Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00011/17.7BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/05/2021

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	EXERCÍCIO DE FUNÇÕES EM SUBSTITUIÇÃO. PSP. PROIBIÇÃO DE VALORIZAÇÕES E OUTROS ACRÉSCIMOS REMUNERATÓRIOS.

Sumário:	I - Foi julgada procedente a acção, por enriquecimento sem causa, a uma situação em que o autor estivera no desempenho de funções típicas de categoria superior, em regime de substituição, entendendo que teria direito à remuneração para o posto substituído, e daí às correspondentes diferenças salarias. II – Mas o enriquecimento sem causa tem carácter subsidiário; não é actuante perante regra negatória de valorizações e outros acréscimos remuneratórios que se lhe opõe.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Ministério da Administração Interna
Recorrido 1:	M.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Ministério da Administração Interna, na presente acção administrativa intentada no TAF de Braga por M. (Rua (…)), interpõe recurso jurisdicional de decisão que o condenou “a proceder ao pagamento ao Autor, a título de enriquecimento sem causa, das diferenças remuneratórias entre a categoria de Comissário e Subintendente, desde 27.12.2013 a 01.12.2016, acrescidas de juros à taxa legal”, isto, como se encontra em ressalva de fundamentação “descontado o período que se julgou prescrito em sede de despacho saneador”.

Conclui:

a) O Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14/10, procedeu à sua conversão em carreira especial, definindo e regulamentando a respectiva estrutura e regime;
b) O conteúdo funcional da categoria de Comissário da carreira de oficial de polícia engloba funções de comando de esquadras, funções de chefia de serviços e coadjuvação e, para o que aqui releva, substituição do comandante de divisão policial;
c) As funções desempenhadas pelo Recorrido constavam do elenco do conteúdo funcional da sua categoria de Comissário, nos termos do Anexo I a que se refere o artigo 41.º, do DL n.º 299/2009, de 14 de outubro;
d) Da conjugação das normas do n.º s 1 e 3 deste artigo 42.º decorre que os oficiais de polícia não estão impedidos de desempenhar funções de conteúdo funcional diferenciado da categoria de que são titulares, podendo exercê-las naqueles termos;
e) Na verdade, segundo o n.º 1 do citado artigo 42.º, o pessoal policial deve, em regra, exercer funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria, mas a regra comporta exceções, como decorre expressamente da lei com a inclusão do inciso “em regra”;
f) Apesar das funções de Comandante de Divisão Policial serem prosseguidas, por regra, por oficial com a categoria de Subintendente (cfr. Anexo I do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, e artigo 39.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto), no entanto, o conteúdo funcional da categoria de Comissário engloba, também, essas funções, ainda que, em substituição;
g) Na situação de grave crise orçamental onde o país se encontrava, com cortes salariais e de pensões na generalidade da população portuguesa, não poderia o Recorrente deixar de cumprir a proibição de atos que consubstanciassem valorizações remuneratórias dos elementos policiais, alterando o seu posicionamento remuneratório, através do seu provimento ou graduação na categoria de Subintendente ou, mais grave, remunerando-o, simplesmente, por esta categoria;
h) As normas do n.º s 1 e 2, al, a) do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, configuram uma verdadeira exceção à regra do n.º 1 do artigo 42.º do DL n.º 299/2009, por via remuneratória, normas que foram mantidas nas leis do Orçamento do Estado para 2012, 2013, 2014 e 2015 (art.º 20.º n.º 1 da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, art.º 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro e art.º 39.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro e art.º 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro);
i) Enquanto se manteve a situação de gravíssima crise económica e subsequente proibição das valorizações remuneratórias, tem de interpretar-se o conjunto das normas do n.º s 1 e 3 do art.º 42.º do DL n.º 299/2009, conjugadamente com as normas das sucessivas Leis do Orçamento que proibiam a prática de atos que consubstanciem essas valorizações, quando, como no caso, haja fundamento legal para que estas valorizações não ocorram;
j) O exercício de funções pelo Recorrido de Comandante de Divisão –, em regra, de conteúdo funcional da categoria de subintendente, mas não exclusivas – na categoria de Comissário e a remuneração por esta categoria, são, também eles, fruto da situação de exceção devida à gravíssima crise orçamental e económica do país;
k) A falta de provimento/graduação na categoria de subintendente, por razões de exceção previstas nas Leis do Orçamento e, o exercício de funções pelo Recorrido, corresponde à situação de preenchimento temporário do cargo por falta do respetivo titular, que a doutrina qualifica como “causas de suplência”, não confere o direito à remuneração na categoria superior;
l) Valorização remuneratória que, como já referido, estavam, à data, proibidas pelas restrições orçamentais, recorde-se, lei de valor reforçado;
m) A interpretação prosseguida está conforme à Constituição, nomeadamente, com os normativos dos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP, em conjugação com o princípio da proporcionalidade;
n) Com efeito, o princípio “para trabalho igual salário igual”, inscrito no artigo 59.º, n.º 1, al. a) da CRP é conjugado pela doutrina e pela jurisprudência, com o princípio da igualdade do artigo 13.º da Constituição e, por isso, existe nesta confluência, essencialmente, a proibição de diferenciações injustificadas, que, no caso dos autos, não se verificam;
o) A decisão da Recorrente, atenta a categoria do Recorrido, as funções de substituição do Comandante, considerando, além do mais, as proibições orçamentais impostas e as diferenças salariais em concreto – longe de traduzirem a negação de garantias de uma existência condigna, como previsto na parte final da al. a) do n.º 1 do artigo 59.º da CRP) –, não viola esse princípio de igualdade ou outro, qualquer, princípio constitucional;
p) Sem que, com isso, exista qualquer enriquecimento do Recorrente, nem consequente empobrecimento do Recorrido, pelo exercício funções de conteúdo funcional da categoria diferente da sua, considerando a legalidade da situação;
q) Ainda que, por mera hipótese, se considerasse haver enriquecimento, dada a conjuntura económica do país (proibição de valorizações) estamos, certamente, a nosso ver, perante uma verdadeira causa justificativa, aliás, nem o Recorrido, demonstrou, com lhe era devido, a falta de causa justificativa;
r) Por outro lado, cabia ao Recorrido a impugnação dos atos de processamento e pagamento efectuados mensalmente (cujos recibos são postos à sua disposição todos os meses) bem como, ação de responsabilidade civil do Estado (contratual ou extracontratual) por essa via, também, não tem lugar a aplicação do artigo 473.º do CC, por força do princípio da subsidiariedade do instituto;
s) Quanto aos juros, entende-se que, não havendo lugar ao pagamento da indemnização por enriquecimento sem causa, não são igualmente devidos quaisquer juros, sendo que, a julgar-se que são devidos, o que, de todo o modo não se concede, o seu pagamento apenas teria lugar relativamente às quantias vencidas até à data da citação, a partir dessa data;
t) O sentido decisório da sentença ora recorrida, denota, uma apreciação e interpretação manifestamente errónea do direito e das normas aplicadas ao caso em concreto;
u) Portanto, a decisão do Tribunal a quo cometeu erro de julgamento, com violação das normas previstas nos artigos As normas dos n.º s 1 e 2, do artigo 42.º do DL n.º 299/2009, em conjugação com as normas dos n.º s 1 e 2, al. a) do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e as normas correspondentes das leis do Orçamento do Estado para 2012, 2013, 2014 e 2015 (art.º 20.º n.º 1 da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, art.º 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro e art.º 39.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro e art.º 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro); as normas dos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP em conjugação com o princípio da proporcionalidade, na interpretação que foi feita; as normas do artigo 473.º e ss., do Código Civil;
v) Contrário ao julgado, o acto praticado pelo Recorrente foi realizado em conformidade com a lei e o direito não padecendo dos vícios de legalidades que lhe foram assacados na douta Sentença.

Contra-alegou o recorrido, concluindo:

I – O presente recurso interposto pelo Réu, ora Recorrente, tem por objecto a Douta Sentença, que o condenou ao pagamento ao Autor, ora Recorrido, por via do instituto do enriquecimento sem causa.
II – Por referência aos elementos constantes nos autos, entende o Recorrido que não poderia o Tribunal “a quo” ter decidido de outro modo, encontrando-se doutamente elaborada e fundamentada a sentença.
III – Resultou dos factos provados que o Recorrido efetivamente, e durante mais de três anos, exerceu funções de Subintendente sem nunca haver sido remunerado como tal.
IV - Determina o artigo 473.º, n.º 1, do Código Civil, que ‘’Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou’’.
V – Como tal, deve a douta sentença do Tribunal “a quo” ser mantida nos seus exactos e precisos termos.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Dispensando vistos, cumpre decidir.

Os factos, fixados como provados pelo tribunal “a quo”:

1. Por despacho de 1 de março de 2010, do Diretor Nacional da PSP, o Autor foi promovido à categoria de Comissário;
2. Em 2 de Agosto de 2013 é proferido despacho pelo Comandante Distrital de Braga da PSP, plasmada na Ordem de Serviço n.º 88, com efeitos a 1 de agosto de 2013, o qual determinou que o Autor passou a assumir o Comando da Divisão Policial de Braga da PSP, em regime de substituição – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

3. Nessa sequência, o Autor requereu à Polícia de Segurança Pública, por intermédio da sua Direção Nacional, “que o seu vencimento seja pago valor correspondente à categoria funcional de Comandante de Divisão (Subintendente), com efeitos a 1 de agosto de 2013” – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

4. Em 02.03.2016, a Polícia de Segurança Pública notificou o Autor do projeto de indeferimento do pedido de remuneração pela Categoria Superior, e para consequente Audiência Prévia – cfr. doc. 3 junto com a petição inicial:
[…]
1)As funções exercidas pelo requerente pelo posto superior correspondem à categoria de Subintendente, tal como resulta do Anexo I ao Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, para o qual remete o artigo 41.º do referido diploma legal ”funções de comando de divisões policiais nas unidades territoriais distritais e pressupõem o recrutamento a título excepcional, nos termos do artigo 62.º, da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto, que aprovou a Orgânica da PSP;
2)Nos termos desta disposição, por despacho do ministro da tutela, sob proposta do Director Nacional, pode o oficial de polícia com formação e experiência adequadas desempenhar funções correspondentes ao posto imediato;
3)De realçar aqui, que a Lei ao enunciar o objecto e o âmbito do direito, não obriga a Administração ao uso deste instrumento normativo, trata-se, aliás, de uma faculdade do Director Nacional, no âmbito do seu poder discricionário e gestionário, nos termos do artigo 21.º,n.º1 e 2 da LOPSP, conjugado com o artigo7.º do Estatuto do Pessoal Dirigente, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro;
4)No caso, ainda que o requerente não tenha sido recrutado para o exercício das funções que integram o conteúdo funcional correspondente à categoria de subintendente e assim, tenha prosseguido com o desempenho funcional da mesma, sufragamos do ponto de vista jurídico o entendimento expresso no Parecer do MAI n.º 150-LM/2014, de que se anexa cópia, suficientemente relevante para justificar o enquadramento da situação em causa, nos termos do n.º 3 do artigo 42.º do Estatuto de Pessoal da PSP;
5)Norma que para o caso dos autos estabelece que a descrição do conteúdo funcional não constitui fundamento para o não cumprimento do dever de obediência e não prejudica a atribuição de funções não expressamente mencionadas, que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais detenha qualificação e que não impliquem desvalorização profissional, como manifestamente sucede, na senda, entre outros, como referido oficial”;
5. Em 28.09.2016, o Autor foi notificado da Decisão Final de Indeferimento do pedido de remuneração pela categoria superior, “com base nos fundamentos exarados na Informação n.º 6995/DARH/2016”, a qual remetia para a informação constante do ponto antecedente – cfr. doc. 4 junto com a petição inicial;
6. O Autor, no período em causa, desempenhou as funções que são exclusivas da categoria de Subintendente;
7. As funções atribuídas ao Autor por força do Despacho de 1 de agosto de 2013, foram desempenhadas, de forma contínua e ininterrupta, com conhecimento e por ordem dos Réus, até ao momento da pré-aposentação do Autor, que ocorreu em 1 de dezembro de 2016;
8. O Autor, nesse período, levou a cabo as funções de Comandante da Divisão Policial de Braga;
9. Pois, nesse lapso de tempo, comandou a Divisão Policial do Comando Distrital de Braga, exercendo as competências próprias do Comandante da Divisão,
10. Nomeadamente, supervisionou os serviços e subsecções da Área Administrativa, coordenou com os Comandantes das seis Esquadras existentes na Divisão todo o serviço operacional, manteve os seus superiores hierárquicos permanentemente informados de tudo o que ao seu nível pudesse ser decidido, apresentando-lhes para despacho todos os assuntos que carecessem de decisão do escalão superior,
11. E, como Comandante da Divisão Policial de Braga, representou a mesma em diversos eventos externos e internos, reuniões de trabalho e de coordenação de âmbito interno e externo,
12. Bem como fez propostas de louvor de subordinados ao seu Comandante,
13. Desde 1 de agosto de 2013 até 1 de dezembro de 2016, sempre foi identificado e tratado, quer pela hierarquia, quer pelos seus subordinados do Comando Distrital de Braga, como Comandante da Divisão Policial de Braga.
14. No lapso temporal acima citado, o Autor não desempenhou quaisquer outras funções, para além das acima referidas, tendo, inclusive, recebido mensalmente o competente complemento salarial de “suplemento como Comandante de Divisão” – cfr. docs. 6 e 7 juntos com a petição inicial;
15. As funções de Comandante de Divisão Policial de Comando Distrital (no caso, de Braga), desempenhadas pelo Autor, enquadram-se na categoria de Subintendente, tal como resulta do Anexo I do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro.
16. Contudo, a realidade é que, desde a sua nomeação para assumir o Comando da Divisão Policial de Braga, e até à sua pré-aposentação, o Autor sempre manteve a categoria de Comissário – e como Comissário foi remunerado;
17. No período que decorreu entre 1 de Agosto de 2013 e 1 de Dezembro de 2016, as funções que o Autor desempenhou são as próprias, e legalmente definidas, para o posto de Subintendente.
18. Os Réus nunca promoveram o recrutamento excecional do Autor para a categoria de Subintendente, correspondente às funções efetivamente prestadas por si.
19. A petição inicial que motiva estes autos deu entrada neste TAF, via SITAF, em 26.12.2016 – cfr. registo SITAF.

A apelação.

O pedido de condenação do réu a contabilizar, para efeitos de tempo de serviço e progressão na carreira, o tempo de serviço prestado pelo Autor, na categoria correspondente às funções efectivamente prestadas de Subintendente, foi julgado improcedente.

Vejamos o que sustentou a procedência do que mais foi pedido.

