| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
«AA» e Outros (mais 125 Autores) identificados na petição inicial, vieram interpor ação administrativa especial de impugnação de normas, pedindo a declaração, com efeitos circunscritos ao caso concreto, da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 5.º e 9.º da Portaria n.º 90/2015, de 25 de março, emitida pelo Ministério de Estado e das Finanças e pelo Ministério da Justiça, publicada do Diário da República, 1.ª Série, n.º 59, de 25 de março.
Como fundamento da sua pretensão, defendem, em síntese, que as supra referidas normas que regulamentam a Taxa de Acompanhamento, Fiscalização e Disciplina dos Administradores Judiciais (doravante TAFDAJ) prevista na Portaria n.º 90/2015, de 25 de março (Taxa essa que deverá ser qualificada de contribuição financeira) padecem de:
· Inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da legalidade tributária,
· Inconstitucionalidade material, por desrespeito pelos princípios da igualdade, equivalência, da proporcionalidade, da proibição da retroatividade da lei fiscal e da proteção da confiança.
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Regularmente citados, o Ministério da Justiça e o Ministério das Finanças apresentaram as respetivas contestações, nas quais alegaram exceções inominadas, a exceção de incompetência material deste Tribunal e ilegitimidade ativa dos Autores e, caso assim não se entendesse, a improcedência da presente ação.
Foi proferido despacho saneador, no qual foram julgadas improcedentes as referidas exceções.
De tal despacho saneador foi interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual por Acórdão de 10 de outubro de 2018 confirmou o despacho saneador recorrido.
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Foram as partes notificadas para apresentação de alegações escritas, tendo as três partes apresentado as alegações de fls. 530, 570 e 583 do suporte físico do processo, nas quais mantiveram o que já fora alegado em sede de petição inicial e respetivas contestações.
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A instância mantém-se válida e regular.
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II – Questões a decidir:
No caso em apreço, as questões fundamentais a decidir são:
· Da qualificação da TAFDAJ;
· Da violação do princípio da legalidade tributária;
· Da violação da igualdade, concretizada no princípio da equivalência;
· Da Violação do princípio da proporcionalidade
· Da violação da retroatividade da lei tributária e da proteção da confiança
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III – Fundamentação de facto:
Factos provados:
Consideram-se provados os seguintes factos, com relevo para a decisão da causa:
A. Os autores exercem a função de administradores judiciais – por acordo.
B. A 26 de fevereiro de 2013 foi publicada a Lei n.º 22/2013, que estabelece o estatuto do administrador judicial – cfr. Diário da República, 1.ª Série, n.º 40, de 26 de fevereiro de 2013;
C. A 21 de novembro de 2013 foi criada a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça (CAAJ), pela Lei n.º 77/2013 – cfr. Diário da República, 1.ª Série, n.º 226, de 21 de novembro de 2013;
D. A 25 de março de 2015 foi publicada a Portaria n.º 90/2015, da Ministra de Estado e das Finanças e da Ministra da Justiça onde se estabelece o procedimento de liquidação e cobrança da taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos Auxiliares da Justiça (adiante designada TAFDAJ), e de outras importâncias devidas à Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça (CAAJ) por serviços prestados – cfr. Diário da República, 1.ª Série, n.º 59, de 25 de março de 2015
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Factos não provados:
Não há factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito.
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Os factos que foram considerados provados resultaram da análise das informações e dos diplomas legais supra identificados, conjugada com a vontade concordante das partes, nos termos expressamente referidos no final de cada facto.
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IV – Fundamentação de direito:
No seguimento do decidido por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido a 10 de outubro de 2018 que confirmou o despacho saneador, na presente ação administrativa especial é exclusivamente suscitada a inconstitucionalidade dos artigos 5.º e 9.º da Portaria n.º 29/2015, de 25 de março que estabelece o procedimento de liquidação e cobrança da taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos Auxiliares da Justiça e de outras importâncias devidas à Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, por serviços àqueles prestados.
A redação das normas cuja inconstitucionalidade é suscitada é a seguinte:
Artigo 5.º
Taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais
1 - Por cada processo distribuído a um administrador judicial é por este devida à CAAJ, nos termos do n.º 9 do artigo 12,º da Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, uma taxa de (euro)100 (cem euros), a pagar no prazo contínuo de 30 dias subsequente à notificação da nomeação, a qualquer título, no processo.
2 - O pagamento da taxa referida no número anterior é feito através de referência multibanco própria, disponibilizada pela CAAJ.
3 - Após pagamento, deve ser remetida à CAAJ duplicado do comprovativo do pagamento com a identificação do número do processo correspondente.
4 - Se, durante o período fixado no n.º 1, a nomeação ficar sem efeito, a taxa não é devida.
Artigo 9.º
Regime transitório para o pagamento da taxa pelos administradores judiciais e para os administradores de insolvência em exercício ao abrigo do regime anterior à Lei n.º 22/2013
1 - Para efeitos de pagamento da taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina prevista no artigo 5.º, os administradores judiciais e os administradores de insolvência em exercício ao abrigo do regime anterior à Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, devem liquidar o montante devido por cada processo da sua responsabilidade desde que ainda não tenham sido apresentadas as contas.
2 - Para efeitos do número anterior, cada um desses profissionais remete à CAAJ, no prazo contínuo de 30 dias a contar da data da publicação da presente portaria, uma lista com a identificação discriminada de todos os processos que se lhe encontrem atribuídos.
3 - Sempre que o valor total a pagar nos termos do n.º 1 não exceda (euro)5.000 (cinco mil euros), serão emitidas as respetivas referências multibanco, para pagamento no prazo contínuo de 10 dias.
4 - Sempre que o valor a pagar exceda (euro)5.000 (cinco mil euros), e sem prejuízo das importâncias a pagar pelos novos processos distribuídos, será o montante devido repartido por vários pagamentos, de modo a que, a cada seis meses, não seja pago mais do que esse montante.
5 - Sem prejuízo do recurso aos meios coercivos de cobrança, a omissão, por qualquer forma, do pagamento da taxa devida em qualquer processo da responsabilidade do administrador judicial ou do administrador de insolvência em exercício ao abrigo do regime anterior à Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, implica a abertura de um processo contraordenacional, nos termos e para os efeitos do artigo 19.º da referida lei.
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Atento o teor das normas transcritas, estamos perante normas imediatamente operativas, dado que os seus efeitos se produzem na esfera dos Autores independentemente de qualquer ato concreto que proceda à sua aplicação.
Como explicado por Pedro Delgado Alves “Acção Administrativa Especial”, in Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudo sobre a Reforma do Processo Administrativo, AAFDL, 2005, p.115, “sempre que a norma regulamentar em causa conferir a um órgão administrativo uma margem de livre decisão, seja por via de conceitos indeterminados ou da concessão de poderes discricionários, não estaremos em presença de uma norma imediatamente produtora de efeitos. Nestes casos é indispensável um acto administrativo de aplicação, concretizador do juízo da Administração”.
No presente caso, essa “margem de livre decisão” não se verifica, pois as normas aqui analisadas delimitam o universo de sujeitos passivos a quem a taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos Auxiliares da Justiça (mais concretamente dos Administradores Judiciais) se aplica, identificam concretamente e de forma definitiva o valor da taxa devido por cada processo que lhes seja atribuído( €100,00) e quais os modos do respetivo pagamento, dispensando a Autoridade Tributária e Aduaneira de qualquer ato de liquidação posterior.
Como tal, as normas em análise procedem à imposição, aos Administradores Judiciais, de uma obrigação de comportamento ativo destituído de qualquer liberdade de apreciação quanto à sua execução, enquadrando-se assim numa das três categorias de atos imediatamente operativos que Pedro Delgado Alves, ob. cit, página 115 identifica, a saber “imposição de uma obrigação incondicional de abstenção, imposição de uma obrigação incondicional de renúncia à prática de determinados comportamentos” e a já referida “imposição de uma obrigação de comportamento activo destituído de qualquer liberdade de apreciação quanto à sua execução.”
Concluindo-se que os efeitos dos artigos 5.º e 9.º da Portaria 90/2015, de 25 de março se produzem imediatamente na esfera dos Administradores Judiciais, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, importa circunscrever a apreciação à inconstitucionalidade daquelas normas, nos termos do artigo 73.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
Posto esta breve incursão rememorativa, apreciemos as alegações dos Autores no que se refere à qualificação da TAFDAJ – que referem que estamos perante uma contribuição financeira.
Vejamos:
Tradicionalmente os tributos fiscais distinguiam-se entre Impostos e Taxas.
Segundo Casalta Nabais – cfr. José Casalta Nabais, Direito Fiscal, 8ª edição, 2015, Almedina, páginas 38 a 45), podemos definir imposto com base em três elementos: o objetivo, o subjetivo e o teleológico (ou finalista). Objetivamente, o imposto é uma prestação, pecuniária, unilateral, definitiva e coativa. É uma prestação porque integra uma relação de natureza obrigacional e não uma relação de caráter real. Pecuniária porque concretizada em dinheiro. Unilateral pois não lhe corresponde qualquer contraprestação específica a favor do contribuinte. Definitiva porquanto não dá lugar a qualquer reembolso, restituição ou indemnização. Coativa porque é uma prestação ex lege, ou seja, tem por fonte a lei. Subjetivamente, o imposto é exigido aos (ou devido por) detentores (individuais ou coletivos) de capacidade contributiva, a favor de entidades que exerçam funções ou tarefas públicas. Teleologicamente, o imposto é exigido para a realização destas funções, não tendo caráter sancionatório.
Por seu turno, a taxa é um tributo com caráter sinalagmático, não unilateral, mas sim bilateral, pois assenta na contraprestação concreta de um ente público. Com efeito, os factos constitutivos das obrigações de pagamento e as taxas que lhes correspondem encontram-se entre si ligados por um nexo sinalagmático, no sentido em que um se apresenta como a contraprestação do outro. De acordo com o art.º 4.º, n.º 2 da Lei Geral Tributária (doravante LGT), a contraprestação específica ou atividade dos entes públicos pode consistir: (i) na prestação de um serviço público; (ii) na utilização de um bem do domínio público; (iii) na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Os impostos e as taxas não se distinguem apenas quanto à natureza, pois corresponde-lhes um regime jurídico diferente.
De facto, o imposto obedece ao princípio da legalidade fiscal e a sua medida tem por base o princípio da capacidade contributiva. O artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) estabelece o princípio da legalidade fiscal, ao exigir que os impostos sejam criados por lei (princípio da legalidade fiscal), que lhes determinará a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes, enfim, os elementos essenciais do imposto (princípio da tipicidade). A lei que cria os impostos terá de ser, segundo o artigo 165.º, n.º 1, al. i) da CRP, uma Lei da Assembleia da República ou um Decreto-Lei autorizado (pela Assembleia da República) ao Governo, pois a matéria de criação de impostos pertence à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.
Também as taxas estão sujeitas ao princípio da legalidade, mas apenas no que toca ao seu regime geral. Assim e de acordo com o artigo 165.º, n.º 1, al. i) da CRP o regime geral das taxas terá de ser fixado por lei, lei esta que, como vimos, poderá ser uma Lei da Assembleia da República ou um Decreto-Lei autorizado ao Governo pelo mesmo órgão.
Assim, a orientação da CRP, da LGT (e do próprio Tribunal de Constitucional) aponta no sentido de se considerar que os tributos são enquadráveis, consoante a sua natureza unilateral ou bilateral, na categoria de impostos ou de taxas, de acordo com uma divisão binária.
Porém, com a densificação das relações administrativas/políticas/económicas e maior necessidade de regulamentação da atividade económica e consequente necessidade do respetrivo financiamento, outros tributos públicos foram sendo criados.
Na verdade, com a Revisão Constitucional de 1997, operada pela Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de setembro, a Constituição Portuguesa passou a referir-se aos “impostos”, “taxas”, e às demais “contribuições financeiras a favor das entidades públicas”. Por sua vez, o artigo 4.º, nº 3 da LGT previu que “As contribuições especiais que assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma actividade são consideradas impostos.” – sublinhado nosso.
Como explicado pelo Tribunal Constitucional n. 152/2013, disponível in www.tribunalconstitucional.pt:
{A revisão constitucional de 1997 contribuiria decisivamente para o claudicar da visão dicotómica enunciada, lançando no quadro das receitas coativas o “tertium genus” que as demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas indiscutivelmente representam.
Alguma doutrina evidencia o caráter “híbrido” desta terceira espécie, que se aproxima dos impostos - em função da ausência de uma contrapartida individualizada – mas também das taxas – já que visa retribuir o serviço prestado por uma entidade pública a um conjunto homogéneo de entidades – reconduzindo-se, nessa medida, ao conceito de parafiscalidade [assim, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 2007, p. 1094; e também Cardoso da Costa, «Sobre o princípio da legalidade das “taxas” e (e das demais contribuições financeiras» Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenário do seu Nascimento, Coimbra Editora, 2006, p. 805].
Trata-se, porém, de uma categoria dotada de grande heterogeneidade, onde, para alguns, cabem figuras tão díspares como as contribuições para a segurança social, as taxas de regulação económica, os tributos associativos devidos às ordens profissionais e até os modernos tributos ambientais e impostos especiais pelo consumo (Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, cit., p. 223 e ss.). Para outros, as contribuições financeiras ligam-se a três tipos de tributos: as contribuições financeiras propriamente ditas, que valem como “instrumentos de financiamento de novos serviços de interesse geral”, as contribuições parafiscais, que se destacam como “instrumento de financiamento de novas entidades administrativas cuja atividade beneficia um grupo homogéneo de destinatários”, e ainda as contribuições extrafiscais, que servem como “instrumentos de orientação de comportamentos” (neste sentido, Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2.ª ed., no prelo, pp. 78 e ss.).
Teve o Tribunal Constitucional, aliás, oportunidade de alinhar com esta nova classificação tripartida, a propósito das taxas de regulação cobradas pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social, que expressamente qualificou já não como imposto ou taxa, mas como contribuição financeira (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 365/08 e 613/08, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Nestes arestos, ficou, porém, patente que a superação da classificação dicotómica não logrou solucionar plenamente os problemas ligados ao princípio da reserva de lei formal. Com efeito, à semelhança do que vale para as taxas, o legislador constituinte não submeteu à reserva de lei em sentido formal a criação, em concreto, de cada contribuição financeira, mas apenas o respetivo “regime geral”. Em face da omissão legislativa que permanece neste domínio, a doutrina indaga se, até à elaboração daquele regime, a criação e disciplina das contribuições pode ser levada a cabo pelo Governo através de decreto-lei simples, ou se, pelo contrário, carece de intervenção parlamentar.
Ora, avultam quanto a esta matéria, fundamentalmente, duas posições: a daqueles que sustentam que, até à emanação do mencionado regime geral, as contribuições financeiras devem reconduzir-se ao regime jurídico dos impostos, requerendo a sua criação individualizada a intervenção do Parlamento (Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, cit., p. 244; e Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, cit., pp. 18-19); e a daqueles que consideram que, até à emanação do regime geral, deve manter-se a competência governamental para a criação das contribuições financeiras [Cardoso da Costa, «Sobre o princípio da legalidade das “taxas” e (e das demais “contribuições financeiras”)», cit., pp. 803-804]. A jurisprudência constitucional, nos arestos proferidos a propósito das taxas de regulação da ERC, tentou a conciliação entre estas duas teses, evidenciando que, tendo a mencionada taxa sido criada através de lei do Parlamento, deveria dar-se por preenchida a exigência de previsão parlamentar de um regime geral das contribuições financeiras, porque a definição parlamentar dos princípios gerais aplicáveis às taxas da ERC se apresenta “até mais pormenorizado do que seria exigível a um regime geral fixado pela lei parlamentar” (cfr., novamente, os Acórdãos n.ºs 365/08 e 613/08).} – fim de transcrição.
Por sua vez, o Supremo Tribunal Administrativo explanou no Acórdão proferido a 6 de novembro de 2024 no processo 02123/15.2BEALM, disponível in www.dgsi.pt:
[Efectivamente, não obstante a existência de elementos comuns às duas categorias de contribuições – em especial, a existência de grupos distintos da sociedade em geral – existem inequívocos aspectos que as separam: na maioria dos casos, nas contribuições especiais estão em causa valorações diferenciais de capacidade contributiva (obtidas por virtude de benefícios não socializados ou internalizados e que, como tal, permanecem latentes na esfera dos sujeitos passivos, ou seja, são tributos que se caracterizam pelo facto de “terem por base manifestações de capacidade contributiva de determinados grupos, resultantes do exercício de uma atividade administrativa pública e/ou não exclusivamente, do exercício de uma atividade do respectivo contribuinte, como acontece nos impostos), ao passo que, nas contribuições financeiras, está inequivocamente em causa um nexo de equivalência, revelado ou concretizado sob a forma de equivalência de grupo. Importa dizer que, as contribuições financeiras têm assim como fundamento, prestações que não se dirigem directamente aos respectivos sujeitos passivos, mas do que estes beneficiam de modo indirecto ou reflexo, nomeadamente numa óptica de equivalência de grupo.
De salientar que a consagração da categoria das contribuições financeiras no texto constitucional e a consequente viragem para uma visão tripartida dos tributos públicos foi equacionada num momento em que o sistema fiscal já conhecia a figura das contribuições especiais, pelo que ganham relevo as considerações tecidas por Suzana Tavares da Silva, quando alude à circunstância de as contribuições financeiras corresponderem a uma categoria tributária autónoma “dos impostos e das taxas (e também das contribuições especiais)” salientando que a categoria das contribuições especiais corresponde ao que atualmente se poderá designar por “contribuições especiais de igualdade ou equidade”, que visam “reequilibrar as contas entre o dever e o haver dos cidadãos e do Estado quando este último, através de algumas intervenções – planificação, infraestruturação ou criação de novos serviços – beneficia de forma especial e anormal um determinado grupo.” (in “As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário”, p. 86).
Cabe, ainda e a tal propósito, evocar os ensinamentos de Casalta Nabais, quando, ao aludir à contraposição entre contribuições especiais e contribuições financeiras, aponta justamente para uma diferença estrutural entre ambas, sublinhando que “tais contribuições ou tributos especiais não passam de impostos especiais”, ou seja, que “apresentam a particularidade de terem por base manifestações de capacidade contributiva de determinados grupos de pessoas resultantes do exercício de uma atividade administrativa pública e não, ou não exclusivamente, do exercício de uma atividade do respetivo contribuinte como acontece nos impostos.” – vide “Manual de Direito Fiscal,” p. 28.
No caso das contribuições financeiras, não está em causa qualquer tipo de valoração de capacidade contributiva, ainda que em termos diferenciais, porquanto existe um serviço ou atividade pública que lhe dão causa, na medida em que se projectam sobre benefícios ou utilidades para os respectivos sujeitos passivos e que estes aproveitam em face daquela que é a sua própria circunstância como membros de um determinado grupo.
Assim, entendemos que estão reunidas as condições para estabelecer uma distinção muito clara entre as contribuições especiais - que repousam essencialmente num propósito de valorar uma manifestação diferencial de capacidade contributiva e, por isso, seguem o regime dos impostos – e as contribuições financeiras, figura historicamente associada ao reduto dos tributos parafiscais e que hoje alberga um número considerável de realidades - com especial relevo para os tributos regulatórios, fiéis ao denominador comum de uma estrutura ancorada no princípio da equivalência, ainda que projectado sob uma óptica eminentemente grupal.] – fim de transcrição.
Assim, sumariamente, podemos referir que:
· As contribuições financeiras configuram uma categoria autónoma de tributos, alicerçada na equivalência de grupo e distinta de impostos e taxas.
· No quadro constitucional português, as contribuições financeiras representam um tertium genus de receitas fiscais, assentando-se na relação de equilíbrio entre benefício grupal e obrigação contributiva.
· As contribuições financeiras, diferindo de taxas e impostos, baseiam-se na ideia de benefício ou utilidade partilhada por um grupo e não numa contraprestação individualizada.
Assim, as contribuições financeiras, diferentemente das taxas, que têm como pressuposto a prestação pública aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo, respeitam à tributação de prestações administrativas efetivamente provocadas ou aproveitadas por grupos determinados de indivíduos em que o sujeito passivo se integra, não sendo possível senão presumir que o sujeito passivo integra aqueles que provocaram a prestação ou dela se aproveitaram.
Já face aos impostos, o elemento distintivo das contribuições financeiras reside na finalidade a que se dirigem. É a finalidade compensatória das contribuições financeiras que permite distingui-las, por exemplo, dos impostos especiais e dos impostos consignados, que são figuras situadas junto à linha divisória entre os tributos paracomutativos e os tributos unilaterais.
Contudo, o facto de não ter sido ainda editado o regime geral das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, tem levado a doutrina a entender que “até à edição daquele regime geral, dever-se-á continuar a subordinar a criação e disciplina das modernas contribuições a intervenção parlamentar e a censurar como organicamente inconstitucionais aquelas que o sejam por decreto-lei simples” - cfr. Sérgio Vasques, “O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária”, Almedina, 2008, página 242.
In casu, e tal como defendido pelos Autores e pelo Ministério da Justiça (e não pelo Ministério das Finanças que defende que se está perante uma taxa), consideramos que estamos perante uma contribuição financeira, dado que não se está perante uma taxa (não existe no seu funcionamento qualquer vantagem específica direta para os próprios sujeitos passivos, de modo a poder concluir-se pela existência de uma relação de correspetividade ou sinalagmaticidade entre eles e um serviço público prestado), nem perante um imposto (dado que a TAFDAJ se destina à compensação de prestações de que os sujeitos são presumíveis causadores ou beneficiários e quanto ao seu pressuposto legal, vemos que é constituído por um facto respeitante à vida dos sujeitos passivos que o legislador presume indiciar o aproveitamento do trabalho de supervisão que o Estado leva a cabo nesse domínio e pela sua finalidade, vemos que o tributo serve para compensar as prestações mais ou menos difusas em que esse trabalho se traduz – as prestações objeto da CAAJ).
Assim sendo, conclui-se que se está perante uma contribuição financeira.
Porém, ao contrário do alegado pelos Autores, tal contribuição financeira não foi criada pela Portaria n.º 90/2015, de 25 de março, mas sim por uma Lei, qual seja, a Lei n.º 77/2013, de 21 de novembro, sendo que tal obrigação de pagamento já estava prevista no n.º 9 do artigo 12.º da Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro.
Assim, dispõe o referido artigo 30.º da Lei n.º 77/2013:
Artigo 30.º
Taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina
É devido à CAAJ pelos auxiliares da justiça que se encontram sujeitos ao seu acompanhamento, fiscalização e disciplina, o pagamento de uma taxa pelo exercício das funções da CAAJ, cujo valor e forma de cobrança são definidos por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça.
Por sua vez, dispõe o artigo 12.º, n.º 9 da Lei 22/2013 que:
“9 - Os administradores judiciais estão sujeitos ao pagamento das taxas devidas à entidade responsável pelo seu acompanhamento, fiscalização e disciplina, a fixar por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça.”
Podendo-se ainda referir que o artigo 29.º, n.º 1, al. b) da referida Lei 22/2013, esclarece que:
“1 - Constituem receitas da CAAJ, para além de outras que a lei preveja:
(…)
b) O produto da taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina da atividade dos auxiliares da justiça aos mesmos sujeitos;
(…)”.
Ou seja, a Taxa de Acompanhamento, Fiscalização e Disciplina da Atividade dos Auxiliares da Justiça foi efetivamente criada pela Lei 22/2013, de 26 de fevereiro e não pela Portaria 90/2015, de 25 de março. Na realidade, tal Portaria, autorizada e em mero cumprimento da citada Lei n.º 77/2013, define e consubstancia, tão só, o “valor e forma de cobrança” da TAFDAJ.
Como tal, foi uma Lei que criou a contribuição financeira em análise e, nessa medida, as normas em questão não incorreram na violação do princípio da legalidade tributária e, assim conclui-se que não estão as normas feridas de inconstitucionalidade orgânica.
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Apreciemos, de seguida, da violação da igualdade, concretizada no princípio da equivalência.
Alegam os autores que a Taxa em apreço padeceria de inconstitucionalidade do ponto de vista material, por violação do princípio da equivalência, o qual decorre do princípio geral da igualdade, da igualdade perante a lei e, portanto, também, da igualdade perante os encargos (e benefícios) públicos.
Tal imposição da TAFDAJ significaria de facto que aos Administradores Judiciais é exigida uma participação nos encargos do Estado com a salvaguarda da confiança pública no sistema de justiça, relativamente, em particular, à monitorização da atividade dos auxiliares de justiça, que excede com evidência os benefícios concretos que aqueles retiram da atividade levada a cabo pela CAAJ e o volume de trabalho de acompanhamento, fiscalização e disciplina que a sua própria atividade suscita.
Ora, para apreciação de tal alegação, mais factos teriam que ser demonstrados (desconhecendo-se, porque não alegados e concretizados os benefícios que são retirados pelos Autores) e não nos podemos olvidar que estamos no âmbito de uma ação administrativa especial em que se pediu, com efeitos circunscritos ao caso concreto, a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 5.º e 9.º da Portaria n.º 90/2015. Caso fosse apreciada a alegação em termos abstratos, estaria este Tribunal apreciar uma questão que lhe está materialmente vedada. Na verdade, para que a declaração de inconstitucionalidade ficasse restrita ao caso concreto era necessário que o caso concreto tivesse algo que o circunscrevesse à situação concreta dos Autores. E não tem.
Alegaram ainda os Autores violação do princípio da equivalência por diferenciação ao tratamento concedido aos agentes de execução – tendo, para estes, criado um tributo diferente que alegadamente lhes é mais favorável.
Contudo, reitera-se o já referido quanto à apreciação dos efeitos circunscritos ao caso concreto, não podendo este Tribunal por clara incompetência material apreciar abstratamente da violação do princípio da equivalência entre duas carreiras distintas de auxiliares de justiça (por ausência total de alegação de factos), sem qualquer aplicação a uma determinada situação concreta, da qual, este Tribunal possa, em concreto, ponderando factos e direito concluir com efeitos circunscritos ao caso concreto, da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 5.º e 9.º da Portaria n.º 90/2015 – sublinhado e reiteração voluntária.
Não podemos olvidar que nos termos do artigo 73.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA):
“Quem seja diretamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo pela aplicação de norma imediatamente operativa que incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa pode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso.”
In casu, apenas se encontra estabelecido como facto provado que os Autores são Administradores Judiciais. No mais, desconhece-se, em concreto, em quais processos intervêm (número), remunerações pelas respetivas intervenções processuais, duração das mesmas, etc. O mesmo se referindo quanto aos profissionais “Agentes de Execução”. Nada foi concretizado num específico caso que envolva os 126 Autores e idêntico universo de Agentes de execução para que se apreciando, se possa concluir por qualquer violação do princípio da equivalência das duas carreiras de Auxiliares da Justiça.
Mas mesmo que assim não se entendesse, sempre se dirá que historicamente o custo de acompanhamento, fiscalização dos agentes de execução foi suportado diretamente pela Câmara dos Solicitadores, uma vez que a Comissão para a Eficácia das Execuções (CPEE, a antecessora da CAAJ, no que concerne a essas funções, para os agentes de execução) apenas foi criada em 2008, pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 226/2008, de 20 de novembro, como “órgão independente da Câmara dos Solicitadores”. Ou seja, as funções de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos agentes de execução foram custeadas pela sua própria entidade representativa, que dispunha de um centro autónomos de receitas e custos – a Caixa de Compensações – financiada por uma verba única devida a cada agente de execução.
Com a criação da CAAJ, os montantes anteriormente afetos a essa atividade transitaram para esta entidade, subsumindo-se à figura da taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos agentes de execução.
Assim, pode concluir-se que o “valor correspondente a 1/3 do valor do pagamento previsto para a caixa de compensações”, previsto no n.º 1 da Portaria n.º 90/2015, constitui apenas a transformação em taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos montantes, que, previamente, já serviam para esse efeito no quadro das competências da CPEE.
Acontece, porém, que há uma diferença entre as atribuições da CAAJ em relação aos Auxiliares da Justiça cuja atividade esteja enquadrada por uma associação pública profissional (como acontece com os agentes de execução) – em que só desempenha as enumeradas no n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 77/2013, de 21 de novembro -, e as atribuições da CAAJ em relação aos Auxiliares da Justiça cuja atividade não esteja enquadrada por uma associação púbica profissional (como é o caso dos Administradores Judiciais), em que, além das do n.º 1, a CAAJ desempenha também as do n.º 2 do artigo 3.º da mesma lei.
Não podem, pois, ser comparadas/equiparadas duas situações diferentes nos termos alegados pelos Autores, ou seja, a diferença de tratamento legal entre os agentes de execução e os administradores judiciais não se mostra passível de demonstrar (ao contrário do alegado pelos Autores) a violação do princípio da equiparação enquanto concretização do princípio da igualdade consagrado constitucionalmente no artigo 13.º da CRP e que impõe aos poderes públicos um tratamento igual de todos os seres humanos perante a lei e uma proibição de discriminações infundadas – de modo coloquial, tratar igual o que é igual e diferente o que é diferente.
Pelo exposto, também não procede a alegação referente à violação do princípio da equiparação.
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Ora, idêntica argumentação é passível de ser realizada em relação ao princípio da proporcionalidade, ou seja, não estão sequer alegados e provados quais os proveitos dos Administradores Judiciais no respetivo labor, de forma a que este Tribunal pudesse, no caso concreto, por um lado, considerar que ocorreria uma compressão do direito de propriedade dos Administradores Judiciais e, por outro lado que a TAFDAJ é dispensável e nem sequer necessária à prossecução da atividade de monitorização dos administradores judiciais.
Não se deverá olvidar tal como referido no Acórdão do Tribunal Constitucional proferido no processo nº 65/19, de 30 de maio
[O artigo 18.º, n.º 2, da CRP (que constitui a base constitucional primária do princípio da proporcionalidade) convoca, como ideia central, a existência de uma relação razoável (equilibrada) entre um determinado objetivo, a ser alcançado por uma atuação do poder público interferente com interesses alheios, e os meios empregues para atingir esse objetivo. Assenta esta ideia num modelo dinâmico de controlo, que pressupõe uma aferição faseada do sentido da medida lesiva na sua interação com o interesse afetado, realizada através de testes específicos, destinados a captar a essência significativa e atuante do princípio. É assim que se fala, referenciando esses testes de concretização do princípio da proporcionalidade, em adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. No primeiro caso (teste da adequação), procura-se aferir a aptidão objetiva da medida à prossecução de um fim público legítimo: determina-se, pois, a adequação dessa medida ao fim visado, afastando atuações lesivas que não contribuam sequer para a realização de tal fim. Seguidamente, controlando a necessidade da medida em causa, ficcionam-se alternativas que, proporcionando o mesmo grau de satisfação do interesse público, sejam menos restritivas do interesse afetado. E, enfim, relativamente à proporcionalidade em sentido estrito, determina-se a existência de uma relação equilibrada entre o valor em causa na prossecução do objetivo subjacente à atuação e o nível de restrição da posição afetada por essa mesma atuação.] – fim de transcrição.
Na presente situação, reitera-se, nada se encontra fixado enquanto facto que permita avaliar de que forma as normas supra referidas violam o princípio da proporcionalidade, apenas sendo possível referir que o valor exigido aos administradores judicias, por processo, é de € 100,00, portanto, inferior à unidade de conta, desconhecendo-se se, em concreto, tal quantia se mostra adequada, necessária e proporcional em sentido estrito e circunscrito ao caso concreto.
Como tal, também não colhe a alegação referente à violação do princípio da proporcionalidade.
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Por fim, os Autores alegaram violação da retroatividade da lei tributária e da proteção da confiança
Vejamos:
Efetivamente a CRP proíbe expressamente a retroatividade da lei fiscal – artigo 103.º, n.º 2 da CRP – e conforme resulta da jurisprudência do Tribunal Constitucional (a título de exemplo, o acórdão n.º 135/2012 – processo n.º 772/11, disponível in www.tribunalconstitucional.pt) mesmo na eventualidade de na mente do legislador constitucional ter estado apenas a aplicação do princípio aos impostos propriamente ditos, os mesmos valores que estiveram na base da consagração da proibição da retroatividade dos impostos deverão também ser suficientes para impedir a criação de taxas e contribuições retroativas.
Para os Autores, estamos perante um regime de aplicação retroativa de uma contribuição, na medida em que se aplica aos processos em curso, ou seja, aos processos em que a nomeação dos administradores judiciais já ocorreu.
Primeiramente se refira que tal entendimento se traduziria, por exemplo no âmbito do Imposto Municipal sobre Imóveis, a não serem objeto de tributação ad eternum os imóveis que se encontrassem em construção (e ainda não findos) no momento de entrada em vigor do referido imposto.
Ora, relembremos que até à criação da TAFDAJ os Administradores Judiciais nunca pagaram os custos de atuação da Comissão de Apreciação e Controlo da Atividade dos Administradores de Insolvência (CACAAI), nem contribuíram para o financiamento da CAAJ, que substituiu aquela a 16 de maio de 2014.
Como tal, o pagamento de € 100,00 por cada processo distribuído a partir da entrada em vigor da Portaria que regula a taxa de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos auxiliares da justiça – artigo 5.º - não é efetuado em acumulação com qualquer outro pagamento prévio.
Contudo, tal taxa incide sobre os processos que ainda estejam em curso, desde que neles não tivessem sido apresentadas contas, tal como decorre do artigo 9.º da Portaria, sendo que o prazo para apresentação da lista de tais processos – 30 dias a contar da publicação da dita Portaria – permitia diminuir os montantes devidos, realizando a finalidade extrafiscal enunciada no seu Preâmbulo, no qual consta:
“A mais de se esperar que tal sirva de incentivo - se bem que marginal - para uma acrescida diligência no seu encerramento, é amplamente justificada pela continuidade de supervisão que nesses processo cabe à CAAJ, e pela ausência de qualquer taxa prévia, não obstante a Comissão de Apreciação e Controlo da Atividade dos Administradores da Insolvência, entidade que antecedeu a CAAJ, tenha exercido as mesmas funções de acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais.”
Nesta senda, soçobra a alegação da violação da retroatividade da lei tributária e do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança.
V – Decisão:
Pelo exposto, julga-se a presente ação administrativa especial improcedente e, em consequência, absolve-se os Réus do pedido.
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Custas pela Autora.
Fixa-se o valor da presente ação em € 30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo), ao abrigo das disposições conjugadas do artigo 34.º, n.ºs1 e 2, do CPTA, do artigo 6.º, n.º 4, do ETAF, e do artigo 306.º, n.º 2, do CPC (aplicáveis ex vi art.º 2.º, alíneas c) e e), do CPPT).
Notifique.
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Porto, 12 de fevereiro de 2026.
José Coelho
Irene Isabel das Neves
Conceição Soares |
