra, 2003, págs. 118 a 120; Maria da Glória Garcia em “A Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas” in: “Conselho Económico e Social”, 1997, págs. 69 e 70; C.A. Fernandes Cadilha em "Responsabilidade da Administração Pública" in: Revista do MºPº, n.º 86, págs. 08 e segs.; Maria Lúcia C.A. Amaral Pinto Correia in: “Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador”, 1998, págs. 424 e segs.; Luís Guilherme Catarino in: “A Responsabilidade do Estado pela administração da Justiça (...)”, 1999, págs. 149 e segs., em especial, págs. 161 e segs.].
Também a resposta ao nível da jurisprudência não tem sido uniforme e unívoca (cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 22/05/1990 - Proc. n.º 28.120 in: Ap. D.R. de 31/01/1995, págs. 3801 a 3805, de 29/10/1992 - Proc. n.º 29.994, in: Apêndice D.R. de 17/05/1996, pp. 5957 e ss., 03/05/2001 - Proc. n.º 047084, de 05/02/2002 - Proc. n.º 047752, de 28/02/2002 - Proc. n.º 048178 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Temos, todavia, para nós que a solução que melhor se quadra à situação em questão é aquela que defende que em acção de responsabilidade civil extracontratual fundada ou assente em causa de pedir por facto ilícito praticado no exercício de funções por R. funcionário/agente por forma meramente negligente é aplicável o disposto no art. 02.º do DL n.º 48051 que prescreve a responsabilidade exclusiva da Administração perante o lesado, pelo que demandado o agente ou agentes terão os mesmos de serem considerados como partes ilegítimas e absolvidos da instância, ao passo que se a causa de pedir assentar em actuação dolosa, então, nos termos do art. 03.º, n.º 1 daquele diploma, os titulares e agentes do Estado e demais entidades públicas respondem civilmente perante terceiros tal como se tiverem excedido os limites das suas funções.
Tal como foi decidido no acórdão do STA de 28/02/2002 (Proc. n.º 048178 in: «www.dgsi.pt/jsta»), cuja fundamentação e enquadramento aqui se acolhem, havendo “... que decidir sobre o alcance do citado art. 22.º da CRP, entendemos que o legislador constitucional, perante uma realidade jurídica e jurisprudencial consolidada em termos que garantiam ao particular o integral ressarcimento em caso de dano decorrente de comportamento negligente dos funcionários, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, quis deixar ao legislador ordinário a fixação dos pressupostos e condições em que os funcionários e agentes podiam ser demandados solidariamente, bem como o exercício do direito de regresso (art. 271.º, n.º 4).
Quis afirmar, com respaldo constitucional, como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, …, o princípio da responsabilidade patrimonial directa das entidades públicas por danos causados aos cidadãos, ou seja o princípio da responsabilidade do Estado à reparação dos danos causados por outrem, ao lado do princípio da legalidade (art. 3.º) e do princípio da judicialidade (art. 20.º). ...” [vide, neste sentido, mais recentemente os acórdãos daquele mesmo Venerando Tribunal de 03/06/2004 - Proc. n.º 047722, 25/05/2005 - Proc. n.º 0855/04, de 29/06/2005 - Proc. n.º 01299/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
E mais recentemente o Pleno do STA no seu acórdão de 28/09/2006 (Proc. n.º 0855/04 in: «www.dgsi.pt/jsta») tomou posição sustentando entendimento de que não são inconstitucionais as normas dos arts. 02.º e 03.º, n.ºs 1 e 2 do DL n.º 48051 enquanto eximem de responsabilidade, no plano das relações externas, os titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas pelos danos causados pela prática de actos ilícitos e culposos (culpa leve ou grave) no exercício das suas funções e por causa delas.
Atente-se que tal posicionamento foi também sustentado pelo Tribunal Constitucional (TC) que entendeu que “… não julgar inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48051, …, na interpretação segundo a qual exclui a legitimidade judiciária passiva de funcionários ou agentes do Estado e demais entidades públicas, nos casos em que se procure determinar a responsabilidade por uma conduta que é imputada a tais funcionários ou agentes a título de mera culpa, e não de dolo …” [cfr. acórdãos n.º 236/04 de 13/04/2004 (Proc. n.º 92/03), n.º 05/05 de 05/01/2005 (Proc. n.º 335/02), n.º 154/07 (Proc. n.º 65/02), de 02/03/2007 in: «www.tribunalconstitucional.pt/acordaos»].
Pode ler-se na fundamentação do acórdão do TC n.º 05/05 quanto à questão em alusão (constitucionalidade ou não do regime decorrente do DL n.º 48051) o seguinte “…no seu artigo 1º, este Decreto-Lei determina que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública se passa a reger pelo que nele se dispõe.
Na parte que nos interessa – responsabilidade por facto ilícito – o regime então instituído (que exclui implicitamente a matéria relativa aos danos causados por actos pessoais dos funcionários) pode sintetizar-se nos seguintes termos:
- Pelos danos causados por actos ilícitos e culposos (negligência) praticados pelos titulares dos órgãos e pelos agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas no exercício das suas funções e por causa desse exercício respondem, directa e exclusivamente, perante o lesado, o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas (artigo 2.º, n.º 1).
- Pelos danos causados por actos praticados por aqueles mesmos entes (titulares de órgãos ou agentes administrativos) nas mesmas condições (no exercício das suas funções e por causa destas), mas cometidos com dolo, respondem, solidariamente, perante o lesado, o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas e o lesante (artigo 3.º, n.ºs 1 e 2).
- Pelos actos praticados ainda pelos mesmos entes “se tiverem excedido os limites das suas funções” responde, exclusivamente, perante o lesado, o lesante (artigo 3.º n.º 1).
No âmbito das relações internas, o Estado e as demais pessoas colectivas públicas que tiverem satisfeito qualquer indemnização gozam de direito de regresso contra os lesantes, nos casos em que estes agiram “com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo” (artigo 2.º n.º 2)
Como refere Carlos Cadilha (intervenção produzida em Conferência sobre “Responsabilidade civil extra-contratual do Estado”, publicada pelo Ministério da Justiça, sob o título A responsabilidade civil extra-contratual do Estado, p. 238) configuram-se, assim, as seguintes situações:
“a) Responsabilidade exclusiva da Administração (actos praticados com culpa leve);
b) Responsabilidade exclusiva da Administração com direito de regresso (actos praticados com negligência grave);
c) Responsabilidade solidária da Administração (actos praticados com dolo);
d) Responsabilidade exclusiva dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes (actos que excedam os limites das funções)”.
… Nesta conformidade, as situações de responsabilidade exclusiva do Estado e das entidades públicas, no plano das relações externas, que o Decreto-Lei n.º 48051 consagra, no ponto em que cumprem princípios de justiça (formal e substancial) não ficam comprometidas com o disposto no artigo 22.º da Constituição. E o que esta norma impõe será apenas que o Estado e demais entidades públicas respondam sempre ao lado dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, por actos funcionais, quando a lei impuser a responsabilidade directa destes (é o caso, p. ex., do disposto na primeira parte do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48051), sem, contudo, contender – repete-se - com as imposições normativas (de lei ordinária) de responsabilidade exclusiva do Estado.
… nada se retira do artigo 22.º da Constituição que imponha a inconstitucionalidade superveniente das normas do Decreto-Lei n.º 48051 de que resulta a irresponsabilidade dos funcionários do Estado, no plano das relações externas, por danos causados por actos ilícitos e culposos (culpa leve ou grave) praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigo 2.º e 3.º, n.ºs 1 e 2).
… Mas se isto é assim tendo como parâmetro de constitucionalidade o disposto no citado artigo 22.º da CRP, nada a este propósito se altera considerando o que consagra o artigo 271.º, n.º 1, da mesma lei fundamental.
… Pode, pois, concluir-se que a interpretação do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48051, adoptada pelo tribunal recorrido para actos praticados no exercício de funções de gestão pública, e por causa desse exercício, de que tenha resultado violação dos direitos dos cidadãos, segundo a qual os titulares de órgãos ou agentes não podem ser demandados civilmente, a par do Estado, pelos seus comportamentos apenas meramente culposos ou negligentes (e não pelos dolosos), por um lado, não viola o artigo 22.º (que apenas disciplina a responsabilidade das entidades pública), e, por outro lado, respeita ainda os limites traçados pela garantia que se contém no artigo 271.º, n.º 1, da Constituição: o legislador pode modular as condições de responsabilidade exclusiva dos funcionários e agentes do Estado por forma a, nas relações externas, limitar a responsabilidade a condutas dolosas, sem deixar de proteger os lesados pela previsão da responsabilidade directa da entidade pública (e de, nas relações internas, prever o “direito de regresso” desta entidade sobre o funcionário ou agente cuja actuação provocou danos) ...”.
Ressuma, pois, do quadro legal supra reproduzido e do enquadramento jurisprudencial e doutrinal antecedente que no tange à responsabilidade civil dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos a lei, no seu art. 03.º, n.º 1 do DL n.º 48051, introduziu uma nota restritiva exigindo, para a sua responsabilização pessoal, que, na prática do acto ilícito, tenham “excedido os limites das suas funções” ou que, “no desempenho destas e por sua causa”, tenham “procedido dolosamente” e sem prejuízo da responsabilidade solidária do Estado (cfr. n.º 2 do citado normativo).
Tal restrição encontra motivação no facto da responsabilização dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos com fundamento em conduta meramente negligente poder vir a causar a paralisação de sectores vitais da Administração, por retracção daqueles, receando as consequências indemnizatórias que pessoalmente lhes adviriam do exercício menos diligente ou esclarecido das suas funções.
Colhidos estes ensinamentos importa, agora, reverter à situação “sub judice”.
Diga-se, desde já, que assiste razão também aqui ao recorrente.
Na verdade, analisada a petição inicial constata-se que o A. pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual dos RR. por facto ilícito imputável a título de dolo no que tange à co-R. C... V... (cfr. arts. 03.º a 30.º, em especial, art. 30.º daquele articulado onde foi alegado que “… todos os elencados factos foram praticados pela Presidente do ICBAS, segunda ré, de forma livre, voluntária e consciente, com a vontade e o propósito de obstar ao exercício pelo autor do direito que legalmente lhe cabia e prejudicar o cumprimento do seu reconhecimento judicial …”), e dolo na forma mais intensa, a de dolo directo (cfr. n.º 1 do art. 14.º do Código Penal), donde se verifica que ocorre no caso vertente o pressuposto consignado naquele art. 03.º, n.º 1 do citado DL que justifica a legitimidade da demanda da referida co-R..
Na situação vertente dúvidas não nos parecem existir de que está alegada factualidade que, a lograr provar-se, é susceptível de vir a integrar a previsão do aludido normativo legal e consequentemente a responsabilizar civilmente a demandada, aqui ora recorrida.
Procede, por conseguinte, também este fundamento de recurso, o que importa declarar com as legais consequências.* 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e, consequentemente, revogar a decisão judicial recorrida;
B) Determinar a remessa dos autos ao Tribunal “a quo” para aí prosseguirem os seus ulteriores termos se a isso nada obstar.
Não são devidas custas nesta instância [cfr. arts. 446.º do CPC, 11.º, 18.º, 73.º-A, 73.º-E, do CCJ e art. 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..* Restitua-se ao ilustre mandatário do A. o suporte informático gentilmente disponibilizado. * Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).* Porto, 25 de Outubro de 2007
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
