Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00659/09.3BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/15/2012

Tribunal:	TCAN

Relator:	Antero Pires Salvador

Descritores:	ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL ACTOS NULOS VERSUS ANULÁVEIS PRAZO DE CADUCIDADE

Sumário:	1 . São nulos os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime. 2 . São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção. 3 . A forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excepcional porquanto o regime regra é o da anulabilidade.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	10/11/2011
Recorrente:	U. ...
Recorrido 1:	Gestor do POEFDS - Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Nega provimento ao recurso jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Deverá ser negado provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:

I
RELATÓRIO

1 . "U. …", identif. nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Penafiel, datada de 21 de Fevereiro de 2011, que julgou verificada a caducidade do direito de acção, no âmbito da acção administrativa especial, que havia instaurado contra o "POEFDS - Gestor do Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social", na qual pede que seja declarada nula a decisão nº 604 do Gestor do POEFDS de 27-09-2004 que aprova o pedido de pagamento de saldo final.

Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
"1 - A decisão 604 do Gestor do POEFDS deve ser declarada nula e de nenhum efeito porque decorridos os 3 anos, fixados por lei, o Órgão Administrativo deixa de ter competência para a prática de tais actos.
2 - A partir de Maio de 2001 o Gestor do POEFDS deixou de ter competência para decidir sobre a revisão do pedido de saldo aprovado em Maio de 1998.
3 - A Douta Sentença não analisou o pedido da Autora, omitindo qualquer referência à fundamentação apresentada, pelo que incorre em nulidade por omissão de pronúncia, nos termos dos artigos 94º e 95º do CPTA"

Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio o Gestor do POEFDS apresentar contra alegações que concluiu do seguinte modo:
"1 . O Regulamento Comunitário n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro, donde deriva parte da legislação nacional nesta matéria, na qual se inclui a Portaria n.º 745-A/96, o qual no n.º 1 do seu art.º 3 veio estatuir que “A prescrição do procedimento (de aplicação de controlos e de medidas e sanções) é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade” sendo que nestes casos “O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção” .
2 . Pelo que o Gestor do POEFDS tinha competência para decidir sobre a revisão do pedido de saldo aprovado em 15 de Setembro de 1999 e o procedimento foi efectuado dentro do prazo de 3 anos.
3 . A impugnação dos actos anuláveis tem lugar no prazo de 3 meses após a notificação aos interessados
4. A presente acção foi instaurada em 20 de Outubro de 2009"

2 . O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, pronunciou-se pela negação de provimento ao recurso.

3 . Dispensados os vistos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

4 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.

II
FUNDAMENTAÇÃO

1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida, que não vêem questionados:
"a) Em 30-11-2004 foi a autora U. …, notificada da decisão da aprovação do pedido de pagamento do saldo final relativo à acção de formação tipo 942220P1, decisão emitida pelo gestor do POEFDS.
b) A Autora interpôs a presente acção administrativa Especial de Pretensão Conexa com actos Administrativos em 20-10-2009.
c) A autora apresentou candidatura em 1997 ao Programa Profissional e emprego – subprograma: melhoria da Qualidade e Nível de Emprego, no âmbito da medida Formação Profissional Contínua.
d) A acção de formação decorreu de 20-07-1998 a 29-12-1998.

2 . MATÉRIA de DIREITO

No caso dos autos, as questões a decidir resumem-se em determinar se, na situação vertente, a decisão recorrida, ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção, aplicou correctamente o direito aos factos provados, supra enunciados.

1 . Quanto à nulidade, por omissão de pronúncia - art.º 668.º, n.º1, al. d) do Cód. Proc. Civil.
O art.º 668.º do Cód. Proc. Civil, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, dispõe que:
“1 - É nula a sentença:
a) ...
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
(...).”
A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado – art.º 668.º n.º 1, al. d) do C.P.C., aplicável ex vi dos arts. 1.º- e 140.º do CPTA.
Esta nulidade é inerente aos deveres de cognição do Tribunal, previstos no art.º 660.º n.º 1, do Cód. Proc. Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

No caso concreto dos autos, carece de total razão a recorrente pois que a decisão recorrida apreciou a questão que obstava ao conhecimento do mérito - caducidade do direito de acção - entendendo que a invalidade suscitada era apenas subsumível a mera anulabilidade, que não a nulidade, como entende a recorrente.
Conhecer do pedido efectivado na pi não era questão que se colocasse nesta altura processual, mas tão só analisar se se verificava (ou não) a suscitada caducidade do direito de acção; só se se tivesse concluído pela improcedência dessa questão obstaculizante e depois de produzidas as alegações a que se reporta o art.º 91.º, n.º4 do CPTA é que haveria conhecer do mérito da acção, ou seja, da validade do acto, tendo em consideração a sua causa de pedir - a invalidade suscitada na pi.
Assim, inexiste a alegada nulidade por omissão de pronúncia.
Se a decisão se mostra ou não correcta é questão que tem a ver com o mérito, que não com uma alegada nulidade da sentença.

2 . Quanto ao mérito da sentença, também entendemos que carece de razão a recorrente.
Mas, antes de mais, atentemos nas normas legais processuais com interesse para a decisão dos autos.
Estipula o art.º 58.º do CPTA, com a epígrafe “Prazos”, que:
“1 – A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
3 – A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil …”
Por sua vez, o art.º 133.º do CPA, sob a epígrafe “actos nulos”, refere que são “… nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” (nº-. 1), sendo “… designadamente, … nulos: a) Os actos viciados de usurpação de poderes; b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre; c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os actos praticados sob coacção; f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal; g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; h) Os actos que ofendam os casos julgados; i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente …” (n.º 2) - sublinhado nosso.
Por seu turno, no art.º 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1), que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2).
E no art.º 135.º, sob a epígrafe de “actos anuláveis”, estipula-se que são “… anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.”

Refere-se no Ac. deste TCA – N, de 26/6/2008, in Proc. 255/04, com manifesto interesse para o caso dos presentes autos:
“ … Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).
Daí que enunciando a lei, quanto aos actos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada acto gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.
Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do acto administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade...”.
Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado acto afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objecto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objecto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o acto a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.
Ora os vícios susceptíveis de afectarem o acto administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.
Para além da controvérsia e do carácter controvertido quanto à caracterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade, a nulidade e a anulabilidade.
A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.
Apreciemos, agora, de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade.
A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caracterizadores o facto do acto ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n .º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser susceptível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de acto nulo.
Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o acto anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser susceptível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado acto administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo [cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA], sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do acto possui natureza constitutiva.
No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excepcional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).
Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos actos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do acto administrativo – para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do acto” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).
Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.
E reportando-se ao regime decorrente do citado art. 133.º refere Marcelo Rebelo de Sousa (em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, pág. 242) que “… o Código aponta para as seguintes inovações, no domínio que nos importa:
1.º Suprime a figura da nulidade por natureza, ao englobá-la na cláusula geral do n.º 1 do art. 133.º;
2.º Define de tal modo a nulidade que praticamente cobre todas as situações que a doutrina e a jurisprudência consideravam de inexistência jurídica do acto administrativo.
Tomando esta segunda inovação, vemos que a nulidade passa a corresponder à falta de qualquer dos elementos essenciais do acto. Definindo Diogo Freitas do Amaral – principal autor material ou informal do Código – elementos de molde a abarcar o que outros sectores da doutrina (em que nos integramos) qualificam de pressupostos, e parecendo ser esse o sentido vazado no Código, na previsão do art. 133.º n.º 1 caberiam a falta de sujeito (órgão administrativo), de competência em termos de função do Estado e de competência absoluta, e de susceptibilidade de actuação imputável a órgão da Administração (isto é, por titulares devidamente investidos e preenchendo os requisitos de tal imputação).
Por outras palavras, acarretariam nulidade todos os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, bem como os de inidentificabilidade material mínimas (enumerados no n.º 2) …”.
Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um acto com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um acto é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.
Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na protecção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, pág. 646).
Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).
Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36),
Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os actos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.
Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade...".

Revertendo para o caso dos autos, analisada a petição inicial e as conclusões das alegações do recurso jurisdicional que nos vem dirigido (conjugadas com as contra alegações), cremos que não assiste minimamente razão à recorrente.
Assim, atentemos na petição inicial.
Depois da A./recorrente referir, quanto aos factos, que, ao abrigo do DR 15/96, de 23/11, realizou uma acção de formação, com o apoio do FSE - art.º 1.º - que decorreu de 20/7/1998 a 29/12/98 -art.º 2.º - , apresentou, logo que concluída a acção de formação o pedido de pagamento de saldo, mas foi aprovado com redução, sendo que o Gestor do POEFDS a notificou em 30/11/2004 da sua decisão de 27/9/2004 - arts. 3.º a 5.º da pi.
Quanto ao direito, refere que a decisão sobre o pedido de pagamento do saldo final pode ser revista no prazo de 3 anos, fazendo alusão ao art.º 23.º da Portaria 745-A/96, de 16 /12, que regulamentou o DR 15/96, de 23/11 - art.º 6.º -, pelo que tendo a decisão sobre o pagamento e pedido de saldo ocorrido em 1998 só poderia ser objecto de revisão até Maio de 1998; como a revisão efectuada pelo Gestor aconteceu em Setembro de 2004 é extemporânea e viola expressamente aquele preceito legal - arts. 7.º e 8.º da pi; em consequência - continua a recorrente - a referida violação legal fere da nulidade a decisão n.º 604 de 27/9/2004 do Gestor do POFDS - art.º 9.º, pelo que pede, a final, que esta decisão seja declara nula e de nenhum efeito.
Ora, porque as invalidades devem, desde logo, ser suscitadas na pi - que não, por exemplo em sede de resposta a qualquer excepção, como seja a da caducidade, onde apenas se poderá contra argumentar quanto à questão obstaculizante do conhecimento de mérito - temos que a invalidade imputada ao acto cuja impugnação judicial vem suscitada - extemporaneidade da possibilidade de redução da comparticipação na acção de formação, porque alegadamente efectivada além de 3 anos, segundo a recorrente, em violação do art.º 23.º da Portaria 745-A/96, de 16 /12, que regulamentou o DR 15/96, de 23/11, ou seja, violação de lei - a verificar-se, importaria apenas e só a mera anulabilidade, que não a nulidade, atentos as normas legais e alinhamentos jurisprudenciais e doutrinários acima referidos.
Refira-se, em termos de prólepse, que nesta fase processual, não cumpre verificar se a invalidade suscitada se verifica ou não (nomeadamente se a competência pertencia ou não ao Gestor - questão que, como vimos, não foi suscitada na pi), mas apenas verificar se a mesma importa a anulabilidade ou antes a nulidade, pois que, ultrapassado o prazo de impugnação dos actos anuláveis --- no caso decorreram cerca de 5 anos (30/11/2004 versus 20/10/2009) --- só não se verificará a caducidade do direito de acção se as invalidades suscitadas na pi importarem a nulidade, porque, neste caso, pode ser invocada e declarada a todo o tempo - art.º 134.º, n.º 2 do CPA - o que não é manifestamente o caso dos autos.

Deste modo, improcedendo a argumentação da recorrente, importa manter a decisão recorrida.

III
DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Notifique-se.
DN.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).

Porto, 15 de Junho de 2012

Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Martins
Ass. João Beato Oliveira Sousa