| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Sindicato dos Professores da Região Sul, devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa especial, que veio a ser convolada em Ação Comum, intentada contra a Caixa Geral de Aposentações e Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social IP, peticionou:
”(…) deverá a presente ação ser julgada procedente por provada e, em consequência:
a) Ser reconhecido o direito dos aposentados e reformados associados do Autor a auferir a pensão e todas as prestações pecuniárias vitalícias que lhes haviam sido fixadas aquando da sua aposentação ou reforma em função da sua carreira contributiva e da legislação aplicável e que vinham auferindo até ao ano de 2013;
b) Serem declarados nulos ou anulados os atos e operações materiais de processamento e pagamento das pensões e de todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título aos associados aqui representados pelo Autor aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados, atingidos pela redução prevista no artigo 78º da LOE/2013 atenta a sua ostensiva ilegalidade e inconstitucionalidade por violação do disposto nos arts, 2º, 13º, 18º, 19º n.2º4 e 8, 104º, nº 1, 266º n.º 2 e 272º, todos da CRP;
c) Serem os Réus condenados à adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os atos e operações materiais referidos não tivessem sido praticados e dar cumprimento aos deveres que não tenham cumprido com fundamento naqueles atos;
d) Devem os Réus ser condenados a restituir aos aposentados e reformados associados do Autor as diferenças entre o montante das pensões e demais prestações pecuniárias vitalícias que lhe foram processadas ao longo do ano de 2013 por aplicação do art. 78º da LOE para 2013 e o valor das mesmas a que tinham direito previamente à aplicação desse normativo;”
Inconformado com a Sentença proferida em 24 de setembro de 2016, no TAF de Coimbra (Por lapso o timbre da Sentença refere TAF de Viseu), na qual foi decidido julgar o TAF “incompetente em razão da matéria”, absolvendo-se os Réus da instância, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, em 17 de janeiro de 2017, no qual concluiu (Cfr. fls. 167 a 171 Procº físico):
“1. Apresenta-se o presente recurso por se discordar do Saneador - Sentença no qual se julgou o "...Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria para o conhecimento do presente litígio, procedendo a suscitada exceção de incompetência material deste tribunal e em consequência absolvo os Réus da instância" (cfr. Parte decisória da sentença).
2. A questão da incompetência material do Tribunal apreciada na sentença recorrida por se poder estar perante uma questão da competência do tribunal Constitucional, estando assim fora da jurisdição administrativa nunca havia sido previamente suscitada no presente processo.
3. A única questão de incompetência material que havia sido previamente suscitada e decidida, havia sido a suscitada pelo Juiz José Adelino Ferreira Gapo no início do presente processo (e posteriormente ultrapassada), no despacho de 16/07/2014, e prendia-se com a matéria em causa ser ou não de natureza fiscal.
4. Questão esta que, aliás, se considerou resolvida quando por despacho de 23/03/2015 o Tribunal decidiu que se seguiria no presente processo, a forma de ação administrativa comum.
5. A decisão aqui em causa é uma verdadeira decisão surpresa, proferida em clara violação do principio do contraditório previsto no artigo 3º nº 3 do CPC, já que foi decidida a questão sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre ela se pronunciarem.
6. Verificando-se assim a violação da lei processual, consubstanciada na omissão de um ato que a lei prescreve ( cfr. artigos 3º nº 3 e art. 195º nº1 do CPC aplicáveis ex vi do art. 1º do CPTA), o que implica desde logo a anulação dos atos que dependam absolutamente da prévia notificação das partes para se pronunciarem, ou seja, em concreto o despacho saneador – sentença aqui recorrido.
7. Por outro lado, o Tribunal a quo limita-se na sentença recorrida, para procurar justificar a sua decisão, a transcrever (cfr. pag.s 3 a 12 da sentença recorrida) o Acórdão do Venerando STA de 22/09/2016 proferido no Proc. nº 0729/14, sem sequer se ter procurado sustentar de facto e direito as similitudes com o presente processo e concomitantemente a decisão tomada.
8. Processo nº 0729/14 no qual o Autor não teve qualquer participação, desconhecendo o que concretamente terá sido invocado de facto e direito nesse processo pelas partes.
9. Da leitura da transcrição efetuada na sentença recorrida, resulta que nesse processo nº 0729/14 estaria em causa uma alegada impugnação de atos administrativos, no âmbito de uma ação administrativa especial.
10. Na sentença recorrida não é sequer apresentada e muito menos sustentada a motivação pela qual se entende que o afirmado no acórdão do STA a propósito de um outro processo tem aplicação à situação aqui sub judice.
11. Sendo manifesta a falta de fundamentação na sentença recorrida – note-se que nem sequer se definiu qual a matéria de facto que se considerou provada ou sequer se procurou demonstrar a aplicabilidade dos argumentos de direito utilizados – já que apenas se procedeu à transcrição de uma decisão proferida num outro processo.
12. A fundamentação que, para além de visar persuadir os interessados sobre a correção da solução legal encontrada pelo tribunal, tem como finalidade elucidar as partes sobre as razões por que não obtiveram ganho de causa, para as poderem impugnar perante o tribunal superior, desde que admitido o recurso.
13. A sentença recorrida é meramente conclusiva, ao limitar-se a transcrever a decisão proferida num outro processo, sem qualquer fundamentação própria (que desde logo permitisse apreender a razão de ser da aplicação ao presente caso da decisão do STA proferida noutro processo) sobre a questão em causa (incompetência material do Tribunal) que permitisse sequer elucidar as partes por que razão se entende tal situação aplicável ao presente processo.
14. O Tribunal a quo limitou-se a transcrever o decidido num outro processo, sem que motive o decidido no presente processo, nem efetivamente aprecie em si a questão no âmbito do presente processo.
15. O Tribunal a quo não apreciou a factualidade invocada no presente processo (que aliás nem sequer discrimina ou indica), nem tão pouco subsume o direito invocado no acórdão do STA ao presente processo.
16. Pelo que a sentença recorrida viola o previsto no artigo 94º nº 2 do CPTA, art. 154ºe 607º nºs 3 e 4 aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA, padecendo da nulidade prevista na al. c) do nº 1 do artigo 615º do CPC, pelo que deve a mesma ser declarada nula, baixando os autos ao Tribunal a quo para que seja reposta a legalidade violada.
17. Sem conceder quanto as nulidades invocadas, e por dever de patrocínio procede-se de seguida a demonstrar que os pressupostos da decisão do STA de 22/09/2016 transcrita na sentença recorrida não se verificam no presente processo pelo que também por essa razão sempre seria errado o sentido da decisão da sentença recorrida.
18. Existe desde logo uma diferença essencial em relação ao processo no âmbito do qual foi proferido o acórdão do STA, que consiste no facto de tal como decidido no despacho de 23/03/2016 (a fls 61), estarmos aqui perante uma ação administrativa comum e não perante uma ação administrativa especial.
19. A principal questão abordada acórdão do STA de 22/09/2016 é a distinção entre atos administrativos e atos legislativos, aí se afirmando que "4. Os recorrentes, apesar das duas decisões já proferidas, no mesmo sentido, continuam a pretender ver procedentes os pedidos formulados na AAE, que eles baseiam no pressuposto essencial de que os artigos da LOE/2013 e da LOE/2014 acabados de citar, não obstante estarem formalmente integrados num diploma legislativo, proveniente da AR, constituem materialmente atos administrativos."
20. Ora, no presente processo não estamos perante a impugnação de quaisquer atos administrativos, e muito menos se discute se as disposições constantes do art. 78º da LOE/2013 são atos administrativos, não estando no processo em causa o conhecimento "por via direta" da respetiva inconstitucionalidade de atos legislativos.
21. Como resulta da PI e o Autor/recorrente expressamente referiu nos seus requerimentos de 10/09/2014 e de 03/02/2015 (os quais precederam o transcrito despacho de 23/03/2016 – a fls 61), está em causa essencialmente o reconhecimento do direito dos associados do Autor, no âmbito da relação administrativa com as entidades demandadas, a auferir a pensão e todas as prestações pecuniárias vitalícias que lhes haviam sido fixadas aquando da sua aposentação ou reforma em função da sua carreira contributiva e da legislação aplicável e que vinham auferindo até ao ano de 2013 e as ilegais reduções nos pagamentos feitos no ano de 2013.
22. Na presente situação está-se perante uma ação administrativa comum em que o Autor pretende fazer valer o direito dos seus associados perante as entidades administrativas demandadas a que lhe seja paga a pensão e todas as prestações pecuniárias vitalícias que lhes haviam sido fixadas aquando da sua aposentação ou reforma em função da sua carreira contributiva e da legislação aplicável e os Réus condenados à adoção dos atos e operações materiais necessários para reconstituir a situação que existiria se os atos e operações materiais referidos não tivessem sido praticados e a restituir aos aposentados e reformados associados do Autor as diferenças entre o montante das pensões e demais prestações pecuniárias vitalícias que lhe foram processadas ao longo do ano de 2013 e o valor das mesmas a que tinham direito previamente à aplicação pelas entidades administrativas do art. 78º da LOE para 2013.
23. Não se ocultando que os pagamentos das pensões que se afiguram como violadores do direito dos autores entroncam na inconstitucionalidade do artigo 78º da LOE, a verdade é que não está aqui em causa diretamente esse preceito mas sim a atuação das entidades administrativas aqui demandadas.
24. Estando em causa o pagamento das pensões, o qual é efetuado por transferência bancária (não sendo comunicado mensalmente aos seus destinatários a informação descritiva do montante do pagamento efetuado), daí se ter referido no artigo 19º da PI e no pedido, que estamos perante atos e operações materiais de processamento e pagamento das pensões realizados pelas entidades administrativas demandadas.
25. Sendo que como resulta das contestações apresentadas, as Entidades administrativas demandas Demandadas apreenderam perfeitamente o que estava em causa na presente ação, daí o próprio Tribunal ter determinado, sem oposição das partes, no despacho de 23/03/2016 o aproveitamento dos atos praticados até então aquando da determinação que o processo seguiria a forma de ação administrativa comum.
26. Nos termos expostos, não se verificar qualquer efetiva apreciação na sentença recorrida da questão da incompetência material em função dos concretos elementos em causa nos presentes autos a verdade é que se está perante uma relação jurídico administrativa, pelo que ao considerar o Tribunal Administrativo como materialmente incompetente sempre foram violados os artigos 4º nº 1 al. a) do ETAF e artigo 37º nº2 al.s a) e e) do CPTA. Nestes termos e melhores de Direito, deve ser declarada nula ou revogada a sentença recorrida. Assim se fazendo a acostumada, Justiça!”
Veio a Caixa Geral de Aposentações apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 14 de fevereiro de 2017, nas quais concluiu (Cfr. Fls. 175v e 176 Procº físico):
“A. Tal como bem prescreve a Sentença recorrida, os Tribunais Administrativos são materialmente incompetentes para dirimir a presente ação “…traduzindo-se os “atos” impugnados em Lei da AR, que expressa a vontade política do GP, eles configuram atos formal e materialmente legislativos, razão pela qual os tribunais administrativos não têm competência para, por via direta, conhecer da respetiva constitucionalidade” (artigos 204.º da CRP e 1.º n.º2 do ETAF)”… “Assim, quanto aos atos legislativos, enquanto atos jurídicos passiveis de um juízo de validade ou invalidade, o respetivo controlo, em termos de impugnação direta, está confinado apenas ao Tribunal Constitucional (artigo 281.º da CRP)”.
B. De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 2 do art.º 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) “Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de (...) a) Atos praticados no exercício da função política e legislativa.”
C. Uma vez que a «Contribuição Extraordinária de Solidariedade», cuja criação o Autor repudia, está sedeada no art.º 162.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011) e resulta inequivocamente do exercício da função política e legislativa, bem andou o Tribunal a quo ao absolver os RR da instância, julgando provada exceção de incompetência absoluta, em razão da matéria, nos termos dos artigos 101.º, 105.º, n.º 1, 288.º, n.º 1, 493.º, n.ºs 1 e 2 e 494.º, alínea a) do CPC.
D. Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Recorrente e confirmada a douta decisão recorrida, com as legais consequências.”
O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 11 de abril de 2017, o qual se pronuncia igualmente face às nulidades suscitadas (Cfr. fls. 179 e 180 Procº físico), nos seguintes termos:
“Vem o Recorrente Sindicato dos Professores da Região Centro, nas suas alegações de recurso de fls. 152 e ss, que interpõe contra a decisão proferida a fls. 127 e ss., invocar as seguintes nulidades:
a) Por violação dos artigos 3.º, n.º 3 e 195.º, n.º 1 do CPC, porquanto o Tribunal decidiu pela sua incompetência sem proporcionar o exercício do contraditório;
b) Por, nos termos da alínea b), n.º 1, do artigo 615.º do CPC, a decisão em crise não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Por, nos termos da alínea c), n.º 1 do artigo 615.º do CPC, por entender que o Tribunal não apreciou a factualidade invocada no presente processo, nem tão pouco subsume o direito invocado ao Acórdão do STA ao presente processo. Apreciando.
Quanto à primeira invocada nulidade, a incompetência do tribunal em razão da matéria, por preterição do direito ao contraditório, entende o tribunal não se verificar a invocada nulidade em face do que resulta do disposto no artigo 13.º do CPTA, ser uma nulidade de conhecimento oficioso e, como aliás, reconhece o recorrente nas suas alegações de recurso, o Réu pronunciou-se sobre tal exceção a fls. 83 e ss., pelo que, não ocorre a invocada preterição do contraditório e consequentemente a nulidade invocada;
Quanto à segunda e terceira nulidades invocadas, o Recorrente assenta a sua fundamentação para a nulidades em causa no facto de a decisão de que recorre se fundar em Acórdão que nela se encontra transcrito, sem haver trazido aos autos matéria de facto, bem assim, os fundamentos pelos quais, nos presentes autos, vem invocado o Acórdão do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, de 22/06/09/2016, Processo n.º 0729/14.
Desde já se adianta que não se reconhece haja a sentença sob recurso incorrido nas invocadas nulidades.
Com efeito, como aliás o Recorrente reconhece, transcrito o Acórdão em causa, na parte que o Tribunal considerou relevante para a decisão adotada, dela consta “E com estes fundamentos a que, mais uma vez e com a devida vénia aderimos, julgo este Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria para o conhecimento do presente litígio, procedendo a suscitada exceção de incompetência material deste Tribunal e em consequência absolvo os Réus da Instância”.
O que, desde logo e salvo sempre melhor entendimento, a decisão está fundamentada e a específica ausência de factualidade transcrita na decisão recorrida deve-se ao facto de considerando a exceção em causa, não se vislumbrar utilidade nela.
Nesta conformidade e atenta a configuração da causa de pedir e do pedido, tal como vem configurada pelo Autor, não se vislumbra que ocorra a invocada nulidade.
Face ao exposto mantém-se a decisão recorrida, pelos fundamentos que nela constam.
Vossas Excelências Venerandos Desembargadores reapreciando a questão farão como sempre, o que for de justiça.
Cumprido que se mostra o disposto no artigo 143.º, n.º 3 do CPTA, subam os autos ao Venerando Tribunal Central Administrativo Norte.”
Já neste TCAN, o Ministério Público veio a emitir Parecer em 13 de julho de 2017, no qual, a final, se pronuncia, no sentido de dever “ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e, consequentemente, ser confirmado in totum o douto despacho saneador recorrido” (Cfr. 208 a 211v Procº físico).
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa analisar a suscitada violação do princípio do contraditório, bem como a imputada falta de fundamentação, de facto e de direito, da decisão recorrida, ao que acresceria a verificação de erros de julgamento de direito, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Do Direito
Inconformado com a decisão proferida no TAF de Coimbra, veio o Sindicato, em representação dos seus Associados, interpor o presente recurso jurisdicional daquela decisão, que declarou a incompetência absoluta, em razão da matéria, dos Tribunais Administrativos para conhecer do objeto da presente ação administrativa comum, tendo, consequentemente, absolvido os Réus da instância.
O Tribunal a quo assentou reconhecida e confessadamente o decidido no discorrido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo 22/09/2016, no Processo n.º 0729/14, transcrito ao longo de 10 páginas.
Da competência do tribunal administrativo
Imputa o Recorrente à decisão recorrida, designadamente, erro de julgamento na interpretação e aplicação da lei.
Como se afirmou, a sentença recorrida em termos de fundamentação de direito, assentou acriticamente na reprodução do acórdão do Pleno do STA, de 22-09-2016, no âmbito do Recurso n.º 0729/14, no qual, e no que aqui releva, aí se referiu:
“(...) O «direito à tutela jurisdicional efetiva», garantido como direito fundamental, pressupõe uma pretensão regularmente deduzida em juízo, o que exige, desde logo, que seja dirigida ao tribunal uma pretensão para cuja apreciação ele seja competente, não estando na disponibilidade das partes, obviamente, desenhar o âmbito dessa competência.
Mas sendo os artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014 normas legais, como são, têm como parâmetro de validade a própria Constituição, e não outra lei.
E a este respeito, ainda sob o tema do défice de «tutela jurisdicional efetiva», queixam-se os recorrentes de que caso este tribunal não aprecie a ilegalidade e inconstitucionalidade dos artigos 78º da LOE/2013 e 76º da LOE/2014 eles ficam desprotegidos, porque o não poderão fazer junto do Tribunal Constitucional.
É verdade, na sequência do que vimos dizendo, que não cabe aos tribunais da jurisdição administrativa declarar a «inconstitucionalidade ou a ilegalidade» de normas legislativas ou quaisquer decisões políticas, competência essa reservada ao Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstrata [artigos 204º, 223º, nº 1, e 281º nº 1 alíneas a) e b), da CRP].
Assim, quanto aos atos legislativos, enquanto atos jurídicos passíveis de um juízo de validade ou invalidade, o respetivo controlo, em termos de impugnação direta, está confiado apenas ao Tribunal Constitucional [artigo 281º da CRP].”
Há, no entanto uma questão incontornável e que se prende com o facto de aqui não vir peticionada a declaração de ilegalidade ou inconstitucionalidade de norma orçamental, mas designada e singelamente de atos materiais de execução.
Como se afirmou no Acórdão do Pleno do STA nº 0922/15, de 20-10-2016 “(…) aos tribunais administrativos está apenas reservada competência para, no quadro de meios contenciosos de impugnação da legalidade de norma ou de ato administrativo, desaplicar ato legislativo que foi aplicado pela concreta norma ou ato administrativo alvo de impugnação com fundamento na inconstitucionalidade daquele ato legislativo [arts. 204.º da CRP, e Artº 1.º, n.º 2, do ETAF].
Surpreendentemente é feita Idêntica afirmação no Acórdão do STA, de 22/09/2016, no Processo n.º 0729/14, no qual assentou a decisão recorrida, não obstante tivesse sido tirada conclusão divergente.
O que importa pois realçar é que da arquitetura do nosso sistema judicial e da respetiva repartição e delimitação de competências das várias ordens jurisdicionais e tribunais no contexto da nossa organização judiciária, quanto aos atos legislativos, enquanto atos jurídicos passíveis dum juízo de validade ou invalidade, o seu controlo em termos de impugnação direta está confiado apenas ao Tribunal Constitucional [cfr. art. 281.º da CRP], sendo que aos tribunais administrativos apenas está reservada competência para desaplicar ato legislativo que foi aplicado por concreto ato material com fundamento na inconstitucionalidade daquele ato legislativo [cfr. arts. 204.º da CRP e Artº 1.º, n.º 2, do ETAF].
Sendo certo que um dos pedidos formulados pelo aqui Recorrente se prende exatamente com a declaração de nulidade ou anulação do “atos e operações materiais de processamento e pagamento das pensões e de todas as prestações pecuniárias …”, se em virtude da convolação determinada no TAF e já transitada em julgado, não estamos em presença de uma impugnação, por via de Ação Administrativa Especial, não deixa de estar em causa um pedido compatível com a Ação comum tendente a um peticionado reconhecimento.
Aliás, a 1ª instância, independentemente do juiz que titula o processo, não pode legitimamente ziguezaguear nos entendimentos que vai adotando ao longo da instrução do processo quanto ao tipo de Ação em presença.
Com efeito, recorda-se que a presente Ação foi intentada como Ação Administrativa Especial, tendo sido o Tribunal, por despacho de 23 de março de 2015 (Cfr. fls. 116 Procº físico), que a convolou em Ação Administrativa Comum, afirmando que “(…) atento o teor dos pedidos formulados pelo Autor e na ausência de verdadeiros atos administrativos aqui impugnáveis, a presente Ação seguirá sobre a forma de ação administrativa comum…”.
Voltando à principal questão controvertida, refira-se que, ao contrário do entendimento que foi dado ao acórdão do STA em que assenta o decidido, é patente que se não está aqui a questionar abstratamente a legalidade e constitucionalidade de normas orçamentais, mas antes a legalidade e constitucionalidade de atos materiais resultantes daquelas, o que é diverso e que consequentemente terá de ter solução diferente.
Assim sendo, independentemente do que venha a ser decidido de fundo, é certo que os pressupostos em que assentou a decisão recorrida, ao declarar a incompetência material dos TAF, por mera remissão acrítica para a identificada decisão do STA, não são coincidentes com esta, o que desde logo faz soçobrar o decidido.
Em face do que precede, e uma vez que a apreciação da legalidade e constitucionalidade dos atos materiais em questão, não se confunde, nem é subsumível com a apreciação feita pelo Acórdão do STA em que assentou o decidido, não se reconhece a verificação da determinada incompetência material dos TAF.
Atenta a solução preconizada, fica prejudicada a análise dos restantes vícios suscitados* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, devendo o processo baixar à 1ª instância para prosseguimento da sua normal tramitação, se a tal nada mais obstar.
Custas pela Recorrida/CGA
Porto, 22 de setembro de 2017
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: João Beato (Em substituição)
Ass.: Luís Migueis Garcia |