Depois de situar o caso à luz do Decreto-Lei n. º 299/2009, de 14 de Outubro, que procedeu à conversão do corpo especial de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), em carreira especial, definindo e regulamentando a sua estrutura e regime, o Tribunal “a quo” reflectiu no seguinte:
«(…)
Nos termos do consagrado no artigo 37. º do mencionado Decreto-Lei, o pessoal policial agrupa-se, por ordem decrescente de hierarquia, nas carreiras de oficial de polícia, de chefe de polícia e de agente de polícia, que são pluricategoriais, nos termos constantes do anexo I àquele Decreto-Lei , do qual faz parte integrante.
Como decorre do referido anexo integram a carreira de pessoal policial, o oficial de polícia, o chefe de polícia e o agente de polícia. Por sua vez, a carreira de oficial de polícia subdivide-se nas seguintes categorias: superintendente-chefe, superintendente, intendente, subintendente, o comissário e o subcomissário.
E, como consta também do anexo I, na categoria de intendente da carreira de oficial de polícia aufere-se o grau 3, posição remuneratória 4; na categoria de subintendente, o grau 3, posição remuneratória 6; enquanto na categoria de comissário, a posição remuneratória 7, do mesmo grau 3.
Prevendo-se no artigo 42. º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro «o pessoal policial deve, em regra exercer funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria».
Relativamente ao conteúdo funcional de cada uma das categorias aludidas refere-se, na sentença proferida no âmbito do processo n.º 1193/15.8BELSB, cuja fundamentação se transcreve, em parte:
“(...)o conteúdo funcional da categoria de intendente da carreira oficial de polícia engloba as funções de direção intermédia de 2.° grau, coadjuvação e substituição do comandante, funções de comando de divisões policiais, funções de chefia de aéreas e de serviços na estrutura de comando.
Na categoria de subintendente da carreira de oficial de polícia, o conteúdo funcional integra o exercício de funções de comando de divisões policiais, funções de chefia de serviços integrados e na estrutura de comando, coadjuvação e substituição do comandante de divisões policiais.
Por seu turno, o conteúdo funcional da categoria de comissário da carreira de oficial de polícia engloba funções de comando de esquadras, funções de chefia de serviços e coadjuvação e substituição do comandante de divisão policial.
Resulta, assim, do aludido anexo I, que as funções prosseguidas por oficial de polícia com a categoria de intendente são diversas das prosseguidas na categoria de comissário e de subintendente, auferindo por isso remunerações diferentes. Do mesmo modo, se diferenciam as funções e as remunerações da carreira de oficial de polícia da carreira de chefe de polícia. (…)
As questões equacionadas pelo Autor prendem-se com o invocado direito a receber, do Réu, as diferenças remuneratórias já vencidas, entre os vencimentos de Comissário e o de Subintendente, acrescidas de juros moratórios, contados à taxa legal, desde 01.08.2013, e dos vincendos, até efetivo e integral pagamento, assim como o invocado direito de lhe ser contabilizado, para efeitos de tempo de serviço e progressão na carreira, o tempo de serviço prestado pelo Autor, na categoria correspondente às funções efetivamente prestadas.
Subjacente ao pedido, relativo ao pagamento das diferenças remuneratórias do Autor, está o facto de ter estado a desempenhar as funções de Comandante da Divisão Policial de Braga, com a categoria de Comissário, as quais se integram no conteúdo funcional de categoria superior (Subintendente), desde 01.08.2013 até 01.12.2016, sem que tivesse sido promovido o seu recrutamento excecional para esta categoria, sustentando ocorrer a violação do artigo 42.º, n.ºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, e que, por isso, reclama o direito aos diferenciais (que liquida na quantia de 15.868,88€) pelo exercício dessas funções, acrescidos de juros moratórios, à taxa legal, desde aquela data, e a importância ilíquida que vier a ser fixada em decisão ulterior ou em execução de sentença, fundando esse pedido a título de responsabilidade extracontratual ou contratual, ou ainda, a título de enriquecimento sem causa.
Como resultou provado, o Autor detém a categoria de Comissário, e colocado na Divisão Policial de Braga da PSP, por despacho do Comandante Distrital de Braga, o mesmo exerceu, desde 01.08.2013 a 01.12.2016, as funções de Comandante da Divisão Policial de Braga.
Também resultou provado que nunca foi promovido o recrutamento excecional.
Ora, como decorre da contestação, quanto aos pedidos deduzidos sob as alíneas a) e b) a final da petição inicial, as funções de Comandante de Divisão Policial são prosseguidas por oficial com a categoria de Subintendente (cfr. Anexo I do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, e artigo 39.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto), sendo que, as remunerações base de Oficiais nas categorias de Comissário e Subintendente, são reguladas pela Tabela Remuneratória Única, aprovada pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro (as quais, tal como indicadas na petição inicial, não foram alvo de contestação pelo Réu).
Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extraem os normativos do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, como segue:
“Artigo 42.º
Desempenho de funções
1 - O pessoal policial deve, em regra, exercer funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria.
2 - Dentro da mesma carreira, o conteúdo funcional das categorias superiores integra o das que lhe sejam inferiores, sem prejuízo do princípio da adequação das funções às aptidões e qualificações profissionais.
3 - A descrição do conteúdo funcional não constitui fundamento para o não cumprimento do dever de obediência, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 271.º da Constituição, e não prejudica a atribuição ao pessoal policial de funções não expressamente mencionadas, que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais detenha qualificação e que não impliquem desvalorização profissional.”
[…]
Artigo 63.º
Graduação
1 - O pessoal policial pode ser graduado em categoria superior, dentro da mesma carreira, com carácter excepcional e temporário, para o desempenho de cargos ou funções indispensáveis em que não seja possível prover pessoal com a categoria correspondente nem proceder ao recrutamento excepcional previsto no artigo 62.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto.
2 - O pessoal policial graduado goza dos direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
3 - O pessoal policial graduado ocupa posto de trabalho na categoria de graduação pelo período correspondente ao tempo da sua duração.
Artigo 64.º
Duração da graduação
A graduação tem a duração máxima de seis meses, prorrogável até ao limite máximo de três anos, salvo no caso de missões internacionais, sendo da competência do director nacional.”
Ora, face ao extraído supra, e em torno do disposto pelos artigos 63.º e 64.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, o legislador estabeleceu um regime jurídico específico para que determinada pessoa do corpo policial da PSP possa ser graduada em categoria superior, dentro da mesma carreira, para o desempenho de cargos ou funções indispensáveis em que não seja possível prover pessoal com a categoria correspondente, nem proceder ao recrutamento excecional previsto no artigo 62.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto, o que tudo deve ocorrer com carácter excecional e temporário, com a duração máxima de seis meses, prorrogável até ao limite máximo de três anos, e nesse contexto, essa pessoa assim graduada, goza dos direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
Essa graduação tem subjacente uma decisão do Diretor Nacional da PSP, que, no caso dos autos, não a proferiu, nem procedeu ao recrutamento excecional do Autor, antes tendo proferido o entendimento, baseado no parecer 150-LM/2014, de que é aplicável ao Autor o disposto no artigo 42.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, e que por isso não está impedido de exercer as funções de Comandante de Divisão, por serem funções que lhe são afins ou funcionalmente ligadas e para as quais detém qualificações.
Apreciando e decidindo.
Atento o sustentado pelo Autor e pelo Réu, atendendo à impossibilidade de realizar uma inferência imediata e conclusiva sobre aquele normativo, apresenta-se como essencial realizar uma tarefa interpretativa, sendo que são vários os critérios a ter em consideração, quando se pretende obter o sentido de determinada norma.
Neste âmbito, postula o artigo 9.º do Código Civil:
“1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”.
Começando pelo elemento literal, este, além de ponto de partida, consagra, em si, uma função negativa: não poderão ser aceites sentidos que não tenham qualquer apoio, ainda que ínfimo, na letra da lei.
E a questão, como foi entendida e tratada pelo Réu, não se centra na possibilidade ou impossibilidade de o Autor desempenhar as funções de Comandante de Divisão, ou de outro modo, se o dever de obediência lhe impõe que desempenhe essas funções, para que foi designado desde 01.08.2013, pelo Comandante Distrital de Braga da PSP, antes porém, como se entende, com o particular enfoque de que, o Autor desempenha, efetivamente, essas funções, desde essa data, com caráter de permanência, e que são exclusivas da categoria de Subintendente, ou seja, que só podem ser desempenhadas por oficial de polícia com essa categoria, e relativamente a cujo trabalho prestado, o Autor, apenas, é remunerado pela categoria de Comissário.
O Réu escuda-se no cumprimento do dever decorrente das restrições orçamentais, para não poder pagar, ou não ter o dever de pagar, ao Autor, os acréscimos remuneratórios inerentes ao desempenho de função, para que é necessária a categoria de Subintendente, cuja função efetivamente desempenha.
Como se julga, a interpretação que o Réu aduz não se configura como conforme à Constituição da República Portuguesa (C.R.P.). A C.R.P. prevê e atribui, no artigo 59.º, os direitos gerais dos trabalhadores. Postula, igualmente, a lei fundamental, no seu artigo 13.º como segue:
“Princípio da igualdade
1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei.
2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.”.
Ora, quanto a este dispositivo (artigo 13.º), já muito se debruçou a jurisprudência do Tribunal Constitucional, designadamente no Acórdão n.º 188/90, no qual se discorreu do seguinte modo: “Na sua dimensão material ou substancial, o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário (...). Todavia, este princípio não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
Por outras palavras, o princípio constitucional da igualdade não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
O princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções, Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernünfliger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Wilkürverbot)(...).”.
Daqui resulta que as restrições ao direito da igualdade são permitidas, desde que as mesmas não consubstanciem violação abusiva, arbitrária, desmesurada e injustificada. Deve sempre ser tido em atenção, quer pelo legislador, quer pelo julgador, que aquele é um princípio universal, tutelado constitucionalmente, que não poderá ser alvo de restrição liminar e imponderada.
Ora, a igualdade de tratamento devida a todos os trabalhadores, em geral, poderá ser restringida, no que concerne ao caso específico do Autor, se tal decorrer como necessário, adequado e proporcional face à sua situação, mas sempre na estrita medida das exigências próprias das respetivas funções, sendo que, eventuais restrições terão sempre presente o princípio da proporcionalidade na sua tríplice vertente – adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
A interpretação prosseguida pelo Réu, face ao disposto no artigo 42.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, para negar ao Autor os acréscimos remuneratórios, é indevida, porque sendo certo que a descrição do conteúdo funcional não constitui fundamento para o não cumprimento do dever de obediência, e assim, que podem ser atribuídas ao Autor outras funções, que sejam afins ou funcionalmente ligadas à de Comissário, todavia, quando essas funções são relativas a uma concreta categoria, a de Subintendente, já não se pode falar, tratar a questão, como se de um mero acréscimo de funções se tratasse (face ao conteúdo funcional da categoria de Comissário), pois que as funções de Comissário deixaram de ser prosseguidas pelo Autor desde 01.08.2013, pois a partir dessa data iniciou a prestação de funções de Comandante, as quais se integram no conteúdo funcional da categoria de Subintendente, e, esse cargo, apenas, pode ser desempenhado por oficial de polícia com a categoria de Subintendente, que é remunerado de acordo com o respetivo índice salarial.
Como decorre do extraído supra do Anexo I ao Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, daí ressalta, com evidência, que as funções prosseguidas, por oficial de polícia, na categoria de Subintendente, e na categoria de Comissário, são bem diversas, e para efeitos do disposto no artigo 42.º, n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, pese embora o conteúdo funcional da categoria de Subintendente integrar o conteúdo da categoria de Comissário, para efeitos do disposto na 2.ª parte do n.º 3 deste normativo, de que “… não prejudica a atribuição ao pessoal policial de funções não expressamente mencionadas, que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais detenha qualificação e que não impliquem desvalorização profissional.“, a interpretação mais consentânea com o espírito do legislador, é a de que, ao Comissário podem ser atribuídas mais funções do que as legalmente previstas, desde que tenha qualificação para isso e não impliquem desvalorização profissional, mas já não, apenas funções que são inerentes à categoria imediatamente superior, de Subintendente.
Ou seja, por exemplo, ao comissário ou ao subintendente podem ser atribuídas mais funções do que as legalmente previstas, desde que detenham a necessária qualificação e tal não implique a sua desvalorização profissional, pese embora não lhe possam ser atribuídas apenas funções de categoria superior.
Donde por regra, o oficial de polícia apenas pode exercer, a título exclusivo, as funções correspondentes à categoria a que pertence.
E porque assim entende o Tribunal, o ato de colocar e manter o Autor, na função de Comandante de Divisão, cujas funções se integram no conteúdo profissional da categoria de Subintendente, e não de Comissário (conforme decorre da contestação), assentando no entendimento que o Réu faz do disposto no artigo 42.º, n.ºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, e não remunerando o Autor em conformidade com o trabalho (como serão remunerados outros Subintendentes, que desempenhem as funções Comandante de Divisão), com as funções por si desenvolvidas nessa categoria, o Réu atua em desconformidade com a Lei, desde logo com o princípio de igualdade.
O facto de o Réu ter querido haver e manter o Autor, Comissário, no exercício de funções para as quais apenas pode ser um Subintendente a prosseguir, tal não constitui, por si, um facto ilícito (isto no estrito âmbito da relação jurídica administrativa estabelecida para com o Autor), face à interpretação que tirou do disposto no artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro. O desvalor dessa sua conduta, advém do facto de o Réu, querer, saber e conhecer, que o Autor exerce essas funções, e de não lhe prestar remuneração compatível com a complexidade da função, não lhe prestar a remuneração devida. E não pode dizer-se que essa situação configura um preenchimento temporário do cargo, porquanto, o Autor esteve no exercício ininterrupto dessas funções de Comandante, mais de 3 anos.
Do ponto de vista da relação contratual, entre o Autor e o Réu, este não pode ter como fundamento o estrito cumprimento do dever de obediência. Na verdade, o único fundamento avançado é este, não existe outro fundamento de direito para impor ao Autor esse desempenho, a descoberto de qualquer regime legal, e ainda por cima não o remunerar por isso, quando é certo que, o Réu de tanto retirou benefícios, pois teve o Autor, Comissário, desde 01.08.2013 a 01.12.2016, a desempenhar um cargo para o qual é requisito de base ser Subintendente, categoria esta que tem um concreto nível remuneratório, e não lhe reconhece, pelo menos, a inerente contraprestação remuneratória.
E assim, se bem que o Réu não reconheceu ao Autor a categoria de Subintendente, a qualquer título, de todo o modo, tem o mesmo direito a receber pelo equivalente remuneratório a esta categoria, por apenas exercer funções que se integram no conteúdo funcional dessa categoria. E como tal, assiste-lhe o direito de auferir as diferenças remuneratórias.
Desta feita, na medida em que um Subintendente é remunerado por valor mensal superior ao de Comissário, daí resultando um diferencial remuneratório mensal, está o Réu Ministério da Administração Interna, em cuja orgânica se encontra inserida o Autor, obrigado a ressarci-lo pelo diferencial verificado.
Efetivamente, como já expendido supra, tendo o Autor direito à remuneração que é percebida pela categoria de Subintendente, ou ao seu equivalente, por desempenhar de forma exclusiva, funções inerentes a essa categoria [e que até não são cumuladas com as suas funções de Comissário], e que só essa categoria de pessoal de polícia pode prosseguir, tendo sido determinado ao Autor que prosseguisse essas funções, o Réu MAI está a beneficiar desse exercício na justa medida em que, quanto ao Autor, não lhe reconhece o direito de receber pelo índice remuneratório da categoria de Subintendente (embora ele lhe preste trabalho por essa medida). Ou seja, sempre o Réu MAI teria de ter um Subintendente ao seu serviço, e de lhe pagar, mensalmente, em conformidade com o respetivo índice remuneratório, o que tudo foi prosseguido, pelo Autor e pelo Réu, durante mais de 3 anos.
O Réu sustenta-se, ainda, na proibição de valorizações remuneratórias, decorrente da Lei do Orçamento de Estado para 2011 (artigo 24.º, n.º 1 e 2, al. a) da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro).
O artigo 24.° da Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro impede, realmente, a realização de valorizações remuneratórias, mas também as permite, nos termos do seu n.º 6: “o disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:
a) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e, ou, para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação;
b) Que a nomeação para o cargo seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser possível a continuidade do exercício pelo anterior titular”.
Considerando que as alíneas são de cumprimento cumulativo, e atentando que, muito embora se possa ter, com facilidade, por preenchido o requisito da imprescindibilidade (dada a função em causa – Comandante da Divisão da PSP de Braga), a verdade é que não se pode afirmar que o Autor reunisse os requisitos ou condições gerais e especiais exigidas para a nomeação em causa.
Como decorre do artigo 50º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, o recrutamento para a categoria de subintendente é feito mediante procedimento concursal de entre comissários com, pelo menos, cinco anos de serviço efetivo na categoria, que cumpram o pré-requisito especial de aprovação no Curso de Comando e Direção Policial e que estejam dentro do número de postos de trabalho e reúnam as condições de acesso ao Curso de Comando e Direção Policial (definidos por despacho do diretor nacional).
E nada, nos autos, indicia que o Autor reunisse todas estas condições.
Portanto, neste seguimento, tem que reconhecer-se que a proibição das valorizações remuneratórias, decorrente da Lei de Orçamento do Estado para 2011 (renovada nos anos subsequentes) tinha aplicação na situação do Autor, impedindo, por esta via, o pagamento da remuneração que lhe assistiria pelo exercício de funções como Comandante.
(…)»

Continuando, e após este discurso, o fundamento decisivo para acolhimento (parcial) do peticionado na acção, teve em alicerce que:
«(…)
na presente situação, se verificam os cinco pressupostos para a condenação por enriquecimento sem causa: o enriquecimento, enquanto vantagem patrimonial (o Réu beneficiou do exercício das funções de Comandante por mais de três anos e não remunerou o Autor em conformidade); o empobrecimento do Autor, porquanto exerceu tais funções e não foi remunerado; o nexo de causalidade entre o benefício e a desvantagem, sendo que decorreu do exercício de funções como comandante (subintendente) a não remuneração enquanto tal; a ausência de causa justificativa para o enriquecimento à custa de outrem, note-se que apenas sustentar-se na permissão legal para o exercício de funções e dever de obediência não equivale a permitir que não haja remuneração para tal função; e a ausência de outro meio jurídico para que o empobrecido possa ser indemnizado ou restituído, como se viu a via contratual foi afastada e a via extracontratual também, porquanto não há ilicitude na atribuição de funções de categoria superior.
Destarte, assiste ao Autor o direito de ser ressarcido em montante equivalente às diferenças remuneratórias decorrentes do exercício da função de comandante (categoria de subintendente), durante o período de que vai de 27.12.2013 a 01.12.2016 (descontado o período que se julgou prescrito em sede de despacho saneador), acrescido de juros de mora, à taxa legal, desde a citação até integral pagamento.
Procedem, assim, os primeiros pedidos, sendo que os pedidos de reconhecimento constantes das alíneas a) e b) resultaram admitidos pelo Réu, e, em consequência do decidido, procede o pedido da al. e).
(…)»

Julga-se que a decisão recorrida fez correcto enquadramento quando afastou do caso que tenha havido uma «graduação» “em categoria superior, dentro da mesma carreira, com carácter excepcional e temporário” tal como previsto no disposto no art.º 63º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14/10.

Nem o recorrente pretende sustentar de forma diferente.

Podendo acrescentar-se também que não está em causa a possibilidade de realização de um recrutamento excecional - efetivado por uma proposta do Diretor Nacional da PSP e por despacho concordante do Ministro da tutela – nos termos do art.º 62º da Lei nº. 53/2007, de 31/08 (Aprova a orgânica da Polícia de Segurança Pública), que, dando margem discricionária à Administração na avaliação de formação e experiência adequadas, permite ao “oficial de polícia” com formação e experiência adequadas desempenhar funções correspondentes ao posto imediatamente superior,

Sequer o autor foi provido por um acto de nomeação na categoria, inexistindo qualquer aceitação da nomeação ou ato equiparado.

Sendo certo que segundo dispunha o art.º 66.º, n.º 1 da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, “o direito à remuneração devida por motivo de exercício de funções em órgão ou serviço a que a presente lei é aplicável constitui-se, em regra com a aceitação da nomeação, ou ato equiparado, ou, não devendo estes ter lugar, com o início do exercício efetivo de funções”.

E também ponderou bem no juízo que teve a propósito do art.º 42º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14/10, do que nele está em tutela e ainda cai sob sua alçada, a que as circunstâncias do caso escapam.

Efectivamente, o autor desempenhou funções que excedem uma simples extensão do que permite o ius variandi, exerceu funções, correspondentes a categoria profissional (Subintendente) que não era, e não deixou de ser, a sua.

Do que o recorrente opõe relativo à proibição de valorizações remuneratórias que se sucederam nas leis orçamentais, nada advém só por si em útil censura, quando a própria decisão recorrida reconhece “aplicação na situação do Autor, impedindo, por esta via, o pagamento da remuneração que lhe assistiria pelo exercício de funções como Comandante”.

Mas é ponto que se torna relevante depois de conjugar o seguinte.

O que na decisão recorrida dá força à solução alcançada é a afirmada verificação dos pressupostos de um enriquecimento sem causa.

Todavia.
A inexistência de fundamento ou causa significa que a obrigação de restituir com base no instituto do enriquecimento sem causa pressupõe que a deslocação patrimonial obtida por alguém a expensas de outrem tenha acontecido sem causa jurídica a justificá-la, seja porque nunca existiu, seja porque, tendo existido, se extinguiu entretanto.

E, ostensivamente, não é isso que, na situação, sucede.

Perspectivamos que, afinal, fora do esquema próprio da sua carreira, o que sucedeu com a designação do autor para assumir o Comando da Divisão Policial de Braga da PSP foi uma situação de mobilidade interna nos termos gerais então previstos na Lei n.º 12-A/2008, de 27/02 (Regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações), que, em termos normalizados, lhe concederia auferir remuneração correspondente à de Subintendente (art.º 62º).

Contudo, e ademais, dado que no plano do direito substantivo, o enriquecimento sem causa tem carácter subsidiário (prescrevendo o art. 474º do Código Civil que “não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído, negar o direito à restituição ou atribuir outros efeitos ao enriquecimento”), o instituto é de inviável exercício.

Pois que a isso invalidam as regras negatórias de valorizações e outros acréscimos remuneratórios orçamentalmente consagradas (incluindo as previstas e brandidas pelo recorrente), que - naturalmente aplicando-se à data da sua designação para o cargo a normatividade então vigente e depois o que se foi sucedendo -, foram dando o que de essencial já vinha da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12 (OE 2011); o enriquecimento sem causa tem carácter subsidiário; não é actuante perante regra negatória de valorizações e outros acréscimos remuneratórios que se lhe opõe.

Sendo certo que no seu art.º 24.°, n.º 6, excepcionado da proibição de valorizações remuneratórias, ressalvou que «O disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos: a) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e, ou, para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação; b) Que a nomeação para o cargo seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser possível a continuidade do exercício pelo anterior titular», é também certo que no caso não é semelhante “mudança” por “nomeação para o cargo” que ocorre, antes distintamente um exercício de funções para o qual o trabalhador foi designado “em regime de substituição”.

Do mesmo passo, também no seu art.º 24º, nº 2, d), se previu em específica abrangência de proibição de valorizações e outros acréscimos remuneratórios o “Pagamento de remuneração diferente da auferida na categoria de origem, nas situações de mobilidade interna, em qualquer das suas modalidades, iniciadas após a entrada em vigor da presente lei, suspendendo-se a aplicação a novas situações do regime de remuneração dos trabalhadores em mobilidade prevista nos n.^os 1 a 4 do artigo 62.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.^os 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, bem como a dispensa do acordo do trabalhador a que se refere o n.º 2 do artigo 61.º da mesma lei nos casos em que à categoria cujas funções vai exercer correspondesse uma remuneração superior”.

Renovando-se, repetindo-se ou prorrogando-se efeitos inclusive até ao OE de 2017.

E, “como tem observado o Tribunal Constitucional, a mera diferença de direitos resultantes da sucessão de regimes legais do tempo não convoca a dimensão de censura assacável ao princípio da igualdade. Deste parâmetro apenas resulta a proibição de tratamentos diferenciados sincrónicos e não diacrónicos, sob pena de inadmissível cerceamento da liberdade de conformação do legislador, enquanto espaço autónomo do poder legislativo configurado pela própria Constituição” (Ac. do Trib. Const. n.º 364/2015, de 09/07/2015).

A vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, já que ao legislador “pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da “discricionariedade legislativa são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma “infração” do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio” (Gomes Canotilho, Vital Moreira, CRP Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, pág. 339).

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e julgando improcedente a acção.

Custas: pelo recorrente.

Porto, 05 de Março de 2021.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho