| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
HMFP... – residente na rua …, nº…, Vilarinho das Cambas, Vila Nova de Famalicão – interpõe recurso jurisdicional do saneador/sentença, proferido nesta acção administrativa comum [AAC - forma sumária], relativamente à decisão em que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [TAF] se considerou materialmente incompetente para julgar o litígio – a AAC foi intentada pelo agora recorrente contra o MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE FAMALICÃO, a COMPANHIA DE SEGUROS S..., SA, actualmente designada por M... PORTUGAL – COMPANHIA DE SEGUROS, SA, e a COMPANHIA DE SEGUROS FM..., SA, actualmente designada por F… – COMPANHIA DE SEGUROS, SA, pedindo ao TAF de Braga que condenasse os réus, solidariamente, a pagar-lhe a quantia de 6.018,84€ acrescida dos juros de mora devidos, a título de indemnização pelos danos causados na sua «máquina agrícola de rega» por um carro de bombeiros que, às ordens do encarregado da Protecção Civil do Município, combatia um incêndio florestal a partir do campo de que ele é arrendatário.
Conclui assim as suas alegações:
1- O presente recurso vem interposto do despacho saneador proferido em 13.12.2011, pelo TAF de Braga, pelo qual se julgou materialmente incompetente para conhecer do mérito dos pedidos deduzidos pelo autor, absolvendo os réus da instância;
2- O TAF incorreu em erro de julgamento, na medida em que a actuação do recorrido Município de Vila Nova de Famalicão [MVNF] se encontra regida por disposições de direito administrativo, incluindo-se na sua esfera de acção jurídico-pública o facto ilícito que está no cerne do litígio que opõe as partes nesta AAC;
3- Nessa medida, a competência material para conhecer do mérito da acção pertence, nos termos do artigo 4º, nº1, alínea g), do ETAF, aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal;
4- Efectivamente, a competência dos tribunais em razão da matéria é determinada pela forma como o autor configura a acção na dupla vertente do pedido e da causa de pedir;
5- No caso, atendendo à petição inicial nos moldes configurados pelo autor, está em causa uma questão de responsabilidade extracontratual do réu, isto é, a violação do direito de propriedade do autor sobre uma máquina agrícola de rega que pretende o pagamento de uma indemnização em consequência da acção dos Bombeiros Voluntários que intervieram no combate a um incêndio, bombeiros estes que agiram sob as ordens e comando da Protecção Civil de Vila Nova de Famalicão que compete ao Município, ora recorrido;
6- De resto, o Tribunal da Relação do Porto, por douto acórdão de 24 de Maio de 2010, afirmou a competência dos tribunais administrativos para apreciar a matéria em causa, no âmbito de acção judicial que correu termos nos Juízos de Competência Cível de Vila Nova de Famalicão sob o nº1069/09.8TJVNF do 2º Juízo Cível;
7- Assim, ao decidir como decidiu, o TAF violou o disposto nos artigos 211º nº1 da CRP, 4º nº1 alínea g) do ETAF, 62º nº1, 66º, 101º, 105º nº1, 287º alínea a), 288º nº1 alínea a), 493º nº2 e 494º alínea a) do CPC, e 18º nº1 da LOFTJ.
Termina pedindo a revogação da decisão proferida sobre a competência material da jurisdição administrativa, e o prosseguimento dos autos.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º, nº1, do CPTA]. De Facto
São os seguintes os factos que o TAF considerou pertinentes e provados para proferir a decisão jurídica de incompetência material:
1- No dia 24.08.2007, entre as 15H00 e as 18H00, ocorreu um incêndio num prédio rústico, composto por mato e pinhal, sito na freguesia de Vilarinho das Cambas, em Vila Nova de Famalicão, terreno esse que confinava com um outro prédio rústico, onde o autor prosseguia actividade de lavradio;
2- AB... é funcionário dos Serviços de Protecção Civil do Município de Vila Nova de Famalicão, e fez-se deslocar ao terreno enunciado em 1 supra, em veiculo automóvel da Protecção Civil Municipal, para efeitos de identificar uma entrada nesse prédio rústico, para melhor acesso de veículos de combate ao incêndio que aí deflagrava;
3- Para aceder ao prédio rústico enunciado em 1 supra, os Bombeiros Voluntários de Viatodos, do Concelho de Barcelos, tiveram de passar por um caminho que existia no terreno onde o autor prosseguia lavradio;
4- Nesse terreno onde o autor prosseguia lavradio, e no seu caminho, estava situada uma máquina que o autor alega utilizar para efeitos de rega, e que [como também alega] é sua propriedade;
5- Quando o carro de Bombeiros com a matrícula 00-00-00, propriedade da Corporação de Bombeiros de Viatodos acedeu ao caminho de acesso ao terreno enunciado em 1 supra, o mesmo [carro de Bombeiros] parou em cima do tubo da dita máquina de rega;
6- Nessa imediação temporal, o autor reclamou quanto à danificação provocada pelo carro de Bombeiros sobre o tubo da máquina de rega, por ter o carro, devido ao seu peso e pressão, rasgado esse tubo de rega;
7- Os Bombeiros Voluntários de Viatodos integram uma Corporação de Bombeiros Voluntários, que foi instituída por uma Associação Humanitária de Bombeiros;
8- A folhas 65 e 71 dos autos, em suporte físico, consta um douto acórdão proferido pelo Tribunal da Relação do Porto, no âmbito de recurso jurisdicional intentado no processo nº1069/09.8TJVNF que correu termos no 2º Juízo Cível nos Juízos de Competência Cível de Vila Nova Famalicão dele se extraindo – ver folha 69 dos autos em suporte físico parágrafos 6º, 7º e 8º - o que por facilidade e interesse segue:
“[…]
Resulta da leitura da petição inicial que os alegados prejuízos que o autor pretende ver ressarcidos resultam como evidenciam os recorrentes de, alegadas “ordens” e “comando” dos Serviços de Protecção Civil de Vila Nova de Famalicão transmitidas aos bombeiros. [sublinhado nosso]
[…]
Tal actuação susceptível de comportar a responsabilidade civil extracontratual porque provocou danos na máquina do autor, foi praticada por uma pessoa colectiva de direito público no exercício de uma função pública legalmente atribuída aos Municípios para fins de direito ou interesse público, regulada por normas de direito público. [sublinhado nosso]
[…]
O litígio envolve uma situação de responsabilidade civil extracontratual com uma pessoa colectiva de direito público conexa com uma relação jurídica administrativa referente a prestação de um serviço público”…;
9- A petição inicial que motiva os presentes autos foi remetida a este TAF [via site do SITAF] em 15.09.2010.
Nada mais foi consignado como pertinente e provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5º nº3, 608º nº2, 635º nº3 e nº4, e 639º, todos do CPC [aplicáveis ex vi artigos 5º nº1, e 7º nº1, da Lei nº41/2013, de 26 de Junho, e 140º do CPTA], e ainda artigo 149º do CPTA.
II. O autor desta acção administrativa comum pede ao TAF que condene solidariamente os réus, integrados pelo Município de Vila Nova de Famalicão e por duas companhias de seguro, a pagar-lhe a quantia de 6.018,84€, acrescida dos pertinentes juros de mora, a título de indemnização pelos danos causados na sua «máquina de rega» por um veículo dos bombeiros que, às ordens do encarregado da protecção civil do réu município, combatia incêndio florestal a partir do campo de que ele é arrendatário.
A responsabilidade civil extracontratual que exige dos réus alicerça-a, tão só, na ligação etiológica objectiva dos reclamados «prejuízos» à actividade de combate ao incêndio florestal prosseguida, além do mais, pelo dito veículo dos bombeiros, o qual actuava no âmbito da prossecução do serviço municipal de protecção civil. Não fundamenta o pedido, portanto, qualquer conduta ilícita e culposa apontada ao condutor do veículo em causa.
Em sede de saneador, o TAF, partindo dos factos que foram pacificamente seleccionados e dados como pertinentes e provados para efeito do julgamento de tal questão, proferiu decisão jurídica em que se julgou como materialmente incompetente para conhecer do litígio, por entender que se tratava de questão cujo julgamento cabe à jurisdição dita comum. E absolveu da instância os réus.
Fê-lo, fundamentalmente, com base neste arrazoado:
[…]
O que é significativo para efeitos da apreciação da competência deste Tribunal é que, no âmbito e para efeitos da protecção civil de pessoas e bens, um veículo automóvel ao serviço dos Bombeiros Voluntários de Viatodos, e sua propriedade, foi utilizado para efeitos de aceder ao local onde deflagrava o incêndio, e no trajecto que prosseguiu, destruiu, como assim sustentou o Autor, o sistema de rega que alega ser sua propriedade, donde como julgamos, a responsabilidade pelo eventual ressarcimento de danos na esfera jurídica patrimonial do Autor deve estar [estará, eventualmente] a cargo da Associação Humanitária de Bombeiros, titular do Corpo de Bombeiros.
Enfatizando, e contrariando o alegado pelo Autor sob artigo 12º da sua Resposta, o alegado «acidente de viação», não ocorreu no âmbito de uma «actividade pública», de realização de uma função pública [que foi a extinção de um incêndio] e por agentes públicos, antes por meros cidadãos congregados em torno de um Corpo de Bombeiros, instituído por Associação Humanitária, de natureza jurídica privada, que assim não vindo dito nos autos, podendo ser tida como pessoa colectiva de utilidade pública, esta caracterização jurídica não é confundível com «pessoa colectiva de direito publico».
Conforme dispõe o artigo 212º da Constituição da República compete aos Tribunais Administrativos o julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, o que veio a ser densificado pelo legislador ordinário no artigo 1º nº1 do ETAF, sendo que este mesmo diploma [Lei nº13/2002 de 19 de Fevereiro], veio disciplinar, exemplificativamente, no seu artigo 4º nº1, quais os litígios que cabem na competência dos Tribunais Administrativos, sendo que, quanto às acções que tenham por objecto o ressarcimento a título de responsabilidade extracontratual, a tal aludem as alíneas g) e h) do nº1 do respectivo normativo, aí se enunciando a responsabilização das pessoas colectivas de direito público e dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos.
De maneira que, por tudo quanto deixamos enunciado supra, tendo subjacente o disposto nos artigos 493º, nº2, 494º alínea a), e 495º, todos do CPC, julgo este Tribunal Administrativo de Círculo materialmente incompetente para conhecer do mérito dos pedidos deduzidos pelo Autor a final da petição inicial, e consequentemente, porque me abstenho de conhecer esses pedidos, vão os Réus absolvidos da instância.
[…]
Desta decisão jurídica discorda o autor da AAC, que, ora como recorrente jurisdicional, lhe imputa erro de julgamento de direito, pois defendeu ao longo dos articulados, e mantém, ser a jurisdição administrativa a competente para conhecer e decidir a sua pretensão indemnizatória.
Ao conhecimento deste erro de julgamento de direito se reduz, assim, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Para o tribunal administrativo poder julgar a presente acção comum, ela, ou melhor, a pretensão nela deduzida pelo autor, terá de caber «dentro da esfera de jurisdição genérica ou abstracta» que lhe cabe no âmbito da divisão do poder jurisdicional do Estado [sobre o tema, ver Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2ª edição, Coimbra Editora, páginas 194 a 215].
Assim, e como é por demais repetido na doutrina e na jurisprudência, a competência em razão da matéria determina-se em função da pretensão que foi deduzida na acção, pelo seu autor, isto é, em função do pedido e da causa de pedir [trata-se do «quid disputatum» que não se confunde com o que será, mais tarde, o «quid decisum» - ver, entre outros, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, página 91; AC’s do Tribunal de Conflitos de 27.11.2008, Rº016/08, de 09.09.2010, Rº011/10, de 28.09.2010, Rº02/10; e de 03.03.2011, Rº014/10].
Haverá que averiguar, pois, que tipo de relação jurídica está em causa nos autos, para podermos concluir pela competência material, ou não, da jurisdição administrativa.
Relativamente ao universo litigioso atribuído à «jurisdição administrativa», estipula o artigo 212º, nº3, da Constituição da República Portuguesa [CRP], que compete «…aos tribunais administrativos… o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas…», e prevê o artigo 1º, nº1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF] que os «…tribunais da jurisdição administrativa… são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas…».
Temos assim, e deste modo, que a CRP e o ETAF estabelecem a natureza «jurídico-administrativa» da relação jurídica litigada como «critério material» de aferição da competência dos tribunais administrativos para a poderem julgar. Verdade é que nem a CRP nem o ETAF definem o que é a «relação jurídica administrativa» [ver, a este propósito, as palavras de Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 9ª edição, Almedina, página 55, segundo o qual «Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, deveria ser resolvida expressamente pelo legislador].
E essa definição não é tarefa fácil. Relativamente clara em alguns casos, é obscura em muitos outros, onde o julgador se vê obrigado a seguir verdadeiro caminho de pedras, colhendo e ponderando os indícios que lhe são fornecidos pelo legislador e pelos dados do caso concreto.
Desde logo, o artigo 4º nº1 do ETAF exemplifica, pela positiva, o que são litígios emergentes de «relações jurídicas administrativas», e, nos seus números seguintes, nº2 e nº3, exemplifica, pela negativa, litígios que estão arredados da competência da jurisdição administrativa. Trata-se aqui de uma primeira grande inclusão e exclusão de litígios dentro do «critério material» constitucionalmente consagrado. Mas a título apenas exemplificativo.
O CPTA, por sua vez, contém também uma série de indícios que ajudam o intérprete a discernir, no caso concreto, se está perante litígio da competência da jurisdição administrativa ou não. É aquilo a que certa e prestigiada doutrina chama de critérios ou factores de administratividade da relação jurídica [ver, a respeito, Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, volume I, Almedina, 2006, páginas 25 e seguintes], como a natureza pública dos intervenientes ou de algum dos intervenientes na relação jurídica, a natureza pública das funções exercidas, a natureza pública dos interesses prosseguidos, a natureza pública da norma a aplicar… são sinais que alertam para a natureza da relação litigada em causa.
É assim que, para além de muito mais, são da competência dos tribunais administrativos os litígios que tenham por objecto «Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa» [alínea g) do nº1 do artigo 4º do ETAF, e artigos 2º, nº2 alínea f), do CPTA].
E é verdadeiramente sintomático do querer do legislador do actual ETAF [aprovado pela Lei nº13/2002, de 19.02] o ter abdicado da alínea f) do nº1 do artigo 4º do anterior ETAF [DL nº129/84, de 27.04], que excluída da jurisdição administrativa quer os recursos quer as acções que tivessem por objecto «…questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público».
A verdadeira dimensão daquilo que hoje é preceituado na actual alínea g) do nº1 do artigo 4º do ETAF apenas poderá ser apreendida à luz da omissão da alínea f) do nº1 do artigo 4º antigo. E a essa luz [artigo 9º do Código Civil], é legítimo o intérprete, e julgador, concluir que pertence à «jurisdição administrativa» julgar litígios em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade extracontratual de pessoa colectiva de direito público ainda que resultante da sua gestão privada - note-se que, nos termos do artigo 501º do Código Civil, a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas era accionada nos tribunais judiciais quando o acto lesivo era praticado «no exercício de actividades de gestão privada», e nos tribunais administrativos [ETAF] quando «no exercício de actividades de gestão pública».
Ressuma, portanto, que o legislador constitucional não definiu o que é a relação jurídica administrativa, deixando liberdade ao legislador ordinário para o fazer, sendo que este optou por não a encerrar num conceito fechado, antes preferindo deixar indícios, critérios que possam ajudar o julgador a qualificá-la em cada caso concreto. É a este, julgador, que em última instância é pedida a qualificação do litígio, e, com ela, a determinação da competência material do tribunal a que foi solicitada a sua resolução.
IV. O incêndio, durante cujo combate foram provocados ao autor da AAC os danos reclamados, ocorreu em … de Agosto de 2007.
Nessa altura vigorava, com evidente pertinência para a abordagem deste litígio, a «Lei de Bases da Protecção Civil» [Lei nº27/2006, de 03.07, ainda em vigor, com algumas alterações introduzidas pela Lei nº1/2011, de 30.11], o dito «Sistema Integrado de Operações de Protecção e Socorro» [SIOPS – criado pelo DL nº134/2006, de 25.07, e que sofreu nos anos de 2011 e 2013 algumas alterações], e o diploma que aprova a «Orgânica da Autoridade Nacional de Protecção Civil» [ANPC – DL nº75/2007, de 29.03, revogado, com excepções, pelo DL nº73/2013, de 31.05].
Destes diplomas resulta que a estrutura da «protecção civil» se organiza a nível nacional, regional e municipal, sendo o dito SIOPS que assegura a acção articulada, e sob um comando único, dos seus diversos agentes [ver artigos 44º e 48º da Lei nº27/2006, de 03.07, e 1º do DL nº134/2006, de 25.07].
A ANPC, na dependência do Ministro da Administração Interna, é o serviço central, de natureza operacional, da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, e tem por missão o planeamento, coordenação e execução da política de protecção civil, visando a prevenção e o socorro das populações e dos bens postos em perigo, tendo para o efeito, além do mais, a superintendência da actividade dos bombeiros [ver artigos 1º e 2º, e nomeadamente nº5 alínea a) deste último, do DL nº75/2007, de 29.03].
As atribuições da ANPC estendem-se a todo o território nacional, porém, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos das regiões autónomas e das autarquias locais [artigo 3º do DL nº75/2007, de 29.03].
Efectivamente, a actividade de protecção civil é desenvolvida, também, pelas autarquias locais, sendo que, a nível municipal existe uma «comissão de protecção civil» que é integrada e presidida pelo presidente da câmara [ver artigos 1º, 40º e 41º, da Lei nº27/2006, de 03.07]. E é a este «presidente da comissão de protecção civil municipal» que compete, na iminência de acidente grave ou de catástrofe, desencadear as pertinentes acções de protecção civil, de prevenção e socorro, no que deve ser apoiado pelo respectivo serviço, e pelos restantes agentes de protecção civil de âmbito municipal, nomeadamente os corpos de bombeiros [ver o artigo 35º da Lei nº27/2006, de 03.07].
Nesta interacção, a nível de actividade de protecção civil, os «cidadãos e demais entidades privadas» têm o dever de colaborar, acatando as instruções, ordens e conselhos dos agentes responsáveis, e satisfazendo prontamente as solicitações que justificadamente lhes sejam feitas pelas entidades competentes, sob pena das sanções previstas na lei penal [trata-se do «princípio especial da prioridade», artigo 6º da Lei nº27/2006, de 03.07].
Voltando ao caso concreto.
Cremos que, lida a petição inicial da AAC, é à luz deste «regime legal» da protecção civil, tal como vigorava então, que tem de ser enquadrado o pedido e a causa de pedir apresentadas pelo autor. Na verdade, e apesar de não referir uma única norma legal, transparece do texto do articulado inicial que foi à luz dele que se pretendeu imputar responsabilidade extracontratual pelo menos ao réu Município de Vila Nova de Famalicão [MVNF].
A pretensão indemnizatória é alicerçada, assim, não numa conduta ilícita e culposa do condutor do «carro dos bombeiros», que parou em cima do tubo da máquina de rega pertencente ao autor, danificando-a, mas antes em actividade material lícita, levada a cabo no «interesse geral» de suster e de neutralizar um incêndio, mas que, nesse afã, provocou prejuízos ao autor.
O responsável por tal actividade de socorro, desencadeada e prosseguida no âmbito da comissão de protecção civil do MVNF, tudo parece indicar, à luz do regime supra sintetizado, que possa ser o próprio município. Mas seja-o ou não, questão que nesta sede vestibular não se nos impõe resolver, o certo é que foi com esta base «causal» que o autor deduziu o seu «pedido indemnizatório». E disso cremos não restar dúvida.
Temos, assim, um particular, o aqui autor, a responsabilizar uma entidade pública local, o réu MVNF, por prejuízos para ele decorrentes da actividade lícita de acudir a um incêndio no âmbito da competência que ao réu assiste segundo o regime jurídico da protecção civil. E aqui, é bom de ver, nem sequer a acção desencadeada deverá ser qualificada como de «gestão privada», mas antes de «gestão pública», porque dando resposta à incumbência pública cometida ao réu município ao nível da «actividade de protecção civil».
E bastará a demanda deste réu, pessoa colectiva territorial, de natureza pública, para assegurar a «competência material» da jurisdição administrativa.
Deve, portanto, ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, ser revogada a decisão judicial recorrida, e ordenado o prosseguimento da AAC, caso nada mais obste a tal.
Assim se decidirá.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida;
- Ordenar a baixa do processo ao TAF de Braga, onde deverá prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais se oponha a tal.
Sem custas, dado não ter havido contra-alegações.
D.N.
Porto, 26.09.2013
Ass.: José Veloso
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro |
