| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
E. veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 15.07.2021, que julgou totalmente procedente a acção intentada pelo Ministério Público para perda do actual mandato de Presidente da Câmara Municipal de (...), exercido pelo ora Recorrente.
Invocou para tanto, em síntese: a nulidade da sentença por falta de fundamentação e por falta de indicação dos factos não provados; inconstitucionalidade do disposto nas disposições combinadas dos artigos 15º da Lei da Tutela Autárquica, artigos 1º, 94.º, 95º e 98 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e dos artigos 607.º, n.º 3, e 615.º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil, na interpretação no sentido de que a sentença não tem que especificar os factos julgados como não provados, nem proceder à respectiva fundamentação - artigos 32.º, n.os 1 e 10, 20.º e 205.º, n.º 1, da Constituição; a nulidade da sentença decorrente da falta de indicação de factos que traduzam em concreto o elemento subjectivo da infracção imputada ao agente; a nulidade da sentença por contradição dos fundamentos de facto descritos nos pontos 18 a 28 e 35 a 45 da matéria fáctica provada com a decisão de condenação do Demandado; a nulidade da sentença por omissão de pronúncia; a questão da inaplicabilidade da sanção tutelar pressuposta pelo n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 nos casos em que os factos imputados ao demandado consistem em alegadas violações dos artigos 12.º e 13.º do mesmo diploma, invocada na contestação; a nulidade por condenação por factos diversos dos que constam da petição inicial, por força do disposto no artigo 359.º e por aplicação analógica do disposto no artigo 379.º, n.º 1, alínea b), ambos do Código de Processo Penal; a nulidade da sentença por violação do princípio do dispositivo – artigos 552º, n.º 1, alínea d), e 615.º, n.º 1, al. d), ambos do Código de Processo Civil; o erro de julgamento na apreciação da matéria de excepção; a nulidade da petição inicial; as questões de inconstitucionalidade – o artigo 15º da Lei da Tutela Administrativa; os artigos 186º, e 195.º, n.º 1, do Código de Processo Civil; o artigo 283.º, n.º 3, alínea b), do Código de Processo Penal, por aplicação analógica; o artigo 32.º da Constituição; a nulidade do Despacho n.º 408/20/MEF e a inexistência de despacho homologatório legalmente exigido como pressuposto para a propositura da presente acção; a falta de parecer prévio de um órgão autárquico como pressuposto adicional para a propositura da presente acção; a prescrição do processo tutelar ou, subsidiariamente, a caducidade do direito de acção; quanto à matéria de facto, a insuficiência da matéria de facto: a falta de prova dos elementos típicos essenciais da infracção; os erros de julgamento da matéria de facto; o valor probatório do relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças – ponto 10.º da matéria de facto; o erro quanto à consideração do dolo como provado; a inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 20.º, n.º 4, e 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição ou 342.º do Código Civil; a necessidade de aditamento à matéria de facto; quanto ao enquadramento jurídico: o pressuposto “aprovação pelo município de quaisquer actos que violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º” - n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012; a violação do disposto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012; a violação do disposto no n.º1 do artigo 6º da Lei 43/2012; a inexistência de culpa em grau elevado; a irrelevância dos artigos 12.º e 13.º da Lei n.º 43/2012 e da suposta violação do princípio da transparência para o presente processo; a inconstitucionalidade da interpretação normativa dos artigos 11º, nº 1, da Lei nº 43/2012 e 9.º, alínea i), da Lei da Tutela Administrativa, segundo a qual, a perda de mandato é aplicável independentemente da gravidade concreta do ilícito em causa - artigo 18.º da Constituição; a inconstitucionalidade por violação dos princípios da autonomia local, da democracia e da proporcionalidade na restrição do direito fundamental de acesso a cargos públicos - o n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012; os princípios da autonomia local, da democracia e da proporcionalidade na restrição do direito fundamental de acesso a cargos públicos, protegidos pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º, n.ºs 1 e 2, 6.º, n.º 1, 108.º, 109.º, 235.º, 239.º e 288.º, alíneas h), i) e n), da Constituição; a inconstitucionalidade por aplicação de sanção concernente a factos ocorridos em mandato anterior - artigos 18º, n.º2, 117.º, n.º 1, e 280º, n.º1 da Constituição; o n.º 3 do artigo 8.º da Lei da Tutela Administrativa; a alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.
O Recorrido contra-alegou, defendendo a manutenção da decisão recorrida.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
§ 2.º QUESTÕES PRÉVIAS
§ 2.1. Da nulidade da Sentença por falta de fundamentação.
I. A Sentença recorrida padece de vício de nulidade por falta de indicação dos factos que o Tribunal a quo entendeu não estarem provados, nos termos do artigo 94.º, n.º 3, do CPTA, e dos artigos 607.º, n.º 3, e 615.º, n.º 1, al. b), do CPC;
II. A interpretação do artigo 94.º, n.º 3, do CPTA, e dos artigos 607.º, n.º 3, e 615.º, n.º 1, alínea b), do CPC, no sentido de que a sentença não tem que especificar os factos julgados como não provados, nem proceder à respetiva fundamentação, é inconstitucional por violação do direito ao acesso ao Direito e à tutela jurisdicional efectiva, estabelecido no artigo 20.º da Constituição;
III. A infracção imputada ao Demandado exige o dolo do agente (artigo 9.º, alínea i), da LTA, para o qual remete o artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 43/2012); uma vez que a Sentença se limita à afirmação desse dolo, acompanhada de uma definição genérica de dolo eventual (cfr. páginas 106 e 117), ela é nula, nos termos dos artigos 94.º, n.º 3, do CPTA, e 607.º, n.º 3, e 615.º, n.º 1, alínea b), do CPC;
§ 2.2. Outras nulidades da Sentença
IV. Nos termos abaixo explicitados, por comodidade, a propósito da identificação dos erros de julgamento em matéria de Direito, a Sentença é ainda nula:
a) Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, por contradição dos fundamentos de facto descritos nos pontos 18 a 28 e 35 a 45 da matéria fáctica provada com a decisão de condenação do Demandado (cfr., infra, § 5.4.5.2);
b) Por omissão de pronúncia sobre a questão da inaplicabilidade da sanção tutelar pressuposta pelo n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 nos casos em que os factos imputados ao Demandado consistem em alegadas violações dos artigos 12.º e 13.º do mesmo diploma, alegada pelo ora Recorrente nos artigos 521.º a 524.º da Contestação (cfr. § 5.6.2);
§ 2.3. Subsidiariamente: insuficiência da matéria de facto
V. A Sentença recorrida considerou improcedente a arguição de nulidade da Petição Inicial, que o Demandado invocou em virtude de não constarem da Petição Inicial os elementos típicos essenciais da infracção, cuja verificação é indispensável por força do princípio da legalidade – e, dentro dele, de tipicidade –, como decorre do artigo 242.º, n.º 1, da Constituição, a saber: (i) os actos concretos, por acção ou omissão, imputáveis ao visado, (ii) praticados de modo doloso, (iii) especificamente executados para “fins alheios ao interesse público”, nos termos dos artigos 8.º, n.º 1, alínea d), e 9.º, alínea i), da LTA;
VI. A Sentença padece igualmente de vício de insuficiência da matéria de facto para a condenação, mesmo que o julgamento (errado) da matéria de facto se mantenha inalterado e se considere matéria factual o descrito no Relatório da IGF, transcrito no artigo 10.º da matéria de facto, o que não se concede;
VII. Com efeito, para aplicação da sanção de perda de mandato, é necessário que o titular do órgão tenha exercido uma determinada competência, por acção ou omissão, praticando o facto típico tutelar; ora, tal como acontece com a Petição Inicial, tão-pouco a Sentença aponta factos suficientes em que se consubstanciasse o tipo objectivo de infracção;
VIII. Por seu turno, quanto aos elementos subjectivos, não consta um único artigo na matéria de facto; não é possível compreender de onde o Tribunal a quo retira a conclusão de que a conduta (activa e omissiva) é dolosa;
IX. Não existindo no processo qualquer presunção de culpa que permitisse ao Tribunal abster-se de identificar os factos reveladores da consciência e vontade do Demandado e os concretos meios de prova de onde tais factos se retirariam, a eventual aplicação da sanção de perda de mandato, tendo por base uma imputação realizada nestes moldes, representaria uma intolerável preterição do princípio da culpa; sem tais elementos factuais, não é possível aplicar o Direito e a consequente sanção (artigo 410.º, n.º 2, alínea a), do CPP);
X. Ao não descrever concretamente na matéria de facto (provada ou não provada) factos essenciais para a condenação, a Sentença revela-se incompleta, não tendo o Tribunal esgotado a indagação necessária aos “temas de prova” relevantes, nem sendo possível efetuar a subsunção ao tipo legal respetivo (607.º, n.º 3, in fine, do CPC), o que obriga à absolvição do Recorrente;
XI. A interpretação normativa dos artigos 8.º e 9.º da LTA segundo a qual a Sentença, nas acções de perda de mandato, não tem de fornecer todos os elementos necessários para que o Demandado fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 32.º, n.os 1 e 10, 20.º e 205.º, n.º 1, da Constituição;
§ 3.º ERROS DE JULGAMENTO DO TRIBUNAL A QUO POR CONSIDERAR IMPROCEDENTES AS EXCEPÇÕES INVOCADAS
§ 3.1. Da nulidade da Petição Inicial
XII. A tutela administrativa a que estão sujeitas as autarquias locais integra um específico “regime sancionatório” (cfr. artigo 1.º, n.º 1, da LTA), estando as infracções tutelares sujeitas a um princípio de legalidade – e, dentro dele, de tipicidade –, como decorre do artigo 242.º, n.º 1, da Constituição;
XIII. A aplicação de qualquer sanção assenta na definição legal de infracção tutelar, constante do artigo 7.º da LTA, em conjugação com as ilegalidades expressamente previstas nos artigos 8.º e 9.º da LTA, não bastando a mera titularidade de certas funções:
a) Deve o facto ilícito (acção ou omissão) ser típico, na medida em que deve estar previsto na LTA como facto sancionável com a aplicação de sanção tutelar – e isto tanto nos seus aspectos objectivos quanto no seu aspecto subjectivo (artigo 10.º da LTA), vigorando o princípio da culpa;
b) Depois, no caso em apreço, tratando-se da infracção prevista na alínea i) do artigo 9.º da LTA, é exigível que essa culpa seja dolosa;
c) O facto deve ainda constituir uma acção ou omissão própria, em concretização do princípio da legalidade da competência;
d) Ademais, não constitui infracção o facto de se ser titular de uma competência, mas o facto de se exercer essa competência, por acção ou omissão, praticando o facto típico tutelar;
e) Satisfeitos todos estes pressupostos, deve, finalmente, o facto ser ilícito e culpável, nos termos dos artigos 8.º, n.º 1, alínea d), e 9.º, alínea i), da LTA;
XIV. Ora, a qualificação deste processo como dispondo de uma natureza sancionatória comporta uma consequência imediata e nada irrelevante: o titular de um cargo público autárquico visado num processo de perda de mandato goza plenamente dos direitos consagrados no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, preceito segundo o qual “nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa”;
XV. Mas a Petição Inicial não contém “a descrição sequencial, narrativamente orientada e espácio-temporalmente circunstanciada, dos elementos imprescindíveis à singularização do comportamento […] relevante”, nem “a caracterização, objectiva e subjectiva, da acção ou omissão de cuja imputação se trate”;
XVI. Não foram apontados factos suficientes em que se consubstanciasse o tipo objectivo e subjectivo de infracção;
XVII. A eventual aplicação da sanção de perda de mandato, tendo por base uma imputação realizada nestes moldes, representaria uma intolerável preterição do princípio da culpa – o que resulta evidente do disposto no artigo 10.º, n.º 1, da LTA (lido a contrario sensu);
XVIII. Daqui se extrai, pois, que para aplicar a sanção de perda de mandato ao Demandado não é suficiente alegar e evidenciar a prática de um dos factos previstos nos artigos 8.º e 9.º da LTA — o que, como já se viu, em qualquer caso, não foi feito na Petição Inicial—, sendo ainda necessário que se alegue que o agente actuou, no caso, dolosamente;
XIX. A interpretação normativa dos artigos 11º, nº 1, da Lei nº 43/2012 e 9.º, al. i), da LTA segundo a qual, no caso previsto nos artigos 11º, nº 1, da Lei nº 43/2012 e 9.º, al. i), da LTA, a perda de mandato é aplicável independentemente da gravidade concreta do ilícito em causa, é inconstitucional por violação do disposto no artigo 18.º da Constituição;
XX. Ora, também esta alegação falta completamente na Petição Inicial – pelo que se aplica a este elemento subjectivo o que se disse em geral e quanto ao dolo;
XXI. A Sentença recorrida entrevê esta omissão da Petição Inicial e tenta supri-la, encarregando-se o próprio Tribunal de argumentar que o grau de culpa do Demandado existiria “na vertente do dolo eventual”; mas esta tentativa de suprimento (ainda assim, deficiente) está vedada por lei, nos termos do disposto no artigo 359.º do CPP;
XXII. Tendo o ora Recorrente sido condenado por factos diversos dos que constavam da Petição Inicial, a Sentença sempre seria igualmente nula, desta feita por aplicação analógica do artigo 379.º, n.º 1, al. b), do CPP;
XXIII. E ainda que se entendesse que não tinha lugar a aplicação de solução análoga às acções de perda de mandato (em função do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição) – o que não se admite – a verdade é que à mesma conclusão se chegaria pela aplicação das regras do processo civil, nos termos do artigo 552.º, n.º 1, al. d), do CPC;
XXIV. Em consequência, a sentença é nula, por violação do princípio do dispositivo, previsto no artigo 5.º do CPC, na vertente da violação dos limites da condenação previstos no artigo 609.º, n.º 1, do CPC, por aplicação do disposto no artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC;
XXV. Essas deficiências da Petição Inicial/Acusação tornam impossível o cabal exercício dos direitos de audiência e defesa do Demandado, postergando o disposto no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição;
XXVI. A interpretação dos artigos 15.ºda LTA e 1.º, 94.º, 95.º e 98.º do CPTA, segundo a qual, nas acções de perda de mandato, o Tribunal a quo pode aditar factos constitutivos da responsabilidade à matéria de facto alegada na Petição Inicial, designadamente o carácter doloso do comportamento e o grau de culpa elevado do agente, é inconstitucional por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 1 e 10, e 20.º da Constituição;
XXVII. No mínimo, a Petição Inicial seria considerada nula com base no artigo 195.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC), preceito aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1.º do CPTA;
XXVIII. A Petição Inicial não poderia limitar-se a cumprir os requisitos genéricos fixados no n.º 1 do artigo 186.º do CPC para qualquer processo genérico de natureza não sancionatória; enquanto verdadeira e única acusação do processo sancionatório, ela teria de proceder à cabal comunicação dos factos imputados;
XXIX. Sendo assim, por aplicação analógica do artigo 283.º, n.º 3, alínea b), do Código de Processo Penal (CPP), a Petição Inicial encontra-se ferida de nulidade, a qual, por ser verificada num processo sancionatório, implica a violação do disposto no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição;
XXX. Sendo certo que, ainda que não aplicasse o CPP (o que não se concede), o Tribunal sempre teria que ter feito uma interpretação dos requisitos da Petição Inicial, previstos no CPC, designadamente do artigo 186.º, n.º 2, alínea a), conforme à Constituição (artigo 32.º, n.º 10), o que sempre levaria à conclusão de que a Petição Inicial seria inepta;
XXXI. A interpretação normativa dos artigos 15.º da LTA e do artigo 186.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, segundo a qual a Petição Inicial, nas acções de perda de mandato, não tem de fornecer todos os elementos necessários para que o Demandado fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, é inconstitucional por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição;
§ 3.2. Da nulidade do Despacho n.º 408/20/MEF e da inexistência de Despacho homologatório legalmente exigido como pressuposto para a propositura da presente acção;
XXXII. Ainda que assim não fosse, a apreciação do mérito da acção também se encontraria prejudicada por uma segunda questão prévia, que consiste na inexistência de um Despacho homologatório do Senhor Secretário de Estado da Descentralização e da Administração Local, como pressuposto legalmente exigido para a propositura da presente acção, nos termos do disposto na segunda parte do n.º 3 e no n.º 6 do artigo 6.º da LTA – o que, aliás, inclusivamente desencadeia a nulidade do Despacho n.º 408/20/MEF, de 12 de Junho de 2020, do Senhor Ministro de Estado e das Finanças, que ordenou a remessa do processo para o Ministério Público sem obter aquela homologação;
XXXIII. Com efeito, certamente por lapso, o Senhor Ministro de Estado e das Finanças exarou esse Despacho ordenando a remessa do processo, sem se dar conta de que o Senhor Secretário de Estado da Descentralização e da Administração Local ainda está a apreciar o processo – como ele próprio confirmou por escrito;
XXXIV. O Ministério Público, ao propor a presente acção, esqueceu que o regime da tutela administrativa não permite a um membro do Governo determinar unilateralmente a remessa de um processo em substituição ou em dispensa da intervenção do membro do Governo responsável pela área das Autarquias Locais, sob pena de violação do disposto, sucessivamente, nos artigos 5.º e 6.º, n.os 3 e 6, da LTA, no artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 73/2013, no artigo 2.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 96/2012, e no artigo 17.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 169-B/2019;
XXXV. O Ministério Público não dispunha, pois, de fundamento jurídico para iniciar o presente processo – o que é cognoscível independentemente da verificação da nulidade do Despacho n.º 408/20/MEF, que não constitui um acto impugnável nos termos do n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, não impedindo a verificação da falta de um pressuposto processual que determina a existência de uma excepção dilatória inominada ou, se assim não se entendesse, a ilegitimidade insuprível do Ministério Público, por falta de um pressuposto para a sua iniciativa de propositura da acção, sempre desencadeando a absolvição do Demandado da instância, nos termos (respectivamente) do artigo 89.º, n.º 2 ou n.º 4, alínea e), do CPTA, aplicável ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LTA;
§ 3.3. Da falta de parecer prévio de um órgão autárquico como pressuposto adicional para a propositura da presente acção
XXXVI. Ainda que assim não fosse, a apreciação do mérito da acção também se encontraria prejudicada por uma terceira questão prévia, que consiste na falta do parecer prévio de um órgão autárquico, como pressuposto adicional para a propositura da presente acção, exigido pelo n.º 2 do artigo 242.º da Constituição;
XXXVII. Daí também resultaria a falta de um pressuposto cuja omissão conduz à declaração de mais uma excepção dilatória inominada ou, se assim não se entendesse, a falta de legitimidade insuprível do Ministério Público, por falta de um pressuposto para a interposição da acção por parte deste, conduzindo sempre à absolvição do Demandado da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 2, do CPTA, aplicável à luz do artigo 15.º, n.º 1, da LTA;
§ 3.4. Da prescrição do processo tutelar ou, subsidiariamente, da caducidade do direito de acção.
XXXVIII. Ainda que assim não fosse, a apreciação de parte do mérito da acção ficaria ainda prejudicada por uma quarta questão prévia, que consiste na prescrição do processo tutelar quanto a uma importante parcela dos factos alegados na Petição Inicial;
XXXIX. Os factos imputados pelo Ministério Público dizem respeito a supostas violações dos princípios (a) da “transparência” e (b) da “prossecução do interesse público”;
XL. No caso do primeiro princípio, ele é invocado especialmente por alegada falta de divulgação de factos ocorridos em 2012; no caso do segundo princípio, ele é invocado devido a um acto supostamente ilícito aprovado na reunião da Câmara Municipal 8 de Setembro de 2014;
XLI. Visto que o n.º 4 do artigo 11.º da LTA determina que “as acções previstas no presente artigo só podem ser interpostas no prazo de cinco anos após a ocorrência dos factos que as fundamentam” e que a presente acção foi proposta no dia 6 de Julho de 2020, isso implica que todos os factos alegados pelo Ministério Público ocorridos antes de 6 de Julho de 2015 já foram objecto de prescrição e são irrelevantes para o presente processo, não podendo servir de fundamento para o pedido de perda de mandato;
XLII. Mas ainda que o n.º 4 do artigo 11.º da LTA fosse interpretado como prevendo, não uma prescrição do próprio processo tutelar, mas sim uma caducidade do direito de acção do Ministério Público, este TCA Norte já confirmou que “actos consequentes dos actos iniciais” em que se funda o pedido de perda de mandato, “relativamente aos quais ainda não decorreram 5 anos, não constituem fundamento da acção”; por isso, é seguro que todos os factos alegados pelo Ministério Público quanto às supostas violações do n.º 4 do artigo 6.º, do artigo 12.º e do artigo 13.º da LTA ocorreram mais de cinco anos antes da propositura desta acção, o que implica que tem o Demandado de ser absolvido da instância no tocante a toda a parte do pedido que se fundamenta nesses alegados factos;
§ 4.º ERROS DE JULGAMENTO DO TRIBUNAL A QUO QUANTO À MATÉRIA DE FACTO.
§ 4.1. Do valor probatório do relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças – Ponto 10.º da Matéria de facto
XLIII. Não obstante a admissibilidade do referido Relatório da IGF como meio de prova (ponto 10 da matéria de facto provada), o mesmo não vale integralmente sem mais, isto é, não pode fazer prova, pelo menos, dos juízos e conclusões retirados pela IGF – sobretudo quando se desconsidera toda a prova produzida, que demonstra os erros em que assentam os juízos formulados pela IGF;
XLIV. Desde logo porque não estão em causa factos concretos e objectivos – mas sim análises, juízos de valor, considerações que, naturalmente, não podem considerar-se incluídas na Matéria de Facto;
XLV. Mais, está sobejamente demonstrada a falta de completude dos elementos plasmados neste Relatório – revelada até pela matéria de facto “nova” que considerada provada pela própria Sentença recorrida;
XLVI. Nunca poderá, assim, o ponto 10 da Matéria de Facto servir para considerar provados os alegados desvios aos objectivos estabelecidos;
XLVII. Também se mostram inadmissíveis as afirmações, constantes da Sentença proferida pelo tribunal a quo, de que o Demandado, “apesar das alegações que tece na sua contestação, não logra dizer, nem, muito menos, comprovar, que alguma tivesse diligenciado nos anos de 2013 a 2016 (até ao momento da auditoria e controlo da Inspecção-Geral de Finanças ao PAEL) segundo os padrões acima expostos e conforme ditava a legalidade vigente, só se podendo concluir que o R. omitiu culposamente a tomada de actos que lhe permitiriam tentar cumprir o Plano do PAEL (…)” (cfr. páginas 126-127 da Sentença recorrida, com sublinhados nossos);
XLVIII. Tais asserções colidem frontalmente com o princípio da presunção da inocência, mas também, e desde logo, aquelas asserções colidem ainda com as regras legais de distribuição do ónus da prova constantes do artigo 342.º do CPC: com efeito, tendo sido os factos impugnados pelo Recorrente, não era a ele que cabia provar o cumprimento da legalidade a que se refere a Sentença, mas sim ao Autor da presente acção, isto é, o Ministério Público;
XLIX. Não podia assim o Tribunal a quo ter concluído pela violação dessa referida legalidade, (i) limitando-se, praticamente, a reproduzir o que consta de um Relatório elaborado pela Inspecção-Geral de Finanças que não é parte na presente acção – cabendo ao invés, e como se sabe, o ónus da prova dos respectivos fundamentos factuais ao Autor da mesma (o Ministério Público) –; (ii) exigindo do Demandado a demonstração – cabal e inequívoca – de que agiu “segundo os padrões acima expostos e conforme ditava a legalidade vigente”; (iii) ao mesmo tempo que ignora todos os elementos probatórios produzidos em audiência, que contraditam o referido Relatório e desmentem o seu conteúdo;
L. Tudo isto em clara violação, não só das regras legais de distribuição do ónus da prova (cfr. artigo 342.º do Código Civil), mas também, e sobretudo, do direito a um processo equitativo (cfr. artigo 20.º, n.º 4, da Constituição) e do princípio da presunção de inocência (cfr. artigo 32.º, n.os 2 e 10, da Constituição;
LI. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, ao considerar provada, no artigo 10.º, na medida em que inclua ou baseie os factos constantes dos artigos 21.º a 46.º da Petição Inicial, matéria que deveria ter sido julgada não provada;
§ 4.2. Erro quanto à consideração do dolo como provado.
LII. Caso se entenda que decorre de algum dos factos provados a existência de dolo – o que não se admite –, é manifesto inexistirem qualquer meio de prova que o confirme;
LIII. De nenhum documento dos autos – ou de qualquer outro meio de prova produzido – se retira qual a consciência ou vontade do Demandado na prática (ou na omissão) dos factos que lhe são imputados, sendo certo que essa prova sempre caberia ao Ministério Público, não podendo, em caso algum, a sua culpa ser presumida;
LIV. Assim sendo, terá que ser julgado como não provado que o Demandado tenha previsto o resultado como consequência das suas condutas, tendo-se conformado com o resultado, por flagrante falta de prova;
LV. Não tendo assim procedido, violou a Sentença recorrida os artigos 20.º, n.º 4, e 32.º, n.os 2 e 10, da Constituição ou 342.º do Código Civil;
§ 4.3. Aditamento à matéria de facto
LVI. Para além do erro de julgamento da matéria de facto ora descrito, o Tribunal a quo não incluiu na matéria de facto diversos factos essenciais e que se encontram provados nos autos, tanto documentalmente quanto através das declarações de parte e das Testemunhas ouvidas em Tribunal;
LVII. Como decorre da Sentença e dos articulados, designadamente na Contestação nos seus artigos 340.º e seguintes, o Recorrente alegou em sua defesa que quaisquer putativos desvios no cumprimento dos objectivos do Plano foram originados em (i) factores exógenos, não imputáveis ao Município, e, (ii) na maioria dos casos, factores imputáveis a um anterior Executivo Municipal;
LVIII. Parte destes factores surgiram logo na candidatura ao PAEL, cuja elaboração, como bem se diz no ponto 37.º da matéria de facto provada, é alheia aos mandatos autárquicos do ora R. como Presidente da Câmara Municipal (...);
LIX. O referido artigo 37.º menciona um dos erros na candidatura que influenciaram a análise – viciada – do cumprimento do Plano: o saldo orçamental de gerência; mas omite um outro erro relevante relativo à rúbrica “outras receitas de capital”, que correspondia a € 395.325,52 e não a € 9.931.844,52;
LX. O Doc. n.º 7 da P.I., p. 3, e bem assim, o anexo 3 ao Relatório da IGF (Doc. n.º 9 da PI) confirmam que este valor se fixava, nos anos anteriores, em € 931.844,52; apesar de ter sido inscrito em 2015 o valor de € 9.931.844,52, ele cifrou-se, efectivamente, em € 395.325,52;
LXI. Fazem também prova destes factos as declarações do Recorrente, sessão de 29.06.2021, prestadas entre as 9h15 e as 12h57 / 14h15 e as 17h14 (01:11:50); as afirmações da Testemunha P., ouvida na sessão de 09.07.2021, entre as 10h00 e as 12h52 (00:37:54; 00:42:11:5; 00:47:49 a 00:54:04); e o declarado pela Testemunha M., ouvida também na sessão de 09.07.2021, entre as 14h00 e as 16h32 (03:01:03);
LXII. Tratando-se de um facto complementar e que concretiza o alegado na Contestação, designadamente, nos artigos 340.º e seguintes, cabe nos poderes de cognição do Tribunal, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do CPC, pelo que deveria constar da matéria de facto;
LXIII. Nessa medida, por ser relevante para a boa decisão da causa, requer-se o aditamento dos seguintes factos à matéria provada:
A rúbrica “outras receitas de capital” estava indevidamente indicada na Candidatura do PAF, no montante de € 9.931.844,52, ao invés de € 931.844,52.
A receita efectivamente cobrada, por referência a esta rúbrica, foi € 395 325,52 €, o que corresponde a uma diferença de -€ 9 536 519,00.
LXIV. Ainda no que respeita às receitas, mas desta feita no que se refere ao montante de € 11.364.754,09 de receitas incobráveis, é ainda necessário que se considere provada a intervenção do Tribunal de Contas neste âmbito e a respectiva constituição de provisões, tal como alegado nos referidos artigos 350.º e 351.º da Contestação;
LXV. Tais factos resultam directamente demonstrados pelos documentos 18 e 19 juntos à Contestação e pelo próprio Relatório do Tribunal de Contas, designadamente na sua página 27. E estão igualmente confirmados – se necessário fosse – pelas declarações de parte produzidas (na sessão de 29.06.2021, declarações prestadas entre as 9h15 e as 12h57 / 14h15 e as 17h14 (02:57:08.5), e pelas declarações da Testemunha M. (sessão de 09.07.2021, ouvida entre as 14h00 e as 16h32, 03:11:27 a 03:18:06);
LXVI. Assim, por serem relevantes para a boa decisão da causa e por estarem devidamente demonstrados nos autos, requer-se o aditamento dos seguintes factos à matéria de facto provada:
O Município acatou a recomendação formulada pelo Tribunal de Contas na página 29 do Relatório n.º 13/2015: “Avaliar a exigibilidade jurídica e contratual dos créditos sobre terceiros e a correspectiva relevação contabilística no balanço, tendo em vista dotar as DF das características da transparência, credibilidade, fiabilidade e plenitude, necessárias para uma imagem verdadeira e apropriada da posição financeira, patrimonial e orçamental do M(...)”.
Assim, teve de formular provisões por risco de incobrabilidade daqueles créditos (cfr. Notas de lançamento que se juntam como Doc. 18), deliberando ainda promover as competentes acções judiciais para obter confirmação sobre a existência desses créditos (cfr. proposta e deliberação do Executivo, que se juntam como Doc. 19).
LXVII. No que respeita ao acréscimo das despesas, a Sentença dá efectivamente como provado, no ponto 45.º da matéria de facto, determinadas obrigações advindas de condenações judiciais ou transações. Sucede, porém, que, as situações elencadas no referido artigo da Contestação não esgotavam todos os casos demonstrados pelo Doc. n.º 38 da Contestação e elencados nos artigos 434.º a 440.º da Contestação, como revela a expressão “a título de exemplo”;
LXVIII. Assim, estão igualmente provados, pelo mesmo meio considerado pelo Tribunal (o referido Doc. 38), dois factos, cujo aditamento ao ponto 45 se requer: - A dívida no montante de € 450.000,00, exarada em transação judicial, paga à Sociedade C., Lda.;
- A dívida no montante de € 637.587, exarada em transação judicial, paga à A., S.A..
LXIX. Tais factos são igualmente relevantes para a apreciação da conduta do Demandado, a acrescer aos já constantes da matéria de facto e que permitem explicar uma das principais razões pelas quais a despesa foi superior ao previsto no Plano de Ajustamento Financeiro;
LXX. Acrescendo que podem igualmente configurar uma causa de exclusão da ilicitude da sua conduta, por manifesto conflito de deveres;
§ 5.º ERROS DE JULGAMENTO DO TRIBUNAL A QUO QUANTO À MATÉRIA DE DIREITO
LXXI. Mas a Sentença incorre ainda em sucessivos erros de julgamento em matéria de direito, sendo apenas por isso que não determinou a total improcedência do pedido de perda de mandato pelo Ministério Público;
§ 5.2. A redução dos casos de perda de mandato à violação do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012.
LXXII. O tipo objectivo da infracção, no qual o Ministério Público assenta o pedido de perda de mandato, passa pela “aprovação pelo município de quaisquer actos que violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º” (cfr. n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012);
LXXIII. Isto equivale a dizer que, sem a “aprovação” pelo Município de um ou mais “actos” que “violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º” da Lei n.º 43/2012, nenhuma sanção pode ser aplicada;
§ 5.3. A alegada violação do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012.
LXXIV. O primeiro fundamento em que sustentou a decisão condenatória pelo Tribunal a quo consistiu na suposta violação do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, que obriga à aplicação da taxa máxima do IMI pelos Municípios que se encontrem em “incumprimento dos objectivos de reequilíbrio financeiro” – o que só pode ser aplicado a Municípios aderentes ao Programa I do PAEL, porque só nesse Programa existe um regime de “reequilíbrio financeiro” e um “plano de reequilíbrio financeiro” que possa ser incumprido –;
LXXV. Enquanto aderente ao Programa II do PAEL, o Município de (...) não estava sujeito ao n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 e não o poderia, pois, violar – tal como é unanimemente confirmado por todos os Pareceres Jurídicos juntos pelo Demandado aos autos -;
LXXVI. Por isso, seria inclusivamente inconstitucional a tentativa de imposição ao Município de um suposto dever de fixação da taxa máxima do IMI: sem qualquer fundamento em fonte legal, forçar-se-ia o Município a uma medida que ele considera inconveniente para o interesse público a seu cargo, eliminando “a liberdade de fixação, por parte de um Município, de uma receita que é sua, dentro das margens legalmente previstas”, em violação dos artigos 235.º e 238.º, n.º 4, da Constituição;
LXXVII. Ainda que assim não fosse – e, portanto, que o n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 se aplicasse ao Município de (...) –, nenhum facto referido na Sentença poderia dar lugar à perda do mandato do Recorrente;
LXXVIII. Antes do mais, o que lhe é imputado é que ele teria violado a dita disposição por omissão; mas a lei é clara ao dispor que a infracção tem necessariamente consistir na “aprovação pelo município de [...] actos que violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º” (cfr. n.º 1 do artigo 11.º);
LXXIX. Não sendo abrangida a omissão pela previsão da norma sancionatória, o facto imputado ao Recorrente não é típico, pelo que nenhuma sanção pode ser aplicada ao seu abrigo;
LXXX. É inconstitucional a interpretação normativa que considera poder ser fundada no n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 uma condenação com base numa omissão que a lei jamais previu nem censurou, em violação do princípio da legalidade das sanções tutelares (cfr. n.º 1 do artigo 242.º da Constituição);
LXXXI. Como segundo motivo que impossibilita a condenação por alegada violação do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, o facto que é imputado ao Demandado não é um facto próprio, ou seja, não é um facto individualmente praticado pelo membro do órgão, mas sim pelo órgão colegial Assembleia Municipal – onde o Presidente da Câmara não tem sequer direito de voto! –, aliás sob proposta de outro órgão colegial, a Câmara Municipal (cfr. alínea d) do n.º 1 do artigo 25.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais e n.os 5 e 14 do artigo 112.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro);
LXXXII. Isto implica que o Demandado não praticou, nem poderia jamais praticar sob pena de violar o princípio da legalidade das competências, o acto que o Ministério Público e o Tribunal reputam de ilícito;
LXXXIII. O n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 não permite que um autarca eleito seja sancionado com a perda de mandato, não pelo que fez ou por actos que praticou, mas por não ter “diligenciado” – na fraseologia da Sentença recorrida (!) – para que outros órgãos praticassem os seus actos;
LXXXIV. Nenhum outro órgão – excepto a Assembleia Municipal como um todo – tinha a competência para a fixação de uma taxa de imposto; e esse era o único acto concreto, verificado numa certa data, que poderia ter sido imputado a alguém – e seguramente não ao Demandado –, pois que no ordenamento português vigora uma regra de legalidade das competências (cfr. n.º 1 do artigo 36.º do Código do Procedimento Administrativo);
LXXXV. Aliás: a taxa do IMI é fixada anualmente para o ano seguinte, pelo que a deliberação em 2015 só produziria efeitos em 2016; por isso, nunca influiria na situação financeira do Município em 2015 e nos alegados desvios de receitas, stock da dívida e despesa ocorridos nesse ano – sendo esse o único e exclusivo objecto da auditoria da IGF e dos presentes autos, visto que nada consta dos presentes autos acerca de desvios relativamente às previsões do Plano ou da falta deles no ano de 2016;
LXXXVI. No sistema sancionatório da LTA não há três alternativas: (i) ou o acto pertence ao titular individual de um órgão de tipo singular (no caso, o Presidente da Câmara); ou (ii) pertence a um órgão colegial (no caso, a Assembleia Municipal);
LXXXVII. No primeiro caso, é aplicável a perda de mandato; no segundo, apenas e só a dissolução do órgão – sem qualquer diferenciação de quem fez a proposta e de quem a aprovou;
LXXXVIII. Em suma, o alegado facto típico imputado não foi próprio – porque não foi praticado individualmente pelo Recorrente, mas pela Assembleia Municipal, pelo que não é sancionável com perda de mandato, mas com dissolução do órgão;
LXXXIX. Mas ainda que assim não fosse, continuariam a faltar ainda três outros pressupostos sem os quais esta infracção tutelar nunca poderia estar verificada;
XC. Primeiro, o n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 não permite que um Tribunal, ao se dar conta de que a alínea i) do artigo 9.º da LTA só permitiria uma imputação a título doloso, recorra, sem que se saiba porquê, a uma presunção de que essa falta de diligência só poderia ser verificada por dolo, e não por negligência – como se o ordenamento jurídico português tivesse passado a incorporar uma presunção de dolo quando uma acção ou omissão alegadamente ilícita é imputada a um dado agente;
XCI. Bem pelo contrário, foi junta na audiência a “Acta n.º 25. Reunião extraordinária de Câmara realizada nos paços do Concelho do Município de (...) em 28 de Setembro de 2012” (em que foi proposto e aprovado o pedido de adesão ao PAEL), documentando-se na Acta que o então Presidente da Câmara começou logo por afirmar que “o Município de (...) ficou fora da imposição coerciva de adesão do PAEL, em que ficaram algumas dezenas de municípios que são também obrigados a um pacote de regras. Que o Município de (...) ficou num grupo que engloba praticamente 90% dos municípios portugueses que estão sujeitos à opção voluntária ou não de quererem transformar a sua tesouraria em dívida de médio/longo prazo” (cfr. página 1 – destaque acrescentado);
XCII. O Demandado sempre entendeu que o n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 não se poderia aplicar ao Município de (...); havendo qualquer erro da sua parte – que não há –, sempre se estaria perante um erro sobre a proibição, que exclui o dolo (cfr. artigo 16.º, n.º 1, II parte, do Código Penal, aplicável ex vi artigo 10.º, n.º 1, da LTA), impossibilitando a aplicação de uma sanção que precisamente pressupõe o dolo;
XCIII. Em segundo lugar, também não foi alegado na Petição Inicial – nem afirmado, nem demonstrado – que estaria em causa uma ilegalidade grave, tal como se impõe no n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 e sempre seria necessário em função do princípio constitucional da proporcionalidade;
XCIV. Finalmente, também não está afirmado na Sentença nem demonstrado nos autos que essa alegada ilegalidade grave teria “fins alheios ao interesse público”;
XCV. Em suma: não só quaisquer factos alegados na P.I. por referência ao n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 já ocorreram há mais de cinco anos – originando a prescrição do processo tutelar, como acima se viu –, mas verifica-se também que, ainda que assim não fosse, esse preceito não poderia ser aplicável ao Município de (...), não podendo constituir fundamento para a identificação de qualquer ilícito e, muito menos, para a perda do mandato;
XCVI. Para além (i) da falta de tipicidade daí directamente derivada, (ii) a omissão que lhe é imputada também não é típica, (iii) o acto alegadamente contrário ao artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 não é próprio, porque foi aprovado pela Assembleia Municipal, (iv) está demonstrada a falta de dolo e (v) está também por alegar, não sendo afirmada nem demonstrada, a gravidade da ilegalidade, (vi) bem como a prossecução de “fins alheios ao interesse público”;
§ 5.4. A não verificação de qualquer violação do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012.
XCVII. O segundo fundamento invocado para a presente acção consiste na suposta violação do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, que fixa objectivos legais para a elaboração e execução do PAEL;
XCVIII. Os fundamentos acolhidos pelo TAF do Porto, a este respeito, são irrelevantes para o presente processo e não permitem dar lugar à perda de mandato autárquico peticionada nos presentes autos;
XCIX. O primeiro dos equívocos em que o pedido do Ministério Público e a Sentença recorrida incorrem consiste em desconsiderar que o artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 só permite a identificação de uma “ilegalidade grave” para o propósito de uma acção tutelar se for localizada a prática de um acto violador das regras que o artigo 6.º desse diploma impõe em matéria de execução do Plano, e não um incumprimento dos objectivos que o próprio Plano tenha estabelecido;
C. Mas todos os indicadores apresentados na Petição Inicial dizem respeito – na formulação expressamente escolhida pelo Ministério Público e pelo Tribunal – ao “incumprimento do PAF” ou “do PAF ajustado”, e não ao incumprimento do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, o que torna imediatamente imprestáveis os fundamentos da condenação com base na suposta violação de qualquer das disposições do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 e, em consequência, na suposta demonstração da “ilegalidade grave” referida no artigo 11.º, n.º 1, dessa Lei;
CI. Ainda que assim não fosse e que uma sanção tutelar pudesse ser aplicada por simples “incumprimento do PAF” – o que se não admite –, o pedido do Ministério Público, que obteve provimento na Sentença recorrida, assenta numa análise totalmente equivocada da execução deste Plano, tal como é confirmado em Pareceres de distintos especialistas em Direito Financeiro que atestam a inexistência de qualquer incumprimento deste Plano;
CII. De resto, esses equívocos na análise do PAF é que conduzem o Ministério Público a apresentar uma descrição irreal na qual se alega que o Município incumpriu os seus compromissos e que o Presidente da Câmara deve ser sancionado por isso – sem poder explicar como é que, afinal, o Município não só atingiu os objectivos do PAEL como conseguiu até fazê-lo nove anos antes daquilo a que se comprometera;
CIII. Por outras palavras, a Sentença recorrida determina a perda de mandato do Demandado com fundamento em incumprimento de um Plano que foi cumprido nove anos antes do previsto;
CIV. A própria lei confirma – por exemplo, no caso paralelo previsto na alínea g) do n.º 1 do artigo 9.º da LTA – que uma trajectória positiva da autarquia tem de ser relevada para o efeito de aplicação de uma sanção tutelar, ainda quando existisse algum tipo de incumprimento que fosse abstractamente passível de fundamentar essa sanção – o que não se concede; daí resulta que a regularização posterior de uma situação ilícita também constitui uma causa de não aplicação das sanções de perda do mandato ou dissolução do órgão previstas na lei;
CV. Se for admitido – o que não se concede – que o n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 qualifica como ilegalidade grave o incumprimento dos objectivos estabelecidos para o PAF nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do mesmo diploma, antes do termo da vigência do PAF, então a interpretação conjugada dessas disposições e da alínea i) do n.º 1 do artigo 9.º da LTA, no sentido de que esta última disposição não é aplicável analogicamente àquele incumprimento, por forma a determinar a não punição no caso de regularização superveniente, é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade consagrados nos artigos 13.º e 18.º, n.º 2, da Constituição;
CVI. A isso acresce que o Ministério Público e o Tribunal a quo não levaram sequer em conta que os indicadores que invocam como prova do alegado incumprimento momentâneo do Plano no ano de 2015 resultam apenas (a) de factores exógenos, não imputáveis ao Município, e, (b) na maioria dos casos, de factores imputáveis a um anterior Executivo Municipal, no qual o Demandado não exerceu quaisquer funções, que evidenciam actos ilícitos de fraude nas contas municipais, objectivamente já reconhecidos pelo Tribunal de Contas, onde se inclui:
a) A inscrição ilícita nas contas municipais, pelo anterior Executivo, de um montante total de € 9.484.754,09 de alegados créditos do Município, “sobre os quais não detinha os respectivos direitos”, em violação das “características da transparência, credibilidade, fiabilidade e plenitude, necessárias para uma imagem verdadeira e apropriada da posição financeira, patrimonial e orçamental” (cfr. Relatório n.º 13/2015 do Tribunal de Contas);
b) A necessidade de inscrição nas contas municipais da dívida que tinha sido ocultada pelo anterior Executivo e que o Tribunal de Contas ordenou registar após a sua descoberta no Relatório n.º 13/2015;
c) A necessidade de inscrição de instrumentos de dívida e de juros de mora que o anterior Executivo não havia contabilizado, incluindo, em especial, um financiamento ao abrigo de um Fundo de Investimento que o Tribunal de Contas descreveu como “forma de obter liquidez com recurso a um empréstimo por interposta pessoa, mascarando e agravando o défice e a dívida”, “com o propósito claro de contornar o princípio da proibição legal de contratar crédito bancário, atingido que estava o seu limite de endividamento”, e que originou um endividamento adicional para o Município de cerca de 18 milhões de euros;
d) A assunção de encargos de empresas municipais em situação de grave desequilíbrio financeiro e à incorporação do seu passivo – incluindo da empresa G., que teve de ser extinta ao abrigo do artigo 62.º da Lei n.º 50/2012, num processo que foi levado ao conhecimento da IGF e sobre o qual esta preferiu não se pronunciar;
e) Ainda em decorrência da internalização da G., a assunção do endividamento traduzido numa locação financeira relativa à Escola Superior de Saúde, no valor total de € 8.418.741, o pagamento imediato de uma dívida à P., no montante de € 1.000.000, e a assunção de todos os custos de funcionamento da G., no montante anual de € 2.500.000, suportados logo em 2015;
f) No tocante à empresa G., a assunção da dívida relativa ao programa PROHABITA, num montante total de € 2.294.384;
g) No tocante à empresa ÁGUAS (...), E.M., a internalização da gestão do Parque Biológico, cujos custos também passaram a ser suportados pelo Município – o que incluiu a internalização de trabalhadores e a assunção das despesas correntes com a manutenção ou a iluminação dos equipamentos, resultando num acréscimo de despesa de € 3.800.000, já suportada em 2015; h) No tocante à extinção do programa Polis, que conduziu à extinção da empresa G., com o efeito da internalização de € 538.034,45 de passivo no ano de 2015;
i) A necessidade de pagamento de dívidas que o anterior Executivo recusara pagar e relativamente às quais os credores dispunham de título legítimo – nalguns casos com Sentença judicial condenatória –, que ascenderam a um montante de cerca de 27 milhões de euros;
j) A assunção da dívida inicial de € 5.000.000 (referente à subscrição do capital do FAM, imposto pela Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto, já depois da elaboração do PAF, tendo essa dívida que ser satisfeita mediante prestações anual de € 814.423,00 (referente à subscrição diferida); em 2015 estavam ainda em dívida € 4.886.538,00, o que aumentou o stock da dívida relativamente ao previsto no PAF, enquanto simultaneamente se liquidou a prestação anual, acrescendo a despesa nesse ano nesse montante;
CVII. Como é evidente, estes acréscimos de despesa – ainda que o incumprimento dos objectivos fosse legalmente qualificado como ilegalidade grave, o que não se aceita –, ao decorrerem de lei ou de exigência do Tribunal de Contas, estariam sempre justificados pelo “cumprimento de um dever imposto por lei ou por ordem legítima da autoridade”, nos termos do artigo 31.º, n.º 1, alínea c), do Código Penal, aplicável ex vi artigo 10.º da LTA, pelo que não seria aplicável qualquer sanção tutelar;
CVIII. Estranhamente, o Tribunal a quo aceita mesmo incorporar na matéria de facto dada como provada a maioria desses factos essenciais, dando-os como assentes – mas não extrai qualquer consequência desses factos para a sua decisão –; isso implica que, como acima referido, os fundamentos de facto descritos nos pontos 18 a 28 e 35 a 45 da matéria fáctica provada estão em contradição directa com a decisão de condenação do Demandado, donde resulta uma causa específica de nulidade da sentença, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil, que se argui para todos os efeitos legais;
CIX. Por sua vez, o Tribunal desconsidera os demais factores – novamente não imputáveis ao Demandado – que determinam um desvio das receitas cobradas relativamente ao valor previsto no PAF para 2015, nomeadamente os desvios iniciais nas estimativas da receita no próprio PAF;
CX. Por um lado, as previsões do saldo orçamental da gerência estão feridas de inconsistência pelo erro inicial – ao qual o Demandado é alheio –, que previa um saldo inicial de gerência de 8,9 milhões de euros, quando se verificou afinal na gerência de 2012 um saldo de 1,5 milhões de euros; trata-se, pois, de uma variação negativa de 7,3 milhões de euros em face da previsão inicial, isto é, de 82,18 % – que o próprio Tribunal a quo considerou provado como facto n.º 37 –;
CXI. Sendo ademais este era conhecido da IGF e devidamente evidenciado pelo Município nos vários relatos remetidos à DGAL para libertação das tranches, é evidente que este erro material na própria concepção do Plano coloca em crise todas as previsões futuras deste indicador de endividamento;
CXII. Por outro lado, as estimativas do PAF foram afectadas por um segundo erro material (traduzido no acrescentamento de um 9 à esquerda do montante correcto) na estimativa das outras receitas de capital para o ano de 2015 (cfr. Doc. 6, junto com a PI, Anexo II, Quadro III) – erro esse que se cifrou num desvio da estimativa da receita para 2015 de € 9.000.000;
CXIII. Só estes desvios iniciais já montam num total de € 16.867.137,01 – sublinhe-se bem: um montante que é só por si superior ao desvio imputado na Sentença ao Demandado;
CXIV. Um fenómeno similar sucedeu ainda com a não aprovação ou o atraso no reembolso de transferência provenientes de fundos europeus, com os quais o Município legitimamente contava (sendo o atraso na obtenção dos financiamentos documento em detalhe nos mapas juntos à Contestação como Doc. 26 – facto provado n.º 41);
CXV. Desses mapas resulta que, em termos absolutos, o valor total de transferências realizadas em 2015 ficou limitado a um montante que corresponde ao valor mais baixo de todo o período de 2012-2015, plasmando-se no decréscimo, em cerca de 18,21%, das transferências afectas à rubrica “Outras Transferências”, devido, na íntegra, ao decréscimo na rubrica “Outras Transferências de Capital” (43,40%) e causado, fundamentalmente, pela diminuição das verbas oriundas de projectos cofinanciados por fundos comunitários (FEDER) – na prática, uma quebra de receita no valor de € 11.521.386;
CXVI. Ora, sucede que está imputado ao ora Demandado um desvio na cobrança da receita identificado no processo e quantificado pela IGF e pelo Tribunal em € 11.481.564 (cfr. página 40 da Sentença);
CXVII. Mas, ao mesmo tempo, está demonstrado, por um lado, que a receita, por um lado, está sobrestimada e é impossível de ser obtida, por força de erros no próprio PAEL, em € 16.867.137,01, e por força da contabilização como receitas de créditos incobráveis, em € 11.364.754,09.
CXVIII. Ad impossibilia nemo tenetur: ninguém pode ser sancionado por não obter receita impossível de obter; e o certo é que, pelas razões e nos montantes atrás referidos, as receitas estimadas eram impossíveis de obter – assim sendo, imediatamente desaparece o desvio de € 11.481.564 imputado ao ora Recorrente;
CXIX. A receita real do Município no ano de 2015 não desceu; antes subiu e foi suficiente para absorver grande parte destes problemas em matéria de receitas que, no conjunto, ascendem a € 43.915.754, quando o desvio é apenas de € 11.481.564 (tal como consta do Relatório e Contas de 2015, no mapa dos fluxos de caixa e na demonstração do desempenho orçamental);
CXX. Adicionalmente, o Tribunal tão-pouco leva em conta a alteração que afectou o próprio montante do empréstimo recebido pelo Município ao abrigo do PAF: Tal como se encontra comprovado pelos Docs. 5, 6 e 9 juntos pelo Ministério Público na Petição Inicial, o montante inicial do empréstimo pedido no formulário de adesão ascendia a € 34.369.650,90; mas apenas foi aprovado o montante de € 27.860.151,84 a que a Sentença recorrida se refere;
CXXI. Após os aditamentos ao Contrato de Empréstimo e a realização de ajustes por inelegibilidade de dívidas, o montante efectivamente transferido foi de € 22.318.118,73;
CXXII. Esse montante representava já uma redução mais de 5 milhões e meio de euros em relação ao montante aprovado; e, sobretudo, uma redução de mais de 12 milhões de euros em relação ao montante solicitado; no entanto, o estudo realizado para preparação do Plano nunca foi reformulado ou actualizado, observando-se nos seus mapas a referência a uma verba superior em mais de 12 milhões de euros àquela que o Município realmente recebeu; também neste ponto, a conduta do Município não poderia ser avaliada por referência a um Plano que estava desajustado da realidade desde a sua própria génese;
CXXIII. Em face destes factores exógenos, a solução que o Tribunal apresenta é a de que deveria o Recorrente ter lançado mão de um mecanismo de “reanálise” do Plano (cfr. artigo 6.º, n.º 4, da Lei n.º 43/2012 e artigo 9.º da Portaria n.º 281-A/2012);
CXXIV. Trata-se, porém, de um manifesto equívoco, visto que a lei apenas prescreve é um acompanhamento regular, anual, do PAF, a cargo das duas contrapartes envolvidas no contrato em que se consubstancia o PAEL: tanto do Município quanto do Estado (através da DGAL); a Sentença está a pressupor o incumprimento, pelo Estado, através da DGAL, daquilo que lhe incumbe fazer, na posse da informação que sempre tiveram;
CXXV. Mas, independentemente disso, o certo é que não se encontraria aí qualquer fundamento normativo para impor uma sanção tutelar – qual e com que base legal?! – que a lei jamais tipificou para tais circunstâncias; no máximo, o que poderia estar em questão seria o ajustamento dos objectivos determinados para cada ano, em função dos sucessos de 2015;
CXXVI. Sublinhe-se: um ajustamento das contas dos objectivos, e não um ajustamento dos pressupostos do plano;
CXXVII. Mas, mesmo para quem imaginasse poder invocar aqui uma surpreendente infracção tutelar, o que estaria em causa seria pretender punir o Demandado, não pelo incumprimento do Plano, mas por não ter – nem ele nem o Estado, através da DGAL – procedido ao ajustamento dos pressupostos do PAF;
CXXVIII. Não estaria em causa incumprir os objectivos do PAF, mas apenas não tomar a iniciativa (que seria comum ao Município e ao Estado) de corrigir os erros do PAF – quando nenhuma infracção tutelar se encontra prevista na lei para semelhante omissão;
CXXIX. Mas, ainda assim, essa correcção nem sequer se mostrava essencial em virtude de ter sido disponibilizado aos Municípios o Plano de Saneamento Financeiro, que, em função do ritmo do pagamento das dívidas abrangidas, perspectivava uma saída rápida do PAEL – que viria realmente a suceder –, tendo assegurado uma poupança de juros no montante de um milhão e meio de euros (Doc. 39 junto à Contestação e facto provado 91);
CXXX. A tudo isto acresce que a argumentação que suporta a condenação do Demandado incorre em dois outros equívocos inexplicáveis; o primeiro consiste no facto de se censurar ao Demandado “não permitir, também, que fosse atingido o objectivo de redução da despesa em iluminação pública” – isto depois de já ter considerado provado (!) que já estava em vigor a lei que havia determinado o aumento do IVA sobre a energia eléctrica de 6% para 23%, nos termos da Lei n.º 51-A/2011, de 30 de Setembro, mas que ainda não fora previsto no PAF, dando origem a um aumento de € 1.500.000 na despesa;
CXXXI. Aqui se encontra mais uma causa de nulidade da sentença, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil, em virtude de o fundamento de facto descrito no ponto 35 da matéria de facto provada estar em contradição directa com a decisão de condenação do Demandado;
CXXXII. O segundo equívoco, ainda mais inexplicável, reside no facto de a cobrança da “Taxa Municipal de Protecção Civil apresentar um desvio negativo superior a 99%”, o que resultaria do “comportamento omissivo do Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira”;
CXXXIII. Essa censura é verdadeiramente assombrosa tendo em conta a reconhecida inconstitucionalidade dessas Taxas Municipais em Portugal, com os sujeitos passivos a impugnarem reiteradamente os actos de liquidação e com os processos a redundarem em sucessivas decisões de inconstitucionalidade das normas do Regulamento da Taxa Municipal de Protecção Civil de (...), pelos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 418/2017, n.º 611/2017 e n.º 17/2018 e pelas Decisões Sumárias n.º 14/2018 e n.º 15/2018, bem como na declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral pelo Acórdão n.º 367/2018, proferido no Processo 106/2018;
CXXXIV. Isto não impede a Sentença recorrida de formular uma sugestão que é assombrosa para um Tribunal sujeito aos artigos 3.º, n.º 3, 203.º e 204.º da Constituição, censurando o Demandado porque, aparentemente de forma ingénua, não se aproveitou do facto de o Tribunal Constitucional ter demorado a proferir as sentenças de inconstitucionalidade e ter desperdiçado a oportunidade de, enquanto aguardava pelas sentenças, ir exigindo aos munícipes o pagamento da taxa inconstitucional e violentando os seus direitos patrimoniais privados (cfr. página 125 da Sentença recorrida);
CXXXV. Não obstante suportar estes factores que eram totalmente inimputáveis ao actual Executivo, o Município conseguiu uma execução exemplar do PAEL que permitiu a sua referida conclusão com quase uma década de antecedência;
CXXXVI. Na verdade, o que é notável é que, não obstante sofrer este violento impacto da herança do Executivo anterior, o Município conseguiu, ainda no mesmíssimo ano de 2015, absorver a dívida que resultava dos encargos então descobertos (a qual, de acordo com a Sentença, é de € 33.584.983,00 e não dos 34 754 903,79€, a que montam os encargos inesperados);
CXXXVII. Desta forma, não obstante o incremento de dívidas referentes àqueles encargos inesperados, foi possível pela diligente ação municipal, sob gestão directa do Presidente da Câmara Municipal, quase absorver o impacto daquele incremento, verificando-se uma variação de 7,8 milhões de euros entre 2014 e 2015 – tornando hoje o Município numa das principais referências financeiras do país e um modelo a seguir no plano autárquico;
CXXXVIII. Por conseguinte, não existe um único dos objectivos impostos nas quatro alíneas do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 que tenha sido violado pelo Município, sendo também assegurada a finalidade principal do PAEL fixada nesse preceito: “restabelecimento da situação financeira do município”;
CXXXIX. Isto implica que o n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 – o único preceito aplicável a um Município aderente ao Programa II do PAEL – também não foi violado;
CXL. De resto, sempre se diria que, uma vez mais, a fundamentação da Sentença condenatória é completamente genérica e indeterminada – isto quando o tipo de infracção apenas abrange os actos positivos (de aprovação pelo Município de actos que violem o disposto no artigo 6º da Lei n.º 43/2012) e não omissões;
CXLI. E, quanto às acções, não é alegado, nem demonstrado, que tivessem sido praticadas individualmente pelo Demandado e não por um órgão (Câmara Municipal ou Assembleia Municipal), nem são indicados os factos concretos em que se esteia a imputação do dolo.
§ 5.5. Da inexistência de um grau de culpa elevado
CXLII. Sempre se diga que, ainda que alegado quanto às vicissitudes de que sofre a Sentença não tivesse provimento – o que de modo nenhum se admite – faltaria um requisito essencial para a condenação: a culpa grave do Demandado;
CXLIII. Por força do princípio da proporcionalidade, a exigência de um grau de culpa elevado também é aplicável a infracções dolosas; ora, no entender (erróneo) do Tribunal a quo, a conduta do Demandado é dolosa, na vertente de dolo eventual; mas o Tribunal não retira qualquer consequência da circunstância de a própria Sentença lhe imputar unicamente um dolo eventual;
CXLIV. O tipo de dolo tem de ser avaliado na medida da pena a aplicar, sendo o dolo eventual necessariamente menos grave do que o dolo directo; chama-se aqui à colação a relevância da intensidade do dolo, prevista no artigo 71.º, n.º 2, alínea b), do Código Penal, na determinação concreta da pena a aplicar;
CXLV. Não existindo, nas ações de perda de mandato, uma medida da sanção passível de ser graduada, o critério a ter em conta é precisamente o da gravidade da conduta, no âmbito da qual se insere a modalidade do dolo, imprescindível para que a sanção possa ser aplicada tout court;
CXLVI. Outra não poderá ser a conclusão, portanto, senão a de que o dolo eventual não constituiu culpa grave para este efeito, revelando-se desproporcionada a pena aplicada pelo Tribunal – e, logo, devendo a Sentença recorrida ser revogada, absolvendo-se o Demandado;
§ 5.6. A irrelevância dos artigos 12.º e 13.º da Lei n.º 43/2012 e da suposta violação do princípio da transparência para o presente processo
CXLVII. Finalmente, o Tribunal a quo também fundamenta a decisão condenatória numa suposta violação dos deveres de transparência previstos no n.º 1 do artigo 12.º e no artigo 13.º da Lei n.º 43/2012, sem se dar conta de que o n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 é meridianamente claro ao determinar que apenas uma violação do artigo 6.º desse diploma pode dar lugar à aplicação de sanções previstas na LTA – sendo os artigos 12.º e 13.º são irrelevantes para um processo de perda de mandato;
CXLVIII. O Tribunal a quo incorreu neste ponto – como acima se disse – noutra causa de nulidade da sentença, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil, visto que se deixou de pronunciar sobre uma questão que deveria apreciar, a saber, a inaplicabilidade da sanção tutelar pressuposta pelo n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 nos casos em que os factos imputados ao Demandado consistem em alegadas violações dos artigos 12.º e 13.º do mesmo diploma; essa questão foi especificamente suscitada nos artigos 521.º a 524.º da Contestação, constituindo um obstáculo normativo à procedência da presente acção e ao provimento do pedido do Autor, pelo que não podia o Tribunal omitir a sua resolução;
CXLIX. Ademais, a imputação de violação do princípio da transparência é incompreensível quando diz respeito, por um lado, à falta de publicitação do contrato do PAEL e do respectivo pedido de adesão, tal como exigido no artigo 13.º da Lei n.º 43/2012, quando esses elementos foram aprovados em 2012, pelo Executivo anterior, no ano anterior ao ano em que o Demandado assumiu funções; e, por outro lado, é também equivocada quando diz respeito à prestação de informação à Direcção-Geral das Autarquias Locais e à Assembleia Municipal a que se referem as alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 12.º da Lei n.º 43/2012, quando o Município cumpriu o dever previsto no n.º 3 do artigo 12.º da Portaria n.º 281-A/2012, que determinava a remessa dos mapas financeiros actualizados como condição para a libertação de cada tranche;
CL. É totalmente falso – o que desde já se impugna, até porque a Sentença não apresenta qualquer facto que o demonstre – que o Município tenha omitido informações à DGAL e à IGF que resultem do disposto no artigo 12.º da Lei n.º 43/2012;
CLI. O Município reportou à DGAL, em 6 de Dezembro de 2016, os dados relativos ao ano de 2015 (cfr. Doc. 40 junto à Contestação) – facto provado 29 (cfr. página 87 da Sentença; e fê-lo ao abrigo do dever previsto no n.º 3 do artigo 12.º da Portaria n.º 281-A/2012, que determinava a remessa dos mapas financeiros actualizados como condição para a libertação de cada tranche;
CLII. Cada um dos elementos informativos exigidos nos artigos 49.º e 50.º da Petição Inicial e necessários para a monitorização do comportamento do Município já constava das informações efectivamente transmitidas à DGAL;
CLIII. Quanto à alegada omissão de prestação de informação à DGAL nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 12.º da Lei n.º 43/2012 – censurada nos artigos 49.º e 50.º da Petição Inicial e na página 132 da Sentença –, essa conclusão simplesmente faz tábua rasa do entendimento assumido pela própria DGAL desde que se iniciou o PAEL em 2012, que conduziu o Executivo Municipal a conformar o seu comportamento no cumprimento dos deveres de transparência na execução do Plano;
CLIV. Incorre ainda o Tribunal a quo numa contradição adicional quando aceita considerar provado que “no momento da assinatura do contrato referido no ponto 4.º antecedente e aquando das alterações ao mesmo contrato, enunciadas no ponto 5.º supra, o ora R. ainda não tinha qualquer competência para a outorga desse contrato, nem para subscrever as alterações contratuais, nem para a divulgação da mencionada actuação” (cfr. facto provado 30 – página 87 da Sentença), para depois concluir que um princípio objectivo de Direito Administrativo – a continuidade temporal dos serviços públicos e dos órgãos públicos – é suficiente para promover uma imputação subjectiva e pessoal a este Demandado em concreto, visto que “o município, enquanto autarquia local dotada de continuidade temporal, não faz depender a sua existência jurídica de quem, ocasional e temporariamente, ocupa os respectivos órgãos executivo e deliberativo” (cfr. página 132 da Sentença);
§ 5.7. Subsidiariamente: inconstitucionalidade por violação dos princípios da autonomia local, da democracia e da proporcionalidade na restrição do direito fundamental de acesso a cargos públicos.
CLV. Ainda que nenhum destes argumentos impedisse a procedência da presente acção – o que não é concebível –, o provimento do pedido de perda de mandato através de uma interpretação tão expansiva – abusiva – do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 violaria os princípios da autonomia local, da democracia e da proporcionalidade na restrição do direito fundamental de acesso a cargos públicos, protegidos pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º, n.os 1 e 2, 6.º, n.º 1, 108.º, 109.º, 235.º, 239.º e 288.º, alíneas h), i) e n), da Constituição;
§ 5.8. Subsidiariamente: inconstitucionalidade por aplicação de sanção concernente a factos ocorridos em mandato anterior.
CLVI. Igualmente, na medida em que todos os factos alegados pelo Ministério Público são anteriores à data de tomada de posse do Demandado para o actual mandato, eles são irrelevantes para a aplicação de uma sanção tutelar na presente data, sob pena de violação dos artigos 117.º, n.º 1, e 18.º, n.º 2, da Constituição, o que implicaria que a perda do mandato teria fundamento numa norma materialmente inconstitucional – o n.º 3 do artigo 8.º da LTA, conforme inequivocamente comprovado no Parecer subscrito pelo Senhor Professor Jorge Miranda e junto aos autos –, o que desde já se alega para o efeito da alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.
Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência, consoante se entenda:
a) Ser declarada nula a sentença recorrida;
b) Ser a matéria de facto julgada insuficiente para a condenação;
c) Ser declarada nula a Petição Inicial e ulteriores termos do processo;
d) Ser o Demandado absolvido da instância;
e) Ser a presente acção de perda de mandato julgada totalmente improcedente e não provada e o Demandado absolvido do pedido.
Assim se fazendo a costumada e boa Justiça !!!
* II - Questões prévias.
1.1. A nulidade da sentença por falta de indicação dos factos não provados - artigo 94.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; artigos 607.º, n.º 3, e 615.º, n.º 1, alínea b), do Código de Processo Civil (conclusão I).
Dispõe o artigo 94.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença”, no seu n.º 3:
“Na exposição dos fundamentos, a sentença deve discriminar os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as provas, e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes”.
Por seu turno determina o artigo 607º do Código de Processo Civil, sob a epígrafe “Sentença”, no seu n.º 4:
“Na fundamentação da sentença, o juiz declara quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção; o juiz toma ainda em consideração os factos que estão admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito, compatibilizando toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas pela lei ou por regras de experiência”.
E a alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil fere de nulidade a sentença que:
“Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
Sucede que, desde logo, o facto de a lei exigir que o Tribunal indique os factos não provados não significa que seja todo ou qualquer facto.
Apenas se pode ter por exigível que o Tribunal julgue como provados ou não provados factos com que podia e devia contar.
Ou seja, aqueles a que alude o artigo 5º, sob a epígrafe “Ónus de alegação das partes e poderes de cognição do tribunal”, nos seus n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil:
“1 - Às partes cabe alegar os factos essenciais que constituem a causa de pedir e aqueles em que se baseiam as exceções invocadas.
2 - Além dos factos articulados pelas partes, são ainda considerados pelo juiz:
a) Os factos instrumentais que resultem da instrução da causa;
b) Os factos que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e resultem da instrução da causa, desde que sobre eles tenham tido a possibilidade de se pronunciar;
c) Os factos notórios e aqueles de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções”.
Resumidamente são os factos invocados, os que resultem da instrução da causa e os que são de conhecimento oficioso.
Sob pena de virtualmente se poder sempre imputar esta invalidade a uma qualquer sentença porque há sempre uma hipótese teórica de que poder considerar sempre mais um facto relevante.
Ora no caso concreto o Recorrente critica a sentença porque “nem sequer se socorreu da fórmula genérica de que todos os restantes factos são meramente instrumentais ou não relevantes ou estão em contradição com a restante matéria e por isso se julgam não provados. Nada.”.
Mas também não refere um único facto que tenha sido alegado pelas partes que resulte da instrução da causa ou que fosse do conhecimento oficioso que deveria constar dos factos não provados. Nada.
Em todo o caso, se é certo que lei exige agora que a sentença contenha também a indicação dos factos não provados onde antes exigia apenas a indicação dos factos provados, com a respectiva fundamentação, continua a ser válida a doutrina e a jurisprudência que entende estar ferida de nulidade a sentença que não contenha qualquer facto nem fundamentação.
Apenas padece de nulidade a sentença que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão.
A decisão deficiente pode ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (artigos 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. c), do Código de Processo Civil de 1995; artigos 613º, n.º3, e 615º, n.º1, al. c), do Código de Processo Civil de 2013; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).
O vício mais grave deve estar apenas reservado para os casos mais graves. Para os restantes basta a tutela da mera anulabilidade.
Nesse aspecto a alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil fere de nulidade apenas a decisão que não indique de todo os fundamentos de facto e de direito que a justificam.
A não indicação dos factos não provados é ainda uma deficiência de fundamentação de facto; não é a falta absoluta de fundamentação de facto.
E não se vislumbra algum facto que devesse, em concreto, ser dado como não provado, na lógica decisória da sentença e apenas essa conta porque está em causa, na imputação da nulidade, um vício estruturante da decisão.
Não se verifica, pois, esta nulidade.
1.2. A inconstitucionalidade do disposto nas disposições combinadas dos artigos 15º da Lei da Tutela Autárquica, artigos 1º, 94.º, 95º e 98 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e dos artigos 607.º, n.º 3, e 615.º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil, na interpretação no sentido de que a sentença não tem que especificar os factos julgados como não provados, nem proceder à respectiva fundamentação - artigos 32.º, n.os 1 e 10, 20.º e 205.º, n.º 1, da Constituição (conclusões II, XI e XXVI).
Pelo que acabou de expor improcede também esta alegação dado que não se trata, no caso, de afirmar que sentença não tenha de especificar os factos não provados, mas apenas de dizer que não se verifica em concreto esta deficiência e que, mesmo que existisse, não conduziria à declaração de nulidade, mas apenas à sua anulação ou revogação.
A sentença deve indicar os factos não provados se houver em concreto factos, articulados pelas partes, resultantes da instrução do processo ou que sejam do conhecimento oficioso que na lógica interna da decisão devam ser julgados como não provados.
Pelo que vimos não há qualquer facto que a sentença na sua lógica interna devesse ter dado como não provado.
A existir apenas determina a revogação ou anulação da sentença e não a declaração de nulidade.
Com o que satisfaz as exigências dos artigos 32.º, n.ºs 1 e 10, 20.º e 205.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
Improcede também este fundamento do recurso.
1.3. A nulidade da sentença decorrente da falta de indicação de factos que traduzam em concreto o elemento subjectivo da infracção imputada ao agente (conclusão III).
Mantém-se aqui o acima dito.
Não há nulidade da sentença porque esta indicou, de forma extensa e fundamentada, de resto, factos com relevo.
Poderá verificar-se deficiência ou erro de julgamento quanto ao elemento subjectivo da infracção, como adiante veremos, mas não se verifica falha estrutural que determine a declaração de nulidade.
Improcede, pois, esta arguição de nulidade.
1.2. A nulidade da sentença por contradição dos fundamentos de facto descritos nos pontos 18 a 28 e 35 a 45 da matéria fáctica provada com a decisão de condenação do Demandado (conclusões IV a), CVIII, CXXX, CXXXI e CLIV).
Invoca nesta parte o Recorrente:
“IV. Nos termos abaixo explicitados, por comodidade, a propósito da identificação dos erros de julgamento em matéria de Direito, a Sentença é ainda nula:
a) Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, por contradição dos fundamentos de facto descritos nos pontos 18 a 28 e 35 a 45 da matéria fáctica provada com a decisão de condenação do Demandado (cfr., infra, § 5.4.5.2);
(…)
CVIII. Estranhamente, o Tribunal a quo aceita mesmo incorporar na matéria de facto dada como provada a maioria desses factos essenciais, dando-os como assentes – mas não extrai qualquer consequência desses factos para a sua decisão –; isso implica que, como acima referido, os fundamentos de facto descritos nos pontos 18 a 28 e 35 a 45 da matéria fáctica provada estão em contradição directa com a decisão de condenação do Demandado, donde resulta uma causa específica de nulidade da sentença, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil, que se argui para todos os efeitos legais;
(…)
CXXX. A tudo isto acresce que a argumentação que suporta a condenação do Demandado incorre em dois outros equívocos inexplicáveis; o primeiro consiste no facto de se censurar ao Demandado “não permitir, também, que fosse atingido o objectivo de redução da despesa em iluminação pública” – isto depois de já ter considerado provado (!) que já estava em vigor a lei que havia determinado o aumento do IVA sobre a energia eléctrica de 6% para 23%, nos termos da Lei n.º 51-A/2011, de 30 de Setembro, mas que ainda não fora previsto no PAF, dando origem a um aumento de € 1.500.000 na despesa;
CXXXI. Aqui se encontra mais uma causa de nulidade da sentença, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil, em virtude de o fundamento de facto descrito no ponto 35 da matéria de facto provada estar em contradição directa com a decisão de condenação do Demandado;
CLIV. Incorre ainda o Tribunal a quo numa contradição adicional quando aceita considerar provado que “no momento da assinatura do contrato referido no ponto 4.º antecedente e aquando das alterações ao mesmo contrato, enunciadas no ponto 5.º supra, o ora R. ainda não tinha qualquer competência para a outorga desse contrato, nem para subscrever as alterações contratuais, nem para a divulgação da mencionada actuação” (cfr. facto provado 30 – página 87 da Sentença), para depois concluir que um princípio objectivo de Direito Administrativo – a continuidade temporal dos serviços públicos e dos órgãos públicos – é suficiente para promover uma imputação subjectiva e pessoal a este Demandado em concreto, visto que “o município, enquanto autarquia local dotada de continuidade temporal, não faz depender a sua existência jurídica de quem, ocasional e temporariamente, ocupa os respectivos órgãos executivo e deliberativo” (cfr. página 132 da Sentença);
Também aqui sem razão.
A sentença tem este enquadramento jurídico para justificar a decisão de perda de mandato do ora Recorrente:
“(…)
Antes mesmo de nos debruçarmos sobre os incumprimentos apontados pelo Ministério Público contra o ora R. e sobre os argumentos defensivos aventados em sede de contestação, importa fazer um breve enquadramento sobre a temática que ora nos prende.
O Programa de Apoio à Economia Local (PAEL), aprovado pela Lei n.º 43/2012, de 28/08, tem a sua origem histórica na situação económica e financeira que o país atravessou a partir de 2011 e constitui um dos vários mecanismos então introduzidos com vista à consolidação orçamental das contas públicas nacionais em que esteve subjacente o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro de Portugal (PAEF), com especial incidência na redução do montante dos pagamentos em atraso, conforme consta, aliás, do preâmbulo à Portaria n.º 281-A/2012, de 14/09, que procedeu à regulamentação da supra referida Lei.
E, resgatando o texto preambular da citada Portaria, do mesmo emerge que “A referida lei estabelece um regime excecional e transitório de concessão de crédito aos municípios, permitindo a execução de um plano de ajustamento financeiro municipal para a concretização de um cenário de equilíbrio financeiro e para a regularização do pagamento de dívidas dos municípios vencidas há mais de 90 dias, com referência à data de 31 de março de 2012.”.
O Município de (...) formulou o seu pedido de adesão ao programa de apoio financeiro criado pela Lei n.º 43/2012, de 28/08, que mereceu da respectiva Comissão de Análise uma decisão final de aprovação, requisito fundamental para a posterior outorga do contrato de empréstimo.
Eis então que, em 16/11/2012, o Estado Português, representado pela Directora-Geral do Tesouro e Finanças, na qualidade de mutuante, e o Município de (...), representado pela Vereadora da Câmara Municipal (...), na qualidade de mutuário, outorgaram o “CONTRATO DE EMPRÉSTIMO”-“PROGRAMA DE APOIO À ECONOMIA LOCAL (PAEL)”, no montante de €27.860.151,84, pelo prazo de 14 anos, sujeito às cláusulas elencadas no ponto 4.º do probatório desta sentença.
O contrato supra identificado foi ainda objecto de três aditamentos: em 27/11/2012; em 25/03/2013; e em 11/06/2013, mas que, no essencial, não alteraram o âmago das obrigações contratuais fixadas na versão contratual inicial.
Na reunião de 21/10/2013, da Assembleia Municipal de (...), foi deliberado instalar a nova Câmara Municipal, para o quadriénio 20132017, tendo sido eleito E., o ora Réu.
Na reunião do novo executivo da Câmara Municipal (...), ocorrida em 25/10/2013, foi aprovada a deliberação que delegou competências da Câmara Municipal (...) no seu Presidente, o ora R., e autorizar a respectiva subdelegação nos Vereadores.
Pelo despacho n.º 140/PCM/2013, de 25/10/2013, foi determinada a “DISTRIBUIÇÃO DE PELOUROS PELA VEREAÇÃO”, cabendo ao “PRESIDENTE DA CÂMARA - PROF. DR. E.”, o ora R., entre outras, a “Área Financeira”.
Na reunião de 18/10/2017, da Assembleia Municipal de (...), foi deliberado instalar a nova Câmara Municipal, para o quadriénio 20172021, tendo sido eleito E., o ora R., cujo mandato autárquico se encontra em curso e que o Ministério Público pretende fazer cessar com a procedência da presente acção.
A Inspecção-Geral de Finanças, conforme prerrogativa legal que lhe assiste pelo estipulado no artigo 6.º, n.º 1, da LTA, realizou uma auditoria ao Município de (...), enquadrada no controlo do “Programa de Apoio à Economia Local”, sob o processo n.º 2016/240/A9/747, elaborando aquela Inspecção-Geral, na sequência da auditoria, o Relatório n.º 2019/185, cujo teor foi levado ao ponto 10.º do probatório.
Uma vez terminada a intervenção da Inspecção-Geral de Finanças e remetidas as conclusões do processo de auditoria e controlo para o Ministério das Finanças, isto, já depois da fase das alegações prestadas pelo ora R., em cumprimento do previsto no artigo 6.º, n.º 4, da LTA, foi então decidida pelo respectivo titular ministerial a remessa do expediente para o Ministério Público junto deste Tribunal, que, cumprindo dever funcional, instaurou a presente acção, nos termos do artigo 11.º, n.º 3, da LTA (cf. pontos 13.º, 14.º e 16.º do probatório).
Feito o enquadramento supra, impõe-se agora sindicar os fundamentos avançados pelo R. com o fito de afastar da sua esfera jurídica os incumprimentos financeiros que lhe foram assacados na p.i. do Ministério Público, e que, no fundo, radicam todos nos elementos quantitativos e qualitativos apurados no decurso da acção de auditoria e controlo levada a cabo pela Inspecção-Geral de Finanças, inscritos detalhadamente no Relatório n.º 2019/185 dessa mesma Inspecção-Geral, conforme se pode constatar pela leitura do excerto levado ao ponto 10.º do probatório.
O R. começa por colocar em causa a aplicação ao seu caso concreto do âmbito do artigo 6.º, n.º 4, da Lei n.º 43/2012, de 28/08, dizendo, em suma, que tal comando legal não se aplica ao Município de (...), pois só aderiu ao Programa II do PAEL.
O artigo 2.º da predita Lei dita o seguinte:
“1 - Os municípios aderentes são enquadrados em dois programas, de acordo com a sua situação financeira.
2 - O Programa I integra os municípios que:
a) Estejam abrangidos por um plano de reequilíbrio financeiro;
b) A 31 de dezembro de 2011, se encontravam numa situação de desequilíbrio estrutural;
c) Reunindo os pressupostos de adesão ao PAEL previstos no n.º 2 do artigo anterior, optem por aderir ao Programa I.
3 - O Programa II integra os restantes municípios com pagamentos em atraso há mais de 90 dias a 31 de março de 2012, de acordo com o reporte efetuado no Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL).”.
Por seu turno, o artigo 6.º da mesma Lei, dispõe o seguinte:
“1 -O Plano tem uma duração equivalente à do empréstimo a conceder pelo Estado, devendo conter um conjunto de medidas específicas e quantificadas, que evidenciem o restabelecimento da situação financeira do município, tendo em conta os seguintes objetivos:
a) Redução e racionalização da despesa corrente e de capital;
b) Existência de regulamentos de controlo interno;
c) Otimização da receita própria;
d) Intensificação do ajustamento municipal nos primeiros cinco anos de vigência do PAEL.
2 - Os Planos dos municípios que integrem o Programa I devem respeitar ainda as seguintes medidas mínimas:
a) Determinação da participação variável no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) à taxa máxima prevista nos termos do artigo 20.º da Lei das Finanças Locais;
b) Fixação dos preços cobrados pelo município nos setores do saneamento, água e resíduos, nos termos definidos nas recomendações da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR);
c) Aperfeiçoamento dos processos e do controlo sobre os factos suscetíveis de gerarem a cobrança de taxas e preços municipais, bem como ao nível da aplicação de coimas e da promoção dos processos de execução fiscal a cargo do município;
d) Restantes medidas previstas no artigo 11.º do Decreto- -Lei n.º 38/2008, de 7 de março (densifica as regras referentes aos regimes de saneamento e de reequilíbrio financeiro municipal, bem como do Fundo de Regularização Municipal, previstos na Lei das Finanças Locais), alterado pelo Decreto -Lei n.º 120/2012, de 19 de junho.
(…)
4 - Em caso de incumprimento dos objetivos de reequilíbrio financeiro, deve o município, sob pena de resolução do contrato de empréstimo, aprovar a aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento.” (negritos e sublinhados meus).
Do artigo 2.º supra transcrito decorre a existência de dois Programas de Apoio à Economia Local, o I e o II, sendo certo que, no caso que ora se cuida, importa recentrar a atenção para o Programa II, porquanto, foi esse o Programa ao qual o Município de (...) formulou o seu pedido de adesão e ao abrigo do qual acabou por obter do Estado Português o empréstimo de €27.860.151,84, consoante decorre expressamente da cláusula 1.ª do contrato de empréstimo indicado no ponto 4.º do probatório.
O artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, com a epígrafe de “Plano de Ajustamento Financeiro”, inicia o seu n.º 1 com a referência ao “Plano”, o que significa, ao nível dos objectivos enunciados nas suas alíneas a) a d), a estatuição de regras comuns, ou seja, aplicáveis quer aos Planos dos municípios que integrem o Programa I quer aos Planos dos municípios que integrem o Programa II.
Só o n.º 2 do citado comando legal, que comtempla um elenco de medidas mínimas, é que tem aplicação exclusiva aos Planos dos municípios que integrem o Programa I, impondo medidas mínimas em complemento ou em reforço dos objectivos que igualmente se lhes aplicam por força do n.º 1 da mesma norma legal.
E assim é, porquanto, ao nível gramatical, o legislador optou por introduzir no n.º 2 da aludida regra legal o advérbio “ainda” (“devem respeitar ainda”), o que significa, como acima dissemos, que os Planos dos municípios que integrem o Programa I, para além dos objectivos que devem cumprir em resultado da aplicação das alíneas a) a d) do n.º 1, devem também respeitar as medidas mínimas impostas pelas alíneas do referido n.º 2.
O atrás exposto permite-nos elaborar uma primeira conclusão: o n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, não se aplica aos Planos dos municípios que integrem o Programa II.
Sendo assim, os Planos dos municípios que integrem o Programa II hão-de estar submetidos a um conjunto de medidas e objectivos, pois não se vislumbra que, por razões de igualdade e coerência do sistema, o legislador tivesse querido criar medidas e objectivos para serem cumpridos apenas pelos municípios abrangidos pelo Programa I e já não pelos municípios sujeitos ao Programa II.
Entende-se que não pode ter sido essa a opção legislativa, só se encontrando correspondência e congruência no sistema se os Planos dos municípios aderentes ao Programa II também estiverem sujeitos aos objectivos traçados pelas alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08.
E, porque da leitura conjugada entre o proémio do n.º 1 do artigo 6.º da indicada Lei com a letra das suas alíneas a), c) e d), ressalta uma clara preocupação de impor aos municípios aderentes um reequilíbrio financeiro, pois, se equilibrados financeiramente estivessem, não necessitariam de um avultado empréstimo do Estado Português, então, o incumprimento dos objectivos elencados nas alíneas do n.º 1 do mencionado comando legal (tendentes ao restabelecimento da situação financeira do município), quer seja pelos municípios aderentes ao Programa I, quer seja pelos municípios aderentes ao Programa II, como é, neste último caso, a situação do Município de (...), deve levar à aplicação do previsto no n.º 4 do mesmo preceito legal, que preconiza o seguinte: “Em caso de incumprimento dos objetivos de reequilíbrio financeiro, deve o município, sob pena de resolução do contrato de empréstimo, aprovar a aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento” (negrito e sublinhado meus).
Aliás, veja-se que o legislador utilizou a mesma palavra no n.º 1 e no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, visto que, no n.º 1 elencou os “objectivos” do Plano (Planos do Programa I e do Programa II) e no n.º 4 alude ao “incumprimento dos objectivos”, o que só pode significar o não cumprimento dos objectivos firmados no n.º 1 antecedente (o restabelecimento da situação financeira) e, sobretudo, dos inscritos nas suas alíneas a) a d).
É que, não sendo assim, seguindo a tese do R., o incumprimento dos objectivos subjacentes ao Programa II ao qual o Município de (...) aderiu, não podendo recair no âmbito do n.º 2 da norma legal em análise, porque adstrito somente ao reforço de medidas do Programa I, e não podendo incidir no âmbito dos objectivos do n.º 1, ficaria num vazio quanto às consequências do não cumprimento do reequilíbrio financeiro, reequilíbrio esse que é inerente à concessão do empréstimo.
Pois bem, não foi essa, com certeza, a intenção do legislador (excluir o incumprimento do objectivo de reequilíbrio financeiro no Programa II de consequências ou imposições para o município incumpridor), concluindo-se, em síntese, que o n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, não elaborando qualquer destrinça quanto ao seu âmbito de aplicação, deve também ser aplicado quando ocorram situações de “incumprimento dos objectivos de reequilíbrio financeiro” dos municípios aderentes ao Programa II.
Por conseguinte, ante o incumprimento dos objectivos de reequilíbrio financeiro detectados no exercício de 2015 (até 31/12/2015), de que os elementos quantitativos e analíticos levados aos pontos 2.2.1.2. a 2.2.3.9.1. do Relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças bem evidenciam (cf. páginas 09 a 26 do referido Relatório – cf. ponto 10.º do probatório), o Município de (...) devia ter lançado mão do mecanismo previsto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, ou seja, devia ter aprovado a “aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento”.
A aplicação da taxa máxima de IMI nos termos do comando legal acabado de citar consubstancia uma medida de compensação financeira, cuja aprovação se assume com carácter de obrigatoriedade para o Município de (...), porque, como se depreende, tem génese legal, sustentada em Lei emanada pela Assembleia da República.
Ao indicado preceito legal e à medida que nele se contém preside sempre o objectivo último do reequilíbrio financeiro do Município aderente ao Programa II. Esse mesmo reequilíbrio financeiro foi o que patenteou o Plano de Ajustamento Financeiro submetido à Comissão de Análise e o que, igualmente, motivou o contrato de empréstimo outorgado entre o Estado Português e o Município de (...).
E ainda que o R. diga que não lhe compete, enquanto Presidente da Câmara Municipal (...), diligenciar pela fixação anual do valor da taxa do imposto municipal sobre imóveis (IMI), mas sim à respectiva assembleia municipal, tentando, deste modo, eximir-se à sua responsabilidade pessoal pelo incumprimento, no exercício sob auditoria e controlo da Inspecção-Geral de Finanças (2015), da medida prevista no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, não lhe assiste razão. Veja-se porquê.
Não colhe a alegação do R. nesta matéria, posto que, sendo certo competir à assembleia municipal a competência para fixar o valor anual da taxa do IMI, nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 25.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12/09, não é menos certo que a competência em causa do aludido órgão deliberativo depende de “proposta da câmara municipal”, conforme dimana claramente do n.º 1 do preceito legal ora em análise.
Por aqui se vê que ao R., porque na condição de responsável pela coordenação da actividade da Câmara Municipal (...) e detentor do concreto pelouro da área financeira, sempre estaria ao seu alcance, no mínimo, ter diligenciado junto da indicada câmara municipal para que esta formulasse e dirigisse uma proposta à respectiva assembleia municipal no sentido do previsto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08 (uma proposta com vista à aplicação da taxa máxima do IMI, conforme obrigação legal)), pois tal exercício de competência para o ora R. resulta claramente do previsto no artigo 33.º, n.º 1, alínea ccc), e no artigo 35.º, n.º 1, alínea b), do RJAL.
Acontece que o ora R., podendo e devendo agir de outro modo, pois nada se provou que o impedisse de assim actuar, omitiu intencionalmente a feitura de uma proposta ou a formulação de uma iniciativa nos termos legais supra enunciados, quer no ano de 2015, quer em 2016, não colmatando tal omissão no decurso da auditoria da Inspecção-Geral de Finanças, nem comprovando nestes autos que assim tivesse procedido naqueles anos, só se podendo concluir, em suma, que o R., enquanto Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, não contribuiu activamente para o cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, omitindo com dolo, ainda que eventual, o cumprimento da Lei.
O R. assevera ainda que a tentativa de imposição ao Município de (...) do dever de fixação de uma taxa máxima do IMI é inconstitucional, aludindo que se trata de uma obrigação sem fonte legal e que é ofensiva daquilo que o Município considera como uma medida inconveniente para o interesse público, eliminado a sua liberdade de fixação de uma receita, o que, no seu entendimento, ofende o estipulado nos artigos 235.º e 238.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Em primeiro lugar, ainda que o R. não especifique qual dos n.ºs do artigo 235.º da CRP que considera posta em crise pela estatuição do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, pois limita-se a referir tal comando constitucional de forma genérica, sempre se adianta que a norma legal não coloca em causa a existência da autarquia local - o Município de (...) -, não altera o âmbito territorial dessa mesma autarquia local, não extingue, nem subverte, as competências materiais dos seus órgãos executivo e deliberativo, nem obsta a que o Município de (...) prossiga a defesa dos interesses próprios da respectiva população, sendo certo que também deve ser do interesse dos munícipes de (...) a existência de um município capaz de solver os compromissos financeiros.
Face ao quadro legal atrás traçado, os eleitos locais devem cumprir as obrigações legais conducentes ao reequilíbrio financeiro da respectiva autarquia local, mesmo que esse cumprimento da Lei diga respeito ao 3.º ano de vigência contratual, já que, o respeito contínuo da Lei não contempla ou não admite intervalos de incumprimento ou de ilegalidade, segundo a conveniência ou a inconveniência do momento e daqueles que se encontram adstritos à sua obediência.
Em segundo lugar, ao contrário do alegado pelo R., o dever de fixação da “aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento” resulta de uma fonte legal bem precisa, ou seja, brota directamente de uma Lei emitida pela Assembleia da República, designadamente, do já citado n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, não se perspectivando a razão pela qual o R. arguiu o argumento da inexistência de fonte legal.
Em terceiro lugar, não se perspectiva que o vertido no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, ao impor ao município a “aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento”, constitua uma restrição inadmissível ou desproporcional da autonomia do poder local ou que conflitue com o interesse público, porquanto, os municípios abrangidos por tais medidas, tal como o Município de (...), encontravam-se financeiramente em circunstâncias especiais, de desequilíbrio e carência financeira, daí terem sido intervencionados pelo Estado Português por forma a dotá-los das quantias em dinheiro necessárias, precisamente, para garantir a continuidade da sua autonomia financeira e a possibilidade de solverem as suas dívidas perante terceiros, sobretudo, dos seus fornecedores, com os quais o Município de (...) era devedor há mais de 90 dias.
Importa dizer que a satisfação do crédito desses fornecedores consubstancia, também, a prossecução do interesse público, ao qual o Município de (...) não deve ser alheio, tanto mais que, entre esses fornecedores, com certeza que existirão empresas ou prestadores individuais sediados no respectivo município, dotados de trabalhadores residentes no mesmo município, e que, do mesmo modo, devem merecer a protecção dos seus créditos, o que não deixa de constituir, igualmente, a prossecução do interesse público de âmbito municipal.
Aliás, frisa-se que a intervenção do Estado Português ocorreu em benefício da solvabilidade financeira do Município de (...), que acabou por obter um empréstimo €27.860.151,84, pelo prazo de 14 anos, devendo esse mesmo município, em contrapartida, cumprir com as obrigações legais e contratualmente assumidas, das quais se destaca, em caso de desequilíbrio financeiro, a obrigatoriedade de “aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento”.
Em quarto lugar, a obrigação legal que ora se analisa e cujo ónus incumbe ao município abrangido pelo Plano de Ajustamento Financeiro (PAF) não conflitua com os citados comandos constitucionais, não só pela excepcionalidade e transitoriedade do Plano, do Programa II e das medidas preconizadas legalmente, mas também porque não se perspectiva que a aplicação excepcional e transitória da taxa máxima do IMI coloque em crise o alegado interesse público, já que, o que aqui está em causa é, precisamente, a defesa desse mesmo interesse público, mas na perspectiva da já referida solvabilidade financeira do município intervencionado e do seu reequilíbrio financeiro, maxime, na satisfação dos direitos creditícios dos seus fornecedores.
Em quinto lugar, o estipulado no artigo 238.º, n.º 4, da CRP, não é posto em crise pelo n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, visto que, embora a receita do IMI reverta para os municípios, a criação de tal imposto não decorre directamente do poder tributário das autarquias locais, advindo antes do poder de criação de impostos que assiste à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP), que, no caso concreto do IMI, se traduziu na criação do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, aprovado pelo DL n.º 287/2003, de 12/11.
Em sexto lugar, os municípios que adiram ao PAF e ao Programa PAEL II e que, ainda assim, se mantenham ou possam vir a manter-se em situação de equilíbrio financeiro, cumprindo os objectivos preconizados nas alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 6.º da supra referida Lei, não necessitam de aplicar a taxa máxima do IMI, conservando por inteiro, assim, a sua autonomia nesta matéria, admitindo-se, como atrás se disse, que essa autonomia do poder local possa ser limitada (autonomia limitada tão-só à fixação da taxa, pois o imposto, em si, é de criação estadual), ainda que transitória e excepcionalmente, em resultado de um interesse superior, como seja, o da obtenção de mais receitas, tendo em vista o rápido e imediato reequilíbrio financeiro do município e a sua própria solvabilidade, o que, em última instância, só reverterá em benefício do próprio município, dos seus fornecedores e dos seus munícipes.
Posto isto, apesar da competência que é dada ao julgador pelo artigo 204.º da CRP, não se recusa a aplicação do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, ao caso concreto, dado que, não se perscruta que tal preceito legal ofenda o previsto nos artigos 235.º e 238.º, n.º 4, da CRP.
Prosseguindo, o R. pretende sustentar a tese de que só haverá fundamento para a sanção tutelar de perda de mandato se for identificada a prática de um acto violador das regras que o artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, impõe em matéria de execução do PAF e não por incumprimento dos objectivos que o próprio PAF tenha estabelecido, mais aduzindo que a sanção só se justifica pela violação das regras legais que disciplinam a feitura do PAF e não das cláusulas contratuais incorporadas no próprio PAF, que, neste caso, a existir violação, seria de natureza financeira, operacionalizada junto do Tribunal de Contas e não ao nível da sanção tutelar de perda de mandato.
O R., com a alegação supra sintetizada, pretende criar duas realidades distintas, ficcionando dois patamares de análise, o da execução do PAF e o da feitura do PAF, enfatizando que só há sanção quando se violarem regras no momento da sua elaboração, mas já não no momento da sua execução, pois, nesta última vertente, o R. cria uma via alternativa de saída, dizendo que é um problema de violação de cláusulas contratuais, bem se percebendo a ideia, já que, assim, lograria desviar a sanção para a vertente financeira e remeter-se para a alçada do Tribunal de Contas.
Mas a tese do R. não colhe, pois, se colhesse, bastaria elaborar um Plano de acordo os ditames legais, podendo, depois, a sua execução ser violadora da legalidade vigente, que, prosseguindo a tese do impetrado, já não seria possível o recurso do Ministério Público à presente acção tutelar sancionatória, pois só restaria a responsabilidade financeira a exercer pelo Tribunal de Contas.
Não foi essa, com certeza, a intenção do legislador. Vejamos porquê.
O artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 43/2012, de 28/08, disciplina o seguinte:
“A aprovação pelo município de quaisquer atos que violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º é considerada como ilegalidade grave nos termos e para os efeitos da alínea i) do artigo 9.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto (regime jurídico da tutela administrativa), alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro”
Reitera-se o que dita o artigo 6.º da referida Lei: “O Plano tem uma duração equivalente à do empréstimo a conceder pelo Estado, devendo conter um conjunto de medidas específicas e quantificadas, que evidenciem o restabelecimento da situação financeira do município, tendo em conta os seguintes objetivos:
a) Redução e racionalização da despesa corrente e de capital;
b) Existência de regulamentos de controlo interno;
c) Otimização da receita própria;
d) Intensificação do ajustamento municipal nos primeiros cinco anos de vigência do PAEL.”
Pois bem, sendo certo que o artigo 6.º acabado de transcrever estabelece a obrigação do Plano em conter medidas específicas e quantificadas que evidenciem o restabelecimento da situação financeira do município, devendo esse Plano prosseguir, também, os objectivos delineados nas alíneas a) a d) do mesmo preceito legal, e admitindo-se que tais estatuições devam presidir à fase de elaboração ou feitura do Plano pelos serviços do município, não é menos certo que esse documento não se destina a ficar pela mera fase do planeamento, pois que, necessariamente, terá que partir para a fase de acção e de implementação prática no terreno.
E é já nessa fase do Plano em acção (ou em prática) que se repercutirão os efeitos positivos ou negativos dos actos ou omissões dos órgãos municipais e seus titulares, pois, é assim que o artigo 11.º, n.º 1, da citada Lei, se expressa: “A aprovação pelo município de quaisquer actos que violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º”, o que só pode significar que quaisquer actos ou omissões dos titulares do município que atentem contra o Plano em acção ou em execução (e não ao nível da sua mera projecção) ficarão, obrigatoriamente, sujeitos à qualificação de ilegalidade grave, submetida, depois, ao processo de sanção tutelar de perda de mandato para o eleito local que, por acção ou omissão, haja perpetrado a violação do Plano, nomeadamente, das medidas no mesmo previstas ou dos objectivos elencados nas alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 6.º do mesmo diploma legal, e que, no fundo, traduzem acções ou omissões não consentâneas com o objectivo de restabelecimento da situação financeira do município.
Posto isto, incumprir um PAF aprovado pelo Estado Português, por acções ou omissões do eleito local, é o mesmo que incumprir o disposto no artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 43/2012, de 28/08, visto que, à feitura desse Plano presidiram, precisamente, quer o objectivo indicado no seu n.º 1, quer os objectivos inclusos nas alíneas a) a d).
Deste modo, o R. não logra afastar da sua esfera jurídica os incumprimentos financeiros alegados nos artigos 21.º a 46.º da p.i., cujos elementos quantitativos e analíticos têm apoio factual e fundamentador na matéria levada aos pontos 2.2.1.2. a 2.2.3.9.1. do Relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças.
O R. insurge-se contra a presente acção do Ministério Público, por entender que lhe assaca divergências quantitativas quanto aos resultados de um só ano, o de 2015, quando o contrato e o Plano se destinam a vigorar por 14 anos, tanto mais que, segundo articula o R., só alcançou a totalidade das tranches do empréstimo em 19/12/2017.
É caso para perguntar, retoricamente falando, claro está, se o R., assim, inculca a tese de que a auditoria e o controlo da Inspecção-Geral de Finanças ao cumprimento do PAEL só poderia ocorrer depois do termo final do prazo contratual, ou seja, só no fim dos 14 anos, em 2026 ou 2027.
Não se entende que assim seja, pois não é esse o sentido da lei.
Em primeiro lugar, o artigo 6.º, n.º 1, da LTA, permite que os municípios estejam sujeitos à realização de acções inspectivas regulares, assistindo plena legitimidade à Inspecção-Geral de Finanças para ter empreendido em 2016 uma inspecção de natureza financeira ao Município de (...) por reporte à situação existente em 2015 e por conta de um empréstimo do Estado Português contratado em 16/11/2012, quanto mais não fosse com o intuito de sindicar a realidade financeira existente até então, designadamente, ao nível da eficácia ou ineficácia dos actos praticados para cumprir o Plano, ou da falta deles, tendo em ponto de mira o cumprimento do objectivo de restabelecimento da situação financeira do município, como também averiguar a possibilidade do indicado município auferir, ou não, da última tranche desse empréstimo, que, como disse o próprio R., só se completou no final de 2017.
Aliás, acresce dizer que essa mesma legitimidade inspectiva da Inspecção-Geral de Finanças dimana directamente do artigo 12.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 43/2012, de 28/08.
Em segundo lugar, o n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, dispõe que “Os objetivos e as medidas apresentadas no Plano são objeto de reanálise, pelo município e pelo Estado, com uma periodicidade anual”, estipulando, no mesmo sentido, o artigo 9.º da Portaria n.º 281-A/2012, de 14/09, que procedeu à regulamentação da referida Lei, e que dita o seguinte: “Para efeitos do disposto no n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28 de agosto, os objetivos e as medidas apresentadas no Plano são objeto de reanálise, pelo município e pela Direção -Geral das Autarquias Locais (DGAL), com uma periodicidade anual, tendo por base mapa a elaborar para o efeito pela DGAL, o qual será disponibilizado na respetiva página eletrónica.” (negritos e sublinhados meus).
Portanto, conjugando todos os preceitos legais e a norma regulamentar atrás indicadas, conclui-se que nada impõe que a auditoria e o controlo ao cumprimento do PAF e do próprio Programa II do PAEL pelos municípios só deva realizar-se no final do termo do prazo contratual, admitindo-se, no limite, que esse mesmo controlo até possa ser realizado anualmente.
Improcede, pois, o argumento do R. neste conspecto.
E é também irrelevante e não isenta o R. da acção de perda de mandato, a circunstância do Município de (...) ter saído do programa de assistência financeira do Estado Português em 2018, porquanto, por um lado, os actos e as omissões que lhe são assacadas, enquanto titular do órgão executivo municipal, reportam-se ao exercício de 2015, ou, no limite, à omissão de medidas ainda no decurso do exercício de 2016, e, por outra via, se o referido município saiu do programa de assistência, aparentemente, de forma precoce, não terá sido alheia a tal situação a operação de saneamento financeiro que o mesmo operacionalizou em 2016, contraindo dois empréstimos no valor de 35,4M€, o que mostra à saciedade que o município apenas substituiu dívida por dívida, não se vislumbrando, assim, qualquer erro de facto ou de direito quando, neste capítulo, consta do já aludido Relatório da Inspecção-Geral de Finanças que tais empréstimos de 2016 evidenciam que a situação financeira do Município de (...) “ainda não estava recuperada, quando esse era o objectivo do PAEL”.
Acresce dizer que o R. não consegue de forma alguma colocar em causa na sua contestação os elementos quantitativos e analíticos de natureza económica-financeira levados aos pontos 2.2.1.2. a 2.2.3.9.1. do Relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças (cf. ponto 10.º do probatório).
Está provado que o ora R., em 2015, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...), no exercício do seu mandato autárquico e como responsável pela área financeira da Câmara Municipal (...), por acção e omissão, dolosa (mesmo que na vertente do dolo eventual.
“No dolo eventual cabem os casos em que o agente previu o resultado como consequência possível da sua conduta e, apesar disso, leva a cabo tal conduta, conformando-se com o respectivo resultado” – cf. o douto acórdão do STJ, de 12/03/2009, proferido no processo sob o n.º 08P3781, “in” www.dgsi.pt), cometeu e permitiu que o município em causa cometesse no âmbito do PAF do PAEL, entre outros, os seguintes incumprimentos (a título de exemplo):
- ao nível da receita, em 2015 (no limite, até 31/12/2015), em termos absolutos, os objectivos do PAF não foram atingidos, uma vez que se verificou um desvio negativo de 11,5M€ face ao estimado;
- na optimização da receita, previu e quantificou no PAF duas medidas específicas, apurando a Inspecção-Geral de Finanças que em 2015 o Município de (...) apresentou neste item um saldo negativo de 4,2M€, porquanto, na parte da “Optimização e racionalização das taxas cobradas pelo Município”, concretamente ao nível da Taxa Municipal de Protecção Civil, apresentou um desvio negativo superior a 99%, aplicando aquela taxa somente a empresas e não a particulares, o que, inevitavelmente, levou à redução da receita, cuja cobrança havia sido prevista no PAF a partir de 2015, o que não foi cumprido pelo comportamento omissivo do Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, porque assim optou por assumir no quadriénio 2013-2017 tal segmento de actuação, no limite, até 31/12/2015;
- A falta de alcance, ao longo de 2015 (no limite, até 31/12/2015), do objectivo quantitativo para as “receitas de Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI)”, pois “em 2015/2016…fixou para os prédios urbanos taxas de, respectivamente, 0,45% e 0,445%, quando as máximas previstas eram 0,5% e 0,45%” – (cf. pág. 14 do Relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças);
- O R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, porque assim optou por assumir no quadriénio 2013-2017 tal segmento de actuação, não utilizou ao longo de 2015 (no limite, até 31/12/2015) todos os instrumentos disponíveis para cumprir o objectivo quantitativo ao qual se havia comprometido o Município de (...) com o PAF do PAEL;
- O R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, ao longo de 2015 (no limite, até 31/12/2015), não fez o Município em causa cumprir a redução e racionalização da despesa às quais se havia comprometido o Município de (...) com o PAF do PAEL – (não atingiu o objectivo de redução do investimento, permitindo que fossem pagos montantes superiores ao previsto em 1,5M€; não permitiu, também, que fosse atingido o objectivo de redução da despesa em iluminação pública);
- O R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, porque assim optou por assumir no quadriénio 2013-2017 tal segmento de actuação, permitiu que, ao longo de 2015 (no limite, até 31/12/2015), a relação entre a receita total disponível e a despesa total prevista no PAF piorasse em termos da execução orçamental, em 27,5M€, violando, assim, os objectivos do PAF ao nível da execução da receita e despesa municipais;
- O R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, porque assim optou por assumir no quadriénio 2013-2017 tal segmento de actuação, permitiu que o objectivo ao nível da evolução da dívida municipal de natureza orçamental não tivesse sido cumprido durante 2015, no limite, até ao termo final do exercício desse ano (31/12/2015), pois o stock de dívida foi superior ao previsto em 33,6M€;
- Em 31/12/2015, a relação entre o saldo e a dívida total orçamentais previsto no PAF ou atendendo ao PAF (Ajustado) piorou ao nível da prestação de contas, o que levou ao incumprimento do PAF para o stock da dívida orçamental;
- O R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, porque assim optou por assumir no quadriénio 2013-2017 tal segmento de actuação, permitiu que, ao longo de 2015 (no limite, até 31/12/2015), ocorresse o incumprimento dos objectivos do PAF para o saldo orçamental da gerência e dos pagamentos a médio prazo;
- O R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, porque assim optou por assumir no quadriénio 2013-2017 tal segmento de actuação, permitiu que, ao longo de 2015 (no limite, até 31/12/2015), a Norma de Controlo Interno não tivesse sido actualizada na perspectiva do cumprimento dos objectivos subjacentes à adesão ao PAEL ou aos objectivos definidos no respectivo PAF, em violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08.
Chamando, novamente, à colação o Relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças, colocado de forma bem discriminada no ponto 10.º do probatório, nota-se que o conjunto dos incumprimentos, situados entre os pontos 2.2.3.2. e 2.2.3.9.1. desse mesmo Relatório, evidenciam bem que a autarquia local ora em causa violou em vários aspectos as obrigações do PAF do PAEL, segundo critérios e dados analíticos de origem económica-financeira que o R., conforme já atrás se aludiu, não logra colocar em crise, pois não lhes imputa erro de cálculo ou erro nos seus pressupostos de facto que os consiga abalar.
E ainda que o R. enfatize, pelo seu lado, alguns dos aspectos residualmente positivos que a Inspecção-Geral de Finanças detectou na auditoria e controlo ao PAF do PAEL, no decurso do exercício de 2015, ainda assim, tais vectores são diminutos e de pequena monta, sobretudo, quando comparados com a grandeza das violações assacadas contra a predita autarquia.
Tais elementos de gestão favoráveis ao R. não são suficientes, de igual modo, para justificarem ou excluírem a sua culpa enquanto Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável pela área financeira do órgão executivo municipal pelo cometimento das violações atrás referidas e inclusas entre os pontos 2.2.3.2. e 2.2.3.9.1. do Relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças, razão pela qual tais ténues elementos não constituem causas de não aplicação da sanção de perda de mandato, tendo presente o vertido no artigo 10.º, n.º 1, da LTA.
Continuando, o R. justifica a situação financeira do Município de (...) encontrada pela Inspecção-Geral de Finanças no exercício de 2015 com factores exógenos e, alguns deles, imputáveis à gestão autárquica anterior, ou seja, aos autarcas que precederam o mandato de 2013-2017.
É o caso de créditos duvidosos que a anterior gestão autárquica sempre levou à rubrica orçamental das receitas e que a Câmara Municipal (...), já sob o mandato do ora R., deliberou exigir pela via judicial, com vista a torná-los efectivos, ou não, créditos esses sobre as seguintes entidades:
“Estradas de Portugal, E.P.E.”; “Metro do Porto, S.A.”; “CTT-Correios de Portugal, S.A.”; e “Instituto dos Arquivos Nacionais-Torre do Tombo”. Comprova o R. que, na acção administrativa que seguiu termos neste TAF, sob o n.º 2501/17.2BEPRT, intentada pelo Município de (...) contra a “CTT-Correios de Portugal, S.A.”, foi proferida sentença em 27/11/2018, que julgou a acção totalmente improcedente, refutando, assim, o alegado crédito.
É também a alegação de que a situação financeira do Município de (...) já seria desequilibrada em datas anteriores e sob gestão autárquica antecedente, patenteadas e conhecidas pela Inspecção-Geral de Finanças, que realizou uma auditoria financeira de “Controlo do Endividamento e da Situação Financeira” do Município de (...) para o ano de 2010, elaborando o Relatório n.º 1921/2020, de 12/2010, mas também através do Relatório de Auditoria n.º 13/2015, 2.ª secção, do Tribunal de Contas, em “Auditoria Orientada ao Endividamento do Município de (...)”, aprovado em sessão de 17 de Junho de 2015, que alude, entre outras considerações, à “constituição de um Fundo de Investimento Imobiliário Fechado (FEIIF), mais descrevendo esse Relatório do Tribunal de Contas que, “Entre 2008 e 2012, o M(...) não reconheceu…a totalidade dos valores contabilísticos dos elementos patrimoniais por responsabilidades decorrentes de processos judiciais em curso, susceptíveis de, no futuro, se traduzirem numa obrigação da autarquia…”.
O R. realça também que o Município de (...) incorporou empresas municipais extintas, no caso: a “G., E.E.M.” (extinta em 2013); e a “G., E.E.M.”, incorporando os respectivos equipamentos e os compromissos financeiros (e dívidas) internalizando, de igual modo, a gestão do “Parque (...), E.M.” num departamento da Câmara Municipal (...).
Acontece que os créditos supra enunciados, que o Município de (...) aparentemente teria sobre a “Estradas de Portugal, E.P.E.”, sobre a “Metro do Porto, S.A.”, sobre a “CTT-Correios de Portugal, S.A.” e sobre o “Instituto dos Arquivos Nacionais-Torre do Tombo”, não conflituam directamente com o PAEL, porquanto, o objectivo último desse programa é a regularização do pagamento de dívidas a fornecedores vencidas há mais de 90 dias e não a consolidação pela via judicial de créditos detidos pelo município ante entidades terceiras.
Por outra via, nem o Relatório da Inspecção-Geral de Finanças, nem a p.i. do Ministério Público, imputam o incumprimento do PAF do PAEL, ao nível receita, no exercício de 2015, à não arrecadação pelo município visado dos créditos dependentes de acções judiciais.
Em rigor, o incumprimento advém do município, em 2015 (o exercício em crise), não ter lançado mão de mecanismos de obtenção de receita que estavam plenamente ao seu alcance, como sejam, entre outros, as já apontadas falhas nos capítulos da Taxa Municipal de Protecção Civil e, mormente, da Taxa do IMI, que, por opção gestionária do R., omitiu por completo as necessárias diligências para a composição de propostas na área financeira que o mesmo tutelava, conducentes, por um lado, à cobrança efectiva da 1.ª taxa e, por outro lado, ao aumento da taxa para o valor máximo quanto ao citado imposto.
Aliás, no que à Taxa Municipal de Protecção Civil concerne, o R., em 2015, não dispunha ainda de qualquer acórdão do Tribunal Constitucional que tivesse julgado inconstitucional as normas criadoras de tal taxa, bastando consultar o sítio da internet do Tribunal Constitucional e verificar que o 1.º acórdão nesse sentido surge apenas em 13/12/2017, n.º 848/2017, proferido no processo n.º 281/2017. Isto significa que, em 2015, nenhuma decisão do Tribunal Constitucional havia transitado em julgado, de tal forma que, nesse concreto exercício, impedisse ou eximisse o R. de mandar proceder à cobrança de tal Taxa junto dos munícipes.
No que ao IMI diz respeito, se é certa a prova de que entre 2011 e 2015, o Município de (...) aumentou a receita desse imposto em cerca de 26% da receita, isso não isenta o Município, todavia, do cumprimento da obrigação legal vertida no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, que impõe a “aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento”, competindo ao R. diligenciar pela formulação da competente proposta da Câmara Municipal à Assembleia Municipal, nos termos já atrás explicados, e que o mesmo R. intencionalmente omitiu.
De igual maneira, se entre 2013 e 2019, a receita global do IMI, do IMT e da Derrama no Município de (...) aumentou em cerca de 49% da receita, tal não isenta o R. do exercício das suas competências em 2015, nos moldes atrás expostos, sobretudo, quando uma delas dimana directamente da Lei.
Aliás, sobre os argumentos acabados de elencar (aumento de receita em diversos impostos e suas percentagens, num período alargado e não no concreto ano de 2015), não podemos deixar de reparar que não dizem respeito ao exercício de 2015, mas sim a um conjunto de vários anos, sem distinção, pois, se assim não fosse, ou seja, se atendêssemos apenas ao exercício que importa (2015), facilmente se perceberia que a aplicação da taxa máxima do IMI naquele concreto ano, conforme dita a Lei, levaria, com grande probabilidade, a um aumento percentual da receita do imposto ainda maior.
Pois bem, uma vez aqui chegados, se o cenário sobre o qual o R. alicerça a sua defesa e tenta desviar a sua responsabilidade tem por fundamento factores exteriores que não dominou ou tiveram origem em compromissos gestionários assumidos pelo anterior executivo camarário, então, não podendo o R. desconhecê-los já no decurso do seu mandato autárquico, que se iniciou em 2013, tanto mais que, depois de tomar posse como Presidente do órgão executivo municipal, não renegou assumir, também, a responsabilidade directa pela área financeira da Câmara Municipal (...), o que lhe permitia conhecer a situação financeira alegadamente deficitária e gravosa, entre outras, da “G., E.M.”, devia o R., nesse caso, ter empreendido uma actuação diligente, zelosa e proactiva no sentido de, ante tais contingências financeiras e gestionárias, ter requerido a reanálise dos objectivos e das medidas apresentadas no Plano inicial, eventualmente sob a forma de uma proposta previamente submetida à respectiva assembleia municipal, em processo negocial que encetaria em conjugação com o Estado Português, o que sempre esteve ao seu alcance e poderia ter feito em 2013, 2014 ou 2015 (no limite, até 31/12/2015), pois, o artigo 6.º, n.º 5, da Lei n.º 43/2012, de 28/08, assim o consentia, pois prevê que “Os objetivos e as medidas apresentadas no Plano são objeto de reanálise, pelo município e pelo Estado, com uma periodicidade anual”, na mesma senda apontando o artigo 9.º da citada Portaria, que preceitua o seguinte: “Para efeitos do disposto no n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28 de agosto, os objetivos e as medidas apresentadas no Plano são objeto de reanálise, pelo município e pela Direção Geral das Autarquias Locais (DGAL), com uma periodicidade anual, tendo por base mapa a elaborar para o efeito pela DGAL, o qual será disponibilizado na respetiva página eletrónica” (negritos e sublinhados meus).
O R., contudo, apesar das alegações que tece na sua contestação, não logra dizer, nem, muito menos, comprovar, que alguma vez tivesse diligenciado nos anos de 2013 a 2016 (até ao momento da auditoria e controlo da Inspecção-Geral de Finanças ao PAEL) segundo os padrões acima expostos e conforme ditava a legalidade vigente, só se podendo concluir que o R. omitiu culposamente a tomada de actos que lhe permitiriam tentar cumprir o Plano do PAEL, através, por exemplo, de um processo de reanálise, sobre o qual nada fez naqueles anos (omitindo um pedido de reanálise do Estado), competindo-lhe, em primeira mão, essa iniciativa e não ao Estado Português, pois é cada município que, de forma mais imediata e directa, vai sentindo no terreno as suas próprias dificuldades financeiras e gestionárias, registando-se que, nesta particular matéria, o R. olvidou a autonomia do poder local.
Prosseguindo, atente-se agora no capítulo das causas de não aplicação da sanção de perda de mandato, chamando à colação o artigo 10.º, n.º 1, da LTA, que preconiza o seguinte: “Não haverá lugar à perda de mandato ou à dissolução de órgão autárquico ou de entidade equiparada quando, nos termos gerais de direito, e sem prejuízo dos deveres a que os órgãos públicos e seus membros se encontram obrigados, se verifiquem causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes”.
Assim sendo, passemos em revista as causas invocadas pelo R. (e levadas ao probatório), que, na sua óptica, justificam a não aplicação da sanção de perda do seu mandato autárquico, naquilo que o legislador denominou de “causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes”, ou seja, importando saber, “in casu”, se existem, ou não, causas que justificam ou que excluam a culpa do R. em não ter promovido, em 2015, as diligências necessárias, como Presidente da Câmara Municipal (...), para a formulação de uma proposta a apresentar junto da Assembleia Municipal, com vista ao cumprimento do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08 - “aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento”.
Algumas dessas causas já foram afloradas nesta decisão, mas, ainda assim, passemo-las em revista, agora no contexto da almejada desculpabilização da infracção legal cometida pelo R., por omissão: i) o aumento dos gastos com electricidade a partir de 2013, resultante do aumento da taxa do IVA, de 6% para 23%; ii) alude a um “erro” (assim classificado pela testemunha P.) contido nas receitas previstas em Plano para o ano de 2015, no valor aproximado de 9M€, receitas que, na prática, não se verificaram naquele concreto ano e cuja inserção foi apontada como um erro imputável à gestão autárquica precedente à do ora R.; iii) créditos “duvidosos” ou “incobráveis” (ou receitas não concretizadas) considerados pela anterior gestão autárquica, à qual o R. é alheio, como sejam, os já citados créditos que o Município de (...) alegadamente teria sobre a “Estradas de Portugal, E.P.E.”; “Metro do Porto, S.A.”; “CTT-Correios de Portugal, S.A.”; e “Instituto dos Arquivos Nacionais-Torre do Tombo”, no valor aproximado de 11M€, em que não obteve, até hoje, uma só sentença transitada em julgado que ao Município reconhecesse o mérito de tais receitas; iv) os custos que a Câmara Municipal (...) passou a suportar directamente, a partir de 2013, em despesas, passivo/dívida, equipamentos e trabalhadores, resultantes dos processos de internalizações de empresas municipais deficitárias, necessariamente extintas por via legal, em função da sua inviabilidade financeira por três exercícios consecutivos, de que são exemplos a já mencionada “G.”, mas também a “G.”, a “G.” e o “Parque (...)” e ainda os custos, inicial e anuais, com a comparticipação financeira do Município de (...) no Fundo de Apoio Municipal (FAM); v) as despesas com pagamentos resultantes de condenações judiciais, designadamente, para o pagamento de uma indemnização a particulares pela ocupação ilegal de terrenos necessários à construção da VL, na ordem dos 13M€, valor reconhecido pelo Município em 2015 (segundo o depoimento da testemunha M.), mas igualmente pagamentos ocorridos em duas transações judiciais realizadas com duas empresas de construção civil, acrescendo ainda a necessidade de pagamento de €3.600.000,00 a título de indemnização e por condenação judicial, a favor da CIMPOR, pelas razões já atrás aduzidas nesta sentença.
Pois bem, em síntese, o teor do parágrafo precedente constitui o âmago factual daquilo que o R. pretende convocar como “causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes”, isto é, segundo propugna o R., na essência, aquelas são as justificações ou as causas do facto omissivo de não ter diligenciado, em 2015, pela “aplicação da taxa máxima do IMI”.
Pois acontece que não se perspectiva em que medida tais justificações ou causas tivessem impedido ou cerceado a vontade do R. em ter agido de outro modo, no sentido do cumprimento da Lei. Nada do invocado explica, justifica ou exclui a responsabilidade omissiva do R. em não ter promovido a aplicação da taxa máxima do IMI em 2015, ou, de outro modo, ter proposto em 2015 a aplicação dessa taxa para o próximo exercício de 2016, nem que fosse transitoriamente, por um único ano, por forma a colmatar, senão no todo, pelo menos em parte, as dificuldades financeiras atrás destacadas.
Aliás, o que a realidade factual atrás enumerada demonstra é outra coisa bem diferente e carecida de uma outra actuação do R., mais conforme à Lei, sobretudo, ao previsto do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08. Isto é, perante tal cenário financeiro, seja pelo lado das receitas (incobráveis, empoladas ou duvidosas), seja pelo lado das despesas/dívidas imprevistas ou de grande monta (advindas dos processos de internalizações de empresas municipais ou de condenações judiciais), que o ano de 2015 acabou por evidenciar, numa espécie de alinhamento dos azares que, aparentemente, se concentraram todos naquele ano, pois não se olvida aquilo que disse a própria testemunha do R., M., Directora Municipal de Administração e Finanças, desde 08/06/2015, que, quando chegou à Câmara Municipal, parecia que todos os problemas e dossiers financeiros lhe tinham vindo cair ao colo, mais se justificava, assim, que o R. tivesse logrado obter alguma receita extra ou coadjuvante, através de uma proposta tendente à aplicação da taxa máxima do IMI, nem que fosse por um único ano, excepcionalmente, em cumprimento daquilo que ordenava o n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08.
Deste modo, entende-se que o quadro factual atrás destacado não compreende qualquer causa justificativa ou que exclua a culpa do R. quanto ao incumprimento omissivo e doloso do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, pois que, podendo diligenciar pelo cumprimento da citada norma legal, voluntariamente tomou a resolução interior de não a cumprir ao longo de 2015, conformando-se com o resultado daí adveniente, não podendo beneficiar, assim, do previsto no artigo 10.º, n.º 1, da LTA, nem de exclusão da ilicitude, por aplicação do artigo 31.º do Código Penal.
E ainda que o R. venha enfatizar o saneamento financeiro de 2016, que aparentemente lhe permitiu sair precocemente do PAEL em 2018, não se entende que este argumento sirva para atenuar a culpa do R., nem para o deixar sob a alçada de uma qualquer causa justificativa ou excludente da aplicação da sanção de perda de mandato, porquanto, ao invés da tese sustentada pelo impetrado, o que esse empréstimo de 2016, na ordem dos €35.400.000,00, vem demonstrar é outra coisa bem diferente: evidencia a mera constituição de dívida para saldar dívida, comprovando, assim, o desequilíbrio financeiro do Município de (...) apurado pela auditoria da Inspecção-Geral de Finanças iniciada em 2016 e reportada ao exercício completo de 2015, em contravenção ao estabelecido no Plano do PAEL e aos objectivos e medidas previstas no artigo 6.º, n.º 1, alíneas a), c) e d), da Lei n.º 43/2012, de 28/08.
Posto isto, o até aqui sindicado pelo Tribunal é o suficiente para a fundamentação da decisão de perda de mandato do Réu. Contudo, porque alegado pelo A., o Tribunal, sob pena de omissão de pronúncia, não pode deixar de apreciar as questões que infra vamos analisar.
Avançando, o R. também não consegue demonstrar que, sob o seu mandato autárquico, até 2015, alguma vez tivesse promovido a publicação e divulgação do contrato de empréstimo outorgado entre o Município de (...) e o Estado Português nos locais definidos legalmente, conforme obrigação que decorre de forma cristalina do artigo 13.º, alínea b), da Lei n.º 43/2012, de 28/08.
E não releva que esse contrato não tenha sido divulgado pela gestão autárquica anterior, pois o município, enquanto autarquia local dotada de continuidade temporal, não faz depender a sua existência jurídica de quem, ocasional e temporariamente, ocupa os respectivos órgãos executivo e deliberativo. Na falta do anterior executivo, competia ao R., assim que tomou posse e enquanto foi e é titular do município, dar cumprimento às obrigações legais que impendem sobre a respectiva autarquia local, mesmo que omitidas pelos anteriores autarcas.
De igual modo, o R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável pela área financeira, omitiu a obrigação legal do município ter que reportar à DGAL a informação financeira preconizada nos termos conjugados do artigo 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 43/2012, de 28/08, e do artigo 10.º da Portaria n.º 281-A/2012, de 14/09.
E esse reporte deve ser feito atempadamente, de acordo com instrução da DGAL, disponibilizada no respectivo sítio da internet, ou seja, até 30/01 do ano subsequente (30/01/2016), cujo cumprimento, todavia, não foi diligenciado pelo R. dentro desse prazo, apesar dos “insistentes pedidos efectuados pela IGF à Autarquia para que fornecesse tais elementos…facto que não se verificou até ao final do trabalho de campo (novembro de 2016)”, conforme consta da pág. 24 do Relatório n.º 2019/185 da Inspecção-Geral de Finanças, levado ao ponto 10.º do probatório.
E ainda que em 06/12/2016, por email, através do Departamento de Planeamento e Controlo Financeiros do Município de (...), tivesse sido enviado à Direcção-Geral das Autarquias Locais uma ficha de acompanhamento PAEL de 2015, tal diligência foi tardia, porque já fora do prazo disciplinado em instrução da DGAL (30/01/2016) e já depois de várias insistências da IGF, sem resposta por parte do identificado município.
E é completamente irrelevante que o R. venha agora em sede de contestação defender-se com a alegação de que está, neste momento, em 2020, registe-se bem, a ultimar a “publicação de um livro…que concentra informação…dos últimos anos pelos Executivos presididos pelo ora Demandado”, porquanto, tal alegado livro não supre, nem constitui a informação financeira cujo reporte é exigido ao município direcionar à DGAL, segundo o dispositivo legal e regulamentar atrás focados, razão pela qual, tal livro se fica pela mera obra literária ou de publicidade sobre os actos gestionários do R., mas não constitui uma causa excludente ou justificativa para afastar da sua órbita o processo judicial de perda de mandato.
Subsidiariamente, o R. vem ainda arguir a inconstitucionalidade do processo judicial de perda de mandato e da própria aplicação da sanção de perda do mandato autárquico, pois entende que violam os princípios da autonomia do poder local, da democracia e da proporcionalidade na restrição do direito fundamental de acesso a cargos públicos.
Apreciando, entende-se que o artigo 242.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, afasta por completo a alegação supra do R., porquanto, foi o próprio legislador constituinte que entendeu conferir ao Estado a tutela administrativa sobre as autarquias locais, permitindo que o Estado Português, através do Governo e respetivo Ministério competente, possa exercer a tutela de legalidade sobre as autarquias locais, quanto à sindicância, mormente, do cumprimento da lei por parte dos órgãos executivos e deliberativos dessas mesmas autarquias locais.
O n.º 2 do artigo 242.º da CRP alude especificamente à possibilidade de serem tomadas pelo Estado medidas tutelares restritivas da autonomia local, de que é exemplo a perda do mandato autárquico dos respectivos titulares quando actuem à margem da lei.
É que o R. não pode confundir a autonomia do poder local com um estatuto de quase independência, pois não assume as vestes ou as características de um estado federado ou de uma região autónoma.
A legitimidade democrática dos eleitos locais não tem a virtualidade de os colocar à margem dos processos inspectivos e das sanções que a lei ordinária preveja para os incumprimentos legais apurados, nem tem o alcance de os excluir dos processos judiciais sancionatórios de perda de mandato, porquanto, quer o processo inspectivo, quer o processo judicial, emanam, do mesmo modo, do poder executivo e do poder judicial do Estado, com igual legitimidade democrática e constitucionalmente garantidos.
Por outro lado, a partir do momento em que seja detectada e sindicada jurisdicionalmente a ilegalidade grave, cometida pelo eleito local, como aconteceu com a omissão dolosa imputada contra o ora R., porque assim decorre “ope legis” tal qualificação (de ilegalidade grave), atendendo à conjugação entre o artigo 8.º, n.º 1, alínea d), e o artigo 9.º, alínea i), da LTA, em consonância com o tipo de ilegalidade concretamente definido no artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 43/2012, de 28/08, sem que se comprovem causas justificadamente excludentes, como igualmente não se verifica no caso vertente qualquer margem de livre apreciação (inoperância do princípio da proporcionalidade ante uma estatuição ou poder vinculado), outra solução não existe que não seja a de decretar a estatuição legal vinculada pelo legislador, isto é, a perda do mandato autárquico, não operando, concomitantemente, o princípio da proporcionalidade.
Ademais, não se entende que a perda do mandato autárquico ofenda o conteúdo do artigo 50.º, n.º 1, da CRP, pois tal comando constitucional está reservado, primacialmente, para a protecção daqueles que pretendam aceder a cargos de natureza pública na Administração Pública, mas por via de concurso ou de contrato, para o exercício de funções inerentes a uma carreira ou/e categoria profissional, que não é o caso concreto do R., pois a cargo de Presidente da Câmara Municipal (...) não constitui uma profissão, nem um emprego de vínculo público sem termo.
E ainda que, em tese, o artigo 50.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, se destinasse, também, aos eleitos locais, não se descortina que a perda de mandato constitua uma restrição inadmissível de acesso aos cargos públicos, pois deve admitir-se, sob pena de uma impunidade não desejada, com certeza, pelo legislador constituinte, que a prática de infracções ou incumprimento legais por parte dos eleitos locais deva merecer do ordenamento jurídico uma consequência sancionatória, maxime, com a aplicação da medida de perda do mandato, como igualmente acontece com o servidor público que cometa infracção disciplinar, que, em último grau, também pode ver contra si aplicada a sanção disciplinar de demissão ou de aposentação compulsiva.
O R., por último, vem dizer que a aplicação da sanção de perda de mandato por factos ocorridos em mandato anterior padece de inconstitucionalidade.
O R. coloca em crise constitucional o disposto no artigo 8.º, n.º 3, da LTA, que estipula o seguinte: “Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do n.º 1 e no n.º 2 do presente artigo” (negrito e sublinhado meus).
Com tal alegação, pretende o R., no presente mandato autárquico (2017-2021), evitar a responsabilidade pelas omissões apuradas no mandato precedente (2013-2017), cujo sancionamento ainda é possível na actualidade em virtude do comando legal supra enunciado.
Pois bem, do artigo 117.º, n.º 1, da CRP, não resulta a prerrogativa de que os actuais titulares de órgãos autárquicos não possam responder política, civil e criminalmente por actos e omissões praticadas no exercício das suas funções em mandato imediatamente antecedente, porquanto, permanecendo ainda o mesmo eleito local no cargo e tratando-se da mesma autarquia local, à qual o mesmo cidadão elegível voltou a apresentar-se perante a mesma população, deve poder ser responsabilizado pelas condutas activas ou omissivas ilegalmente praticadas no mandato anterior, sobretudo, por óbvias razões de confiança pública e popular que resulta do cargo, cujo exercício ainda se mantém.
No mesmo sentido, paralelamente, os eleitos locais não deixam de poder responder civil e/ou criminalmente, mesmo que as suas acções ou omissões ilícitas de natureza civilista e/ou criminal tenham sido cometidas no mandato imediatamente precedente.
Assim sendo, não se recusa a aplicação ao caso concreto do artigo 8.º, n.º 3, da LTA, por não se vislumbrar que tal comando legal viole o disposto no artigo 117.º, n.º 1, da CRP.
Resta dizer, por fim, que apesar do ora R. ter apresentado seis pareceres jurídicos em sede de alegações e resposta ao Relatório da IGF, o Tribunal não é obrigado a secundar as teses jurídicas veiculadas nos mesmos, posto que, por mais respeito académico e intelectual que se tenha pelos seus subscritores, o Juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, atento o disposto no artigo 5.º, n.º 3, do CPC, “ex vi” do artigo 1.º do CPTA.
Tudo visto, improcedem totalmente os fundamentos aventados na contestação do R., devendo-se, em consequência, decretar no dispositivo desta sentença a perda do actual mandato autárquico que o eleito local E. exerce como Presidente da Câmara Municipal (...), nos termos do previsto no artigo 11.º, n.º 1, da LTA”.
Confrontando os factos provados com o enquadramento jurídico dado aos mesmos não vê qualquer contradição lógica entre estes fundamentos da decisão, em si mesmos, nem com o dispositivo decisório, de determinação de perda do mandato.
Pode discordar-se do enquadramento jurídico feito e ver-se até com dificuldade a decisão tomada face aos factos provados.
Mas no que respeita à matéria de facto, desde logo, apenas se pode apontar, nos pontos referidos pelo ora Recorrente e que este entende serem-lhe favoráveis e por isso imporem a decisão favorável da absolvição do pedido, rigor e isenção no julgamento dos factos provados.
O Tribunal, claramente, não “moldou” os factos à decisão que, logicamente, já estava tomada no momento da elaboração da sentença.
Mas não se pode dizer que existe contradição.
Não existe contradição entre os fundamentos da sentença e o seu dispositivo decisório, determinante da respetiva nulidade, face ao disposto na alínea d) do n.º1, do artigo 615º, do Código de Processo Civil, se é declarada a perda de mandato apesar de se terem dado como provados factos que, na perspectiva do demandado, justificam o facto ou afastam a culpa, pois não se trata de um imperativo lógico, antes é possível uma oposta leitura jurídica dos mesmos factos.
Pode apontar-se erro, mas é uma análise dos factos, em particular dos referidos pelo Recorrente, logicamente plausível e possível, perceptível por qualquer destinatário normal.
Não se verifica, também, esta nulidade.
1.3. A nulidade da sentença por omissão de pronúncia. A questão da inaplicabilidade da sanção tutelar pressuposta pelo n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 nos casos em que os factos imputados ao demandado consistem em alegadas violações dos artigos 12.º e 13.º do mesmo diploma, invocada na contestação (conclusão IV b)).
Determina a alínea d) do n. º 1, do artigo 615º, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que a sentença é nula quando:
“O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Este preceito deve ser compaginado com a primeira parte do n.º 2, do artigo 608º, do mesmo diploma:
“O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.
Conforme é entendimento pacífico na nossa jurisprudência e na doutrina, só se verifica nulidade da sentença por omissão de pronúncia, a que aludem os citados preceitos, quando o juiz se absteve de conhecer de questão suscitada pelas partes e de que devesse conhecer (cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09).
O erro de direito não se integra no conceito de falta de fundamentação ou omissão de pronúncia.
O erro no enquadramento jurídico leva à revogação da sentença e não à declaração de nulidade, nos termos da invocada norma da alínea d), do n.º1 do artigo 615º do Código de Processo Civil.
A nulidade só ocorre quando a sentença ou acórdão não aprecie questões suscitadas e não argumentos apresentados no âmbito de cada questão, face ao disposto nos artigos 697º e 608º do Código de Processo Civil.
Efectivamente, o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, mas apenas fundamentar suficientemente em termos de facto e de direito a solução do litígio.
Questões para este efeito são todas as pretensões processuais formuladas pelas partes, que requerem a decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto especial, quando realmente debatidos entre as partes (Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 122º, página 112), não podendo confundir-se as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões, argumentos e pressupostos em que fundam a respectiva posição na questão (Alberto dos Reis, obra citada, 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228).
No mesmo sentido se orientou a jurisprudência conhecida, em particular os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 09.10.2003, processo n.º 03B1816, e de 12.05.2005, processo n.º 05B840; os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 21.02.2002, processo n.º 034852 (Pleno), de 02.06.2004, processo n.º 046570, e de 10.03.2005, processo n.º 046862.
No caso concreto o que o Recorrente autonomiza como questão é apenas um argumento para afastar a aplicação ao caso da sanção da perda de mandato.
A única questão que aqui se coloca é a de saber se os factos provados permitem integrar uma conduta do Recorrente passível de ser sancionada com a perda de mandato prevista neste preceito.
Questão que a sentença recorrida definiu nestes termos:
“Ao Tribunal incumbe apreciar e julgar se o ora R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...), cometeu ilegalidade grave que o faça incorrer na perda do actual mandato autárquico, tendo presente o previsto no artigo 8.º, n.º 1, alínea d), e n.º 3, e no artigo 9.º, alínea i), da Lei n.º 27/96, de 01/08, que aprovou a Lei da Tutela Administrativa (doravante, a LTA)”.
Entende o Recorrente não, quer porque os factos não integram em concreto a previsão normativa quer porque em abstracto é inaplicável a sanção tutelar pressuposta pelo n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012, nos casos em que os factos imputados ao demandado consistem em alegadas violações dos artigos 12.º e 13.º do mesmo diploma.
Entendimento oposto ao subscrito pela decisão recorrida, em particular neste trecho:
“Avançando, o R. também não consegue demonstrar que, sob o seu mandato autárquico, até 2015, alguma vez tivesse promovido a publicação e divulgação do contrato de empréstimo outorgado entre o Município de (...) e o Estado Português nos locais definidos legalmente, conforme obrigação que decorre de forma cristalina do artigo 13.º, alínea b), da Lei n.º 43/2012, de 28/08.
(…)
De igual modo, o R., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável pela área financeira, omitiu a obrigação legal do município ter que reportar à DGAL a informação financeira preconizada nos termos conjugados do artigo 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 43/2012, de 28/08, e do artigo 10.º da Portaria n.º 281-A/2012, de 14/09.”.
Também este vício não se verifica.
1.4. A nulidade por condenação por factos diversos dos que constam da petição inicial, por força do disposto no artigo 359.º e por aplicação analógica do disposto no artigo 379.º, n.º 1, alínea b), ambos do Código de Processo Penal (conclusões XXI e XXII).
Embora a decisão de perda de mandato tenha carácter sancionatório de um ponto de vista substantivo ou material, o regime processual que se aplica à acção de perda de mandato é, por opção legislativa, o do contencioso eleitoral e, logo, segue a tramitação do processo declarativo nos Tribunais Administrativos – artigos 35º, n.º1, 36º, n.º1. alínea a), e 98º, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e artigo 15º, n.1, da Lei da Tutela Administrativa.
Aplicando-se subsidiariamente as regras do processo civil e não as do processo penal – parte final do n.º 1 do artigo 35º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Não tem por isso aqui aplicação a limitação de o Tribunal se ter de cingir apenas aos factos articulados na petição inicial.
Pelo contrário o Tribunal deve atender, como acima se referiu, aos factos invocados pelas partes, aos que resultem da instrução da causa e aos que sejam de conhecimento oficioso, como impõe o artigo 5º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil.
E não se vê em que medida esta opção legislativa possa preterir os direitos de audiência e defesa, garantidos pelo artigo 32º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa, os quais, pelo contrário, são plenamente assegurados quer pela defesa articulada na contestação, quer pela produção de prova em audiência de julgamento e pelo recurso jurisdicional, com a garantia, ao longo de todo o processo, do contraditório em contencioso de plena jurisdição – artigo 3º, n.º3, do Código de Processo Civil, e artigos 1º, 98º e 140º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Improcede também este fundamento do recurso.
1.5. A nulidade da sentença por violação do princípio do dispositivo – artigos 552º, n.º 1, alínea d), e 615.º, n.º 1, al. d), ambos do Código de Processo Civil (conclusões XXIII e XXIV).
Invoca a este propósito do Recorrente, em conclusão:
“XXIII. E ainda que se entendesse que não tinha lugar a aplicação de solução análoga às acções de perda de mandato (em função do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição) – o que não se admite – a verdade é que à mesma conclusão se chegaria pela aplicação das regras do processo civil, nos termos do artigo 552.º, n.º 1, al. d), do CPC;
XXIV. Em consequência, a sentença é nula, por violação do princípio do dispositivo, previsto no artigo 5.º do CPC, na vertente da violação dos limites da condenação previstos no artigo 609.º, n.º 1, do CPC, por aplicação do disposto no artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC; .
De nenhuma destas normas resulta que o Tribunal não pudesse apoiar a sua decisão de declaração de perda de mandato do Réu, ora Recorrente, em factos que não constam da petição inicial, em particular na existência, no entendimento do Tribunal, de dolo eventual.
O pedido formulado pelo Ministério Público foi exactamente o que foi atendido e decidido na sentença recorrida, a declaração de perda de mandato. A decisão não extravasa, antes se cinge, rigorosamente, ao pedido.
Pelo que se mostra respeitado o disposto no n.º 1 do artigo 609º do Código de Processo Civil.
A questão conhecida foi exactamente a de saber se o comportamento do Réu, ora Recorrente, descrito na petição inicial, preenche ou não a previsão legal das disposições conjugadas do artigo 8.º, n.º 1, alínea d), e n.º 3, e no artigo 9.º, alínea i), da Lei n.º 27/96, de 01/08, que aprovou a Lei da Tutela Administrativa.
Pelo que também não se mostra verificada a nulidade a que alude a parte final da alínea d) do n.º 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil.
Nem existe norma legal a determinar que a violação do princípio do dispositivo, tal como está genericamente previsto no artigo 5º do Código de Processo Civil, implica a nulidade da sentença.
Improcede também este fundamento do recurso.
2. O erro de julgamento na apreciação da matéria de excepção.
2.1. A nulidade da petição inicial; as questões de inconstitucionalidade – o artigo 15º da Lei da Tutela Administrativa; os artigos 186º, e 195.º, n.º 1, do Código de Processo Civil; o artigo 283.º, n.º 3, alínea b), do Código de Processo Penal, por aplicação analógica; o artigo 32.º da Constituição (conclusões XXV a XXXI).
Invoca neste ponto o Recorrente:
“XXV. Essas deficiências da Petição Inicial/Acusação tornam impossível o cabal exercício dos direitos de audiência e defesa do Demandado, postergando o disposto no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição;
XXVI. A interpretação dos artigos 15.ºda LTA e 1.º, 94.º, 95.º e 98.º do CPTA, segundo a qual, nas acções de perda de mandato, o Tribunal a quo pode aditar factos constitutivos da responsabilidade à matéria de facto alegada na Petição Inicial, designadamente o carácter doloso do comportamento e o grau de culpa elevado do agente, é inconstitucional por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 1 e 10, e 20.º da Constituição;
XXVII. No mínimo, a Petição Inicial seria considerada nula com base no artigo 195.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC), preceito aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1.º do CPTA;
XXVIII. A Petição Inicial não poderia limitar-se a cumprir os requisitos genéricos fixados no n.º 1 do artigo 186.º do CPC para qualquer processo genérico de natureza não sancionatória; enquanto verdadeira e única acusação do processo sancionatório, ela teria de proceder à cabal comunicação dos factos imputados;
XXIX. Sendo assim, por aplicação analógica do artigo 283.º, n.º 3, alínea b), do Código de Processo Penal (CPP), a Petição Inicial encontra-se ferida de nulidade, a qual, por ser verificada num processo sancionatório, implica a violação do disposto no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição;
XXX. Sendo certo que, ainda que não aplicasse o CPP (o que não se concede), o Tribunal sempre teria que ter feito uma interpretação dos requisitos da Petição Inicial, previstos no CPC, designadamente do artigo 186.º, n.º 2, alínea a), conforme à Constituição (artigo 32.º, n.º 10), o que sempre levaria à conclusão de que a Petição Inicial seria inepta;
XXXI. A interpretação normativa dos artigos 15.º da LTA e do artigo 186.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, segundo a qual a Petição Inicial, nas acções de perda de mandato, não tem de fornecer todos os elementos necessários para que o Demandado fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, é inconstitucional por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição”.
Também aqui sem razão.
Quanto à aplicação por analogia das normas do Código de Processo Penal à acção de perda do mandato, remetemos aqui para o que acima já se disse: à acção de perda de mandato aplicam-se subsidiariamente as regras do Código de Processo Civil sem que daí resulte qualquer diminuição das garantias consignadas no n.º 10 do artigo 32º da Constituição da República Portuguesa.
Quanto ao disposto no Código de Processo Civil, o Recorrente acaba por restringir a deficiência da petição inicial, determinante da sua ineptidão, à falta de alegação de carácter doloso do comportamento e o grau de culpa elevado.
Desde logo o “grau de culpa elevado” não é facto, mas uma conclusão jurídica pelo que não era sequer susceptível de alegação e de prova.
Tratando-se de uma conclusão jurídica é precisamente função do Tribunal tirá-la ou não – n.º3 do artigo 5º do Código de Processo Civil.
Para se decidir a perda de mandato é necessário provar, é certo, para além da prática individual das infracções, que houve dolo do agente (artigo 9.º, alínea i), da Lei da Tutela Administrativa, para o qual remete o artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 43/2012).
Mas sendo o dolo uma realidade do domínio subjectivo não tem autonomia enquanto matéria de alegação e prova.
Tem de se retirar, por ilação natural, de factos objectivos, do comportamento objectivo, verificado, do agente.
Assim sendo, o Ministério Público cumpriu a exigência legal de enunciar os factos essenciais – o descrito comportamento do Réu, ora Recorrido – para obter a pretendida – e pedida – declaração de perda de mandato.
Em particular os factos que constam dos artigos 21.º a 46.º da petição inicial, e que são determinantes para imputar objectiva e individualmente as infracções descritas no articulado inicial ao Réu, e assim fundar a decisão de perda de mandato.
Saber se dos factos articulados se pode retirar o não a existência de comportamento doloso – por dolo directo, necessário ou eventual – é questão de mérito, de procedência do pedido, e não questão adjectiva, de aptidão ou ineptidão da petição inicial para impulsionar a acção de perda de mandato.
Mostram-se, em suma, satisfeitos os requisitos exigidos pelo artigo n.º 1 do artigo 186.º do Código de Processo Civil e não se verifica a nulidade processual prevista no artigo 195.º, n.º 1, deste mesmo diploma.
Também improcede este fundamento do recurso.
2.2. A nulidade do Despacho n.º 408/20/MEF e a inexistência de despacho homologatório legalmente exigido como pressuposto para a propositura da presente acção (conclusões XXXII a XXXV).
Invoca aqui o Recorrente:
“XXXII. Ainda que assim não fosse, a apreciação do mérito da acção também se encontraria prejudicada por uma segunda questão prévia, que consiste na inexistência de um Despacho homologatório do Senhor Secretário de Estado da Descentralização e da Administração Local, como pressuposto legalmente exigido para a propositura da presente acção, nos termos do disposto na segunda parte do n.º 3 e no n.º 6 do artigo 6.º da LTA – o que, aliás, inclusivamente desencadeia a nulidade do Despacho n.º 408/20/MEF, de 12 de Junho de 2020, do Senhor Ministro de Estado e das Finanças, que ordenou a remessa do processo para o Ministério Público sem obter aquela homologação;
XXXIII. Com efeito, certamente por lapso, o Senhor Ministro de Estado e das Finanças exarou esse Despacho ordenando a remessa do processo, sem se dar conta de que o Senhor Secretário de Estado da Descentralização e da Administração Local ainda está a apreciar o processo – como ele próprio confirmou por escrito;
XXXIV. O Ministério Público, ao propor a presente acção, esqueceu que o regime da tutela administrativa não permite a um membro do Governo determinar unilateralmente a remessa de um processo em substituição ou em dispensa da intervenção do membro do Governo responsável pela área das Autarquias Locais, sob pena de violação do disposto, sucessivamente, nos artigos 5.º e 6.º, n.os 3 e 6, da LTA, no artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 73/2013, no artigo 2.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 96/2012, e no artigo 17.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 169-B/2019;
XXXV. O Ministério Público não dispunha, pois, de fundamento jurídico para iniciar o presente processo – o que é cognoscível independentemente da verificação da nulidade do Despacho n.º 408/20/MEF, que não constitui um acto impugnável nos termos do n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, não impedindo a verificação da falta de um pressuposto processual que determina a existência de uma excepção dilatória inominada ou, se assim não se entendesse, a ilegitimidade insuprível do Ministério Público, por falta de um pressuposto para a sua iniciativa de propositura da acção, sempre desencadeando a absolvição do Demandado da instância, nos termos (respectivamente) do artigo 89.º, n.º 2 ou n.º 4, alínea e), do CPTA, aplicável ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LTA;
Em norma legal nenhuma, em particular nas aqui apontadas pelo Recorrente, é indicado como pressuposto processual da acção para perda de mandato a remessa, seja em que termos for, do processo instrutor ao Ministério Público.
É, portanto, absolutamente irrelevante para aquilatar da regularidade e validade da lide na acção para a perda de mandato, saber o que ocorreu antes da propositura da acção em Tribunal pelo Ministério Público.
A legitimidade para o Ministério Púbico intentar a presente acção resulta directamente e apenas do disposto no n.º2 do artigo 11º da Lei da Tutela Administrativa.
Improcede de igual modo por aqui o recurso.
2.3. A falta de parecer prévio de um órgão autárquico como pressuposto adicional para a propositura da presente acção (conclusões XXXVI e XXXVII).
São estas as conclusões do Recorrente, neste ponto:
“XXXVI. Ainda que assim não fosse, a apreciação do mérito da acção também se encontraria prejudicada por uma terceira questão prévia, que consiste na falta do parecer prévio de um órgão autárquico, como pressuposto adicional para a propositura da presente acção, exigido pelo n.º 2 do artigo 242.º da Constituição;
XXXVII. Daí também resultaria a falta de um pressuposto cuja omissão conduz à declaração de mais uma excepção dilatória inominada ou, se assim não se entendesse, a falta de legitimidade insuprível do Ministério Público, por falta de um pressuposto para a interposição da acção por parte deste, conduzindo sempre à absolvição do Demandado da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 2, do CPTA, aplicável à luz do artigo 15.º, n.º 1, da LTA;”.
Também em norma legal nenhuma, em particular nas aqui apontadas pelo Recorrente, é indicado como pressuposto processual da acção para perda de mandato a existência de parecer prévio de um órgão autárquico nesse sentido.
Não se trata aqui em particular, de uma “medida tutelar restritiva da autonomia local”, a que alude o n.º 2 do artigo 242º da Constituição da República Portuguesa.
A Lei 27/96, de 01.08, estabelece o regime jurídico da tutela administrativa, em sentido estrito, e o regime sancionatório – n.º 1 do artigo 1º deste diploma.
Os tribunais não exercem tutela sobre os órgãos autárquicos. Antes lhes cumpre dirimir litígios. No caso dos tribunais administrativos cabe-lhe dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas - artigos 202º, n.º2, e 212º, n.3, da Constituição da República Portuguesa.
Em particular declaram, verificados os respectivos pressupostos materiais e cumpridas as formalidades processuais previstas para a acção para declaração de perda de mandato (contencioso eleitoral), a perda de mandato que é, materialmente, uma decisão sancionatória.
Improcede este fundamento do recurso.
2.4. A prescrição do processo tutelar ou, subsidiariamente, a caducidade do direito de acção (conclusões XXXVIII a XLII).
Invoca o Recorrente:
“XXXVIII. Ainda que assim não fosse, a apreciação de parte do mérito da acção ficaria ainda prejudicada por uma quarta questão prévia, que consiste na prescrição do processo tutelar quanto a uma importante parcela dos factos alegados na Petição Inicial;
XXXIX. Os factos imputados pelo Ministério Público dizem respeito a supostas violações dos princípios (a) da “transparência” e (b) da “prossecução do interesse público”;
XL. No caso do primeiro princípio, ele é invocado especialmente por alegada falta de divulgação de factos ocorridos em 2012; no caso do segundo princípio, ele é invocado devido a um acto supostamente ilícito aprovado na reunião da Câmara Municipal 8 de Setembro de 2014;
XLI. Visto que o n.º 4 do artigo 11.º da LTA determina que “as acções previstas no presente artigo só podem ser interpostas no prazo de cinco anos após a ocorrência dos factos que as fundamentam” e que a presente acção foi proposta no dia 6 de Julho de 2020, isso implica que todos os factos alegados pelo Ministério Público ocorridos antes de 6 de Julho de 2015 já foram objecto de prescrição e são irrelevantes para o presente processo, não podendo servir de fundamento para o pedido de perda de mandato;
XLII. Mas ainda que o n.º 4 do artigo 11.º da LTA fosse interpretado como prevendo, não uma prescrição do próprio processo tutelar, mas sim uma caducidade do direito de acção do Ministério Público, este TCA Norte já confirmou que “actos consequentes dos actos iniciais” em que se funda o pedido de perda de mandato, “relativamente aos quais ainda não decorreram 5 anos, não constituem fundamento da acção”; por isso, é seguro que todos os factos alegados pelo Ministério Público quanto às supostas violações do n.º 4 do artigo 6.º, do artigo 12.º e do artigo 13.º da LTA ocorreram mais de cinco anos antes da propositura desta acção, o que implica que tem o Demandado de ser absolvido da instância no tocante a toda a parte do pedido que se fundamenta nesses alegados facto;”.
Vejamos.
Dispõe o artigo 11.º, n.º 4, da Lei da Tutela Administrativa que:
“As acções previstas no presente artigo só podem ser interpostas no prazo de cinco anos após a ocorrência dos factos que as fundamentam”.
Está aqui em causa, nuclearmente, a obrigação de o Réu propor à autarquia local a aprovação da aplicação da taxa máxima do IMI para o ano de 2015, omissão que perdurou até ao termo final do ano de 2015, atendendo à conjugação do previsto no artigo 6.º, n.º 4, e no artigo 12.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 43/2012, de 28.08, que aprovou o Programa de Apoio à Economia Local, bem como, com o disposto no artigo 10.º da Portaria n.º 281-A/2012, de 14/09, que regulamentou este Plano.
Pelo que tendo a presente acção sido intentada em 06.07.2020, é forçoso concluir que foi intentada em tempo.
Improcede de igual modo este fundamento do recurso.
* III –Matéria de facto.
Invoca o Recorrente com relevo neste capítulo:
“LVI. Para além do erro de julgamento da matéria de facto ora descrito, o Tribunal a quo não incluiu na matéria de facto diversos factos essenciais e que se encontram provados nos autos, tanto documentalmente quanto através das declarações de parte e das Testemunhas ouvidas em Tribunal;
LVII. Como decorre da Sentença e dos articulados, designadamente na Contestação nos seus artigos 340.º e seguintes, o Recorrente alegou em sua defesa que quaisquer putativos desvios no cumprimento dos objectivos do Plano foram originados em (i) factores exógenos, não imputáveis ao Município, e, (ii) na maioria dos casos, factores imputáveis a um anterior Executivo Municipal;
LVIII. Parte destes factores surgiram logo na candidatura ao PAEL, cuja elaboração, como bem se diz no ponto 37.º da matéria de facto provada, é alheia aos mandatos autárquicos do ora R. como Presidente da Câmara Municipal (...);
LIX. O referido artigo 37.º menciona um dos erros na candidatura que influenciaram a análise – viciada – do cumprimento do Plano: o saldo orçamental de gerência; mas omite um outro erro relevante relativo à rúbrica “outras receitas de capital”, que correspondia a € 395.325,52 e não a € 9.931.844,52;
LX. O Doc. n.º 7 da P.I., p. 3, e bem assim, o anexo 3 ao Relatório da IGF (Doc. n.º 9 da PI) confirmam que este valor se fixava, nos anos anteriores, em € 931.844,52; apesar de ter sido inscrito em 2015 o valor de € 9.931.844,52, ele cifrou-se, efectivamente, em € 395.325,52;
LXI. Fazem também prova destes factos as declarações do Recorrente, sessão de 29.06.2021, prestadas entre as 9h15 e as 12h57 / 14h15 e as 17h14 (01:11:50); as afirmações da Testemunha P., ouvida na sessão de 09.07.2021, entre as 10h00 e as 12h52 (00:37:54; 00:42:11:5; 00:47:49 a 00:54:04); e o declarado pela Testemunha M., ouvida também na sessão de 09.07.2021, entre as 14h00 e as 16h32 (03:01:03);
LXII. Tratando-se de um facto complementar e que concretiza o alegado na Contestação, designadamente, nos artigos 340.º e seguintes, cabe nos poderes de cognição do Tribunal, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do CPC, pelo que deveria constar da matéria de facto;
LXIII. Nessa medida, por ser relevante para a boa decisão da causa, requer-se o aditamento dos seguintes factos à matéria provada:
A rúbrica “outras receitas de capital” estava indevidamente indicada na Candidatura do PAF, no montante de € 9.931.844,52, ao invés de € 931.844,52.
A receita efectivamente cobrada, por referência a esta rúbrica, foi € 395 325,52 €, o que corresponde a uma diferença de -€ 9 536 519,00.
LXIV. Ainda no que respeita às receitas, mas desta feita no que se refere ao montante de € 11.364.754,09 de receitas incobráveis, é ainda necessário que se considere provada a intervenção do Tribunal de Contas neste âmbito e a respectiva constituição de provisões, tal como alegado nos referidos artigos 350.º e 351.º da Contestação;
LXV. Tais factos resultam directamente demonstrados pelos documentos 18 e 19 juntos à Contestação e pelo próprio Relatório do Tribunal de Contas, designadamente na sua página 27. E estão igualmente confirmados – se necessário fosse – pelas declarações de parte produzidas (na sessão de 29.06.2021, declarações prestadas entre as 9h15 e as 12h57 / 14h15 e as 17h14 (02:57:08.5), e pelas declarações da Testemunha M. (sessão de 09.07.2021, ouvida entre as 14h00 e as 16h32, 03:11:27 a 03:18:06);
LXVI. Assim, por serem relevantes para a boa decisão da causa e por estarem devidamente demonstrados nos autos, requer-se o aditamento dos seguintes factos à matéria de facto provada:
O Município acatou a recomendação formulada pelo Tribunal de Contas na página 29 do Relatório n.º 13/2015: “Avaliar a exigibilidade jurídica e contratual dos créditos sobre terceiros e a correspectiva relevação contabilística no balanço, tendo em vista dotar as DF das características da transparência, credibilidade, fiabilidade e plenitude, necessárias para uma imagem verdadeira e apropriada da posição financeira, patrimonial e orçamental do M(...)”.
Assim, teve de formular provisões por risco de incobrabilidade daqueles créditos (cfr. Notas de lançamento que se juntam como Doc. 18), deliberando ainda promover as competentes acções judiciais para obter confirmação sobre a existência desses créditos (cfr. proposta e deliberação do Executivo, que se juntam como Doc. 19).
LXVII. No que respeita ao acréscimo das despesas, a Sentença dá efectivamente como provado, no ponto 45.º da matéria de facto, determinadas obrigações advindas de condenações judiciais ou transações. Sucede, porém, que, as situações elencadas no referido artigo da Contestação não esgotavam todos os casos demonstrados pelo Doc. n.º 38 da Contestação e elencados nos artigos 434.º a 440.º da Contestação, como revela a expressão “a título de exemplo”;
LXVIII. Assim, estão igualmente provados, pelo mesmo meio considerado pelo Tribunal (o referido Doc. 38), dois factos, cujo aditamento ao ponto 45 se requer: - A dívida no montante de € 450.000,00, exarada em transação judicial, paga à Sociedade C., Lda.;
- A dívida no montante de € 637.587, exarada em transação judicial, paga à A., S.A..
LXIX. Tais factos são igualmente relevantes para a apreciação da conduta do Demandado, a acrescer aos já constantes da matéria de facto e que permitem explicar uma das principais razões pelas quais a despesa foi superior ao previsto no Plano de Ajustamento Financeiro;
LXX. Acrescendo que podem igualmente configurar uma causa de exclusão da ilicitude da sua conduta, por manifesto conflito de deveres;
Tem aqui razão.
Tratam-se de factos invocados e documentados nos autos (documentos indicados pelo Recorrente) que são relevantes segundo uma das possíveis soluções do pleito, a defendida pelo Réu, justificando, na sua perspectiva, o seu comportamento ou pelo menos, afastando o dolo.
Deveremos assim dar como provados os seguintes factos:
1.º - Na sessão extraordinária da Assembleia Municipal de V., ocorrida em 03.10.2012, foi aprovada, por maioria, a proposta da Câmara Municipal (...) quanto ao Pedido de Adesão do Município de (...) ao Programa de Apoio à Economia Local e que incluiu o pedido expresso à Assembleia Municipal para a contratação de um empréstimo de médio e longo prazo, até ao limite máximo dos pagamentos em atraso constantes da lista dos pagamentos em atraso, no montante de 34.369.650€90 (cf. documentos n.ºs 5 e 6 juntos com a petição inicial e com o requerimento avulso do Autor, com registo de entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de 07.07.2020).
2.º - No Diário da República 2.ª série, n.º 222, de 16.11.2012, foi publicado o seguinte despacho:
“Despacho n.º 14763-D/2012
A Lei n.º 43/2012, de 28 de agosto, criou o Programa de Apoio à Economia Local, adiante também designado por PAEL, com o objetivo de proceder à regularização do pagamento de dívidas dos municípios a fornecedores vencidas há mais de 90 dias, registadas na Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), à data de 31 de março de 2012.
O PAEL foi objeto de regulamentação pela Portaria n.º 281-A/2012, de 14 de setembro, dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das autarquias locais.
Os Municípios constantes do anexo tinham pagamentos em atraso vencidos há mais de 90 dias à data de 31 de março de 2012.
Os pedidos de adesão de cada um dos Municípios constantes do anexo foram instruídos com um Plano de Ajustamento Financeiro, aprovado por deliberação das respetivas assembleias municipais que incluiu uma autorização expressa para a contratação de um empréstimo de médio e longo prazos, até ao limite máximo dos pagamentos em atraso constantes da lista dos pagamentos que integra o respetivo Plano, devendo cada município proceder à divulgação no sítio oficial da Internet e em edital afixado nos lugares de estilo e, caso exista, no boletim da autarquia o pedido de adesão ao Programa e o contrato celebrado com o Estado, incluindo todos os documentos anexos.
Apresentada pela Comissão de Análise uma proposta de decisão final com todas as condições do financiamento, o Plano de Ajustamento Financeiro, incluindo os documentos produzidos no seu âmbito, assim como a minuta de contrato a celebrar entre o Estado e o município, nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da Lei n.º 43/2012, de 28 de agosto, e do n.º 1 do artigo 5.º da Portaria n.º 281-A/2012, de 14 de setembro, determina-se o seguinte:
1 - São aprovados os pedidos de adesão ao Programa II do PAEL e aceites os Planos de Ajustamento Financeiro apresentados pelos Municípios constantes do anexo.
2 - É autorizada a concessão de empréstimos do Estado no montante e maturidade constantes do referido anexo, nos termos da minuta de contrato apresentada pela Comissão de Análise do PAEL.
3 - Ficam os Municípios vinculados à adoção das medidas constantes do Plano de Ajustamento Financeiro apresentado, bem como ao cumprimento dos objetivos e medidas legalmente previstas.
7 de novembro de 2012. - O Secretário de Estado da Administração Local e Reforma Administrativa, Paulo Jorge Simões Júlio. - A Secretária de Estado do Tesouro, Maria Luís Casanova Morgado Dias de Albuquerque.”.
3.º - O Município de (...) foi incluído no Anexo previsto no ponto 2. do despacho supra, com a inscrição do montante do empréstimo do Estado ao referido Município fixado em 27.860.151€52 e com a maturidade de 14 anos (cf. documento n.º 8 junto com a petição inicial).
4.º - Em 16.11.2012, foi outorgado entre o Estado Português, representado pela Directora-Geral do Tesouro e Finanças, na qualidade de mutuante, e o Município de (...), representado pela Vereadora da Câmara Municipal (...), na qualidade de mutuário, o “CONTRATO DE EMPRÉSTIMO”-“PROGRAMA DE APOIO À ECONOMIA LOCAL (PAEL)”, no montante de 27.860.151€84, pelo prazo de 14 anos, sujeito às seguintes cláusulas (cf. documento n.º 9 e anexos juntos com o requerimento avulso do Autor, com registo de entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de 07.07.2020):
(imagem da decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
5.º - O contrato supra foi objecto de três aditamentos: em 27.11.2012; em 25.03.2013; e em 11.06.2013 (cf. documento n.º 9 e anexos juntos com o requerimento avulso do Autor, com registo de entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de 07.07.2020).
6.º - Na reunião de 21.10.2013, da Assembleia Municipal de (...), foi deliberado instalar a nova Câmara Municipal, para o quadriénio 2013-2017, tendo sido eleito E., o ora Réu (cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial).
7.º - Na reunião do novo executivo da Câmara Municipal (...), ocorrida em 25.10.2013, foi aprovada a deliberação que delegou competências da Câmara Municipal (...) no seu Presidente, o ora Réu, e autorizar a respectiva subdelegação nos Vereadores (cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial).
8.º - Pelo despacho n.º 140/PCM/2013, de 25.10.2013, foi determinada a “DISTRIBUIÇÃO DE PELOUROS PELA VEREAÇÃO”, cabendo ao “PRESIDENTE DA CÂMARA - PROF. DR. E.”, o ora Réu, entre outras, a “Área Financeira” (cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial).
9.º - Na reunião de 18.10.2017, da Assembleia Municipal de (...), foi deliberado instalar a nova Câmara Municipal, para o quadriénio 2017-2021, tendo sido eleito E., o ora Réu (cf. documento n.º 4 junto com a petição inicial).
10.º - A Inspecção-Geral de Finanças realizou uma auditoria ao Município de (...), enquadrada no controlo do “Programa de Apoio à Economia Local”, sob o processo n.º 2016/240/A9/747, elaborando aquela Inspecção-Geral, na sequência da auditoria, o Relatório n.º 2019/185, assinado pela Chefe de Equipa em 15/05/2019, com o seguinte teor:
(imagem da decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
- (cf. documento n.º 9 junto com a petição inicial).
11.º - Ao relatório supra foram ainda juntos os seguintes anexos:
(imagem da decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida). - (cf. documento n.º 9 junto com a petição inicial).
12.º - Sobre o Relatório supra recaíram os seguintes despachos de concordância/homologação:
I) Da Direcção de Projecto da Inspecção-Geral de Finanças, de 15.05.2019;
II) Da Subinspectora-Geral de Finanças, de 31.05.2019;
III) Do Inspector-Geral de Finanças, de 19.06.2019;
IV) Do Secretário de Estado do Orçamento, de 01.07.2019;
V) E do Secretário de Estado das Autarquias Locais, de 15.07.2019 (cf. documento n.º 9 junto com a petição inicial – cf. página 1 do relatório n.º 2019/185).
13.º - Após os actos homologatórios dos Secretários de Estado supra indicados, a Inspecção-Geral de Finanças ouviu o ora Réu em sede de alegações escritas, ao que o impetrado correspondeu pelo ofício de 04.10.2019, apresentando as suas alegações e juntando um relatório financeiro e seis pareceres jurídicos e financeiros (cf. documento n.º 9 junto com a petição inicial).
14.º - A Inspecção-Geral de Finanças elaborou a Informação n.º 2019/626, com o seguinte teor: (imagem da decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
- (cf. documento n.º 9 junto com a petição inicial).
15.º - Sobre a Informação antecedente recaiu o despacho de concordância do Chefe de Equipa com Direcção de Projecto da Inspecção-Geral de Finanças, de 18.12.2019, bem como, despachos de concordância das Subinspectoras-Gerais da Inspecção-Geral de Finanças, de 18.12.2019 e de 19.12.2019, respectivamente (cf. páginas 1 e 2 do documento n.º 9 junto com a petição inicial).
16.º - A informação supra foi remetida ao Ministro de Estado e das Finanças, na qual exarou o despacho n.º 408/20/MEF, de 12.06.2020, com o seguinte teor: [imagem que aqui se dá por reproduzida]
- (cf. documento n.º 13 junto com a petição inicial).
17.º - A Câmara Municipal (...) elaborou um “Relatório Financeiro” para o período 2013-2019, que apresentou a seguinte conclusão:
“1. Evidencia-se a redução estrutural e sustentada da dívida bancária que ascendeu no período em apreço…a 55,7 milhões de euros. O empréstimo de saneamento financeiro ascende a 35 milhões de euros e permitiu consolidar a dívida orçamental e administrativa em igual valor, designadamente 21 milhões de euros decorrentes de processos judiciais e passivos contingentes que se concretizaram.
2. Excluindo o impacto da operação de saneamento financeiro, a redução ascende a 84,2 milhões de euros”.
- (cf. documento junto à contestação – “Relatório Financeiro”).
18.º - Na reunião extraordinária da Câmara Municipal (...), de 31.10.2016, a Câmara Municipal liberou exigir pela via judicial os créditos (receitas) que alegava deter sobre as seguintes entidades: “Estradas de Portugal, E.P.E.”; “Metro do Porto, S.A.”; “CTT-Correios de Portugal, S.A.”; e “Instituto dos Arquivos Nacionais-Torre do Tombo” (cf. documento n.º 19 junto à contestação).
19.º - Na acção administrativa que seguiu termos neste TAF, sob o n.º 2501/17.2BEPRT, intentada pelo Município de (...) contra a “CTT-Correios de Portugal, S.A.”, foi proferida sentença em 27/11/2018, que julgou a acção totalmente improcedente (cf. documento n.º 20 junto à contestação).
20.º - O Município de (...) intentou contra a “IP Infraestruturas de Portugal, S.A.” uma acção administrativa, pedindo a condenação dessa Ré no pagamento da quantia de 7.904.809€62 (cf. documento n.º 21 junto à contestação).
21.º - O Município de (...) intentou contra a “Direcção Geral do Livro, Arquivos e Bibliotecas” uma acção administrativa, pedindo a condenação dessa Ré no pagamento da quantia de 50.000€00 (cf. documento n.º 23 junto à contestação).
22.º - O Município de (...), até à data da apresentação da contestação nestes autos, continuava a aguardar pela prolação das sentenças nos processos referidos nos pontos 20.º e 21.º supra (factualidade admitida por acordo das partes).
23.º - A Inspecção-Geral de Finanças realizou uma auditoria financeira de “Controlo do Endividamento e da Situação Financeira” do Município de (...) para o ano de 2010, elaborando o Relatório n.º 1921/2020, de 12/2010 (cf. documento n.º 29 junto com a contestação).
24.º - O Relatório de Auditoria n.º 13/2015, 2.ª secção, do Tribunal de Contas, em “Auditoria Orientada ao Endividamento do Município de (...)”, aprovado em sessão de 17 de Junho de 2015, alude, entre outras considerações, à “constituição de um Fundo de Investimento Imobiliário Fechado (FEIIF)” – (cf. docs. emitidos pelo Tribunal de Contas e respectivo expediente, junto à contestação – inclusos no acervo documental do “Documento 19”).
25.º - O Relatório de Auditoria n.º 13/2015, 2.ª secção, do Tribunal de Contas, em “Auditoria Orientada ao Endividamento do Município de (...)”, aprovado em sessão de 17 de Junho de 2015, descreve que “Entre 2008 e 2012, o Município de (...) não reconheceu…a totalidade dos valores contabilísticos dos elementos patrimoniais por responsabilidades decorrentes de processos judiciais em curso, susceptíveis de, no futuro, se traduzirem numa obrigação da autarquia…” (cf. documentos emitidos pelo Tribunal de Contas e respectivo expediente, junto à contestação – inclusos no acervo documental do “documento 19” – cf. ainda documento n.º 38 junto com a contestação).
26.º - O Município de (...) incorporou empresas municipais extintas, no caso: a “G., E.E.M.” (extinta em 2013); e a “G., E.E.M.”, incorporando os respectivos equipamentos e os compromissos financeiros (cf. documentos 30 a 33, juntos com a contestação).
27.º - O Réu subscreveu ofícios endereçados à Direcção-Geral das Autarquias Locais e à Inspecção-Geral de Finanças, datados de 12.01.2015, informado sobre a “Auditoria e processo de liquidação da G., EM – “Dever de Comunicação sobre ilegalidades múltiplas e pedido de instruções” (cf. documentos 33 e seguintes juntos com a contestação).
28.º - A “ÁGUAS (...), E.M.” internalizou a gestão do “Parque (...), E.M.” (cf. documento 37 junto com a contestação).
29.º - Em 06.12.2016, por e-mail, o Departamento de Planeamento e Controlo Financeiros do Município de (...) enviou à Direcção-Geral das Autarquias Locais (pael@dgal.pt) a ficha de acompanhamento PAEL de 2015 (cf. documento junto à contestação – “ANEXO 1”).
30.º - No momento da assinatura do contrato referido no ponto 4.º antecedente e aquando das alterações ao mesmo contrato, enunciadas no ponto 5.º supra, o ora Réu ainda não tinha qualquer competência para a outorga desse contrato, nem para subscrever as alterações contratuais, nem para a divulgação da mencionada actuação.
31.º - A proposta da Câmara Municipal (...) para a fixação da taxa do IMI relativo ao exercício de 2015 foi aprovada pela Assembleia Municipal na sua reunião de 25/09/2014 (cf. documento n.º 13 junto com a contestação);
32.º - A última das tranches do empréstimo, referente ao contrato aludido no ponto 4.º antecedente, foi entregue ao Município de (...) no mês de Dezembro de 2017.
33.º - Cada uma das tranches do empréstimo só foi atribuída ao Município de (...) depois da DGAL ter validado os elementos documentais remetidos pelo indicado Município (as facturas).
34.º - Após a aprovação do Relatório de Contas de 2017, o Município de (...) solicitou a saída do Programa de Assistência Financeira, o que ocorreu em 2018.
35.º - O aumento da despesa em iluminação pública resultou do aumento da taxa do IVA sobre a electricidade, que passou de 6% para 23%.
36.º - Em 2015, o Município de (...) tinha em vigor uma Norma de Controlo Interno, cuja versão já transitara do ano 2014.
37.º - O saldo orçamental de gerência que sustentou o PAEL, cuja elaboração é alheia aos mandatos autárquicos do ora Réu como Presidente da Câmara Municipal (...), previa um saldo inicial de 8,9M€, quando se verificou na gerência de 2012 um saldo de 1,5M€, numa variação negativa de 7,3M€ ou de 82,18%.
37º-1 - A rúbrica “outras receitas de capital” estava indevidamente indicada na Candidatura do PAF, no montante de 9.931.844,€52, ao invés de 931.844€52; a receita efectivamente cobrada, por referência a esta rúbrica, foi 395 325€52.
38.º - O anterior executivo autárquico, que cessou funções em 2013 e que não foi presidido pelo ora Réu, inscreveu nas contas municipais, a título de créditos, as quantias relativas às entidades indicadas nos pontos 18.º a 21 deste probatório, sem que essas mesmas entidades tivessem reconhecido os respectivos créditos.
39.º - O Réu manteve provisoriamente esses eventuais créditos nos balancetes de 2015 e 2016 (cf. docs. n.ºs 16 e 17 juntos com a contestação).
40.º - O Município de (...) analisou o crédito que era imputado sobre a “Metro do Porto, S.A.”, cujas contas reflectiam um valor de 1.564.969€92, tendo concluído que esse crédito era destituído de fundamento para o reclamar em juízo.
41.º - O Município de (...), no 1.º mandato autárquico do ora Réu, viu serem atrasados reembolsos de transferências provenientes de fundos europeus, com consequentes atrasos nas assinaturas dos contratos (cf. documento n.º 26 junto com a contestação).
42.º - A gestão financeira do anterior executivo autárquico do Município de (...), não presidido pelo ora Réu, causou ao mesmo Município a imputação de juros de mora, que foram incorporados nas contas municipais, vindo o executivo presidido pelo ora Réu a inscrever tais juros, pela 1.ª vez, sob a sua gerência, cumprindo instrução do Tribunal de Contas.
43.º - O anterior executivo autárquico do Município de (...), não presidido pelo ora Réu, em 2009, aderiu ao “Programa de Regularização Extraordinária de Dívidas do Estado” (PREDE), no valor global de 10 milhões de euros.
44.º - O anterior executivo autárquico do Município de (...), não presidido pelo ora Réu, em 2008, constitui um “Fundo de Investimento Imobiliário Fechado”, com a duração de 10 anos, prorrogável por períodos de 5 anos, mediante a entrada em espécie de prédios pertencentes ao Município de (...), que vendeu por 17,4M€, pagos entre 2008 e 2009, mas que implicou, desde 2014, o pagamento pelo mesmo Município de rendas pela ocupação dos edifícios levados ao “Fundo”, com imputação na contabilidade de todos os encargos daí decorrentes e com efeito na dívida do Município.
45.º - Sob o executivo camarário presidido pelo ora Réu recaiu o dever de pagamento das seguintes obrigações indemnizatórias e contratuais, advindas de condenações judiciais ou de transações:
- indemnização, por via de condenação judicial, pela ocupação indevida de terrenos para a construção da via rodoviária - VL - 13.894.835€18;
- dívida de 2.294.384€00– projecto em comparticipação com o “ProHabita”, que competia à “G.”;
- dívida de 3.634.783€82, por via de condenação judicia, ante a CIMPOR, por ter o Município de (...), em 2002, ter proibido a circulação de veículos pesados em zonas do Centro Histórico de Gaia, incluindo o acesso aos silos da CIMPOR;
- dívida no montante de 450.000€00, exarada em transação judicial, paga à Sociedade C., Lda.;
- dívida no montante de 637.587€00, exarada em transação judicial, paga à A., S.A..
(cf. documento 38 junto com a contestação).
46.º - Sob o mandato autárquico do ora Réu, o Município de Vila Nova Gaia contraiu dois empréstimos junto da banca comercial, que obtiveram o visto do Tribunal de Contas, servindo um desse empréstimos para pagar, antecipadamente, o empréstimo resultante do PAEL, o que permitiu a saída do identificado Município do PAEL em 2018, com consequente poupança de juros em 1,5M€ (cf. documento 39 junto com a contestação);
47.º - Entre 2011 e 2015, o Município de (...) aumentou a receita de IMI em cerca de 26% da receita
48.º - Entre 2013 e 2019, a receita global do IMI, do IMT e da Derrama no Município de (...) aumentou em cerca de 49% da receita.
49.º - O Réu divulga dados financeiros aos munícipes sobre as contas municipais e criou o portal intitulado “Mais Transparência”, integrado no sítio da internet da Câmara Municipal (...), em funcionamento desde 09/2016, onde são divulgados elementos para debate público.
50.º - O Réu, pessoalmente, não exerce competência em matéria de publicitação de documentos e actos.
51.º - O actual mandato do Réu teve início em 10/2017.
52.º - O ora Réu respondeu ao Relatório da IGF em alegações, que foram acompanhadas de seis Pareceres Jurídicos: I) subscritos por dois dos signatários da contestação apresentada nestes autos; (II) pelo Sr. Professor JORGE MIRANDA; (III) pelos Srs. Professores EDUARDO PAZ FERREIRA e MADALENA PERESTRELO OLIVEIRA; (IV) pelos Srs. Drs. ANTÓNIO LOBO XAVIER, BERNARDO AZEVEDO, FRANCISCO MENDES DA SILVA e MADALENA PEREIRA MENDES; (v) pela Senhora Professora MARIA D’OLIVEIRA MARTINS; e (VI) pelo Senhor Dr. NOEL MENDES (cf. documentos 2, 3, 4, 5, 6 e 7 juntos com a contestação).
53º - O Município acatou a recomendação formulada pelo Tribunal de Contas na página 29 do Relatório n.º 13/2015: “Avaliar a exigibilidade jurídica e contratual dos créditos sobre terceiros e a correspectiva relevação contabilística no balanço, tendo em vista dotar as DF das características da transparência, credibilidade, fiabilidade e plenitude, necessárias para uma imagem verdadeira e apropriada da posição financeira, patrimonial e orçamental do M(...).
54º - O Município formulou provisões por risco de incobrabilidade daqueles créditos, deliberando ainda promover as competentes acções judiciais para obter confirmação sobre a existência desses créditos.
*
IV - Enquadramento jurídico.
1. O pressuposto “aprovação pelo município de quaisquer actos que violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º” - n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012 (conclusões LXXII e LXXIII).
Invoca o Recorrente:
“LXXII. O tipo objectivo da infracção, no qual o Ministério Público assenta o pedido de perda de mandato, passa pela “aprovação pelo município de quaisquer actos que violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º” (cfr. n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012);
LXXIII. Isto equivale a dizer que, sem a “aprovação” pelo Município de um ou mais “actos” que “violem o cumprimento do disposto no artigo 6.º” da Lei n.º 43/2012, nenhuma sanção pode ser aplicada;
É dito na decisão recorrida, sobre este ponto:
“E ainda que o R. diga que não lhe compete, enquanto Presidente da Câmara Municipal (...), diligenciar pela fixação anual do valor da taxa do imposto municipal sobre imóveis (IMI), mas sim à respectiva assembleia municipal, tentando, deste modo, eximir-se à sua responsabilidade pessoal pelo incumprimento, no exercício sob auditoria e controlo da Inspecção-Geral de Finanças (2015), da medida prevista no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, não lhe assiste razão. Veja-se porquê.
Não colhe a alegação do R. nesta matéria, posto que, sendo certo competir à assembleia municipal a competência para fixar o valor anual da taxa do IMI, nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 25.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12/09, não é menos certo que a competência em causa do aludido órgão deliberativo depende de “proposta da câmara municipal”, conforme dimana claramente do n.º 1 do preceito legal ora em análise.
Por aqui se vê que ao R., porque na condição de responsável pela coordenação da actividade da Câmara Municipal (...) e detentor do concreto pelouro da área financeira, sempre estaria ao seu alcance, no mínimo, ter diligenciado junto da indicada câmara municipal para que esta formulasse e dirigisse uma proposta à respectiva assembleia municipal no sentido do previsto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08 (uma proposta com vista à aplicação da taxa máxima do IMI, conforme obrigação legal)), pois tal exercício de competência para o ora R. resulta claramente do previsto no artigo 33.º, n.º 1, alínea ccc), e no artigo 35.º, n.º 1, alínea b), do RJAL.
Acontece que o ora R., podendo e devendo agir de outro modo, pois nada se provou que o impedisse de assim actuar, omitiu intencionalmente a feitura de uma proposta ou a formulação de uma iniciativa nos termos legais supra enunciados, quer no ano de 2015, quer em 2016, não colmatando tal omissão no decurso da auditoria da Inspecção-Geral de Finanças, nem comprovando nestes autos que assim tivesse procedido naqueles anos, só se podendo concluir, em suma, que o R., enquanto Presidente da Câmara Municipal (...) e responsável directo pela área financeira, não contribuiu activamente para o cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, omitindo com dolo, ainda que eventual, o cumprimento da Lei.”
Para declaração de perda de mandato por parte do Réu serviu de fundamento, nuclearmente, o disposto no n.º4 do artigo 6º da Lei 43/2012, de 28.08 que aprovou o Programa de Apoio à Economia Local:
“Em caso de incumprimento dos objetivos de reequilíbrio financeiro, deve o município, sob pena de resolução do contrato de empréstimo, aprovar a aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento.”
Ora por muito esforçada que seja argumentação jurídica da sentença recorrida – e é – não consegue ultrapassar este obstáculo à procedência da acção, o teor literal do preceito que não admite a interpretação aí sufragada – n.º 2 do artigo 9º do Código Civil.
O dever em apreço, de fixar a taxa máxima do IMI em vigor, não recai sobre o presidente da câmara municipal, mas sobre a assembleia municipal – artigos 25º, n.º1, alínea d) e 33º, n.º 1, alínea ccc), do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 75/2013, de 12.09.
Nem cabe ao presidente da câmara municipal o dever de apresentar qualquer proposta nesse sentido, sendo certo que o poder de apresentar propostas à assembleia municipal em matérias da competência desta cabe à câmara municipal e não ao seu presidente.
Câmara municipal que é um órgão colegial e não singular, composto pelo presidente e pelos vereadores – artigo 56º, n.º1, da Lei Quadro das Autarquias Locais – Lei 169/99, de 18.09.
E tal competência não pode sequer ser delegada no presidente – n.º1 do artigo 34º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 75/2013, de 12.09.
A omissão em apreço, de falta de apresentação de proposta para aplicação da taxa máxima do IMI no ano de 2015, não é por isso imputável ao órgão singular, o Presidente da Câmara Municipal.
Falta, portanto, desde logo, o elemento objectivo da infracção imputada ao Réu que justifique a perda de mandato, a prática de ilegalidade – alínea d) do n.º1 do artigo 8º e alínea i) do artigo 9º da Lei da Tutela Administrativa.
Ficando prejudicada a análise dos restantes pressupostos, a gravidade da ilegalidade praticada, o dolo, e a prossecução de fins alheios ao interesse público.
O que impõe, só por si, julgar a acção para perda de mandato totalmente improcedente.
2. Restantes questões suscitadas: a violação do disposto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012 (conclusões LXXIV a XCVI); a violação do disposto no n.º1 do artigo 6º da Lei 43/2012 (conclusões XCVII a CXLI); a inexistência de culpa em grau elevado (conclusões CXLII a CXLVI); a irrelevância dos artigos 12.º e 13.º da Lei n.º 43/2012 e da suposta violação do princípio da transparência para o presente processo (conclusões CXLVII a CLIV); a inconstitucionalidade da interpretação normativa dos artigos 11º, nº 1, da Lei nº 43/2012 e 9.º, alínea i), da Lei da Tutela Administrativa, segundo a qual, a perda de mandato é aplicável independentemente da gravidade concreta do ilícito em causa - artigo 18.º da Constituição (conclusão XIX); a inconstitucionalidade por violação dos princípios da autonomia local, da democracia e da proporcionalidade na restrição do direito fundamental de acesso a cargos públicos - o n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 43/2012; os princípios da autonomia local, da democracia e da proporcionalidade na restrição do direito fundamental de acesso a cargos públicos, protegidos pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º, n.ºs 1 e 2, 6.º, n.º 1, 108.º, 109.º, 235.º, 239.º e 288.º, alíneas h), i) e n), da Constituição (Conclusão CLV); a inconstitucionalidade por aplicação de sanção concernente a factos ocorridos em mandato anterior - artigos 18º, n.º2, 117.º, n.º 1, e 280º, n.º1 da Constituição; o n.º 3 do artigo 8.º da Lei da Tutela Administrativa; a alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (conclusão CLVI).
Procedendo a recurso logo pelo primeiro fundamento, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas e acabadas de enunciar, sendo forçoso concluir, logo pelo primeiro fundamento, pela improcedência da acção e, logo, pela procedência do recurso.
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V - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que:
1. Revogam a sentença recorrida.
2. Julgam a acção totalmente improcedente.* Não é devida tributação.* Porto, 24.09.2021
Rogério Martins
Fernanda Brandão
Hélder Vieira, vencido, conforme declaração de voto que segue
Processo nº 1291/20.6BEPRT
Voto de vencido
Conclui o presente aresto: «Falta, portanto, desde logo, o elemento objectivo da infracção imputada ao Réu que justifique a perda de mandato, a prática de ilegalidade – alínea d) do n.º1 do artigo 8º e alínea i) do artigo 9º da Lei da Tutela Administrativa.».
A meu ver, o regime jurídico aplicável não suporta a conclusão-chave proposta neste aresto, com os fundamentos em que assenta.
A sentença recorrida havia assim identificado, em síntese, essa infracção: «…o R., enquanto Presidente da Câmara Municipal (...) é responsável directo pela área financeira, não contribuiu activamente para o cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 43/2012, de 28/08, omitindo com dolo, ainda que eventual, o cumprimento da Lei».
Está, pois, em causa, esta referida não contribuição activa, por banda do presidente da câmara em causa, para o cumprimento do disposto no nº 4 do artigo 6º da Lei n.º 43/2012.
O disposto no nº4 do artigo 6º da Lei nº 43/2012, de 28 de Agosto, que aprovou o Programa de Apoio à Economia Local, dispõe: «Em caso de incumprimento dos objetivos de reequilíbrio financeiro, deve o município, sob pena de resolução do contrato de empréstimo, aprovar a aplicação da taxa máxima do IMI em vigor à data do incumprimento.».
Não há dúvida de que fixar o valor da taxa de IMI é competência da assembleia municipal [alínea d) do nº 1 do artigo 25º da Lei nº75/2013].
Também não oferece dúvida de que a apresentação de propostas à assembleia municipal compete à câmara municipal [artº 33º, nº 1, alínea ccc), da Lei nº75/2013].
Mas o desenho normativo é mais complexo do que isto.
A câmara municipal é um órgão executivo do município (nº 2 do artº 5º e nº 2 do artº 6º, ambos da Lei nº 75/2013) e é colegial (artigo 56º, nº 1, da Lei nº 169/99)
E aqui é necessário caminhar passo a passo.
A câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores, ninguém mais.
Os assuntos a submeter à apreciação da câmara municipal não surgem por geração espontânea, nem provêm directamente de outros sectores, órgãos ou entidades outras que apenas os seus membros constituintes: E estes são o presidente da câmara e os vereadores, como vimos.
São estes que têm o dever de directamente submeter à apreciação da câmara municipal todos os assuntos da sua competência ou pelouro.
E por isso mesmo é que a ordem do dia inclui os assuntos indicados pelos seus membros (artigo 53º da Lei nº 75/2013), sendo que é ao presidente que compete convocar as reuniões e estabelecer a ordem do dia [artº 35º, nº 1, alíneas m), n) e o), da Lei nº 75/2013].
Ora, no contexto da matéria em causa, o presidente da câmara em causa, especialmente, até, porque tinha o, aqui determinante, pelouro das finanças, tinha o dever de apresentar tais relevantes assuntos à câmara municipal que ele próprio integra e a que preside.
Quanto à respectiva comunicação à assembleia municipal, resulta da lei: Por dever legal, o presidente da câmara remete à assembleia municipal a minuta das actas e as actas das reuniões da câmara municipal, nos termos da alínea x) do nº 1 do artº 35º da Lei nº 75/2013.
Mas não só.
Note-se que não é apenas à câmara municipal que cabe comunicar à assembleia municipal a situação financeira do município, pois o presidente da câmara tinha o dever de a apresentar, ele próprio, directamente à assembleia municipal: À assembleia municipal compete «apreciar, em cada uma das sessões ordinárias, uma informação escrita do presidente da câmara municipal acerca da actividade desta e da situação financeira do município, a qual deve ser enviada ao presidente da assembleia municipal...» (meu sublinhado), como impõe a alínea c) do nº 2 do artigo 25º da Lei nº 75/2013.
Como tal e em face desta complexidade, quanto à questão em apreço, sem o aprofundamento do conhecimento, de facto e de direito, suscitado pela aplicação de tais normativos legais, não pode concluir-se pela ausência de um tal dever legal de comunicação ou proposta no âmbito da aplicação de taxa máxima de IMI nas concretas circunstâncias financeiras.
E este é o ponto da discordância quanto às questões que foram efectivamente apreciadas, uma vez que as restantes questões a jusante foram consideradas de conhecimento prejudicado.
Porto, 24 de Setembro de 2021
Hélder Vieira |
