Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00273/14.1BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/18/2019

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	SINDICATO DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E REGIONAL

Sumário:	I) – O artigo 135º, nº 2, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 59 /2008, de 11 de Setembro, sob a epígrafe "Alteração do horário de trabalho”, estatuía que “[todas] as alterações dos horário de trabalho devem ser fundamentadas e precedidas de consulta aos trabalhadores afetados, à comissão de trabalhadores ou, na sua falta, à comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais e ser afixadas no órgão ou serviço com antecedência de sete dias, ainda que vigore um regime de adaptabilidade”. II) – Sendo formalidade essencial essa consulta, no caso preterida, há vício invalidante. II) – A lógica do recorrente subverte, é a inversa ao ponto de partida, ao ter como proposição do recurso que o vício só operará como invalidante caso se demonstre a sua influência, ou possibilidade de influência, no conteúdo do acto, do que o julgamento feito não teria cuidado, atendendo apenas a um aspecto formal.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Município de B…
Recorrido 1:	Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local e Regional
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Município de B… (…) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, em acção intentada por Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local e Regional (STAL) (…), na qual se determinou a anulação de “acto do Presidente da Câmara de B…, consubstanciado no despacho n.º 1/2014.”, versando alteração de horários, por preterida consulta exigida no artigo 135º, nº 2, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 59 /2008, de 11 de Setembro.

O recorrente conclui:

1. A douta decisão recorrida julgou procedente a presente acção com base num único fundamento: a preterição da audiência dos trabalhadores e dos seus representantes, num momento prévio à prolacção do acto administrativo impugnado, tendo considerado que «mister é concluir que o acto sob escrutínio enferma de vício e violação de lei, por ter sido praticado em violação do disposto no art. 135º, n.º 2, já citado, vício que determina a anulação do acto impugnado, como aqui vai decidido».
2. Ou seja, a douta decisão em crise em momento algum considerou que o acto administrativo sindicado nestes autos estava, por qualquer forma, ferido de qualquer vício ou irregularidade no seu conteúdo ou substância, limitando-se a apontar-lhe erros de forma.
3. Privilegiou, por isso, aquela douta decisão critérios meramente formais sobre as questões substanciais, tendo sido aquelas – e apenas aquelas – que determinaram a procedência da presente acção, já que nenhum vício é apontado ao conteúdo da versão final do acto administrativo sub judice, apenas se aponta uma irregularidade relativa ao processo de formação do acto e não à substância do mesmo.
4. Ora, a verdade é que é entendimento do Município de Braga, aqui Recorrente, que as questões de forma não podem ter-se como relevantes para, por si só, determinarem a anulação do acto impugnado quando se não demonstre que, sem a preterição de tal formalidade, o acto em causa teria – ou poderia ter – um conteúdo diverso daquele que veio a constituir a sua versão final.
5. Neste contexto, para que pudesse declarar-se a anulação do acto impugnado com fundamento na omissão de uma formalidade legal, apenas poderia ocorrer se, por qualquer forma, ficasse demonstrada a influência que a mesma teria tido no conteúdo desse mesmo acto ou, pelo menos, a indiciada a possibilidade dessa influência.
6. Mas sobre esta matéria nada se diz ou afirma na douta sentença recorrida, pelo que terá que considerar-se que a mesma não fez uma correcta e ponderada análise da situação em apreço, devendo, nessa medida, ser revogada.

Contra-alegou o STAL, sustentando a bondade do decidido e finalizando que deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

O Mº Pº, na pessoa do Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CTA, emitiu parecer no sentido de não provimento.

Dispensando vistos, cumpre decidir.

Os factos, fixados pelo tribunal “a quo”:
A. O Presidente da Câmara Municipal de Braga proferiu o Despacho n.º 1/2014, com o teor seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“A Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto aprovou o aumento do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas e do período mínimo de atendimento dos serviços.
Tal diploma procede, ainda, à introdução de alterações e aditamentos ao Regime de contrato de trabalho em funções públicas (RCTFP) aprovado pela Lei n.0 59/2008, de 11 de setembro, o que determina a necessidade de rever alguns procedimentos em especial aqueles que se prendem com a concreta situação dos trabalhadores em regime de contrato de trabalho em funções públicas e com o funcionamento dos serviços com atendimento público.
Esta adaptação / revisão terá em especial atenção o respeito pelas garantias e direitos dos trabalhadores do mapa de pessoal do Município de Braga através da conciliação do interesse do serviço e das necessidades excecionais e devidamente fundamentadas dos trabalhadores que justifiquem a adaptabilidade das regras ora aprovadas.
Considerando que, nos termos do artigo 12.º do referido diploma, as alterações referidas iniciaram a respectiva produção de efeitos no dia 28 de setembro, o que impossibilitou, dado o período eleitoral e mudança de executivo, em tempo útil, a aprovação e a discussão pública de um novo regulamento dê horários;
Considerando a premente necessidade de adequar os horários de trabalho em vigor e o horário de atendimento das diferentes unidades orgânicas ao novo enquadramento jurídico-legal e enquanto não for aprovado o novo regulamento de horários do Município de Braga.
No cumprimento do disposto no art.0 59 da CRP, do art.º 2 conjugado com o n.º 1, do artigo 11 .º da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, do at º 123 do Regime do Contrato Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), na redação atualizada, e ao abrigo das competências que me são atribuídas pela alínea a), do n.º 2, do artigo 35.º da Lei 7512013, de 12/09, determino:
A) alargar aos serviços em que ainda não era praticado, o horário mínimo de atendimento de 8 horas diárias, passando a vigorar os horários de atendimento constantes do ANEXO I do presente Despacho;
B) ajustar os horários de trabalho dos trabalhadores do Município de Braga ao período mínimo de trabalho diário de 8 horas e semanal de 40 horas, conforme a correspondência estabelecida no ANEXO I do presente Despacho;
C) ajustar os horários de trabalho dos trabalhadores com isenção de horário ao período mínimo de trabalho semanal de 40 horas semanais;
Os Técnicos de Atividades extracurriculares que detêm um regime de contrato de trabalho em funções públicas em tempo parcial a metade do tempo praticado a tempo completo terão como referência o período normal de 8 horas diárias, sendo que o acréscimo semanal ao horário de trabalho será considerado na componente não letiva;
A coordenação dos horários referidos no ponto anterior relativamente aos trabalhadores afetos aos agrupamentos deverá ser realizada pela Divisão da Educação;
Para efeitos de normalização e atualização de todos os horários, concedo o prazo de 5 dias para apresentação dos referidos horários, sob parecer do dirigente, os quais deverão ser remetidos ao DRH (pela Direção Municipal respetivo Pelouro). Após validação, deverão, no prazo de 5 dias úteis ser parametrizados na aplicação IDONIC;
Quaisquer desconformidades detetadas pelos trabalhadores e ou dirigentes deverão ser comunicadas de imediato, via email ou reportadas por escrito ao DRH;
Manter-se-á em vigor o regulamento atualmente em vigor no que estiver em conformidade com o presente despacho, até à aprovação do novo regulamento de horários.
Os novos horários, no cumprimento das regras previstas no presente despacho, entrarão em vigor no dia 1 de Janeiro de 2014;
Os horários específicos deferidos no ano de 2013 (vg os concedidos ao abrigo da lei da parentalidade e os concedidos ao abrigo do trabalhador estudante) manter-se-ão, com as devidas adaptações, conforme estabelecido no art.º 2 da lei 68/2013. Ou seja, com o período de referência de oito horas por dia e quarenta horas por semana”.
- Cfr. Fls. 3 e 4 do PA.
B. O despacho referido em A) não foi precedido de audição dos trabalhadores ou das entidades representativas dos mesmos.

A apelação.
O tribunal “a quo” julgou “a presente acção procedente e, consequentemente anula-se o acto do Presidente da Câmara de Braga, consubstanciado no despacho n.º 1/2014.”.
Na apreciação dos fundamentos da acção o tribunal concluiu que:
– “o acto sob escrutínio enferma de vício e violação de lei, por ter sido praticado em violação do disposto no art. 135º, n.º 2, já citado, vício que determina a anulação do acto impugnado”;
- “a não inconstitucionalidade dos artigos 2.º e 10º da Lei n.º 68/2013, de 19 de Agosto, que o acto posto em crise dá cumprimento e execução, pelo que improcedem, nesta parte, os fundamentos invocados pelo Autor.”.
Recorda-se no parecer emitido pelo Ex.mº PGA “o sentido pacífico da jurisprudência que sobre o assunto se tem debruçado nesse mesmo sentido, em casos análogos, como por exemplo as decisões deste TCAN de 06.11.2015, processo nº 6/14.2BEAVR, ou do TCAS de 20.02.2014 e de 06.03.2014, respectivamente processos nº 10816/14 e 10828/14 ( todas referenciadas de forma pertinente na decisão recorrida, aliás) disponíveis e www.dgsi.pt.”.
Ainda que reconhecendo a identificada violação de lei por falta de audição, a proposição do recurso é a de que o vício só operará como invalidante caso se demonstre a sua influência, ou possibilidade de influência, no conteúdo do acto, do que o julgamento feito não teria cuidado, atendendo apenas a um aspecto formal.
Sem razão.
«As relações de emprego público assumem uma estrutura jurídica complexa, formada por duas relações jurídicas distintas: uma relação fundamental ou de serviço e uma relação orgânica ou de funcionamento: a primeira enquadra aspectos que pressupõem a autonomia do funcionário (alteridade); a segunda relação (orgânica) permite ver o funcionário como um meio integrado num serviço público ou suportando um órgão administrativo, sem subjectividade jurídica, apenas relevante no âmbito da organização interna da Administração, e cuja prestação se identifica com a actividade administrativa, imputação esta que resulta da sua inclusão numa actividade pública (inclusão).» - Ac. do STA, de 02-06-2005, proc. n.º 0273/05.
No caso concreto, para a formação da vontade da Administração Pública faltou a prática de uma formalidade legal exigida no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 59 /2008, de 11 de Setembro, cujo artigo 135º, nº 2, sob a epígrafe "Alteração do horário de trabalho”, estatuía que “[todas] as alterações dos horário de trabalho devem ser fundamentadas e precedidas de consulta aos trabalhadores afetados, à comissão de trabalhadores ou, na sua falta, à comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais e ser afixadas no órgão ou serviço com antecedência de sete dias, ainda que vigore um regime de adaptabilidade”.
Nos termos do artº 1º, n.º 1 do CPA (91 – o aplicável), “entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”.
«Podemos definir formalidade como o rito destinado a garantir a correcta formação ou execução da vontade administrativa ou o respeito pelos direitos e interesses dos particulares (Prof. João Caupers, Direito Administrativo, págs. 53 e 172), ou todo o acto ou facto, ainda que meramente ritual, inserido no processo administrativo gracioso (Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 382).
A formalidade tem-se como simples quando a lei a prescreve sem estatuir em pormenor o modo como deverá ser concretizada (Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 387); será solene quando a lei prescreve os requisitos a que o escrito há-de obedecer ou a fórmula que deverá reproduzir (Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 389).» – Ac. do STA, de 19-06-2007, proc. n.º 01458/03.
Cfr. Ac. deste TCAN, de 24-02-2017, proc. n.º 01298/12.7BEPRT:
«Como se sabe, "o princípio geral do nosso direito é o de que todas as formalidades prescritas na lei são essenciais. A sua não observância, quer por omissão quer por preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do acto administrativo" (Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, Vol. Ill, 1989, pág. 252). Desse modo, "O acto será ilegal se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei, quer em relação ao procedimento administrativo, que preparou o acto, quer relativamente à própria prática do acto em si mesma" (idem).».
A lógica do recorrente subverte, é a inversa ao ponto de partida.
Não tinha o tribunal de aquilatar a influência, ou possibilidade de influência, do vício no conteúdo do acto para reconhecer a relevância invalidante [é de realçar, ao tempo, que “ ao contrário do princípio da legalidade - princípio de valor constitucional - o princípio do aproveitamento do acto administrativo, é um princípio geral de direito administrativo, aplicado e defendido por alguma jurisprudência nacional e não se encontra expressamente previsto no ordenamento jurídico nacional].
No reverso e correcto trilho, claro que o «princípio do aproveitamento do acto» habilita o julgador a negar relevância anulatória ao acto ilegal quando puder concluir, com absoluta segurança, que a ilegalidade praticada não interferiu com o conteúdo e sentido da decisão administrativa, ou que inexiste, em concreto, qualquer utilidade na respectiva anulação, uma vez que esta nunca terá qualquer alcance prático e efectivo; um juízo de «inevitabilidade jurídica» (Ac. deste TCAN, de 03-06-2016, proc. n.º 3015/13.5BEPRT).
Mas disso não há qualquer aquisição de contributo, que pudesse demonstrar que na composição de interesses suposta na exigência a preterição tenha sido indiferente.
«Para se salvar um acto administrativo à luz do princípio do aproveitamento do acto administrativo, é necessário que o tribunal disponha dos elementos necessários ao exercício do seu poder de cognição» – Ac. do STA, de 29-04-2004, proc. n.º 0402/03.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 18 de Outubro de 2019.

Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro