Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:01135-A/02 - Porto (1º Juízo)
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:04/21/2005
Tribunal:TAF do Porto - 1º Juízo
Relator:Dr. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Descritores:SUSPENSÃO DE EFICÁCIA - LICENÇA UTILIZAÇÃO DE EDIFICAÇÃO - INUTILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE
Sumário:O deferimento e emissão da licença de utilização de edificação proferido na pendência de processo de suspensão de eficácia que tinha por objecto o acto de deferimento do pedido de licença de construção daquela mesma edificação gera, nos termos do art. 287º, al. e), do CPC “ex vi” art. 01º da LPTA, a inutilidade superveniente da lide dos autos de suspensão de eficácia visto terem deixado de existir quaisquer efeitos susceptíveis de serem acautelados com o deferimento daquele meio cautelar.
Data de Entrada:02/25/2005
Recorrente:A. e outros
Recorrido 1:Vereador do Pelouro de Planeamento e Gestão Urbanística da C. Municipal de Viana do Castelo
Recorrido 2:C.
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Pedido de Suspensão de Eficácia (LPTA) - Rec. Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Negar provimento ao recurso
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO
ASSOCIAÇÃO … e outros, todos devidamente identificados nos autos, inconformados vieram interpor recurso jurisdicional da sentença do TAC do Porto – 1º Juízo, datada de 06/01/2005, que julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, decisão essa proferida nos autos de suspensão de eficácia deduzidos contra o despacho do Sr. VEREADOR COM PELOURO DO PLANEAMENTO E GESTÃO URBANÍSTICA DA CÂMARA MUNICIPAL DE VIANA DO CASTELO de 14/08/2002, que, em favor da contra-interessada “C…, S.A.”, igualmente identificada nos autos, licenciou a construção dum edifício composto de 5 pisos destinados a centro comercial e a um centro coordenador de transportes.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 525 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
1.ª (…) A licença de construção é um acto de eficácia duradoura, que assegura a legitimidade da existência e da utilização dos edifícios feitos de acordo com as suas especificações.
2.ª (…) A autorização de utilização de um edifício sujeito a licenciamento apenas serve para controlar a conformidade das obras com a licença de construção.
3.ª (…) A autorização de utilização é um acto que, não tendo qualquer autonomia constitutiva em relação à licença de construção que a antecede, depende absolutamente desta, tanto no plano procedimental como no substancial.
4.ª (…) Desta relação de dependência, que se manifesta em termos de estreita prejudicialidade, emerge uma consequência inelutável: suspensa a eficácia da licença de construção, soçobra automaticamente a autorização de utilização.
5.ª (…) A resolução do órgão requerido prevista no art. 80.º/1 da LEPTA apenas inibe o efeito processual da suspensão provisória da execução do acto suspendendo, não impedindo (antes pressupondo) o prosseguimento da lide em ordem ao conhecimento do pedido de suspensão de eficácia.
6.ª (…) Assim, não obstante emitida a autorização de utilização e proferida a resolução prevista no art. 80.º/1 da LEPTA, a eventual suspensão da eficácia da licença de construção suspendenda nos autos determina a imediata cessação da utilização do edifício construído pela requerida particular.
7.ª (…) Tal cessação de utilização, na medida em que assegura cautelarmente alguns dos interesses em nome dos quais os recorrentes se apresentam a pleitear, é o bastante para assegurar a utilidade no prosseguimento da lide.
8.ª (…) Não se verifica, portanto, a inutilidade superveniente da lide, ao contrário do que se julgou na decisão recorrida.
9.ª (…) O tribunal a quo, ao julgar no sentido da inexistência de utilidade no prosseguimento da lide, violou o acórdão já proferido nos autos pelo Pleno da 1.ª Secção do STA, na parte em que, em sentido contrário, com força de caso julgado, já se havia pronunciado sobre a mesma questão. (…).”
Terminam concluindo no sentido da “(...) revogação da decisão recorrida e o consequente decretamento da baixa dos autos à primeira instância, a fim de aí, finalmente, ser proferida decisão de mérito. (…).”
O ente público agravado apresentou contra-alegações (cfr. fls. 543 e segs.), nas quais pugna pela manutenção do julgado e pela total improcedência das conclusões antecedentes com consequente improcedência do recurso “sub judice”.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso (cfr. fls. 556).
Sem vistos, dado o disposto no art. 78º, n.º 4 da LPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (C.P.C.) “ex vi” art. 102º da L.P.T.A..
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se na situação vertente ocorre inutilidade superveniente da lide dos autos de suspensão de eficácia “sub judice”, como foi entendido na decisão recorrida, e, nessa medida, aferir da bondade daquela decisão judicial.
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3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultou assente o seguinte quadro factual:
I) Os autos “sub judice” têm por objecto ou visam a suspensão de eficácia do despacho do Sr. Vereador com Pelouro do Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Viana do Castelo, datado de 14/08/2002, que, em favor da contra-interessada “C…, S.A.”, licenciou a construção dum edifício composto de 5 pisos destinados a centro comercial e a um centro coordenador de transportes;
II) Tal acto foi objecto de resolução fundamentada a que alude o art. 80º, n.º 1 da LPTA (cfr. fls. 1602 e 1603 do PA apenso que aqui se dão integralmente por reproduzidas), resolução essa que não foi objecto de impugnação;
III) A obra encontra-se actualmente concluída e em pleno funcionamento como centro comercial e estação inter modal, tendo para o efeito sido emitido licença de utilização através do alvará n.º 531/2003, de 12/11/2003 (cfr. fls. 482 e 483 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
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3.2. DE DIREITO
Face à factualidade tida por assente cumpre, pois, entrar na apreciação dos fundamentos do presente recurso jurisdicional e aferir da bondade do decidido.
Sustentam os recorrentes que a decisão judicial em crise contraria o regime legal decorrente dos arts. 80º da LPTA, 287º, al. e) do CPC e, bem assim, o decidido pelo STA no acórdão inserto nos autos a fls. 468 a 475, já que a “(…) licença de construção é um acto de eficácia duradoura, que assegura a legitimidade da existência e da utilização dos edifícios feitos de acordo com as suas especificações (…), a “(…) autorização de utilização de um edifício sujeito a licenciamento apenas serve para controlar a conformidade das obras com a licença de construção (…)”, sendo que a mesma “(…) é um acto que, não tendo qualquer autonomia constitutiva em relação à licença de construção que a antecede, depende absolutamente desta, tanto no plano procedimental como no substancial (…)”, pelo que a “(…) resolução do órgão requerido prevista no art. 80.º/1 da LEPTA apenas inibe o efeito processual da suspensão provisória da execução do acto suspendendo, não impedindo (antes pressupondo) o prosseguimento da lide em ordem ao conhecimento do pedido de suspensão de eficácia (…)”, pois, “(…) não obstante emitida a autorização de utilização e proferida a resolução prevista no art. 80.º/1 da LEPTA, a eventual suspensão da eficácia da licença de construção suspendenda nos autos determina a imediata cessação da utilização do edifício construído pela requerida particular (…)”, cessação essa “(…) que assegura cautelarmente alguns dos interesses em nome dos quais os recorrentes se apresentam a pleitear, é o bastante para assegurar a utilidade no prosseguimento da lide. (…).”
Temos, para nós, que a presente argumentação não se afigura procedente.
Desde logo, não se vislumbra que ocorra violação do caso julgado formado pelo acórdão do STA em referência já que a realidade factual e condicionalismos no âmbito do qual o mesmo foi produzido é diversa daquela que foi objecto de apreciação e consideração na decisão recorrida.
Com efeito, pode ler-se a este propósito no acórdão daquele Venerando que “(…) Defende a recorrida que (…) que qualquer decisão que venha a ser proferida sobre a suspensão de eficácia do acto impugnado não terá qualquer interesse para os recorrentes, uma vez que está concluída a construção do edifício por tal acto licenciado, achando-se já em funcionamento as lojas nele instaladas. Pelo que a lide se teria tornado supervenientemente inútil.
Em sentido contrário, sustentam os recorrentes, em primeiro lugar, que, tratando-se de recurso para uniformização de jurisprudência, a decisão que vier a se ser proferida servirá, para além, próprio interesse das partes, o interesse público da segurança jurídica. E, para além disso, defendem que, constituindo a licença de construção pressuposto essencial de outros actos administrativos procedimentalmente ulteriores, designadamente a licença de utilização, a eventual suspensão de eficácia do acto de licenciamento, não podendo já impedir a consumação da construção, teria, pelo menos, o efeito imediato de impossibilitar a sua utilização. O que se revestiria de inequívoca utilidade para os interesses que defendem no recurso contencioso.
O primeiro dos argumentos dos recorrentes não procede.(…)
Todavia, assiste razão aos recorrentes, quando defendem que, apesar de já construído o edifício, a eventual suspensão de eficácia do acto de licenciamento continuaria a revestir-se de utilidade para os interesses que defendem.
Com efeito, caso venha a ser decretada, por via do eventual provimento do presente recurso e consequente prosseguimento dos autos em que foi requerida, a suspensão de eficácia do acto de licenciamento contenciosamente impugnado obstará, pelo menos até que seja proferida decisão final no recurso contencioso, à legalização da utilização do edifício construído (Nos termos do artigo 6º2, do DL 555/99, de 16.12, na red. do DL 177/01, de 4.6, a autorização de utilização, aí prevista, «destina-se a verificar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado e com as condições de licenciamento ou autorização» (nº 2)). Que ficará, assim, menos disponível para o comércio jurídico.
Ora, esse efeito da eventual decisão de suspensão de eficácia, de impossibilitar a utilização, em termos legais, do questionado edifício, parcialmente destinado ao comércio, corresponde naturalmente à satisfação de um relevante interesse dos recorrentes, que não querem ver aumentado o número dos espaços comerciais, com a inerente alteração das actuais condições de concorrência.
Assim sendo, conclui-se que a lide mantém utilidade, improcedendo a questão a propósito suscitada pela entidade recorrida.(…).”
Ora, conforme deriva do confronto da factualidade considerada e assente no acórdão com a realidade agora fixada e que resulta dos autos, a obra cujo despacho de licenciamento de construção foi objecto deste pedido de suspensão de eficácia mostra-se concluída e foi emitido o alvará/licença de utilização, licenciamento de utilização este que à data em que o acórdão foi proferido até já existia mas do mesmo não havia sido dado conhecimento nos autos (cfr. doc. de fls. 482/483).
Por outro lado, salvo melhor entendimento parece-nos que do referido acórdão se pode inferir que a utilidade dos presentes autos existia à data uma vez que não havia ainda licença de utilização, pelo que o deferimento do pedido de suspensão de eficácia do acto licenciador da construção impediria ou obstaria à emissão da decisão a deferir o pedido de licença de utilização da obra em questão.
Tal realidade, todavia, não existia e não existe porquanto a construção em crise já havia sido objecto de acto licenciador da sua utilização, realidade que importava, agora, considerar e dela extrair as consequências legais e processuais.
Constitui jurisprudência uniforme do STA que os procedimentos administrativos de licenciamento da edificação e de licença ou autorização de utilização são procedimentos autónomos e com tramitação própria (cfr. entre outros, Acs. de 07/12/1999 - Proc. n.º 45274, de 25/06/2003 - Proc. n.º 1009/03, de 18/03/2004 - Proc. n.º 0156/04 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Daí que a emissão ou recusa de licença de utilização apresenta plena autonomia do acto de licenciamento da construção, podendo assentar em razões que não se prendem com a existência ou não daquela licença.
Conforme se pode ler no acórdão do STA de 25/06/2003 supra citado:
“(…) Quer no domínio da lei antiga, quer no domínio da lei nova, o licenciamento da obra e a autorização de utilização são realidades diversas e com finalidades distintas.
O licenciamento da obra visa assegurar o respeito pelo direito público da construção dos edifícios (normas técnicas, ambientais, de ordenamento, de salubridade, etc.) e define os termos em que é descondicionado o exercício do ius aedificandi do requerente (vide arts. 15°, 17° e 63° do DL n.° 445/91 de 20.11 e arts. 11° n.° 1 e 24° do DL n.° 555/99 de 16.12).
A autorização de utilização destina-se a verificar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado e com as condições do licenciamento (arts. 26° n.° 2 do DL n.° 445/91 e 62° n.° 2 do DL n.° 555/99).
A esta dualidade de natureza correspondem procedimentos administrativos autónomos, embora conexos, com tramitações próprias e que se extinguem, cada um deles, com a prolacção de um acto administrativo separado que se não confunde com o outro (vide arts. 20° a 22° e 26° a 28° do DL 445/91 e arts. 19° a 24°, 26° e 62° a 66° do DL 555/99).
A individualidade dos procedimentos é ainda corroborada pela circunstância de a eventual desconformidade da obra com o projecto aprovado deixar incólume a validade do licenciamento da edificação e de o acto de licenciamento da obra e o acto de autorização da utilização do edifício serem titulados por alvarás distintos, com especificações próprias (cfr. arts. 21º, 22°, 26° e 28° do DL n.° 445/91 e art. 77° do DL 555/99)
Aliás, tendo em conta a finalidade da autorização de utilização dos edifícios, ou fracções deles, o envolvimento das duas situações num procedimento singular a culminar com um único acto final era uma solução logicamente inaceitável. Se a autorização de utilização visa verificar da conformidade da obra feita com o projecto aprovado, esta finalidade implica a necessidade lógica de um anterior acto definitivo do licenciamento da edificação, praticado com precedência do procedimento adequado, no qual está cumprida a respectiva fase constitutiva e esgotada a competência dispositiva do órgão decisor que só a poderá retomar num novo procedimento de impugnação ou de revogação. (…).”
Presente esta realidade quanto à natureza dos procedimentos de licenciamento de edificação e de utilização temos, por outro lado, que a eficácia de qualquer acto administrativo é a aptidão dele para produzir os efeitos a que a sua natureza o inclina.
Ora, à luz dos considerandos tecidos temos que, efectivamente, deixou de haver utilidade no prosseguimento da presente lide.
Com efeito, licenciada que está a utilização da edificação cujo acto licenciador de construção é objecto de impugnação nos autos a decisão quanto à eficácia deste último esgotou-se no preciso momento em que ocorreu o licenciamento da utilização visto ter deixado de haver uma eficácia que pudesse servir de objecto ao pedido de suspensão, não fazendo sentido persistir-se na paralisia de efeitos que já não existiam.
A tal conclusão não obsta o que se mostra disposto nos arts. 80º e 81º da LPTA.
Desde logo e quanto ao art. 80º da LPTA, houve resolução fundamentada não impugnada que permitiu o prosseguimento da execução da obra e do procedimento administrativo de edificação e licenciador de utilização.
Por outro lado e quanto ao art. 81º do mesmo diploma (preceito que nos pode fornecer um subsídio interpretativo de ordem geral), temos que do mesmo resulta que a execução do acto suspendendo não esgota necessariamente os efeitos que dele possam promanar, prevendo-se a possibilidade de se decretar a suspensão desses efeitos excrescentes do acto já executado.
Como doutamente se sustentou no acórdão do STA de 17/04/2002 (Proc. n.º 432-A/02 in: «www.dgsi.pt/jsta») “(…) Isto significa que a eficácia a paralisar através de providências do género da presente não se reduz forçosamente aos efeitos próximos do acto, domínio em que «recte» se inclui a actividade executiva tendente a conferir-lhe exequibilidade prática; mas que aquela eficácia, susceptível de suspensão, tem de ser encarada num mais lato sentido, que inclua os efeitos cuja produção se deva ainda reportar ao acto, seja apesar da execução, seja através da execução.
A determinação dessa espécie de efeitos terá de ser realizada «in concreto», pois tudo depende da natureza do acto que esteja em causa, do alcance da execução que ele recebeu e da fisionomia dos interesses que o requerente da suspensão com ela vise tutelar. E, numa indagação desse tipo, nunca poderão olvidar-se as potencialidades abstractas do meio processual utilizado, pois é suposto que os figurinos processuais sirvam harmoniosamente os fins substantivos a que se inclinam, em vez de serem estes a amoldar-se desajeitadamente àqueles (cfr. o art. 2º, n.º 2, do CPC). (…).” [cfr. neste sentido, Acs. daquele mesmo Tribunal de 30/07/2003 - Proc. n.º 1276/03, de 08/05/2002 - Proc. n.º 551/02, de 10/07/2002 - Proc. n.º 550/02, de 30/04/2003 (Pleno) - Proc. n.º 1072-A/02, de 30/07/2003 - Proc. n.º 1276/03 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Ora na situação vertente, com a emissão do acto licenciador da utilização da edificação em crise e cujo licenciamento da construção é objecto de pedido de suspensão de eficácia neste processo, deixaram de existir efeitos susceptíveis de serem acautelados com o deferimento do presente meio cautelar de suspensão da execução.
Não pode, assim, concluir-se que, na situação concreta, ainda existam efeitos susceptíveis de serem suspensos e dos quais resulte uma qualquer utilidade na tutela dos direitos e interesses que fazem parte da esfera jurídica dos requerentes.
Ora a utilidade do meio corresponde à sua utilidade específica, não podendo aquela utilidade ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer.
Presentemente, nenhuns efeitos existem que possam ser alvo da medida paralisadora que vem requerida, pelo que a lide se tornou impossível.
A impossibilidade superveniente da lide é causa de extinção da instância (art. 287º, al. e), do CPC “ex vi” art. 01º da LPTA.).
Assim, é de manter a douta decisão recorrida improcedendo, por conseguinte, as conclusões formuladas pelos recorrentes.
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4. DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em negar total provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelos recorrentes, fixando-se nesta instância a taxa de justiça em 150 € e a procuradoria em 50%.
Restituam-se os suportes informáticos gentilmente disponibilizados pelos ilustres mandatários das partes.
D.N..
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Porto, 2005/04/21
Ass. Carlos Carvalho
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia