| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
Os Recorrentes, Município ... e [SCom01...], SA com demais sinais nos autos, interpuseram recursos jurisdicionais da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Porto, que julgou parcialmente procedente a impugnação judicial apresentada, pela sociedade [SCom01...], SA, relativa a liquidação de taxas urbanísticas efetuada no processo de licenciamento de obras n.º ...6..., no montante de € 487.724,02.
A) DO RECURSO DO Município ...
O Recorrente, Município ..., não se conformou com a decisão tendo interposto o presente recurso formulou nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem:
“(…)
i. Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou parcialmente procedente a impugnação judicial e, em virtude disso, determinou a anulação da liquidação impugnada na parte em que não considerou a redução de 50% da taxa de compensação, com a consequente restituição do valor pago, acrescido de juros indemnizatórios.
ii. Ao decidir que a liquidação impugnada padecia de erro quanto aos pressupostos de direito por falta de aplicação da taxa de compensação, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento de direito, por errónea interpretação e aplicação do n.º 8, do artigo G/14, do Código Regulamentar do Município do Porto.
iii. A vexata quaestio do presente recurso prende-se em apurar se o legislador, no n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, estabeleceu como único pressuposto, para aplicação da redução de 50% da taxa de compensação, o facto de o Município prescindir da integração no domínio público da totalidade ou partes das áreas a ceder, no caso de na operação urbanística prever a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva.
iv. O n.º 1, do artigo 79.º, do RPDM, estabelece as áreas de cedência a compensação, acrescentando o n.º 3, do referido artigo, quais as características que as mesmas devem apresentar em termos de continuidade e dimensão mínima.
v. Irremediavelmente, se conclui, que a aplicação do n.º 1, do artigo 79.º, do RPDM, deverá ser realizada em conjugação com o n.º 3 daquele artigo.
vi. Como é sabido, subjacente à redução da taxa de compensação a que se reporta o artigo n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, está subjacente o princípio da equivalência.
vii. Estas exigências, relacionadas com o princípio da equivalência, que presidiram à redação artigo G/14, n.º 8, do CRMP, só se justificam com a verificação cumulativa da existência de áreas destinadas a espaços verdes e espaços de utilização com determinadas dimensões e características.
viii. Em suma, a aplicação da redução prevista no n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, está dependente da verificação da preexistência de áreas destinadas a espaços verdes e espaços de utilização coletiva com características e dimensão mínimas, como decorre, aliás, do artigo 79.º, do RPDM.
ix. Na interpretação da lei há, assim, que atender ao elemento literal, lógico, sistemático e histórico.
x. Apesar de a letra da lei ser o primeiro estádio da interpretação, funcionando simultaneamente como ponto de partida e limite de interpretação para determinar o alcance de uma lei, o intérprete não pode limitar-se ao sentido aparente e imediato que resulta da conexão verbal tendo de buscar o pensamento legislativo há que descer à essência do texto e desenvolvê-la em todas as direções possíveis
xi. Entende o Recorrente que, no que importa à interpretação do artigo 8.º, do G/14, do CRMP, deverá ser realizada uma interpretação extensiva, que visa corrigir uma desconformidade entre a letra da lei e o pensamento do legislador, por este não ter expressado na lei menos daquilo que pretendia, não abarcando todas as situações que queria disciplinar, não abarcando todas as situações que queria disciplinar.
xii. É apodítico, que o n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, a letra da lei faz apenas referência que, para aplicação da redução de 50% do valor da taxa compensatória, é necessário a “existência de áreas de natureza privada destinada a espaços verdes de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva”.
xiii. Contudo, logo no início do referido da norma, é expressamente referido que “Quando, nos termos do n.º 1, do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder (…)”.
xiv. Ora, como já referido, na determinação das áreas de cedências a compensações é, sempre, necessário atender às características da sua dimensão e continuidade (n.ºs 1 e 3, do artigo 79.º, do RPDM).
xv. Estes pressupostos, estabelecidos no artigo 79.º do RPDM, tem uma estreita relação com o princípio da equivalência subjacente à redação do n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, como já melhor densificado.
xvi. Entendimento contrário, tal como consagrado na sentença recorrida, desvirtua, por completo, o pensamento legislativo que se pretendeu consagrar no artigo G/14, n.º8, do CRMP, com a aplicação da redução de 50% da taxa de compensação.
xvii. Por todo o exposto, deverá sentença que determinou a anulação da liquidação impugnada na parte em que não considerou a redução de 50% da taxa de compensação e, consequentemente, a restituição do valor pago, acrescido de juros indemnizatórios, revogada com as devidas e legais consequências.
TERMOS EM QUE,
Deverá revogar-se nos termos expostos a sentença recorrida, com as legais consequências, com o que será feita sã e costumeira justiça!.(…)”
A Recorrida - [SCom01...], S.A., - contra-alegou tendo formulado as seguintes conclusões:
“(...)
1.ª O Recorrente defende uma pretensa “interpretação extensiva” - que melhor se qualificará, como veremos infra, como corretiva - do disposto no n.º 8 do artigo G/14 do Código Regulamentar do Município do Porto (doravante, CRMP), segundo o qual a redução em 50% da taxa de compensação só teria lugar nos casos em que se verificassem os requisitos de “dimensão” e “características” definidos no n.º 3 do artigo 79.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal do Porto (doravante, RPDMP).
2.ª O n.º 8 do artigo G-14.º do CRMP, aqui objeto de interpretação, apenas refere literalmente o seguinte “quando, nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva, a compensação calculada de acordo com os critérios definidos no presente Código é reduzida em 50%”.
3.ª O n.º 1 do artigo 79.º do RPDMP, a única disposição citada literalmente n.º 8 do artigo, dispõe que “sem prejuízo do dever do pagamento de taxa de compensação, nos termos definidos em regulamento, o município pode prescindir, no todo ou em parte, da integração no domínio público das áreas calculadas de acordo com os parâmetros definidos no artigo anterior, nas seguintes situações: a) Se o prédio a lotear já estiver servido por infraestruturas; b) Se se revelar desnecessária a integração no domínio público de áreas verdes, de utilização coletiva ou de equipamentos, face às condições urbanísticas do local e à sua dotação com áreas públicas desta natureza; c) Se os parâmetros referidos no artigo anterior forem cumpridos com parcelas de natureza privada”.
4.ª Se bem compreendemos o sentido da redução prevista no n.º 8 do artigo G-14.º do CRMP foi intenção expressa dos órgãos com competência regulamentar nesta matéria discriminar de forma positiva as situações em que existam espaços verdes de natureza privada com uma redução única de 50% do valor da taxa devida - isto é, sem qualquer critério de proporcionalidade ou pro rata em relação à “dimensão” das áreas de cedência privadas ou em relação a quaisquer outras exigências - daquelas outras em que não são previstas no prédio objeto da operação urbanística quaisquer áreas privadas correspondentes às áreas de cedência públicas.
5.ª Decorre do ponto 8) da factualidade assente, “no ponto n.º 22 o requerente refere está previsto em projecto a existência de 1267,20m2 de área destinada a estes fins e que o município prescindiu integração no domino público e da consequente cedência da totalidade destas áreas. Na apreciação técnica do projecto de arquitetura (...10/CM... e ...01...) e na proposta de deliberação final (...02...), não foi feita qualquer referência acerca da existência de áreas da natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva” (…) A determinação das áreas de cedência a compensações estão regulamentadas no artigo 79.º do RPDM, sendo que as suas características e dimensionamento constam do n.º 3 do Artigo 79.º do RPDM. As áreas destinadas a áreas verdes e espaços de utilização colectiva devem apresentar continuidade e parcelas mínimas, consoante a dimensão da área apurada a ceder. Determina-se na alínea a) do n.º 3 que, quando as áreas a ceder forem superiores a 2000m2, a área mínima continua não poder ser inferior a 2000m2, devendo qualquer das suas dimensões ser superior a 25m. No projecto de arquitectura aprovado não se verifica nenhuma destas situações. De facto as zonas ajardinadas e espaços de circulação desenhados no interior do prédio, possuem área e dimensões inferiores. Não têm estas características”.
6.ª O próprio Recorrente veio mais tarde a admitir expressamente que o projeto aprovado prevê a “existência de áreas da natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva”, contudo, acrescentou que a redução prevista na lei só deve ser aplicada quando cumpridas as exigências de “dimensão” e “características” previstas no n.º 3 do artigo 79.º do RPMP, simplesmente, essa sua interpretação do disposto no n.º 8 do artigo G/14.º da Parte G do Código Regulamentar do Município ... não resulta nem do texto da disposição regulamentar em causa nem da intenção dos órgãos com competência regulamentar nesta matéria.
7.ª Não resulta do texto da disposição regulamentar, desde logo porque o n.º 8 do artigo G-14.º do CRMP, aqui objeto de interpretação, dispõe como deveria, para dar cobertura a tal interpretação corretiva, que “quando, nos termos do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva, a compensação calculada de acordo com os critérios definidos no presente Código é reduzida em 50%”.
8.ª A letra da disposição legal ou regulamentar é um elemento importante na medida em que constitui o ponto de partida, mas também o “limite à interpretação da lei”, não podendo ser considerado o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal (artigo 9.º, n.º 2 do Código Civil). Acresce que, conforme determina o n.º 3 do citado artigo 9.º do Código Civil deve presumir-se que que o autor da norma consagrou as soluções mais adequadas.
9.ª A interpretação do disposto no Código Regulamentar defendida pelo Recorrente no presente recurso não resulta igualmente da intenção dos órgãos com competência regulamentar nesta matéria à luz da “fundamentação” da isenção prevista no n.º 8 do artigo G/14.º da Parte G do Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010 (publicada a p. 20387 do Diário da República n.º 75, 2.ª Série).
10.ª Assim sendo, bem andou o Tribunal a quo ao citar o saudoso Prof. Batista Machado, ao referir que “a letra da lei é, naturalmente, o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe, “desde logo, uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio ou, pelo menos, qualquer -correspondência” ou ressonância nas palavras da lei”, sendo a letra da lei, o texto da norma, o limite da sua interpretação, conforme Baptista Machado (in Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina Coimbra, 1990, pág. 182)”.
11.ª De facto, como bem refere o Tribunal a quo “atendendo ao texto da norma, assim como aos demais normativos legais aqui enunciados, considera o Tribunal que do preceito legal sob apreciação não decorre qualquer restrição à redução pretendida, uma vez que, da norma não se depreende a obrigatoriedade da existência de áreas com as dimensões mínimas estabelecidas, por forma a verificar-se a redução da taxa. Com efeito, não se antevê que do texto da norma decorra como pressuposto a existência de determinada área destinada a cedência, dele decorrendo tão só a necessidade de se verificar -a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva. Ora, é consabido que onde a lei não distingue não cabe ao intérprete distinguir”.
12.ª Para mais, nem a intenção dos órgãos com competência regulamentar nesta matéria alguma vez poderia a de restringir a redução fixada na percentagem única de “50 %” prevista na norma regulamentar ao cumprimento das exigências de “dimensão” e “continuidade” previstas no n.º 3 do artigo 79.º do RPMP, até porque, a ser assim, a construção da norma destes moldes sempre seria manifestamente inconstitucional por violar o princípio da proporcionalidade previstos nos artigos 2.º, 18.º, n.º 2, 241.º e 266.º, n.º 2 da Constituição e no artigo 4.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
13.ª A ser intenção dos órgãos com competência regulamentar nesta matéria subordinar a redução da taxa ao cumprimento das exigências de “dimensão” e “continuidade” previstas no n.º 3 do artigo 79.º do RPMP estabeleceria, para não violar o princípio da proporcionalidade legal e constitucionalmente consagrado a que está obrigado, ao invés de uma redução através de uma taxa única de 50 %, uma taxa proporcional ou pro rata à área de espaços privados, de natureza equivalente às áreas de cedência públicas, criados no prédio objeto da operação urbanística, mas nada disso foi feito pelos órgãos com competência regulamentar nesta matéria.
14.ª A aplicação de uma norma retirada do n.º 8 do artigo G-14.º do CRMP pelo Tribunal ad quem da qual decorra a obrigação de cumprimento das exigências de “dimensão” e “continuidade” previstas no n.º 3 do artigo 79.º do RPMP sem que o cumprimento dessa exigência fosse devidamente acompanhado de uma taxa proporcional ou pro rata à área de espaços privadas, de natureza equivalente às áreas de cedência públicas, efetivamente criados no prédio objeto da operação urbanística sempre seria manifestamente inconstitucional por violar o princípio da proporcionalidade previstos nos artigos 2.º, 18.º, n.º 2, 241.º e 266.º, n.º 2 da Constituição e no artigo 4.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
15.ª Alega o Recorrente ipsis verbis que “o consagrado na sentença recorrida, desvirtua, por completo, o pensamento legislativo que se pretendeu consagrar no artigo G/14, n.º 8, do CRMP, com a aplicação da redução de 50% da taxa de compensação”, resta saber onde consta a “fundamentação” escrita, constante da proposta da câmara municipal ou da aprovação efetuada pela assembleia municipal, de onde se possa retirar inequivocamente, como alegado, que foi intenção dos órgãos municipais com competência regulamentar que a “aplicação da redução prevista no n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, está dependente da verificação da preexistência de áreas destinadas a espaços verdes e espaços de utilização coletiva com características e dimensão mínimas” previstas no n.º 3 do artigo 79.º do RPMP.
16.ª Ainda que se ultrapasse a barreira intransponível dos limites da letra do preceito regulamentar, a verdade é que o a contraparte nem se dignou a provar documentalmente nos presentes autos que tenha sido intenção dos órgãos com competências regulamentar municipal que a “aplicação da redução prevista no n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, está dependente da verificação da preexistência de áreas destinadas a espaços verdes e espaços de utilização coletiva com características e dimensão mínimas” previstas no n.º 3 do artigo 79.º do RPMP.
17.ª A matéria de facto provada nos presentes autos, pelo contrário, revela inequivocamente é que esse entendimento interpretativo não decorreu de qualquer fundamentação geral e abstrata preconizada pelos órgãos com competências regulamentar municipal nesta matéria (pois tal factualidade não consta provado nos autos), mas sim da cabeça dos órgãos e serviços que promoveram a liquidação da taxa quando colocado perante o casuísmo individual do caso concreto.
18.ª O princípio da equivalência jurídica que decorre do n.º 2 do artigo 20.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais e do artigo 4.º e da al. c) do artigo 8.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, serve apenas para fixar e limitar o “valor da taxas” à luz do “custo da actividade pública local ou o benefício auferido pelo particular” designadamente “os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local”, não serve, como é evidente, para fundamentar isenções totais ou parciais das taxas.
19.ª Em face de todo o exposto, não podendo o Tribunal a quo adoptar uma interpretação do preceito regulamentar que não tem na sua letra um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, sem ultrapassar os limites da função jurisdicional por forma a atuar como legislador e não tendo sequer a contraparte logrado provar nos presentes autos ter sido intenção dos órgãos com competências regulamentar municipal que a “aplicação da redução prevista no n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, está dependente da verificação da preexistência de áreas destinadas a espaços verdes e espaços de utilização coletiva com características e dimensão mínimas” previstas no n.º 3 do artigo 79.º do RPMP, bem andou o Tribunal a quo em “concluir que a Impugnante tem direito à redução de 50% da taxa devida ao abrigo do disposto no n.º 8 do artigo G/14 do CRMP”.
20.ª O n.º 2 do artigo 95.º do CPTA, aplicável ao presente processo ex vi da al. c) do artigo 2.º do CPPT, esclarece que, para proteção dos interesses da parte ativa na relação processual (prevenindo a morosidade processual decorrente de sucessivos recursos, sucessivas baixas do processo à primeira instância e a eventual renovação do ato impugnado sem o vicio conhecido) e sem prejuízo da ordem de conhecimento expressa no artigo 124.º do CPPT, “nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório”.
21.ª Assim, prevenindo a hipótese de procedência das questões suscitadas pela Recorrente - o que só por absurdo e por mero dever de patrocínio se admite - desde já se requer, na presente alegação, a título subsidiário que este Tribunal Central Administrativo conheça da nulidade por omissão de pronuncia quanto à “violação do princípio da proporcionalidade” nos termos suscitados pela Recorrida em primeira instância nos termos da interpretação conjugada n.º 2 do artigo 95.º do CPTA, aplicável ao presente processo ex vi da al. c) do artigo 2.º e do artigo 281.º do CPPT, e do n.º 1 do artigo 125.º do CPPT, e da al. d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, ou, noutra perspetiva, prevenindo a hipótese de procedência das questões suscitadas pela Recorrente - o que só por absurdo e por mero dever de patrocínio se admite - desde já se requer, na presente alegação, a título subsidiário que este Tribunal Central Administrativo conheça da “violação do princípio da proporcionalidade” nos termos suscitados pela Recorrida em primeira instância nos termos da interpretação conjugada dos artigo 665.º, n.º 2 e 636.º, n.º 1 e 2, este último aqui aplicável por igualdade ou maioria de razão, ex vi do artigo 281.º do CPPT.
Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis, deverá ser negado provimento ao recurso apresentado quanto à sentença proferida pelo Tribunal a quo, em 30 de dezembro de 2020, com todas as devidas consequências legais, só assim se fazendo o que é de Lei… … e de JUSTIÇA! (…)”.
B) DO RECURSO SUBORDINADO
A Recorrente - [SCom01...], SA - interpôs recurso subordinado, tendo formulado as seguintes conclusões:
1.ª À luz do alegado no presente recurso jurisdicional importar apreciar e decidir se a autarquia atuou em erro sobre os pressupostos de direito, nomeadamente, se é a primeira liquidação da taxa de compensação/taxa pela realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas efetuada pelos serviços municipais - que contabilizou a pré-existência - que é conforme com o direito aplicável ou se é a segunda contabilização das taxas impugnadas nos presente autos - que não contabilizou a pré-existência - que está correta à luz dos preceitos legais e regulamentares aplicáveis.
2.ª Os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanísticas impugnados nos presentes autos foram praticados, conforme alegado pelo Recorrido, ao abrigo dos critérios fixados nos artigos 13.º, 14.º, 36.º e 38.º da Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010 (pp. 20326 e segs.) e no n.º 1 do artigo G/2.º da Parte G do Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010.
3.ª A criação de “taxas municipais” em geral devem ser previstas em regulamento que contenha, sob pena de “nulidade”, uma fundamentação económica da qual se possa deduzir que os valores das várias rubricas não são “superiores” aos “custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local” (cfr. o art. 116.º do CPA1991, os artigos 4.º e 8.º, n.º 2, al. c) do Regime Geral das Taxas da Autarquias Locais e artigo 15.º da Lei das Finanças Locais de 2007).
4.ª A fundamentação económico-financeira visa, portanto, identificar os custos suportados pelo Município com o objetivo de sustentar tecnicamente as decisões da autarquia relativamente às taxas a fixar pelo Município com referência à documentação contabilística e financeira aprovada, com vista ao cumprimento das exigências legais dispostas no Regime Geral das Taxas da Autarquias Locais, em especial, quanto ao disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º que dispõe que o regulamento que crie as taxas deve conter a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente, os custos diretos e indiretos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local
5.ª A tal acresce que, a criação da Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas, está ainda legalmente dependente da aprovação de um regulamento que contenha, nos termos especialmente previstos nas alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, uma fundamentação económica específica onde se preveja o cálculo das taxas previstas em função dos montantes previsto no programa plurianual de investimentos (PPI) municipais na execução, manutenção e reforço das infraestruturas gerais, que pode ser definido por áreas geográficas diferenciadas, prevendo ainda a diferenciação das taxas aplicáveis em função dos usos e tipologias das edificações e, eventualmente, da respetiva localização e correspondentes infraestruturas locais.
6.ª Analisada a Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e, em especial, disposto no Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, verificamos que o valor da Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas e da Taxa devida pela Ausência de Cedências que foi fixado nestes diplomas regulamentares não têm na sua base qualquer fundamentação económico-financeira.
7.ª Os quadros do Anexo G_2 denominado por “Fundamentação económicofinanceira” publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, estão em branco nos seguintes termos (vide pp. 20346 e pp. 20351 do diploma regulamentar publicado em Diário da República).
8.ª Analisada a Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e o disposto no Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, ao abrigo dos quais o atos de liquidação e cobrança das taxas urbanísticas impugnados nos presentes autos foram praticados, verificamos que o valor das taxas que foi fixado nestes diplomas regulamentares não têm na sua base qualquer fundamentação económico-financeira e que a Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas prevista no artigo 36.º da Tabela de Taxas Municipais é também ilegal por não ter sido acompanhada de uma fundamentação económica específica onde se preveja o cálculo das taxas previstas em função dos montantes previsto no programa plurianual de investimentos (PPI) municipais na execução, manutenção e reforço das infraestruturas gerais.
9.ª À data da liquidação das taxas efetuada (em 23 de novembro 2010 e 14 de janeiro de 2011), a Tabela de Taxas Municipais e o Código Regulamentar do Municipio do Porto já devia estar adaptado ao disposto no Regime Geral da Taxas das Autarquia Locais e conter uma fundamentação que explicasse ao intérprete a razão de ser da aplicação ao caso dos autos da taxa de compensação e da taxa pela realização e reforço de infraestruturas urbanísticas, devendo, portanto, considerar-se os referidos regulamentos como revogados nos termos do artigo 17.º do Regime Geral da Taxas das Autarquia Locais, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro.
10.ª Os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos enfermam, desde modo, de ilegalidade consequente e de erro sobre os pressupostos de direito resultante da aplicação das normas ilegais e inconstitucionais contidas na Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e no Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, tendo violado os artigos 3.º, n.º 2, 112.º, n.º 1, 2 e 6, 241.º, 266.º, n.º 2 da Constituição, o artigo 15.º da Lei das Finanças Locais de 2007 e os artigos 8.º, 9.º, 10.º e 17.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
11.ª O Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos enferma de manifesto lapso e erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos nos termos da al. a) do n.º 2 do artigo 616.º do CPC por violação grosseira dos artigos 3.º, n.º 2, 112.º, n.º 1, 2 e 6, 241.º, 266.º, n.º 2 da Constituição, o artigo 15.º da Lei das Finanças Locais de 2007 e os artigos 8.º, 9.º, 10.º e 17.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
12.ª A Taxa devida pela Realização, manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas corresponde à contrapartida devida pelo investimento municipal na realização e manutenção das infraestruturas gerais e equipamentos, sendo fixada em função do montante previsto no programa plurianual de investimentos municipais, tendo ainda em conta a utilização e a tipologia das edificações, as infraestruturas locais que servem a operação urbanística, a sua localização em áreas geográficas diferenciadas, em função da área de construção nova prevista no projeto objeto de controlo prévio nos termos do n.ºs 2 e 3 e das alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (vide ainda a alínea a) do artigo 6.º da Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais).
13.ª A Taxa devida pela Ausência de Cedências, pelo contrário, corresponde a uma compensação a pagar ao município que constitui a contrapartida pela ausência de cedências para espaços verdes ou para equipamento de utilização coletiva e estacionamento nos termos do n.º 4 do artigo 44.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e que é contabilizada em função da área de construção nova prevista no projeto objeto de controlo prévio e de acordo com os parâmetros para o dimensionamento das áreas referidas nos termos previstos no plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território (vide o n.ºs 1 e 2 do artigo 43.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação).
14.ª A pretensão da Requerente, conforme foi dado assente em primeira instância, incide sobre prédio no qual foi construída legalmente em data anterior uma “fábrica, entretanto demolida com a área de 4147m2” (vide o ponto 8) da matéria de facto considerada provada), sem que a referida área de construção pré-existente tivesse sido devidamente descontada no cálculo Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas e na Taxa devida pela Ausência de Cedências.
15.ª O “princípio da proteção do existente” de origem no direito alemão («Bestandsschutz»), criado e desenvolvido pelo Tribunal Administrativo Federal alemão e cuja fundamentação se encontra na garantia constitucional da propriedade privada e no princípio jurídico fundamental da proteção da confiança («Vertauensschutz») foi expressamente acolhido em Portugal através da formulação expressa no n.º 1 do artigo 60.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, tendo sido consagrado na lei uma garantia da existência das edificações pré-existentes de onde se retira grosso modo que “as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes”.
16.ª O n.º 2 do artigo 60.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação consagra em termos ainda mais amplos do que as inicialmente admitidas pela jurisprudência alemã uma garantia de existência ativa, como decorrência do citado princípio geral, do qual decorre que “a licença de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária [quaisquer normas de carácter legal ou regulamentar que tenham entrado em vigor posteriormente à prática dos atos administrativos que licenciaram ou autorizaram a construção da edificação originária, nomeadamente, as normas regulamentares que definem as regras de incidência objetiva e subjetiva, bem como as respetivas isenções, das taxas municipais urbanísticas], desde que tais obras não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação”.
17.ª O princípio da proteção do existente é aqui uma manifestação do princípio geral de direito tempus regit actum, que determina que as condições de validade de um ato ou operação material (a execução de uma obra) ou um ato jurídico (maxime, um ato administrativo), sejam apreciadas à luz do direito vigente à data em que o ato é praticado.
18.ª As normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto (doravante, CRMP) que definem as regras de incidência objetiva e subjetiva, bem como as respetivas isenções, das taxas municipais urbanísticas aplicáveis no concelho ..., constituem normas legais e regulamentares supervenientes à área de construção pré-existente que compunha a fábrica implantada no prédio, entretanto parcialmente demolida (cfr. documentos a fls… no processo administrativo).
19.ª A doutrina refere a propósito do princípio da proteção do existente que “limitando-se a lei a estatuir que as obras de reconstrução ou alteração não poderão ser recusadas com base em normas legais e regulamentares supervenientes, parece de concluir que a viabilidade actual das mesmas deverá ser aferida à luz do quadro legal vigente à data do primitivo licenciamento ou autorização” e que “admite-se, assim, que possam ser licenciadas ou admitidas obras de reconstrução ou de alteração que não cumpram as regras em vigor no momento da decisão, desde que tais obras se referiam a edificações legalmente existentes anteriores à entrada em vigor dessas normas e estas edificações não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança ou salubridade” visando “garantir a recuperação do património construído (e consolidado) já que permite a realização de obras suscetíveis de melhorar as condições de segurança e de salubridade das edificações existentes que, de outra forma, não fosse a instituição deste principio, teriam de ser indeferidas”.
20.ª Constitui facto público e notório que as obras projetadas objeto do pedido de licenciamento “não agravam a desconformidade com as normas em vigor” ou, pelo menos, terão como “resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação” existente naquele local (cfr. documentos a fls… no processo administrativo), pelo que, à luz do exposto n.º 2 do artigo 60.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, é manifesto concluir que a Recorrente poderá, se assim entender, «alterar» ou «reconstruir» a «edificação pré-existente» porque a mesma foi construída legalmente em data anterior com uma área total de construção de cerca de 4.147,00 m², mesmo que a edificação em causa esteja em contradição ou sujeita a novas prescrições legais e regulamentares, maxime, em matéria de taxas urbanísticas.
21.ª Ao direito de «alterar» ou «reconstruir» a «edificação pré-existente» não pode o Município ... opor à Recorrente quaisquer «normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária», designadamente, as normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto, que definem as regras de incidência objetiva e subjetiva, bem como as respetivas isenções, das taxas municipais urbanísticas aplicáveis, pois estas disposições são manifestamente supervenientes à «edificação pré-existente».
22.ª À luz desse direito de «alterar» ou «reconstruir» a «edificação pré-existente», o facto de a «pré-existência» já não se encontrar no prédio não pode ser motivo para os serviços municipais contabilizarem como área bruta da operação urbanística, para efeitos de cedências e taxas, toda a área de construção que resulta da pretensão em apreço, ignorando a circunstância de, anteriormente, o prédio já ter sido objeto de uma intervenção urbanística.
23.ª À luz desse direito de «alterar» ou «reconstruir» a «edificação pré-existente», o facto da área de construção «pré-existente» já não se encontrar implantada no prédio - ou encontrar-se implantada no prédio com «alterações» - não pode ser motivo para os serviços municipais contabilizarem essa área como se fosse uma área de construção nova, sem qualquer antecedente edificado, para efeitos de cálculo das cedências e demais taxas urbanísticas, ignorando a circunstância de, anteriormente, o prédio já ter sido objeto de uma intervenção urbanística consolidada ao abrigo do direito anterior.
24.ª A “pré-existência” teve o seu enquadramento próprio, tendo o seu impacto urbanístico - que na lei atual motiva a obrigação de cedências ao domínio municipal e a eventual cobrança de taxas de compensação em seu lugar - sido devidamente equacionado ao tempo da sua execução e aferido “à luz do quadro legal vigente à data do primitivo licenciamento ou autorização” (cfr. João Pereira Reis e Margarida Loureiro, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Anotado, 2002, p. 165).
25.ª A questão da limitação da ponderação à sobrecarga efetiva de determinada operação urbanística foi inclusivamente assumida pela Câmara Municipal 2... quando, fixando a interpretação dos artigos 6.º e 121.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação de Lisboa, concluíram que “por uma questão de coerência, atenta a razão de ser da norma do artigo 6.º do RMUEL, parece não haver dúvidas de que, num caso como noutro, deverá ser tida em conta a preexistência, para efeito da determinação das cedências a que uma determinada operação urbanística com impacte relevante ou semelhante a loteamento está sujeita. Assim, tratando-se de obras de ampliação, os cálculos devem incidir apenas sobre a parte ampliada. Tratando-se de obra nova, os cálculos deverão incidir sobre a diferença entre a construção nova e a preexistente” (destaque da nossa responsabilidade; cfr. doc. n.º 15, junto com a petição inicial).
26.ª O raciocínio presente nestas normas interpretativas é precisamente o mesmo que acima se expôs, e que, na posição impressiva dos serviços da Câmara Municipal 2..., assenta na seguinte conclusão: “na verdade, se se substitui uma construção existente, que por si implica uma determinada carga sobre as infra-estruturas urbanísticas, não faria sentido não ter em conta a expressão dessa carga urbanística no acto de apuramento dos custos (em termos amplos, entenda-se) da sobrecarga gerada pela construção nova” (destaque da nossa responsabilidade).
27.ª O n.º 1 do artigo G/2.º do Código Regulamentar do Município do Porto determina intuitivamente, a título de uma alegada “isenção” que “os promotores das operações urbanísticas sujeitas a compensação, de acordo com o estabelecido na Tabela de Taxas em anexo ao presente Código, que não impliquem acréscimo de área bruta de construção beneficiam da isenção do pagamento da respetiva taxa”, pelo que, não faz sentido é, à luz do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição, que se pague a compensação quando há um acréscimo da “área bruta de construção” pré-existente, porque bastaria então fazer dois pedidos de licenciamento autónomos e sucessivos (um primeiro mantendo a “área bruta de construção” préexistente, a que se seguiria um segundo pedido de licenciamento quanto à área a ampliar), para que a pré-existência não fosse taxada.
28.ª O Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, por não ter sido descontado a área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) no cálculo Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas e na Taxa devida pela Ausência de Cedências, enferma de manifesto erro na qualificação jurídica dos factos nos termos da al. a) do n.º 2 do artigo 616.º do CPC, e de erro de interpretação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 43.º, do n.º 4 do artigo 44.º, do artigo 60.º, dos n.ºs 2 e 3 e das alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, bem como, da alínea a) do artigo 6.º da Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais e do n.º 1 do artigo G/2.º do Código Regulamentar do Município do Porto, tendo, portanto, violado tais disposições legais.
29.ª As normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto definem o âmbito de incidência objetiva da referida relação jurídico-tributária da Taxa devida pela Realização, manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas e da Taxa devida pela Ausência de Cedências, isto é, o conjunto de situações, pessoais ou reais, previstas pelas normas de incidência tributária que constituem o “facto constitutivo” da relação tributária, denominado unitariamente pelo artigo 36.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária e pelo artigo 14.º do Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais como “facto tributário”.
30.ª As normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto só se devem aplicar a factos tributários posteriores à data da sua entrada em vigor por aplicação dos princípios gerais vertidos no artigo 12.º, n.º 1 e no n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil e do no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária, as normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto só se devem aplicar a factos tributários posteriores à data da sua entrada em vigor por aplicação dos princípios gerais vertidos no artigo 12.º, n.º 1 e no n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil e no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária e nos termos do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa.
31.ª A uma área de construção de uma «edificação pré-existente» não pode o Município ... aplicar agora quaisquer «normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária», designadamente, as normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto que definem as respetivas regras de incidência objetiva e subjetiva.
32.ª O Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, por não ter sido descontado a área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) no cálculo Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas e na Taxa devida pela Ausência de Cedências, enferma de manifesto erro na qualificação jurídica dos factos nos termos da al. a) do n.º 2 do artigo 616.º do CPC, e de erro de interpretação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 43.º, so n.º 4 do artigo 44.º, so artigo 60.º e os n.ºs 2 e 3 e das alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, bem como, a alínea a) do artigo 6.º da Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais, tendo, portanto, violado tais disposições legais.
33.ª O Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, aplicando retroativamente as disposições regulamentares contidas na Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e no Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação destas disposições regulamentares, enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação dos princípios gerais vertidos no artigo 12.º, n.º 1 e no n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil e no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária, no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária e nos termos do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa, tendo violado estas disposições legais e constitucionais
34.ª O Recorrente é titular de direitos adquiridos resultantes de uma construção efetuada ao abrigo de direito anterior - a «edificação pré-existente» com uma área total de construção de cerca de 4.147,00 m² - e que poderia, se assim entendesse, «alterar» ou «reconstruir» ao abrigo do direito anterior, pelo que, é titular de “expectativa legítima de nada ter a pagar a título de contrapartida pela área de construção pré-existente que seria, naturalmente, defraudada “em sentido desfavorável” e de forma “excessivamente onerosa, intolerável, opressiva ou injustificada” pela aplicação retroativa das normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto que definem as regras de incidência objetiva e subjetiva, bem como as respetivas isenções, das taxas municipais urbanísticas aplicáveis, pois estas disposições são manifestamente supervenientes à «edificação pré-existente».
35.ª O Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, aplicando retroativamente as disposições regulamentares contidas na Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e no Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, a uma área de construção préexistente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação destas disposições regulamentares, enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação dos princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei que decorrem implicitamente da ideia de Estado de Direito consagrada no artigo 2.º da Constituição, tendo violado esta disposição constitucional.
36.ª As normas contidas nos artigos 13.º, 14.º, 36.º e 38.º da Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e no n.º 1 do artigo G/2.º e no n.º 1 do artigo G/16.º do Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, da qual retira o Tribunal a quo uma interpretação normativa segundo a qual é admissível a sua aplicação retroativa a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação de tais disposições regulamentares é manifestamente inconstitucional por violar os princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei tributária que decorrem implicitamente da ideia de Estado de Direito e da igualdade consagrados no artigos 2.º 13.º da Constituição e o disposto artigo 103.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, devendo tais normas ser desaplicadas, em sede de fiscalização concreta, pelo Tribunal ad quem.
Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis: a) Deverá, nos termos do artigo 616.º, n.º 2, als. a) do CPC, aplicável ex vi dos artigos 2.º, al. e), 280.º e 281.º do CPPT, a douta decisão recorrida ser reformada com as devidas consequências legais; Ou caso o tribunal a quo assim não o entenda; b) Deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser revogada a decisão recorrida na parte impugnada, ordenando-se a prossecução dos ulteriores termos do processo como é de elementar… … JUSTIÇA!
*
VALOR: fixa-se o valor da sucumbência no recurso subordinado em 358.887,15 € (€ 487.724,02 [valor da ação] - 128.836,87 [valor da redução em 50% da taxa de compensação] = 358.887,15 €).
O Recorrido - Município ... - contra-alegou tendo formulado as seguintes conclusões:
A. Na sequência do recurso de apelação interposto pelo Município ..., veio a aqui Recorrente interpor recurso subordinado da sentença proferido pelo Tribunal a quo na parte em que julgou improcedente a “impugnação quanto às áreas a considerar, mantendo-se no que a esta questão contende a liquidação impugnada”.
B. Contudo, o entendimento do Tribunal a quo, no que importa à decisão que determinou a improcedência do alegado erro sobre os pressupostos de direito no apuramento da taxa de compensação e da TMI é, a nosso ver, justa, bem fundamentada e inatacável, demonstrando uma aplicação exemplar das normas jurídicas.
C. Começa a Recorrente por alegar o manifesto lapso e erro na determinação das normas aplicáveis por parte do Tribunal a quo, no que importa à aplicação da Tabela de Taxas Municipais e do Código Regulamentar do Município do Porto, uma vez que, alegadamente, deveria o mesmo ter considerado que os referidos diplomas encontravam-se revogados por força do disposto do artigo 17.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
D. Recorde-se que a Recorrente impugnou judicialmente o ato que indeferiu tacitamente a reclamação graciosa por si apresentada quanto ao ato de liquidação de taxas municipais, datado de 14.01.2011, no montante de € 487.724,02.
E. Àquela data, encontrava-se em vigor o Código Regulamentar do Município do Porto16, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19.04.2010.
F. Percorrido o referido diploma legal, é possível verificar que nos respetivos anexos17 é prevista a fundamentação económico-financeira do valor das taxas municipais.
G. Pelo exposto, constata-se que foi dado cumprimento ao disposto no artigo 17.º do RGTAL e, deste modo, nunca poderia o Tribunal a quo ter considerado que a Tabela de Taxas Municipais e o CRMP encontravam-se, à data do ato de liquidação, revogados.
H. Assim, deverá improceder, a alegada violação do disposto nos artigos 3.º, n.º 2, 112.º, n.º 1, 2 e 6, 241.º, 266.º, n.º 2 da Constituição, o artigo 15.º da Lei das Finanças Locais de 2007 e os artigos 8.º, 9.º, 10.º e 17.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, com as legais consequências daí decorrentes.
I. Alega ainda a Recorrente que andou mal o Tribunal a quo ao julgar improcedente o erro sobre os pressupostos de direito no apuramento da taxa de compensação e da TMI. Contudo, nenhuma censura merece o entendimento consagrado na decisão recorrida.
Porquanto,
J. Nos termos das disposições legais aplicáveis conclui-se que, para determinar as áreas de cedência, há que atender à área bruta de construção prevista na operação urbanística sujeira a controlo prévio municipal.
K. Como bem refere o Tribunal a quo “a sobrecarga real da ocupação corresponde à área total de construção em que existe um acréscimo de uso por referência ao previamente existente, ou seja, deve ser considerada a área a construir, deduzida a área que não foi demolida. Isto porque, o impacto urbanístico decorre da área agora construída acarretando para o Município encargos de realização e manutenção ou reforço das infraestruturas urbanísticas primárias e secundárias. Com efeito, a área demolida foi alvo de nova construção e apesar de já se ter verificado o 1º impacto urbanístico com a construção inicial, não se pode esquecer o impacto urbanístico da 2ª construção, e, consequentemente, como já referenciado, o impacto de tal na actuação que se impõe ao Município. Acresce que, não decorre dos autos qualquer prova em como já tenha sido cobrada TMI ou similar aquando da 1ª construção, não sendo sequer possível aferir do ano da construção do anterior imóvel (fábrica). No que respeita à influência da área a considerar nas áreas a ceder e/ou na taxa de compensação no que respeita o edifício demolido, para além de também não ter resultado comprovado da instrução dos autos que tivesse havido cedência de áreas, também não resultou comprovado o pagamento de qualquer taxa a título de taxa de compensação.
Ademais, e tal como pugna o Município, são distintas as necessidades de infraestruturação e/ou manutenção das mesmas no que respeita a actividade industrial das dos imóveis loteados e afectos à habitação”. Sopesa ainda que,
L. O princípio da garantia do existente, consagrado no disposto no artigo 60.º do R.J.U.E., enquanto corolário do direito de propriedade privada, conhece, como é consabido, uma dupla vertente (passiva e ativa).
M.O princípio da garantia do existente tem, todavia, por pressuposto que a construção originária ainda exista materialmente aquando da análise do pedido de licenciamento de reconstrução, na medida em que, caso tal pressuposto não se verifique, nada impedirá que a nova construção cumpra as normas que, entretanto, entraram em vigor.
N. Assim, tendo existindo a demolição da fábrica, sendo apenas mantida uma das fachadas, já não poderá considerar-se abrangida pelo princípio da garantia do existente a totalidade da área de construção pré-existente que compunha a fábrica implantada no prédio.
O. E isto porque, a garantia do existente tem por pressuposto algo pré-existente, “a construção originária”, o que, à data do deferimento do pedido de licenciamento, já não existia na sua quase na sua totalidade. P. Assim sendo, deverá improceder o alegado erro de julgamento de Direito no que importa à interpretação e aplicação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 43.º, do n.º 4 do artigo 44.º, do artigo 60.º, dos n.ºs 2 e 3 e das alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, bem como, da alínea a) do artigo 6.º da Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais.
Q. Pelo exposto, nenhuma censura pode ser imputada à decisão recorrida, na parte em que julgou improcedente o invocado erro sobre os pressupostos de direito porquanto aplicou irrepreensivelmente o Direito aos factos, devendo, em virtude disso ser confirmada por V. Exas. TERMOS EM QUE, Deve o presente recurso subordinado ser julgado improcedente in totum, confirmando-se a sentença de fls…, com o que será feita inteira e sã JUSTIÇA!”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer pugnou pela improcedência do recurso e consequente confirmação da sentença recorrida, uma vez, que a mesma não viola qualquer norma legal, princípio constitucional e tributário.
Com dispensa dos vistos legais dos Exmos. Desembargadores Adjuntos nos termos do n. º4 do art.º 657º, do Código de Processo Civil (CPC), submete-se desde já à conferência o julgamento do presente recurso.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sendo que as de saber:
No recurso do Município ..., a questão suscitada resume-se em saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por errónea interpretação e aplicação do n.º 8, do artigo G/14, do Código Regulamentar do Município do Porto.
No recurso subordinado da [SCom01...], SA, são as de saber se ocorre erro de julgamento da sentença recorrida por: (i) Nulidade ou revogação das normas regulamentares que criaram as Taxas pela Ausência de Cedências (Taxa de Compensação) e Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas (TMI); (ii) Ilegalidade decorrente da desconsideração da área de construção pré-existentes; e, (iii) Ilegalidade e inconstitucionalidade decorrente da aplicação retroativa das normas tributária.
3.JULGAMENTO DE FACTO
A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:
“(…)
1) A Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal 1... remeteu a [SCom02...], SA ofício respeitante ao valor das taxas municipais devidas pela operação urbanística relativa ao processo n.º ...6... no montante de €250.329,11 - cfr. fls. 31 a 33 do processo físico.
2) Da Conservatória do Registo Predial ..., consta que a partir de 28.10.2008, o titular do prédio descrito na matriz predial sob o n.º 11104 é [SCom01...], SA, constando da descrição do prédio o seguinte: “(...) Edifício de rés-do-chão e andar, com zonas de acesso e 1 logradouro - resultante da anexação com novas construções dos prédios n,ºs 15256, fls. 145vº, B-39 (extª 2ª secção), 47941, fls. B-136 (...)” - cfr. fls. 25 e 26 do processo físico.
3) Em 02.06.2010 o Departamento Municipal de Gestão Urbanística da Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal 1... proferiu informação de onde decorre o seguinte: “(...) 3. Áreas de cedência para Espaços Verdes de Utilização Colectiva, equipamentos de Utilização Colectiva e Infra-Estruturas (...) face à rectificação das áreas resultantes da operação urbanística em causa, verifica-se que a área bruta de construção é de 6578m2, que corresponde a uma área de cedência de 2960,10m2.
3.1.2 A pretensão não prevê quaisquer áreas para cedências, no entanto e como já considerado na anterior aprovação da arquitectura face à existência no local de equipamentos (escolas) e uma área verde de utilização pública (quinta do Covelo) e dado a não haver lugar a criação de novos arruamentos no local, nem condições para criar estacionamento externo, bem como, por se tratar de uma frente urbana contínua na qual o espaço livre proposto, se encontra no interior do quarteirão, concluímos que o município poderá prescindir da integração da referida área de cedência ao domínio púbico, ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do RPDMP. Propõe-se a compensação através do pagamento da respectiva taxa. (...)” - cfr. fls. 97 e 98 do processo físico.
4) Sob a proposta descrita em 3) recaiu na mesma data despacho de concordância - cfr. fls. 97 e 98 do processo físico.
5) Em 20.07.2010 o Departamento Municipal de Gestão Urbanística da Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal 1... proferiu informação - cfr. fls. 95 e 96 do processo físico.
6) No âmbito do processo n.º ...6..., o Departamento Municipal de Gestão Urbanística da Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal 1... remeteu a [SCom01...], SA a liquidação de taxas no valor de €575.179,09 - cfr. fls. 4410 e 4411 do processo administrativo (PA) junto aos autos.
7) A [SCom01...], SA apresentou em 3.11.2010 junto do Presidente da Câmara Municipal 1... requerimento, solicitando a reapreciação do cálculo de taxas efectuado - cfr. fls. 4413 a 4416 do PA junto aos autos.
8) Em resposta ao requerimento a que se alude em 7), o Departamento Municipal de Gestão Urbanística da Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal 1... proferiu informação com o seguinte teor: "(...) Assunto: Divergência entre a 1.ª e 2.º determinação do valor das taxas do licenciamento de obras de edificação - proc. n.º 8--88/06...
9) Na sequencia do requerimento n.º ...10... e após analise aos documentos que originaram a 1.ª e 2.ª determinação do valor das taxas ao licenciamento de obras de edificação relacionadas com o processo n.º ...6..., cumpre-me informar e esclarecer o seguinte:
1 - 1º determinação do valor das taxas efectuada pela D.M.R. em 10/10/2008
1.1 - A 1º determinação do valor das taxas efectuada pela D.M.R. em 10/10/2008, foi baseada na I/72761/080OP elaborada pelos serviços e está relacionada com o projecto de arquitectura registado através dos requerimentos ...7... e ...8....
1.2 - Analisada a I172761/08/CM..., verifica-se um lapso relativamente a à identificação da zona (n.º 2 do artigo 34.º do RLCTORM) que foi classificada como zona A, quando deveria ter sido identificada como zona B. Este lapso foi corrigido depois na 1/54954/10/CM... de 2010/04/20 que veio a servir de base para a 2.ª determinação do valor das taxas.
Zona A e B de acordo com o n.º 2 do artigo 34.º do RLCTORM.
Zona A - área interior delimitada, a sul, pelo rio Douro, e, nos restantes quadrantes, pelas Ruas de D. Pedro V, Vilar, D. Manuel IL Rosário, Boa Hora, Aníbal Cunha, Boavista, Bark Forrester, Serpa Pinto, Constituição, Santos Pousada, Fernandes Tomas, Ferreira Cardoso, Joaquim António Aguiar, Duque de Saldanha, Gomes Freire, Alameda das Fontainhas, e Calcada da Corticeira.
Nesta zona incluem-se ainda os terrenos localizados no exterior da área acima definida quo confrontem com os arruamentos indicados.
Zone B - restante área
1.3 - Nesta determinação para efeitos da laxa de compensação foi considerada erradamente uma redução nos termos do art. G/13.º n.º 2 do CRMP (versão de 2008), considerando uma pré-existência de uma fabrica, entretanto demolida com a área de 4147m2, e que resultou no seguinte: Área total de terreno a ceder ao município conforme o artigo 78.º RPDM = 7144 m2 (abc da operação urbanística) - 4147 m2 (pré-existência) = 2997rn2 x 0.45= 1348.6 m2.
2 - Na 2ª determinação efectuada pela D.M.R, em 12/10/2010
2.1 - A 2ª determinação efectuada pela D.M.R. em 12/1012010, foi baseada na ...54/CM... elaborada pelos serviços e está relacionada com o requerimento n.º ...09... (alteração ao projecto).
2.2 - Analisado a teor da 1/54954/10/CM..., constata-se que está exacta. Conclusão: O resultado da 1.ª e 2.º determinação do valor das taxas difere poles seguintes factores:
a - Pelo aspecto temporal dado que os parâmetros da formula que influenciaram a determinação do valor das taxas foram substancialmente alterados, conforme quadra abaixo:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
b) Pela determinação ler sido aplicada erradamente a redução da taxa de compensação nos termos do artigo G/13.º do CRMP com a consideração da pré-existência da fabrica entretanto demolida, enquanto que na 2ª determinação não considerada, uma vez que não é aplicável o n.º 2 do artigo G/16.º do CRMP.
c) Pelo resultado de áreas apuradas no req. n.os ...7... e ...8... que deu origem a ...08/CM... e posterior (alteração ao projecto) req. n.º ...9... quo deu origem a 1/54954/10/CM..., conforme quadro abaixo.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Na 1ª determinação da taxa de compensação foram apenas taxadas 1.186,8m2 + 161,8 m2 = 1348.6 m2 de área a ceder e como vimos erradamente.
d) Assim, face aos factores acima designados, resultaram as divergências entre a 1ª e 2ª determinação do valor das taxas. (...)” - cfr. fls.4417 e 4418 do PA junto aos autos.
9) Em 9.12.2010 a [SCom01...], SA apresentou junto do Presidente da Câmara Municipal 1... reclamação graciosa - cfr. fls. 4441 a 4447 do PA junto aos autos.
10) No âmbito da reclamação graciosa a que se alude em 9) foi exarada em 20.12.2010 pela Direcção Municipal de Urbanismo do Departamento Municipal de Gestão Urbanística informação da Câmara Municipal 1... relativamente aos pontos 15 a 19 e ponto 20 a 32 da reclamação graciosa apresentada de onde decorre o seguinte: “(...) 4 - Do ponto 20 a 23 - O requerente refere qua não foi tido em consideração a regime de Isenções e reduções em matéria de urbanismo previsto no artigo n.º B do artigo G/14,º do Código Regulamentar do Município ..., o qual refere quando , nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do PDM, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas da natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva ... , a compensação calculada de acordo com os critérios definidos no presente código é reduzida em 50%”
No ponto n.º 22 o requerente refere está previsto em projecto a existência de 1267,20m2 de área destinada a estes fins e que o município prescindiu integração no domino público e da consequente cedência da totalidade destas áreas,
Na apreciação técnica do projecto de arquitetura (...10/CM... e ...01...) e na preposta de deliberação final (...02...), não foi feita qualquer referencia acerca da existência de áreas da natureza privada destinadas a espaços verdes a de utilização colectiva
Quanto a esta questão informa-se o seguinte: A determinação das áreas de cedência a compensações estão regulamentadas no artigo 79.º do RPDM, sendo que as suas características e dimensionamento constam do n.º 3 do Artigo 79.º do RPDM. As áreas destinadas a áreas verdes e espaços de utilização colectiva devem apresentar continuidade e parcelas mínimas, consoante a dimensão da área apurada a ceder. Determina-se na alínea a) do n.º 3 que, quando as áreas a ceder forem superiores a 2000m2, a área mínima continua não poder ser inferior a 2000m2, devendo qualquer das suas dimensões ser superior a 25m. No projecto de arquitectura aprovado não se verifica nenhuma destas situações. De facto as zonas ajardinadas e espaços de circulação desenhados no interior do prédio, possuem área e dimensões inferiores. Não têm estas características.
5 - Do ponto 24 a 32 o requerente refere que não foi tido em conta a "pré-existência (fabrica, entretanto, demolida), e que estas áreas deveriam ser tidas em consideração na aferição de taxas urbanísticas e áreas de cedência, contabilizando-se apenas aquelas áreas que acrescessem a área de constrição pré-existente.
Quanto a esta questão informa-se quo o artigo G/16.º do C.R.M.P, o qual determina a isenção e redução de compensação, destina-se a beneficiar operações urbanísticas de reabilitação e qua promovam a salvaguarda dos edifícios pré-existentes, o que não é o caso aqui em apreço; uma vez que apenas se preserva a fachada principal, cuja área de implantação representa apenas 9m2. (...)” - cfr. fls. 4457 e 4458 do PA junto aos autos.
11) No âmbito da reclamação graciosa a que se alude em 9) foi exarada pela Divisão Municipal de Receita da Câmara Municipal ... informação de onde decorre o seguinte: “(...) 8. Conclusões
A análise efectuada pelos serviços municipais à reclamação apresentada pela requerente, conclui apenas, pela necessidade de se proceder à rectificação dos coeficientes “K” e “i” que integram a fórmula de cálculo da taxa de compensação devida ao município. (...)” - cfr. fls. 67 a 71 do PA junto aos autos.
12) Na sequência das informações a que se alude em 10) e 11), a Divisão Municipal de Receita da Câmara Municipal ... emitiu nova liquidação no montante de €487.724,02 - cfr. fls. 4483 a 4485 do PA junto aos autos.
13) Da liquidação a que se alude em 12), a [SCom01...], SA apresentou em 18.02.2011 reclamação graciosa junto da Câmara Municipal 1... - cfr. fls. 4491 a 4496 do PA junto aos autos.
14) Em 7.02.2011 foi pago o montante de €487.724,02 referente à liquidação a que se alude em 10) - cfr. fls. 4489 do PA junto aos autos.
15) A Divisão Municipal de Receita da Câmara Municipal ... remeteu a [SCom01...], SA ofício para exercício do direito de audição da intenção de indeferir a reclamação graciosa a que se alude em 10) - cfr. fls. 80 do processo físico.
16) Em sustentação da intenção de indeferir a reclamação graciosa a que se alude em 10), o Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso da Divisão Municipal de Estudos e Assessoria Jurídica emitiu informação - cfr. fls. 85 a 94 do processo físico.
17) A [SCom01...], SA deduziu impugnação judicial contra o acto de indeferimento expresso da reclamação graciosa a que se alude em 12), instaurada sob o n.º 2600/11.4BEPRT, sob que recaiu decisão em 4.06.2014 de absolvição do Município ... da instância, já transitada em julgado - cfr. consta dos documentos e quota averbada no SITAF dos presentes autos.
*
Factos não provados
Não se mostram provados outros factos, além dos supra referidos..(…)”
4. JULGAMENTO DE DIREITO
A) DO RECURSO DO Município ...
A Recorrida/Impugnante reclamou graciosamente do indeferimento tácito da reclamação, deduzir impugnação judicial contra a liquidação de taxas urbanísticas efectuada pelo Municipio ..., no processo de licenciamento de obras com o n.º ...6..., no montante de € 487.724,02.
Alegou a Impugnante/Recorrida o erro nos pressupostos de direito por falta de aplicação da redução da taxa pela Ausência de Cedências, também denominada por Taxa de Compensação e o erro sobre os pressupostos de direito no apuramento da Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanisticas, também denominada de TMI.
4.1. A primeira questão que cumpre decidir é a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por errónea interpretação e aplicação do n.º 8, do artigo G/14, do Código Regulamentar do Município ....
Vejamos.
O n.º 2 do art.º 4.ºda LGT prevê que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Por sua vez, o art.º 44.º do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16.12, diploma estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, vulgarmente designado por RJUE estabelecia o seguinte, na redação à data dos factos:
"1 - O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos equipamentos de utilização coletiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal.
2 - Para os efeitos do número anterior, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar com o pedido de licenciamento ou autorização.
3 - As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará.
4 - Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal."
Desta norma decorre que, o proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear, cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal.
Contudo, se o prédio a lotear já estiver servido por infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal.
As normas de incidência tributária são as normas que estabelecem o complexo de pressupostos de cuja conjugação resulta o nascimento da obrigação de imposto, abrangendo as normas que determinam o sujeito, a matéria colectável, e a taxa do imposto.
Por sua vez, o artigo 79.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal do Porto (RPDMP), em vigor à data dos factos, sob a epígrafe “Cedências e compensações” dispunha que: “1- Sem prejuízo do dever do pagamento de taxa de compensação, nos termos definidos em regulamento, o município pode prescindir, no todo ou em parte, da integração no domínio público das áreas calculadas de acordo com os parâmetros definidos no artigo anterior, nas seguintes situações:
a) Se o prédio a lotear já estiver servido por infraestruturas;
b) Se se revelar desnecessária a integração no domínio público de áreas verdes, de utilização coletiva ou de equipamentos, face às condições urbanísticas do local e à sua dotação com áreas públicas desta natureza;
c) Se os parâmetros referidos no artigo anterior forem cumpridos com parcelas de natureza privada.
2 - Nas áreas abrangidas por planos de pormenor, a cedência para o domínio público municipal de parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas viárias deve compreender as seguintes componentes:
a) As cedências gerais propostas no Plano, determinadas pela aplicação da cedência média;
b) As cedências locais que servem diretamente o conjunto a edificar, de acordo com o resultante do desenho urbano;
3- Na cedência para o domínio público municipal de espaços verdes e de utilização coletiva, as áreas verdes devem ter de apresentar continuidade, considerando-se como parcela mínima:
a) Se os espaços verdes e de utilização coletiva a ceder tiverem uma área superior a 2000 m2, a parcela mínima contínua é de 2000 m2, devendo qualquer das suas dimensões ser superior a 25 m;
b) Se a área a ceder for superior a 1000 m2 e inferior a 2000 m2, a parcela mínima contínua é de 1000 m2, devendo qualquer das suas dimensões ser superior a 20 m;
c) Abaixo do limiar da alínea anterior deve garantir uma área verde contínua de utilização coletiva mínima de 250 m2, admitindo-se a adoção de soluções de espaços pavimentados e arborizados.”
Prevê o n.º 8 do artigo G-14.º do Código Regulamentar do Município do Porto que “Quando, nos termos do n.º 1 e 3 do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva, a compensação calculada de acordo com os critérios definidos no presente Código é reduzida em 50%.”
Assim, decorre do disposto no n.º 4 do artigo 44.º do RJUE que não há lugar a qualquer cedência se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, sendo a cedência substituída pelo pagamento da taxa de compensação.
Por sua vez, preceitua o n.º 8 do artigo G/14 do CRMP que quando, nos termos do n.º 1 e 3 do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva, a compensação calculada de acordo com os critérios definidos no presente Código é reduzida em 50%.
O Recorrente nas conclusões xi a xvii, refere que, no que importa à interpretação do artigo 8.º, do G/14, do CRMP, deverá ser realizada uma interpretação extensiva, que visa corrigir uma desconformidade entre a letra da lei e o pensamento do legislador, por este ter expressado na lei menos daquilo que pretendia, não abarcando todas as situações que queria disciplinar.
E que é apodítico, que o n.º 8, do artigo G/14, do CRMP, a letra da lei faz apenas referência que, para aplicação da redução de 50% do valor da taxa compensatória, é necessário a “existência de áreas de natureza privada destinada a espaços verdes de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva”.
E que, no início do referido da norma, é expressamente referido que “Quando, nos termos do n.º 1, do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder (…)”. E que na determinação das áreas de cedências a compensações é, sempre, necessário atender às características da sua dimensão e continuidade (n.ºs 1 e 3, do artigo 79.º, do RPDM).
Concluindo que estes pressupostos, estabelecidos no artigo 79.º do RPDM, tem uma estreita relação com o princípio da equivalência subjacente à redação do n.º 8, do artigo G/14, do CRMP.
Na sentença recorrida consta o seguinte. “(…) Impõe-se assim analisar para a justa composição do litígio o sentido que o legislador quis atribuir ao normativo aqui em análise (n.º 8 do artigo G/14 do CRMP), o mesmo é dizer, qual será a sua ratio legis, por forma a aferir se a Impugnante teria direito à redução da taxa.
Isto porque, de acordo com o disposto no artigo 9.º nº 3 do Código Civil (CC), "Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados..”, sendo certo que o intérprete não deve postergar o princípio geral da adequação da expressão do pensamento legislativo, contido no citado artigo 9.º nº 3 do CC.
A letra da lei é, naturalmente, o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe, “desde logo, uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio ou, pelo menos, qualquer “correspondência” ou ressonância nas palavras da lei”, sendo a letra da lei, o texto da norma, o limite da sua interpretação, conforme Baptista Machado (in Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina Coimbra, 1990, pág. 182).
Ora, atendendo ao texto da norma, assim como aos demais normativos legais aqui enunciados, considera o Tribunal que do preceito legal sob apreciação não decorre qualquer restrição à redução pretendida, uma vez que, da norma não se depreende a obrigatoriedade da existência de áreas com as dimensões mínimas estabelecidas, por forma a verificar-se a redução da taxa.
Com efeito, não se antevê que do texto da norma decorra como pressuposto a existência de determinada área destinada a cedência, dele decorrendo tão só a necessidade de se verificar “a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva”
Ora, é consabido que onde a lei não distingue não cabe ao intérprete distinguir, o elemento gramatical é o primeiro e principal ponto de partida na interpretação da lei (artigo 9.º do CC).
O intérprete deve presumir que o legislador soube consagrar na lei o seu pensamento e não pode retirar do elemento literal aquilo que lá não consta.
Assim, não decorrendo da norma qualquer limitação por imposição da dimensão das áreas a ceder, não se verificando assim qualquer restrição expressa, também não poderá ser entendido que do preceito legal se extrai tal restrição.
Com efeito, do preceito legal apenas decorre que a redução de 50% da taxa está dependente da existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva adjacentes.(…)”
A sentença baixou ao caso dos autos analisou a matéria de facto provada e concluiu que: (...) Assim, impõe-se concluir que, independentemente da inexistência de áreas da natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva passiveis de serem cedidas, por efeito das zonas ajardinadas e espaços de circulação desenhados no interior do prédio possuírem área e dimensões inferiores às exigidas, -face à existência no local de equipamentos (escolas) e uma área verde de utilização pública (quinta do Covelo) e dado a não haver lugar a criação de novos arruamentos no local, nem condições para criar estacionamento externo, bem como, por se tratar de uma frente urbana contínua na qual o espaço livre proposto, se encontra no interior do quarteirão”, o Município prescindiu da integração da referida área de cedência ao domínio púbico, ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do RPDMP. Assim, se por um lado, apesar das áreas a ceder não cumprirem os mínimos por lei estabelecidos, existem “zonas ajardinadas e espaços de circulação desenhados no interior do prédio” (cfr. ponto 8) da factualidade assente), por outro lado, a Impugnante foi dispensada da sobredita cedência na decorrência da existência de infraestruturas circundantes ao prédio. Pelo exposto, impõe-se concluir que a Impugnante tem direito à redução de 50% da taxa devida ao abrigo do disposto no n.º 8 do artigo G/14 do CRMP, procedendo assim o alegado.(…)”
O julgamento efetuado não nos merece qualquer reparo. Com efeito, decorre do art.º 11.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária que na determinação do sentido das normas fiscais e na qualificação dos factos a que as mesmas se aplicam são observadas as regras e princípios gerais de interpretação e aplicação das leis.
O que significa que na interpretação das normas fiscais há que obedecer aos critérios reconhecidos pelo art.º 9.º do Código Civil (CC).
O artigo 9.º do CC estabelece como elementos de interpretação da lei, o elemento gramatical (a letra da lei), o elemento lógico (o espírito da lei), o elemento racional (a ratio legis), o elemento sistemático (a unidade do sistema) e o elemento histórico (as fontes da lei).
A Recorrente entende que a letra da lei se quedou aquém do seu espírito, e aí haverá que adequar a letra ao respetivo espírito por via da interpretação extensiva.
Porém, o pressuposto para assim operar é, contudo, a demonstração de que o legislador minus dixit quam voluit, o que não resulta da interpretação conjugada do texto da norma, assim como, dos demais normativos legais enunciados.
Acresce ainda referir que preceitua o n.º 2 do art.º 9.º do Código Civil que “Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.”
Como supra se disse prevê, o n.º 8 do artigo G-14.º do Código Regulamentar do Município do Porto que “Quando, nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva, a compensação calculada de acordo com os critérios definidos no presente Código é reduzida em 50%.”
Da leitura do n.º 8 do art.º G/14 do CRMP é difícil detetar qualquer restrição à redução taxa de 50%, nomeadamente, a obrigatoriedade da existência de áreas com dimensões mínimas de forma a verificar-se aquela redução da taxa.
Da interpretação do referido normativo, somente decorre a necessidade da “existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva”.
Assim, o n.º 8 do art.º G/14 do CRMP não faz depender a redução da compensação do cumprimento das “dimensões” e “características” prevista no art.º 79.º do RPDMP.
Aqui chegados, a sentença recorrida não nos merece censura pois do texto da norma, assim como aos demais normativos legais não se depreende a obrigatoriedade da existência de áreas com as dimensões mínimas estabelecidas, por forma a verificar-se a redução da taxa.
Pelo que se mostra inviável a interpretação extensiva/corretiva como pretende o Recorrente improcedendo a sua pretensão.
Nesta conformidade, improcede a pretensão do Recorrente.
B ) RECURSO SUBORDINADO DA [SCom01...], SA,
4.2. Em sede de recurso subordinado, a Recorrente/Impugnante, [SCom01...], SA, imputa à sentença recorrida erro de julgamento por: (i) Nulidade ou revogação das normas regulamentares que criaram as Taxas pela Ausência de Cedências (Taxa de Compensação) e Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas (TMI); (ii) Ilegalidade decorrente da desconsideração da área de construção pré-existentes; e, Ilegalidade e inconstitucionalidade decorrente da aplicação retroativa das normas tributária.
(i) Da Nulidade ou revogação das normas regulamentares que criaram as Taxas pela Ausência de Cedências (Taxa de Compensação) e Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas (TMI)
4.2.1. Nas suas conclusões 1 a 12 a Recorrente alega que os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanísticas impugnados nos presentes autos foram praticados, ao abrigo dos critérios fixados nos artigos 13.º, 14.º, 36.º e 38.º da Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010 (pp. 20326 e segs.) e no n.º 1 do artigo G/2.º da Parte G do Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010.
E que a criação de “taxas municipais” em geral devem ser previstas em regulamento que contenha, sob pena de “nulidade”, uma fundamentação económica da qual se possa deduzir que os valores das várias rubricas não são “superiores” aos “custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local” (cfr. o art. 116.º do CPA1991, os artigos 4.º e 8.º, n.º 2, al. c) do Regime Geral das Taxas da Autarquias Locais e artigo 15.º da Lei das Finanças Locais de 2007).
Entende que a fundamentação económico-financeira visa, identificar os custos suportados pelo Município com o objetivo de sustentar tecnicamente as decisões da autarquia relativamente às taxas a fixar pelo Município com referência à documentação contabilística e financeira aprovada, com vista ao cumprimento das exigências legais dispostas no Regime Geral das Taxas da Autarquias Locais, em especial, quanto ao disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º que dispõe que o regulamento que crie as taxas deve conter a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente, os custos diretos e indiretos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local
E que a tal acresce que, a criação da Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas (TMI), está ainda legalmente dependente da aprovação de um regulamento que contenha, nos termos especialmente previstos nas alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, uma fundamentação económica específica onde se preveja o cálculo das taxas previstas em função dos montantes previsto no programa plurianual de investimentos (PPI) municipais na execução, manutenção e reforço das infraestruturas gerais, que pode ser definido por áreas geográficas diferenciadas, prevendo ainda a diferenciação das taxas aplicáveis em função dos usos e tipologias das edificações e, eventualmente, da respetiva localização e correspondentes infraestruturas locais.
E que analisada a Tabela de Taxas Municipais, e, em especial, disposto no Código Regulamentar do Município do Porto, verifica-se que o valor da TMI e da Taxa de Compensação que foi fixado nestes diplomas regulamentares não têm na sua base qualquer fundamentação económico-financeira.
E que os quadros do Anexo G-2 denominado por “Fundamentação económico/financeira”, estão em branco nos seguintes termos (vide pp. 20346 e pp. 20351 do diploma regulamentar publicado em Diário da República).
E que analisada a Tabela de Taxas Municipais, e o disposto no Código Regulamentar do Município do Porto, ao abrigo dos quais o atos de liquidação e cobrança das taxas urbanísticas impugnados nos presentes autos foram praticados, verificamos que o valor das taxas que foi fixado nestes diplomas regulamentares não têm na sua base qualquer fundamentação económico-financeira e que a Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas prevista no artigo 36.º da Tabela de Taxas Municipais é também ilegal por não ter sido acompanhada de uma fundamentação económica específica onde se preveja o cálculo das taxas previstas em função dos montantes previsto no programa plurianual de investimentos (PPI) municipais na execução, manutenção e reforço das infraestruturas gerais.
Alega ainda que à data da liquidação das taxas efetuada, a Tabela de Taxas Municipais e o Código Regulamentar do Município do Porto já devia estar adaptado ao disposto no Regime Geral da Taxas das Autarquia Locais e conter uma fundamentação que explicasse ao intérprete a razão de ser da aplicação ao caso dos autos da taxa de compensação e da taxa pela realização e reforço de infraestruturas urbanísticas, devendo, portanto, considerar-se os referidos regulamentos como revogados nos termos do artigo 17.º do Regime Geral da Taxas das Autarquia Locais, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro.
Alega que os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos enfermam, desde modo, de ilegalidade consequente e de erro sobre os pressupostos de direito resultante da aplicação das normas ilegais contidas na Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e no Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, tendo violado os artigos 3.º, n.º 2, 112.º, n.º 1, 2 e 6, 241.º, 266.º, n.º 2 da Constituição, o artigo 15.º da Lei das Finanças Locais de 2007 e os artigos 8.º, 9.º, 10.º e 17.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
E que o Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos enferma de manifesto lapso e erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos nos termos da al. a) do n.º 2 do artigo 616.º do CPC por violação grosseira dos artigos 3.º, n.º 2, 112.º, n.º 1, 2 e 6, 241.º, 266.º, n.º 2 da Constituição, o artigo 15.º da Lei das Finanças Locais de 2007 e os artigos 8.º, 9.º, 10.º e 17.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
Apreciando.
Compulsada a petição inicial bem como a contestação, confrontando com a sentença recorrida nela não foi analisada qualquer questão relativa a nulidade ou eventual revogação de normas nos termos que neste recurso vem agora desenvolvido.
Dispõe o n.º 1 do art.º 627.º do CPC (ex . art.º 676.º ) que “[a]s decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos.”, ou seja, o recurso é o meio processual que se destina a impugnar as decisões judiciais, e nessa medida, o tribunal superior é chamado a reexaminar a decisão proferida e os seus fundamentos.
Como refere António Santos Abrantes Geraldes, in Recurso no Novo Código de Processo Civil, 2.ª ed., 2014, Almedina, pp. 92 “(…) A natureza do recurso, como meio de impugnação de uma anterior decisão, determina uma importante limitação ao objecto, decorrente do facto de, em termos gerais, apenas poder incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas, não podendo confrontar-se o tribunal a quem com questões novas.
Na verdade, os recursos constituem mecanismos destinados à reapreciar as decisões proferidas, e não a analisar questões novas, salvo se quando, nos termos já referidos, estas sejam de conhecimento oficioso e, além disso, o processo contenha os elementos imprescindíveis. (…)“(grifado nosso).
Assim da interpretação do n.º 1 do art.º 627.º do CPC º (ex . art.º 676.º ) o tribunal de recurso fica impedido de conhecer questões que não tenham sido anteriormente apreciadas.
Assim, o recurso como meio de impugnação de uma decisão judicial, apenas pode incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas sendo que dele não se conhece.
(ii) Ilegalidade decorrente da desconsideração da área de construção pré-existentes.
4.2.2. Nas suas conclusões 12 a 29 alega em síntese, que o Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, por não ter sido descontado a área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) no cálculo TMI e na Taxa de Compensação, enferma de manifesto erro na qualificação jurídica dos factos nos termos da al. a) do n.º 2 do artigo 616.º do CPC, e de erro de interpretação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 43.º, do n.º 4 do artigo 44.º, do artigo 60.º, dos n.ºs 2 e 3 e das alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, bem como, da alínea a) do artigo 6.º da Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais e do n.º 1 do artigo G/2.º do Código Regulamentar do Município do Porto, tendo, portanto, violado tais disposições legais.
Vejamos.
No que concerne a estas liquidações da Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas (TMI) e na Taxa devida pela Ausência de Cedências a (Taxa de Compensação) sentença recorrida fez o enquadramento doutrinal e jurisprudência e conclui na sua essência que: “ (…)
Retornando ao caso dos autos e como resulta elencado no ponto 2) da matéria de facto assente, da certidão da Conservatória do Registo Predial ... consta na descrição do prédio a existência de um edifício de rés-do-chão e andar, com zonas de acesso e 1 logradouro, ou seja, a fábrica.
Ora, como coligido na factualidade assente, ponto 10), pela Direcção Municipal de Urbanismo do Departamento Municipal de Gestão Urbanística da Câmara Municipal 1... foi emitida informação relativamente aos pontos 15 a 19 e ponto 20 a 32 da reclamação graciosa apresentada tendo sido considerado quanto à "pré- existência (fabrica, entretanto, demolida), que o “artigo G/16.º do C.R.M.P, o qual determina a isenção e redução de compensação, destina-se a beneficiar operações urbanísticas de reabilitação e qua promovam a salvaguarda dos edifícios pré-existentes, o que não é o caso aqui em apreço; uma vez que apenas se preserva a fachada principal, cuja área de implantação representa apenas 9m2. (…)”, tendo assim considerado que não era de aplicar o disposto no artigo G/16.º do C.R.M.P. Já na informação proferida pelo Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso da Divisão Municipal de Estudos e Assessoria Jurídica (cfr. ponto 16) da factualidade assente), em sustentação da intenção de indeferir a reclamação graciosa, foi considerado que a área de construção é apenas a área bruta correspondente à ampliação, excluída da área existente a manter, tendo nesse sentido decidido os serviços.
Assim, a pré-existência do edifício na área do empreendimento foi considerada na liquidação impugnada, tendo sido, no entanto, apenas considerada na parte em que o anterior edifício foi conservado e incorporado no empreendimento em causa.
Ora, como aqui já demos conta, e como decorre dos normativos legais aplicáveis, para determinar as áreas de cedência há que atender à área bruta de construção prevista na operação urbanística a controlo prévio municipal.
Como tal, considera o Tribunal que a sobrecarga real da ocupação corresponde à área total de construção em que existe um acréscimo de uso por referência ao previamente existente, ou seja, deve ser considerada a área a construir, deduzida da área que não foi demolida.
Isto porque, o impacto urbanístico decorre da área agora construída acarretando para o Município encargos de realização, manutenção ou reforço das infraestruturas urbanísticas primárias e secundárias.
Com efeito, a área demolida foi alvo de nova construção e apesar de já se ter verificado o 1º impacto urbanístico com a construção inicial, não se pode esquecer o impacto urbanístico da 2ª construção, e, consequentemente, como já referenciado, o impacto de tal na actuação que se impõe ao Município.
Acresce que, não decorre dos autos qualquer prova em como já tenha sido cobrada TMI ou similar aquando da 1ª construção, não sendo sequer possível aferir do ano da construção do anterior imóvel (fábrica).
No que respeita à influência da área a considerar nas áreas a ceder e/ou na taxa de compensação no que respeita o edifício demolido, para além de também não ter resultado comprovado da instrução dos autos que tivesse havido cedência de áreas, também não resultou comprovado o pagamento de qualquer taxa a título de taxa de compensação.
Ademais, e tal como pugna o Município, são distintas as necessidades de infraestruturação e/ou manutenção das mesmas no que respeita a actividade industrial das dos imóveis loteados e afectos à habitação.
(…)
Ora, “A exigência de uma taxa pressupõe, em face do exposto, uma estreita relação entre a prestação entregue pelo sujeito passivo e a contraprestação realizada pelo sujeito ativo da relação jurídica tributária, em termos tais que a realização de uma dependerá diretamente da outra, aspeto que levou a doutrina tributária a afirmar a sua natureza sinalagmática. Neste sentido, a prestação e a contraprestação que integram o objeto da relação jurídica tributária deverão equivaler-se numa dupla perspetiva: a) Numa perspetiva externa ou jurídica, importa considerar que o cumprimento de uma constitui pressuposto do cumprimento da outra, em termos tais que a não realização da prestação legitimará o não pagamento da taxa, sendo o inverso igualmente verdadeiro. Sendo cobradas em virtude da ocorrência das supramencionadas prestações públicas, revelar-se-á inexigível o pagamento das taxas, quando aquelas não sejam efetivamente realizadas. (…). b) Numa perspetiva interna ou económica, importa considerar que a prestação e a contraprestação deverão equivaler-se em termos de valor, o que constitui um corolário da entrega ao princípio da equivalência da função de critério de igualdade a aplicar na disciplina das taxas. Exigir-se-á, portanto, que o valor das taxas resulte adequado ao custo ou ao benefício inerente à prestação pública em causa, em termos tais que os sujeitos passivos deverão suportar taxas iguais ou diferentes, conforme o sejam os respetivos custos ou benefícios que subjazem àquele pagamento. Não obstante o exposto, a doutrina e a jurisprudência têm entendido que, embora a relação sinalagmática deva assumir um carater substancial, e não meramente formal, tal não significará, porém, que se exija uma absoluta correspondência económica entre a contrapartida e o montante da taxa pago pelo sujeito passivo. Ainda que, por princípio, o valor da compensação deva ser orientado pelo custo da prestação para o sujeito ativo ou pela utilidade de que beneficia o sujeito passivo, a definição do seu valor poderá ter em consideração outros aspetos, admitindo-se desvios à estrita correspondência económica, desde que o desequilíbrio entre prestação e contraprestação não comporte uma obliteração da sua natureza comutativa.”- cfr. artigo de Hugo Flores supra citado. Ademais, como decidido pelo TCA Norte no Acórdão de 30.09.2014
(…)
Retornando ao caso dos autos, é ostensiva a necessidade de actuação do Município nas infraestruturas existentes por forma a colmatar o aumento de desgaste de tais infraestruturas, decorrente do impacto na envolvente da operação urbanística desenvolvida pela Impugnante, sobrecarga essa que a Impugnante não logrou demonstrar ser bastante mais reduzida por efeito da desconsideração da área demolida por forma a verificar-se a violação do princípio da proporcionalidade.
Com efeito, o Impugnante não logrou especificar em que medida tal se verifica, isto é, não logrou identificar qual o impacto da área que considera ser de desconsiderar no eventual excesso da taxa a pagar, o que se mostra relevante para aferir da violação do sobredito princípio, na medida em que -O que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável» (Ac. nº 1140/96, in DR II Série, de 10/2/97)”, ou seja, -manifesta e comprometedora, -de modo inequívoco, [d]a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática”, sendo certo que a sua aferição há-de tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado. (…)” - cfr. Acórdão do TCA Norte de 9.06.2016, rec. 1276/04.
Nesta medida, improcede o alegado.
Por último e quanto à qualificação do tributo como taxa, em face da configuração das contraprestações que se lhe associam, a doutrina e a jurisprudência concluíram maioritariamente que se trata de uma taxa. Neste sentido vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 357/99, Acórdão do STA de 18.06.2008, proc. 0296/08, Acórdão do STA de 25.06.2008 proc. 0981/07 e quanto a doutrina vide José Casalta Nabais (in “Tributação e Urbanismo no Direito Europeu”, cit., p. 487).
Pelo exposto e no que ao erro sobre os pressupostos de direito no apuramento da taxa de compensação e da TMI respeita, improcede o alegado.(…)”
Desde já se diga que a sentença recorrida não nos merece reparo. A sentença recorrida analisou o caso concreto, face à matéria de facto dada como provada e não impugnada pela Recorrente, nos pontos 2) e 10) dois quais resulta que a quanto à "pré- existência (fabrica, entretanto, demolida), que o “artigo G/16.º do CRMP, o qual determina a isenção e redução de compensação”.
A pré existência do edifício foi considerada na liquidação impugnada e respeitando o art.º G/16.º do CRMP.
A Recorrente não se conforma com este entendimento, e se bem entendemos alegações pretende que seja considerado como pré-existente a área total de 4 147,00 m2 e não os 9 m2 correspondente a preservação da fachada principal, que não foi demolida.
Decorre do princípio da proteção do existente a garantia que as edificações construídas ao abrigo do direito anterior não sejam afetadas negativamente por normas regulamentares supervenientes, sendo certo que, o Município não pode aplicar regras de incidência de taxas a áreas que já faziam parte da carga urbanística consolidada do prédio.
E se a reconstrução não implicar um acréscimo de área bruta de construção, o promotor pode beneficiar da isenção do pagamento da taxa, uma vez que não há um novo impacto ou sobrecarga nas infraestruturas.
Como refere a sentença recorrida não decorre dos autos qualquer prova quanto à área de construção existente e que tenha sido cobrada qualquer imposto a esse título nem mesmo em relação a eventuais áreas de cedência, diferente do que foi considerada na liquidação.
Acresce ainda referir que no recurso a Recorrente limita-se a seguir o alegado na petição inicial sem, contudo, fazer um ataque frontal ao julgamento efetuado, o que por força do art.º 627.º do CPC, inviabiliza o seu conhecimento.
Nesta conformidade, a sentença recorrida não incorreu em erro de julgamento no que concerne à taxa de compensação e da TMI, pelo que improcede a pretensão da Recorrente.
(iii) Da Ilegalidade decorrente da aplicação retroativa das normas tributária.
4.2.3. Nas suas conclusões 30ª a 36ª, a Recorrente alega que as normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto só se devem aplicar a factos tributários posteriores à data da sua entrada em vigor por aplicação dos princípios gerais vertidos no artigo 12.º, n.º 1 e no n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil e do no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária, as normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto só se devem aplicar a factos tributários posteriores à data da sua entrada em vigor por aplicação dos princípios gerais vertidos no artigo 12.º, n.º 1 e no n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil e no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária e nos termos do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa.
E que a uma área de construção de uma «edificação pré-existente» não pode o Município ... aplicar agora quaisquer «normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária», designadamente, as normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município ... que definem as respetivas regras de incidência objetiva e subjetiva.
E que o Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, por não ter sido descontado a área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) no cálculo Taxa pela Realização, Manutenção e Reforço de Infraestruturas Urbanísticas e na Taxa devida pela Ausência de Cedências, enferma de manifesto erro na qualificação jurídica dos factos nos termos da al. a) do n.º 2 do artigo 616.º do CPC, e de erro de interpretação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 43.º, do n.º 4 do artigo 44.º, do artigo 60.º e os n.ºs 2 e 3 e das alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, bem como, a alínea a) do artigo 6.º da Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais, tendo, portanto, violado tais disposições legais.
E que o Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, aplicando retroativamente as disposições regulamentares contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto, a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação destas disposições regulamentares, enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação dos princípios gerais vertidos no artigo 12.º, n.º 1 e no n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil e no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária, no n.º 1 do artigo 12.º da Lei Geral Tributária e nos termos do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa, tendo violado estas disposições legais e constitucionais
Alega que o Recorrente é titular de direitos adquiridos resultantes de uma construção efetuada ao abrigo de direito anterior - a «edificação pré-existente» com uma área total de construção de cerca de 4.147,00 m² - e que poderia, se assim entendesse, «alterar» ou «reconstruir» ao abrigo do direito anterior, pelo que, é titular de “expectativa legítima de nada ter a pagar a título de contrapartida pela área de construção pré-existente que seria, naturalmente, defraudada “em sentido desfavorável” e de forma “excessivamente onerosa, intolerável, opressiva ou injustificada” pela aplicação retroativa das normas contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto que definem as regras de incidência objetiva e subjetiva, bem como as respetivas isenções, das taxas municipais urbanísticas aplicáveis, pois estas disposições são manifestamente supervenientes à «edificação pré-existente».
E que o Tribunal a quo ao julgar improcedente o “erro sobre os pressupostos de direito” invocado e ao não anular na totalidade os atos de liquidação e cobrança das taxas urbanística impugnados nos presentes autos, aplicando retroativamente as disposições regulamentares contidas na Tabela de Taxas Municipais, e no Código Regulamentar do Município do Porto, a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação destas disposições regulamentares, enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação dos princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei que decorrem implicitamente da ideia de Estado de Direito consagrada no artigo 2.º da Constituição, tendo violado esta disposição constitucional.
E que as normas contidas nos artigos 13.º, 14.º, 36.º e 38.º da Tabela de Taxas Municipais publicada no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, e no n.º 1 do artigo G/2.º e no n.º 1 do artigo G/16.º do Código Regulamentar do Município do Porto, publicado através do Aviso n.º 7791/2010, publicado no Diário da República n.º 75, 2.ª Série, de 19 de abril de 2010, da qual retira o Tribunal a quo uma interpretação normativa segundo a qual é admissível a sua aplicação retroativa a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação de tais disposições regulamentares é manifestamente inconstitucional por violar os princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei tributária que decorrem implicitamente da ideia de Estado de Direito e da igualdade consagrados no artigos 2.º 13.º da Constituição e o disposto artigo 103.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, devendo tais normas ser desaplicadas, em sede de fiscalização concreta, pelo Tribunal ad quem.
Vejamos
Nas referidas conclusões são equacionadas as seguintes questões:
(i) à aplicação retroativa das disposições regulamentares contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto, a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação destas disposições regulamentares, (30.ª , 31.ª e 33.ª);
(ii) a existência de direitos adquiridos (34.ª);
(iii) e que aplicando-se retroativamente as disposições regulamentares a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação destas disposições regulamentares, enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação dos princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei que decorrem implicitamente da ideia de Estado de Direito consagrada no artigo 2.º da Constituição, violando esta disposição constitucional (conclusão 35.ª);e,
(iv) aplicação retroativa das disposições regulamentares contidas na Tabela de Taxas Municipais e no Código Regulamentar do Município do Porto, enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação dos princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei que decorrem implicitamente da ideia de Estado de Direito consagrada no artigo 2.º da Constituição, tendo violado esta disposição constitucional.
Todas estas questões são novas, não foram questionadas pela Recorrente/Impugnante na petição inicial nem foram decididas pela sentença recorrida.
Por economia de meios no que respeita à fundamentação deste acórdão remete-se para o que se disse no ponto 4.2.1 deste acórdão.
Nesta conformidade não se conhece da questão.
Por fim a Recorrente alega que as normas contidas nos artigos 13.º, 14.º, 36.º e 38.º da Tabela de Taxas Municipais, e no n.º 1 do artigo G/2.º e no n.º 1 do artigo G/16.º do Código Regulamentar do Município do Porto, da qual retira o Tribunal a quo uma interpretação normativa segundo a qual é admissível a sua aplicação retroativa a uma área de construção pré-existente (a área de construção da antiga fábrica) construída em data anterior à publicação de tais disposições regulamentares é manifestamente inconstitucional por violar os princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei tributária que decorrem implicitamente da ideia de Estado de Direito e da igualdade consagrados no artigos 2.º 13.º da Constituição e o disposto artigo 103.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, devendo tais normas ser desaplicadas, em sede de fiscalização concreta, pelo Tribunal ad quem.
Vejamos
É entendimento dos tribunais superiores, espelhado no acórdão do TCA Sul, de 21/09/2010, proferido no âmbito do processo n.º 03872/10 que: “(…) Embora a inconstitucionalidade da lei se trate de matéria de conhecimento oficioso, como vimos, a intervenção do tribunal tem que se circunscrever à fiscalização concreta da constitucionalidade, pois a fiscalização abstracta incumbe em exclusivo ao Tribunal Constitucional - cfr. artigo 281.º, da CRP.
De todo o modo, na sentença e/ou no recurso dela interposto para o TCA pode ser suscitada pelas partes ou “ex-oficio” a inconstitucionalidade das normas que definem os elementos da tributação ou a isenção, mesmo que a questão não tenha, antes, sido suscitada, já que se trata de matéria que vem sendo entendida como de conhecimento oficioso, não integrando questão nova a alegação, em recurso jurisdicional, de inconstitucionalidade de normas aplicadas pela sentença ou ao abrigo das quais o acto administrativo foi praticado.
A oficiosidade do conhecimento da inconstitucionalidade das normas resulta igualmente da emanação do princípio do valor conformador dos preceitos constitucionais, que terão de prevalecer sobre outras normas legais, quando com elas se mostrem incompatíveis em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade das normas jurídicas, apreciando, por impugnação dos factos ou oficiosamente, a existência da inconstitucionalidade das normas aplicáveis ao caso concreto submetido a julgamento. “
E vem sido afirmado pela Jurisprudência que o que pode e deve ser objeto da fiscalização concreta da constitucionalidade, por parte dos Tribunais, são normas e não quaisquer decisões, sejam elas de natureza judicial ou administrativa, nem tão-pouco eventuais interpretações que de tais normas possam ser efetuadas por aquelas decisões. (cfr. acórdão do TCAN n.º 1480/14.2BEPRT de 4/5/2017).
Acresce ainda referir que preceitua n.º 1 do artigo 640.º (685.º-A) do Código de Processo Civil que “1 - O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.
2 - Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:
a) As normas jurídicas violadas;
b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;
c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.”
O sistema jurídico consagra a teoria da substanciação exigindo-se que a causa de pedir integrada por factos concretos, suscetíveis de fundamentar o direito invocado, e não por meras qualificações jurídicas ou outros juízos de valor.
Tem vindo a jurisprudência a entender uniformemente que: “ (…) Com efeito, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu. Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”. Cfr. Acórdão de 1.03.2019, proc. 02570/14.7BEBRG
No caso presente, e se bem entendemos a pretensão da Recorrente, questiona a interpretação efetuada pelo Tribunal a quo que relativamente às normas contidas nos artigos 13.º, 14.º, 36.º e 38.º da Tabela de Taxas Municipais, e no n.º 1 do artigo G/2.º e no n.º 1 do artigo G/16.º do Código Regulamentar do Município do Porto, da qual retira que é admissível a sua aplicação retroativa a uma área de construção pré-existente é manifestamente inconstitucional por violar os princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e da irretroatividade da lei tributária que decorre implicitamente da ideia de Estado de Direito e da igualdade consagrados no artigos 2.º 13.º da Constituição e o disposto artigo 103.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, devendo tais normas ser desaplicadas, em sede de fiscalização concreta, pelo Tribunal ad quem.
A Recorrente limita-se a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício invocado.
Nesta conformidade nega-se provimento ao recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida.
4.6. E assim formulamos a seguinte conclusão:
I. Decorre do disposto no n.º 4 do artigo 44.º do RJUE que não há lugar a qualquer cedência se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, sendo a cedência substituída pelo pagamento da taxa de compensação.
II. Por sua vez, preceitua o n.º 8 do artigo G/14 do CRMP que quando, nos termos do n.º 1 e 3 do artigo 79.º do Plano Diretor Municipal, o Município prescinda da integração no domínio público da totalidade ou de parte das áreas a ceder, pelo facto de, na operação urbanística, se prever a existência de áreas de natureza privada destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva, a compensação calculada de acordo com os critérios definidos no presente Código é reduzida em 50%.
III. Da interpretação do n.º 1 do art.º 627.º do CPC º (ex . art.º 676.º ) o tribunal de recurso fica impedido de conhecer questões que não tenham sido anteriormente apreciadas.
5. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento a ambos os recursos, manter a sentença recorrida na ordem jurídica.
Custas a cargo de cada um dos Recorrentes, nos termos do artigo 527º n.º 1 e 2 do CPC, ex vi artigo 2º alínea e) do CPPT, dispensando-se do pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do n.º 7 do art.º 6 do RCP, uma vez, que o montante da taxa de justiça devida se afigura desproporcionado em face do concreto serviço prestado.
Porto, 12 de junho de 2026
Paula Maria Dias de Moura Teixeira (Relatora)
Carlos de Castro Fernandes (1.º Adjunto)
Serafim José da Silva Fernandes Carneiro (2.º Adjunto, em regime de substituição) |
