| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
O Ministério Público interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 10/07/2018, que declarou extintos, por prescrição do procedimento, determinando o arquivamento dos processos de contra-ordenação n.º 07442017060000043232, n.º 07442017060000043240, n.º 07442017060000043259, n.º 07442017060000043267 e n.º 07442017060000043275, cuja apensação foi determinada pelo tribunal recorrido, na sequência de recursos das respectivas decisões de aplicação de coima, pela falta de pagamento de taxas de portagem, interpostos pela sociedade CACSI, S.A., NIPC 51xxx34, com domicílio fiscal na Rua O…, na Figueira da Foz.
O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
“1. Na sequência de circulação do veículo nº xx-GX-xx, durante o mês de Maio de 2013, por diversas vezes, em infraestrutura rodoviária sujeita ao pagamento de taxa de portagem, foram levantados autos de notícia a CACSI, SA, uma vez que não procedeu ao pagamento dos valores em causa durante o prazo legal, nos termos do preceituado na Lei 25/2006.
2. Em face disso foi a mesma entidade notificada, tendo em conta os elementos constantes do registo automóvel da viatura em causa, para proceder ao pagamento dos valores das portagens, acrescidos dos custos administrativos, sem que tivesse a mesma regularizado os pagamentos nos prazos legais (folhas 248 a 267), factos ocorridos antes de ter lugar o decurso do prazo de prescrição do procedimento, nos termos do preceituado no artigo 32º, do RGIT (não sendo de aplicar o preceituado no nº2 do aludido normativo).
3. Face a tal incumprimento foram levantados autos de notícia, tendo sido dado conhecimento à infractora, que manteve a posição anteriormente assumida;
4. Não há lugar, em situações desta natureza, a qualquer liquidação tributária, não tendo, assim, aplicação o previsto no artigo 32º nº 2, do RGIT, uma vez que o valor a pagar é do conhecimento do utente da via no momento em que deve proceder ao seu pagamento.
5. Não decorreu, como resulta dos autos, o prazo de prescrição do procedimento, uma vez que as notificações efectuadas à infractora para regularizar a situação tiveram lugar em 2014, tendo os factos ocorrido em 2013.
6. No que concerne às coimas aplicadas verifica-se não ter, igualmente, decorrido o prazo de prescrição – artigo 34º, RGIT.
7. Assim, deve a decisão ora recorrida ser revogada, uma vez que resulta ter sido violado o preceituado nos artigo 32º nº 1 e 34º, do RGIT, assim como o disposto nos artigos 1º, 5º, 9º, 10º e 14º, da Lei 25/2006.
Termos em que, concedendo-se provimento ao presente recurso, será feita JUSTIÇA.”* A Recorrida apresentou contra-alegações, tendo concluído da seguinte forma:
“I. De acordo com a Lei n.º 25/2006, de 30 de junho, a pessoa coletiva deve ser notificada na sua sede, cuja morada consta da Conservatória do Registo Comercial.
II. Nos presentes autos ficou provado que a Recorrida, em 20/05/2014, procedeu não só ao registo da alteração da sua sede social, como também à renúncia de AMBRC ao cargo de Administrador; pelo que, os ofícios posteriormente enviados não só foram enviados para outra morada que não a da sede, como foram enviadas para um ex-administrador, sem poderes e/ou qualidade para as receber.
III. Significa isto que a notificação por via postal dirigida a um domicílio que não corresponde ao domicílio legal da sociedade Recorrida consubstancia uma nulidade processual que determina a invalidade dos atos subsequentes.
IV. Uma vez que não é suficiente a tentativa de notificação do interessado. O objectivo legal consiste em chamar ao processo o arguido e daí que a diligência deva observar os requisitos indispensáveis para esse efeito, entre os quais a correcção do endereço postal para onde é efetuada a notificação via postal.
V. Assim, a notificação imposta pelo artigo 14º da Lei 25/2006 foi irregularmente concretizada, não sendo possível concluir que lhe tenha sido dada oportunidade para exercer o seu direito de defesa, consubstanciando tal omissão uma nulidade processual que determina a invalidade dos atos subsequentes nos quais se inclui a própria decisão sancionatória.
VI. Por outro lado, como é sabido, todo o procedimento tributário conducente à cobrança está assente num ato de liquidação, que é um ato de autoridade da administração.
VII. A liquidação da taxa é, de facto, prévia ao processo de contraordenação, sendo obrigatoriamente comunicada por carta registada com aviso de receção; não tendo a Recorrida sido notificada pela Concessionária, de acordo com o disposto nos artigos 10.º e 14.º da Lei n.º 25/2006, da liquidação da taxa em discussão, nomeadamente para, querendo, reclamar ou impugnar a mesma, a liquidação tornou-se ineficaz e, consequentemente, a dívida tornou-se inexigível.
VIII. Quando um utente utiliza uma infraestrutura rodoviária e não paga, primária ou secundariamente, há necessariamente lugar a uma liquidação a posteriori (que tem por base a taxa, os custos administrativos e a coima). É esta liquidação que é notificada ao devedor, como forma de garantir a participação na formação das decisões que lhes digam respeito, que possam lesar os seus direitos e interesses legalmente protegidos. Só depois há uma fase de decisão, que resulta no ato de liquidação em sentido estrito. E se o utente é considerado infrator, então tem o direito de se defender e/ou reagir àquela liquidação.
IX. Ora, estando perante uma liquidação, o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional está necessariamente vinculado ao disposto no n.º 2 do artigo 33.º do RGIT, pois está em causa uma infração cuja coima depende do valor da prestação tributária a liquidar através do ato tributário correspondente.
X. Face ao exposto, conclui-se que as coimas aplicáveis às infrações que resultam dos presentes autos variam em função do montante da prestação tributária que deveria ter sido anteriormente liquidada. A infração está, assim, absolutamente dependente do ato de liquidação, porquanto a sanção que é aplicável à Recorrida depende do montante que for voluntariamente entregue.
XI. Pelo que o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional não pode deixar de ser igual ao prazo de caducidade do direito à liquidação da taxa de portagem, o qual, nos termos do artigo 33.º n.º 2 do RGIT, é de quatro anos contados a partir do dia em que foram transpostas as barreiras de portagem.
XII. Motivo pelo qual deve o despacho decisório ser inteiramente confirmado, improcedendo totalmente o recurso interposto pelo Ministério Público.”* Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.* II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
No artigo 75.º do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social (RGIMOS) estabelece-se que a decisão do recurso jurisdicional pode alterar a decisão recorrida sem qualquer vinculação aos seus termos e ao seu sentido, com a limitação da proibição da reformatio in pejus, prevista no artigo 72.º-A do mesmo diploma.
Não obstante, o objecto do recurso é delimitado pelas respectivas conclusões (cfr. artigo 412.°, n.º 1, do Código de Processo Penal ex vi artigo 74.°, n.º 4 do RGIMOS), excepto quanto aos vícios de conhecimento oficioso; pelo que este tribunal apreciará e decidirá as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que importa apreciar o invocado erro de julgamento na decisão que conheceu a prescrição do procedimento contra-ordenacional e, consequentemente, determinou o arquivamento dos processos de contra-ordenação em apreço.* III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor:
“Com interesse para a decisão do recurso, consideram-se documentalmente provados, os seguintes factos:
1. Em 26.09.2017 foi levantado auto de notícia contra a ora Recorrente, imputando-lhe a prática de cinco infracções previstas no artigo 5.º, n.º 2 da Lei n.º 25/06 de 30.06 e punidas no artigo 7.º da mesma Lei (falta de pagamento de taxa de portagem) (cfr. auto de notícia a fls. 5 dos autos);
2. O que originou, igualmente em 26.09.2017, a instauração contra a visada Recorrente, pelo Serviço de Finanças de Figueira da Foz-1, do processo contra-ordenacional autuado sob o n.º 07442017060000043232 (cfr. autuação do visado PCO a fls. 4 dos autos);
3. Na mesma data foi levantado novo auto de notícia contra a ora Recorrente, imputando-lhe a prática de uma infracção de idêntica natureza (cfr. auto de notícia a fls. 52 dos autos);
4. O que originou, igualmente em 26.09.2017, a instauração contra a visada Recorrente, pelo mesmo Serviço de Finanças, do processo contra-ordenacional autuado sob o n.º 07442017060000043240 (cfr. autuação do visado PCO a fls. 51 dos autos);
5. Na mesma data foi ainda levantado novo auto de notícia contra a ora Recorrente, imputando-lhe a prática de uma infracção de idêntica natureza (cfr. auto de notícia a fls. 94 dos autos);
6. O que originou, igualmente em 26.09.2017, a instauração contra a visada Recorrente, pelo mesmo Serviço de Finanças, do processo contra-ordenacional autuado sob o n.º 07442017060000043259 (cfr. autuação do visado PCO a fls. 93 dos autos);
7. Também na mesma data foi levantado novo auto de notícia contra a ora Recorrente, imputando-lhe a prática de outras quatro infracções de idêntica natureza (cfr. auto de notícia a fls. 136 dos autos);
8. O que originou, igualmente em 26.09.2017, a instauração contra a visada Recorrente, pelo mesmo Serviço de Finanças, do processo contra-ordenacional autuado sob o n.º 07442017060000043267 (cfr. autuação do visado PCO a fls. 135 dos autos);
9. Finalmente, e também na mesma data, foi levantado novo auto de notícia contra a ora Recorrente, imputando-lhe a prática de uma infracção de idêntica natureza (cfr. auto de notícia a fls. 178 dos autos);
10. O que originou, igualmente em 26.09.2017, a instauração contra a visada Recorrente, pelo mesmo Serviço de Finanças, do processo contra-ordenacional autuado sob o n.º 07442017060000043275 (cfr. autuação do visado PCO a fls. 177 dos autos);
Os processos de contra-ordenação identificados nos pontos antecedentes correram seus normais trâmites, com notificação para exercício de defesa/pagamento antecipado de coima, e efectivo exercício de tal direito, tendo sido proferidas decisões finais de aplicação de coima em 06.11.2017, em cada um dos visados processos, pelo Chefe do Serviço de Finanças de Figueira da Foz-1 (cfr. ofícios para exercício do direito de defesa e prints de aplicação informática da Justiça Tributária do Sistema de Contra-Ordenações da ATA, referente aos documentos emitidos em referência aos ofícios em causa, exercício do direito de audição e decisões finais, a fls. 6-10, 17, 53-57, 64, 95-99, 106, 137-141, 148, 179-183 e 190 dos autos);
12. Em 27.11.2017 a ora Recorrente apresentou recurso das decisões de aplicação de coima aludidas no ponto anterior (cfr. etiqueta correio registado CTT aposta no envelope de fls. 26 dos autos e requerimento de fls. 20 dos autos);
13. Posteriormente foram emitidas novas decisões finais de aplicação de coima em cada um dos visados processos, com a mesma data de 06.11.2017, com aditamento de um parágrafo na descrição sumária dos factos, notificando-se a mandatária da Recorrente por mensagem de correio electrónico de 12.12.2017 de tal ocorrência e enviando-se à ora Recorrente novas notificações das aludidas decisões de aplicação de coima em 11.12.2017 (cfr. novas decisões, ofícios de notificação e respectivo talão de aceitação colectivo de correio postal registado e referida mensagem de correio electrónico, a fls. 29-32, 75-78, 117-120, 159-162 e 201-204 dos autos);
14. Possuindo a nova decisão final do PCO n.º 07442017060000043232, o seguinte teor:[imagem que aqui se dá por reproduzida] (cfr. decisão a fls. 10 dos autos);
15. Possuindo a nova decisão final do PCO n.º 07442017060000043240, o seguinte teor:[imagem que aqui se dá por reproduzida] (cfr. decisão a fls. 75 dos autos);
16. Possuindo a nova decisão final do PCO n.º 07442017060000043259, o seguinte teor:[imagem que aqui se dá por reproduzida] (cfr. decisão de fls. 117 dos autos);
17. Possuindo a nova decisão final do PCO n.º 07442017060000043267, o seguinte teor:[imagem que aqui se dá por reproduzida] (cfr. decisão a fls. 159 dos autos);
18. Possuindo a nova decisão final do PCO n.º 07442017060000043275, o seguinte teor:[imagem que aqui se dá por reproduzida] (cfr. decisão a fls. 201 dos autos);
19. Em 09.01.2018 a ora Recorrente apresentou recurso das referidas novas decisões de aplicação de coima (cfr. etiqueta correio registado CTT aposta no envelope de fls. 44 dos autos e requerimento de fls. 33 dos autos);
Mais se provou que:
20. Em 20.05.2014 a ora Recorrente procedeu ao registo na sua matrícula comercial da alteração da sua sede social de “Rua A…, 3060-027 Ançã” para “Rua O…, 3080-096 Figueira da Foz”, tendo tal alteração sido comunicada oficiosamente aos Serviços da Administração Tributária pelo Registo Nacional de Pessoas Colectivas (cfr. informação prestada pelo SF de Figueira da Foz-1 em 17.05.2018 - certidão extraída do processo n.º 181/17.7BECBR, a fls. 269 e ss. dos autos; cópia da publicação on-line do registo do visado acto societário, disponível no Portal da Justiça, em http://publicacoes.mj.pt, junta pela Recorrente, a fls. 285 dos autos);
21. Na mesma data, 20.05.2014, foi registada a renúncia de AMBRC do cargo de Administrador da ora Recorrente, ocorrida em 31.03.2014 (cfr. cópia da publicação on-line do registo do visado acto societário, disponível no Portal da Justiça, em http://publicacoes.mj.pt, junta pela Recorrente, a fls. 284);
22. Em 30.07.2014 foram recepcionados por AMBRC, na morada “Rua A…, 3060-027 Ançã”, os ofícios da Ascendi, O&M, dirigidos à ora Recorrente, com os n.os 01.330763148, 03.330763149, e 04.330763150, de notificação para pagamento voluntário das taxas de portagem e custos administrativos associados, referentes às infracções que deram depois origem aos processos de contra-ordenação identificados em 2., 4., 6., 8. e 10. (cfr. visados ofícios e respectivos avisos de recepção, a fls. 248-250, 252-254 e 256-258, em confronto com as infracções descritas nos autos de notícia aludidos em 1., 3., 5, 7. e 9 dos factos provados).
Não há factos alegados que devam considerar-se como não provados e a considerar com interesse para a presente decisão.
A convicção do Tribunal quanto aos factos considerados provados resultou do exame dos processos de contra-ordenação constantes dos presentes autos e dos documentos juntos pela Recorrente, não impugnados, conforme referido em cada ponto do probatório.”* 2. O Direito
O Ministério Público não se conforma com a decisão de arquivamento dos processos de contra-ordenação em apreço, proferida pelo tribunal recorrido, que julgou verificar-se prescrição dos respectivos procedimentos contra-ordenacionais, com os seguintes fundamentos:
“(…) Antes porém de se conhecerem os fundamentos de recurso expressamente invocados pela Recorrente, cumpre-nos conhecer de matéria de conhecimento oficioso, cuja procedência conduzirá ao forçoso arquivamento dos procedimentos contra-ordenacionais em causa, e que se refere à prescrição legal desses mesmos procedimentos.
Explicitemos.
Nos autos estão em causa infracções previstas e punidas pelos artigos 5.º, n.º 2 e 7.º da Lei n.º 25/2006, de 30.06, diploma referente ao regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem.
Tendo sido aditado à visada Lei o artigo 16.º-A, pela Lei n.º 67-A/2007, de 31.12, em que se previa que os procedimentos por contra-ordenação previstos na visada Lei “extinguem-se por efeito de prescrição logo que, sobre a prática da contra-ordenação, tenham decorrido dois anos”, tal normativo veio a ser revogado pela Lei n.º 64-B/2011, de 30.12, que alterou igualmente o artigo 18.º da Lei n.º 25/2006, relativo ao “Direito Subsidiário”, consagrando o Regime Geral das Infracções Tributárias como subsidariamente aplicável às visadas contra-ordenações, em detrimento do até então aí previsto ilícito de mera ordenação social.
Pelo que, tendo deixado de estar previsto um qualquer prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional na visada Lei n.º 25/2006, há que aplicar as normas subsidiárias previstas no RGIT, atinentes a tal questão.
Assim, o artigo 33.º do RGIT, com a epígrafe “Prescrição do procedimento”, prevê o seguinte:
«1 - O procedimento por contra-ordenação extingue-se, por efeito da prescrição, logo que sobre a prática do facto sejam decorridos cinco anos.
2 - O prazo de prescrição do procedimento por contra-ordenação é reduzido ao prazo de caducidade do direito à liquidação da prestação tributária quando a infracção depender daquela liquidação.
3 - O prazo de prescrição interrompe-se e suspende-se nos termos estabelecidos na lei geral, mas a suspensão da prescrição verifica-se também por efeito da suspensão do processo, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 42.º, no artigo 47.º e no artigo 74.º, e ainda no caso de pedido de pagamento da coima antes de instaurado o processo de contra-ordenação desde a apresentação do pedido até à notificação para o pagamento.».
Ora, as infracções imputadas à ora Recorrente consistem em não ter efectuado o pagamento de várias taxas de portagem por referência aos dias 09.05.2013, 17.05.2013, 19.05.2013, 13.06.2013, 28.06.2013 e 01.07.2013 (cfr. factos provados sob os pontos 14. a 18.).
Está-se perante infracções omissivas que se consideram praticadas na data em que terminou o prazo para o cumprimento do respectivo dever tributário, conforme o disposto no artigo 5.º, n.º 2 do RGIT. Logo, a data das infracções a considerar corresponderá ao dia em que foi(ram) transposta(s) a(s) barreira(s) de portagem, sem o correspondente pagamento da(s) taxa(s) de portagem devida(s), ou seja, aos dias 09.05.2013, 17.05.2013, 19.05.2013, 13.06.2013, 28.06.2013 e 01.07.2013, sendo estas as datas de início de contagem do prazo prescricional, por referência às infracções respectivas.
Nos termos do citado artigo 33.º, n.º1 do RGIT, o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional é de cinco anos, mas reduz-se ao prazo da caducidade do direito à liquidação da prestação tributária quando a infracção depender daquela liquidação (cfr. n.º 2 do visado artigo). Assim, quando a infracção depender da liquidação da prestação tributária o prazo de prescrição é de quatro anos, conforme o previsto no artigo 33.º, n.º2 do RGIT e 45.º, n.º 1 da LGT.
In casu, o prazo de prescrição dos procedimentos contra-ordenacionais é, assim, de quatro anos, porque dependente da liquidação da prestação tributária, sendo que a lei não distingue a liquidação, da autoliquidação, para tal efeito.
À data das infracções em causa vigorava a redacção dada à Lei n.º 25/2006 pela Lei n.º 64-B/2011, de 30.12, que previa no seu artigo 7.º, relativo à determinação da coima aplicável, o seguinte:
“1 - As contra-ordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quíntuplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, sempre que for variável a determinação da taxa de portagem em função do percurso percorrido e não for possível, no caso concreto, a sua determinação, é considerado o valor máximo cobrável na respectiva barreira de portagem ou, no caso de infra-estruturas rodoviárias, designadamente em auto-estradas e pontes, onde seja devido o pagamento de portagens e que apenas disponham de um sistema de cobrança electrónica das mesmas, no sublanço ou conjunto de sublanços abrangido pelo respectivo local de detecção de veículos para efeitos de cobrança electrónica de portagens.
3 - A negligência é punível, sendo reduzido de um terço o limite máximo da coima aplicável nos termos do presente artigo.” (sublinhados nossos).
À data da prolação das recorridas decisões de aplicação de coimas, o artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 possuía já a redacção última dada pela Lei n.º 51/2015, de 08.06, ainda vigente, prevendo o seguinte:
“1 - As contraordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quadruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infrações Tributárias.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, sempre que for variável a determinação da taxa de portagem em função do percurso percorrido e não for possível, no caso concreto, a sua determinação, é considerado o valor máximo cobrável na respetiva barreira de portagem ou, no caso de infraestruturas rodoviárias, designadamente em autoestradas e pontes, onde seja devido o pagamento de portagens e que apenas disponham de um sistema de cobrança eletrónica das mesmas, no sublanço ou conjunto de sublanços abrangido pelo respetivo local de deteção de veículos para efeitos de cobrança eletrónica de portagens.
3 - As infrações previstas nos artigos 5.º e 6.º são puníveis a título de negligência.
4 - Constitui uma única contraordenação as infrações previstas na presente lei que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, sendo o valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem.
5 - Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se que as infrações são praticadas na mesma infraestrutura rodoviária quando as mesmas ocorrem em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade.” (sublinhados nossos).
Trata-se efectivamente de uma alteração legislativa que veio consagrar um regime mais favorável ao arguido, uma vez que foram reduzidos os limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações em causa, tendo-se ainda procedido à unificação legal das infracções previstas na lei “praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária” e determinando-se que esta contra-ordenação única seja sancionada com coima cujo valor mínimo seja o correspondente ao cúmulo das respectivas taxas de portagem.
Tendo sido esta, de resto, a redacção normativa aplicada no caso concreto, conforme decorre do teor das decisões recorridas (cfr. factos provados sob os pontos 14. a 18.).
Mas independentemente da concreta redacção normativa aplicável, sempre se verifica que a coima a fixar depende em absoluto do valor da taxa de portagem correspondente ao percurso efectivamente realizado pelo infractor ou, nos casos em que não é possível verificar tal percurso, sempre dependerá do valor máximo da taxa de portagem “cobrável na respetiva barreira de portagem ou, no caso de infraestruturas rodoviárias, designadamente em autoestradas e pontes, onde seja devido o pagamento de portagens e que apenas disponham de um sistema de cobrança eletrónica das mesmas, no sublanço ou conjunto de sublanços abrangido pelo respetivo local de deteção de veículos para efeitos de cobrança eletrónica de portagens” (cfr. art.º 7.º, n.º 1 e 2 da Lei n.º 25/2006).
Logo, o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional terá de ser igual ao prazo de caducidade do direito à liquidação das visadas taxas de portagem, o qual é de quatro anos contados a partir da data em que o facto tributário ocorreu, considerando que estamos perante tributos de obrigação única, tal como decorre do disposto nos n.os 1 e 4 do art.º 45.º da Lei Geral Tributária.
A este propósito, embora por referência a outro tipo de taxas, expendeu já o Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:
«Esta aplicação das normas da Lei Geral Tributária a todos os tributos (impostos ou taxas) é aceite, de forma pacífica, pela doutrina e pela jurisprudência. (…) A tal aplicabilidade não obsta a referência que o art. 48º faz a “impostos periódicos” e a “impostos de obrigação única”, já que se pode e deve entender que a menção a “impostos” se reporta a “tributos”, tendo em conta a unidade e a coerência do ordenamento jurídico-fiscal e a abrangência do poder normativo tributário que essa Lei Geral pretende regular, designadamente em matéria de garantias dos contribuintes (como é a matéria da prescrição), e tendo em conta a própria referência inicial que esse preceito faz a “dívidas tributárias”.
O que, além do mais, sempre representará uma interpretação extensiva do preceito, que não é proibida por lei (só a analogia o é – cfr. art. 11º, nº 4, da LGT). (…) Em suma, afigura-se-nos perfeitamente plausível a interpretação extensiva da norma contida no artigo 48º da LGT, porque lógico-racionalmente fundada em face da teleologia do preceito e da sua ratio, e porque todas as taxas podem ser enquadrados na categoria de “periódicos” ou de “obrigação única”. (…) Em suma, o critério de distinção assenta na susceptibilidade de renovação dos tributos, sendo que serão periódicos ou renováveis se for de presumir que periodicamente se renovarão, por tributarem situações que perduram no tempo, e serão de obrigação única se respeitarem a actos ou factos sem carácter repetitivo.
De todo o exposto resulta que serão taxas “periódicas” as que se renovam de forma continuada e sistemática, por se referirem a situações estáveis que perduram no tempo e que ocorrem tendencialmente com uma periodicidade regular, tendo a lei fracionado juridicamente a sua tributação no tempo, e serão taxas de “obrigação única” as que respeitam a factos ou actos ocasionais, que se caracterizam pela não regularidade da obrigação tributária, isto é, que não se repetem com caracter de periodicidade, pese embora possam ter subjacentes factos tributários que demoram certo lapso de tempo a formar-se, como acontece com taxas devidas por serviços públicos que exijam algum tempo para serem integralmente prestados.»
E quanto à dependência da fixação do valor da coima ao próprio acto de liquidação, embora também por referência a um outro tributo, mas em termos absolutamente subsumíveis e aplicáveis ao caso em apreço (com excepção do dies a quo do prazo de prescrição, por se tratar de imposto periódico), pronunciou-se igualmente o Supremo Tribunal Administrativo nos seguintes termos:
«Podemos concluir que a coima aplicável a esta infracção varia em função do montante da prestação tributária que deveria ter sido auto-liquidada pelo sujeito passivo por conta do IRC e que, na sua falta, foi liquidada pela Administração Tributária. Ou seja, a infracção está absolutamente dependente do acto de liquidação, uma vez que a sanção que lhe é aplicável depende do montante das entregas pecuniárias antecipadas que têm de ser liquidadas e pagas por conta do IRC. Pelo que o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional não pode deixar de ser igual ao prazo de caducidade do direito à liquidação desse imposto, o qual, de harmonia com o artigo 45.º, n.º 4 da LGT, é de quatro anos contados a partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário.» [Acórdão do STA de 28.04.2010, processo n.º 0777/09].
Sendo assim, a nosso ver, indiscutível que o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional no caso em apreço é de quatro anos, haveria que verificar ainda se ocorreu alguma causa de suspensão ou interrupção desse mesmo prazo.
Nos termos do disposto no artigo 33.º, n.º 3 do RGIT o prazo de prescrição interrompe-se e suspende-se nos termos estabelecidos na lei geral, mas a suspensão da prescrição verifica-se também por efeito da suspensão do processo, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 42.°, no artigo 47.° e no artigo 74.°, todos do RGIT, e ainda no caso de pedido de pagamento da coima antes de instaurado o processo de contra-ordenação desde a apresentação do pedido até à notificação para o pagamento.
Ora, nenhuma das situações previstas nos visados normativos se verifica no caso em apreço.
No que toca à suspensão do prazo de prescrição nos termos gerais, há que atentar no disposto no artigo 27.º-A do Regime Geral das Contra-Ordenações (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10 - RGCO), o qual dispõe o seguinte:
«1 - A prescrição do procedimento por contra-ordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento:
a) Não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal;
b) Estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º;
c) Estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso.
2 - Nos casos previstos nas alíneas b) e c) do número anterior, a suspensão não pode ultrapassar seis meses.».
E relativamente à interrupção da prescrição, há que ter em conta o disposto no artigo 28.º do RGCO, que prevê:
«1 - A prescrição do procedimento por contra-ordenação interrompe-se:
a) Com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação;
b) Com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa;
c) Com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito;
d) Com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação da coima.
2 - Nos casos de concurso de infracções, a interrupção da prescrição do procedimento criminal determina a interrupção da prescrição do procedimento por contra-ordenação.
3 - A prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade.»
No caso dos autos, os processos contra-ordenacionais apenas foram instaurados em 26.09.2017 (cfr. factos provados sob os pontos 2., 4., 6., 8. e 10.), pelo que os únicos dois actos com virtualidade para interromper a prescrição do procedimento contra-ordenacional seriam a notificação para exercício de direito de audição e defesa e a notificação da decisão aplicativa da coima, os quais sempre ocorreram em data posterior à data da autuação dos processos e numa altura, portanto, em que haviam decorrido já mais de 4 anos contados desde a data da prática das infracções em causa - 09.05.2013, 17.05.2013, 19.05.2013, 13.06.2013, 28.06.2013 e 01.07.2013 (cfr. factos provados sob os pontos 14. a 18.).
É assim evidente que os procedimentos contra-ordenacionais foram iniciados numa altura em que não era já legalmente possível a sua instauração, uma vez que tinham já decorrido mais de quatro anos desde a data da prática de qualquer das infracções em causa, sem que se conheçam ou constem dos autos quaisquer circunstâncias legais suspensivas ou interruptivas desse prazo de prescrição (cfr. art.º 33.º, n.º 2 do RGIT).
A extinção do procedimento contra-ordenacional, por efeito da prescrição, é determinante de arquivamento dos autos, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 33.º, 61.º e 77.º do RGIT, o que já ocorria já, indubitavelmente, quando foram proferidas as decisões recorridas.
Razão pela qual sempre fica prejudicado o conhecimento dos vícios invocados pela Recorrente (cfr. artigo 368.º, n.º 2 do Código de Processo Penal, aplicável ex vi art.º 41.º do RGCO, por seu turno aplicável ex vi art.º 3.º, al. b) do RGIT, por seu turno aplicável ex vi art.º 18.º da Lei n.º 25/2006).
Nos termos e com os fundamentos expostos, declaram-se extintos, por prescrição do procedimento, os processos de contra-ordenação n.os 07442017060000043232, 07442017060000043240, 07442017060000043259, 07442017060000043267 e 07442017060000043275, determinando-se o respectivo arquivamento. (…)”
Como resulta das conclusões das alegações de recurso, o Recorrente defende não ter decorrido o prazo de prescrição do procedimento, na medida em que não há lugar, em situações desta natureza, a qualquer liquidação tributária, não tendo, assim, aplicação o previsto no artigo 33.º, n.º 2, do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT), uma vez que o valor a pagar é do conhecimento do utente da via no momento em que deve proceder ao seu pagamento.
Para reforçar a ideia de não ter ocorrido qualquer liquidação, em termos fiscais, o Recorrente afirma que o que está na origem dos autos é o não pagamento de um preço resultante do uso de uma via sujeita a pagamento pelos utentes, preço esse não sujeito a liquidação, pois é devido no momento em que é feito o uso da via portajada, podendo ser pago posteriormente, no prazo previsto na lei, o que não aconteceu no caso em apreço.
Efectivamente, o artigo 33.º do RGIT estabelece um prazo geral de prescrição do procedimento por contra-ordenações fiscais, aduaneiras e não aduaneiras, de cinco anos, mas estabelece um prazo especial idêntico ao prazo de caducidade do direito à liquidação da prestação tributária quando a infracção depender daquela liquidação.
O artigo 18.º da Lei n.º 25/2006, de 30/06, diploma referente ao regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem, indica o direito subsidiário, estabelecendo que às contra-ordenações previstas nessa lei, e em tudo o que nela não se encontre expressamente regulado, é aplicável o Regime Geral das Infracções Tributárias.
Assim, o Ministério Público insurge-se quanto à aplicabilidade às situações dos autos deste prazo especial previsto no n.º 2 do artigo 33.º do RGIT, que, no caso, sem qualquer elemento no processo que indique outra circunstância, sempre seria de quatro anos, por força da regra geral prevista no artigo 45.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária.
Quanto à natureza jurídica da prestação em causa, não residem dúvidas que a taxa de portagem não tem subjacente uma liquidação de natureza tributária.
Como é consabido, as auto-estradas integram o domínio público do Estado. No entanto, por força dos contratos de concessão que celebrou com as respectivas concessionárias, o Estado cedeu o uso desse bem público para que estas o explorem por sua conta e risco e por um determinado prazo, havendo, em regra, uma aplicação de capital privado na execução da actividade concessionada sendo que esse investimento acaba amortizado, primacialmente, pelas taxas cobradas directamente ao utente desses eixos viários – Cfr. Pedro Gonçalves in “A Concessão de Serviços Públicos”, pág. 140 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida in “Parcerias público privadas”, pág. 177.
Como assim, o Estado, não se despojando embora da titularidade do objecto da concessão (portanto não se privando da propriedade da auto-estrada, que permanece no domínio público), transfere o encargo de prestar o serviço para o concessionário particular, sendo este o responsável por esse serviço e relacionando-se este “directamente” com o utente, posto que o Estado lhe outorgou contratualmente poderes para agir “por sua conta própria”. Estamos perante um “modelo concessionário, caracterizado pela existência de uma relação directa entre o parceiro privado e os utentes finais e pelo facto de o parceiro privado cobrar o pagamento de taxas aos utentes – receitas à qual acresce o pagamento de subvenções pelo Estado Português” – cfr. Diogo Freitas do Amaral in Direito Administrativo, vol. III, pág. 294 e seguinte.
Daí que, conforme se vem entendendo, a concessão não atribui ao concessionário uma função executiva ou operacional, no contexto de uma colaboração secundária com a Administração concedente. Pelo contrário, ele assume a responsabilidade de gerir um serviço público, sendo que, em resultado da celebração do contrato de concessão, são-lhe atribuídos poderes, prerrogativas e deveres de autoridade típicos dos atributos do Estado, nomeadamente de aplicar taxas de portagem e coimas – cfr. Pedro Gonçalves, in obra citada, pág. 139.
É, por conseguinte, o concessionário que ao explorar o eixo viário se relaciona, como se referiu, directamente com o respectivo utente (e não o Estado), estabelecendo-se entre ambos uma relação jurídica de natureza privada (diferente da relação contratual de direito público que, por força do contrato de concessão, se estabelece entre concedente e concessionário), nos termos da qual aquele fica autorizado a cobrar portagens aos utentes da auto-estrada, sendo que tais receitas, na sua totalidade, reverterão para si e não para o Estado.
Deste modo, as portagens (enquanto contrapartida pecuniária paga pelo utente da auto-estrada pela sua utilização) não têm natureza tributária, já que está em causa o pagamento do serviço prestado ou do fornecimento efectuado pelo concessionário. A este propósito, o STA vem considerando que os referidos créditos não assumem natureza tributária – cfr., inter alia, Acórdãos de 27/02/2013 (processo n.º 01242/12), de 03/04/2013 (processo n.º 1262/12), de 17/04/2013 (processo n.º 1297/12) e de 18/06/2013 (processo n.º 1184/12).
Nesse caso, na linha do defendido pelo Ministério Público no presente recurso, essa contrapartida tem antes a natureza de um preço, isto é, de um valor a pagar pela prestação de um serviço regulado por um contrato de direito privado. Consequentemente, sendo de direito privado as relações de prestação constituídas entre concessionário e o utente, não faz sentido “sustentar a natureza fiscal da contrapartida, que é justamente um dos elementos essenciais da relação contratual” – cfr. Pedro Gonçalves in obra citada, pág. 319 e seguinte.
A taxa de portagem correspondendo apenas a um preço pago pelo utente ao concessionário, constitui, pois, uma receita exclusiva deste no âmbito da relação jurídica de direito privado em que o Estado não é parte.
As taxas de portagem e os seus juros, os custos administrativos, as coimas e os seus encargos fazem parte do activo do concessionário, constituem um recurso deste, uma receita, um benefício económico que o mesmo usufrui por permitir, não só mas também, a circulação de viaturas dos utentes por eixos viários sobre os quais possui exclusividade. O Estado assume a função de mero cobrador dessas receitas, mas a titularidade das mesmas mantém-se na esfera jurídica do concessionário – cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 02/05/2016, proferido no âmbito do processo n.º 1749/14.GTBVCT-B.G1.
Portanto, embora as portagens (enquanto contrapartida pecuniária paga pelo utente da auto-estrada pela sua utilização) não tenham natureza tributária, o legislador quis que fosse o Estado a cobrar estas receitas, através de processo de execução fiscal, por força do estabelecido no artigo 17.º-A, aditado à Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro:
“1 - Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover a cobrança coerciva dos créditos relativos à taxa de portagem, dos custos administrativos e dos juros de mora devidos, bem como da coima e respectivos encargos.”
Por outro lado, o serviço de finanças da área do domicílio fiscal do agente de contra-ordenação é competente para a instauração e instrução dos processos de contra-ordenação a que se refere a Lei n.º 25/2006, de 30/06, bem como para aplicação das respectivas coimas – cfr. o seu artigo 15.º, n.º 1.
Tudo isto para concluir que, não obstante a liquidação da taxa de portagem não ser de cariz fiscal ou tributário, correspondendo apenas a um preço pago pelo utente ao concessionário, como sustenta o Recorrente, não significa que a norma aplicada na sentença recorrida – o artigo 33.º, n.º 2 do RGIT – não tenha lugar no presente circunstancialismo.
Isto porque, à semelhança da intenção subjacente à cobrança coerciva de créditos, bem como à instauração, instrução dos processos contra-ordenacionais e aplicação de coimas, conforme previsto nos artigos 15.º, n.º 1 e 17.º-A, n.º 1, respectivamente, da Lei n.º 25/2006, de 30/06, também o legislador quis revogar o regime da prescrição do procedimento e da prescrição das coimas e das sanções acessórias - que estava previsto nesta mesma Lei que aprovou o regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem, nos artigos 16.º-A e 16.º-B respectivamente, - e remeter para o direito subsidiário, como havíamos referido.
Lembramos que às contra-ordenações previstas na Lei n.º 25/2006, e em tudo o que nela não se encontre expressamente regulado, é aplicável o Regime Geral das Infracções Tributárias – cfr. o seu artigo 18.º
E, assim sendo, a partir das alterações introduzidas pela Lei n.º 64-B/2011, de 30/12, para conhecer a prescrição do procedimento contra-ordenacional teremos que fazer apelo, como se indica na sentença recorrida, ao disposto no artigo 33.º do RGIT.
Insurge-se, especificamente, o Recorrente contra a aplicação do n.º 2 do artigo 33.º do RGIT. Todavia, como veremos, é nossa convicção que tal normativo deve ser aplicado às portagens, com as devidas adaptações, como é próprio da aplicabilidade de direito subsidiário – ex vi artigo 18.º da Lei n.º 25/2006, de 30/06.
Não é clara a ideia subjacente a esta coincidência entre o prazo de liquidação e o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional, parecendo que ela se poderia justificar por não ser razoável que a tutela sancionatória se estendesse para além do prazo em que é possível a liquidação, isto é, se na perspectiva legislativa deixa de interessar, pelo decurso do prazo de caducidade, a liquidação do tributo, também deixará de justificar-se a punição de condutas que conduziram à sua omissão.
No entanto, a fórmula utilizada no n.º 2 deste artigo, ao referir a dependência da infracção relativamente à liquidação da prestação tributária, não traduz esta ideia pois a infracção depende da liquidação da prestação tributária sempre que a determinação do tipo de infracção ou da sanção aplicável depende do valor daquela prestação, pois é a liquidação o meio de determinar este valor – cfr. Jorge Lopes de Sousa e Manuel Simas Santos in Regime Geral das Infracções Tributárias Anotado, 2008, Áreas Editora, página 320.
Apontam-se como exemplos de casos em que a existência da contra-ordenação depende da liquidação da prestação tributária os previstos nos artigos 108.º, n.º 1, 109.º, n.º 1, 114.º, 118.º e 119.º, n.º 1, do RGIT. Neste último caso, a contra-ordenação depende da liquidação da prestação tributária na medida em que o montante das coimas depende de haver ou não imposto a liquidar.
Ora, a situação em apreço tem, manifestamente, paralelismo com os casos indicados, dado que a decisão da fixação da coima alude à cominação prevista no artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, de 30 /06, na redacção dada pela Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho:
“1 - As contra-ordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respectiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quadruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias. (…)”
Portanto, verifica-se que a coima a fixar depende em absoluto do valor da taxa de portagem correspondente ao percurso efectivamente realizado pelo infractor ou, nos casos em que não é possível verificar tal percurso, sempre dependerá do valor máximo da taxa de portagem “cobrável na respectiva barreira de portagem ou, no caso de infra-estruturas rodoviárias, designadamente em auto-estradas e pontes, onde seja devido o pagamento de portagens e que apenas disponham de um sistema de cobrança electrónica das mesmas, no sublanço ou conjunto de sublanços abrangido pelo respectivo local de detecção de veículos para efeitos de cobrança electrónica de portagens” (cfr. artigo 7.º, n.º 1 e n.º 2 da Lei n.º 25/2006).
Nesta conformidade, é inequívoco que a sanção aplicável depende do valor da respectiva taxa de portagem. Por isso, bem andou a sentença recorrida ao considerar aplicável o disposto no artigo 33.º, n.º 2 do RGIT à situação, que estabelece um prazo especial idêntico ao prazo de caducidade do direito à liquidação da prestação tributária quando a infracção depender daquela liquidação, como é o caso.
Entendemos ser irrelevante que esteja em causa um preço resultante do uso de uma via sujeita a pagamento pelos utentes, pois a norma, de aplicação subsidiária em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem, deverá ser lida com as necessárias adaptações:
Reiteramos que a sanção aplicável depende do valor daquela prestação, pois é a liquidação da taxa de portagem o meio de determinar este valor.
Em face de todo o contexto descrito supra, compreende-se que não estejamos perante uma liquidação em termos fiscais, como afirma o Recorrente. Contudo, não deixa de se verificar uma liquidação de um preço pelo uso da auto-estrada, que varia com o percurso efectivamente realizado pelo infractor, sendo tal variação que determinará o valor da coima aplicável ao mesmo. A interpretação que fazemos permite um perfeito paralelismo do disposto no artigo 33.º, n.º 2 do RGIT com as situações previstas no artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, de 30/06.
Nestes termos, como se julgou na sentença recorrida, os procedimentos contra-ordenacionais foram iniciados numa altura em que não era já legalmente possível a sua instauração, uma vez que tinham já decorrido mais de quatro anos desde a data da prática de qualquer das infracções em causa, sem que se conheçam ou constem dos autos quaisquer circunstâncias legais suspensivas ou interruptivas desse prazo de prescrição.
Pelo exposto, confirma-se totalmente o julgamento realizado na primeira instância, na medida em que o que fica dito se mostra suficiente para a improcedência do recurso, restando prejudicado o conhecimento das outras questões colocadas no mesmo.
Impõe-se, por isso, negar provimento ao recurso.* Conclusões/Sumário
I - Às contra-ordenações previstas na Lei n.º 25/2006, de 30/06, e em tudo o que nela não se encontre expressamente regulado, é aplicável o Regime Geral das Infracções Tributárias – cfr. o seu artigo 18.º
II - E, assim sendo, a partir das alterações introduzidas pela Lei n.º 64-B/2011, de 30/12, na Lei n.º 25/2006, de 30/06, para conhecer a prescrição do procedimento contra-ordenacional, em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem, é de fazer apelo ao disposto no artigo 33.º do Regime Geral das Infracções Tributárias, com as necessárias adaptações.
III - O prazo de prescrição do procedimento por contra-ordenação é reduzido ao prazo de caducidade do direito à liquidação da prestação tributária quando a infracção depender daquela liquidação – cfr. artigo 33.º, n.º 2 do Regime Geral das Infracções Tributárias.
IV - A infracção depende da liquidação da prestação tributária sempre que a determinação do tipo de infracção ou da sanção aplicável depender do valor daquela prestação, pois é a liquidação o meio de determinar este valor.
V - Estando em causa a aplicação do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, de 30/06, o prazo de prescrição do procedimento por contra-ordenação é reduzido nos termos do disposto no artigo 33.º, n.º 2 do Regime Geral das Infracções Tributárias ex vi artigo 18.º da Lei n.º 25/2006, de 30/06.
VI - Nesses casos, verifica-se que a coima a fixar depende em absoluto do valor da taxa de portagem correspondente ao percurso efectivamente realizado pelo infractor ou, nos casos em que não é possível verificar tal percurso, sempre dependerá do valor máximo da taxa de portagem “cobrável na respectiva barreira de portagem ou, no caso de infra-estruturas rodoviárias, designadamente em auto-estradas e pontes, onde seja devido o pagamento de portagens e que apenas disponham de um sistema de cobrança electrónica das mesmas, no sublanço ou conjunto de sublanços abrangido pelo respectivo local de detecção de veículos para efeitos de cobrança electrónica de portagens” - cfr. artigo 7.º, n.º 1 e n.º 2 da Lei n.º 25/2006, de 30/06.*** IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Sem custas, por delas estar isento o Ministério Público [cfr. artigo 4.º, n.º 1, alínea a) do Regulamento das Custas Processuais].
Porto, 04 de Abril de 2019
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Cristina Travassos Bento
Ass. Paulo Ferreira de Magalhães |
