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Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

1 - Os actos de execução do despacho impugnado de 7/2/2012 levados a efeito pelo R. no dia 16/3/2012 consubstanciam a tomada de posse administrativa do prédio, como resulta do respectivo auto de posse junto aos autos a fls 100 e 101, com vista à demolição das construções existentes associadas ao parque.

2 - Tais actos não se inserem na execução da ordem de cessação de utilização porque não tinha ainda sido determinado o despejo administrativo do prédio e a cessação de utilização não se executa por meio de posse administrativa.

3 - Tais actos foram executados ilegalmente em virtude de o acto de demolição estar suspenso nos termos do artigo 115 do DL555/99 - RJUE por ter sido interposta a correspondente acção administrativa especial.

4 - Por isso o douto despacho recorrido devia ter decretado a ineficácia de tais actos de execução.

5 - Não o tendo feito, a douta decisão aqui recorrida violou os artigos 92, 106, 107, 109 e 115 do DL555/99-RJUE, pelo que deve ser revogada e substituída por outra que declare a ineficácia de tais actos de execução.

Termos em que o presente recurso deve ser julgado procedente e provado, revogando-se o douto despacho recorrido de 26/4/2012, para ser decretada a requerida ineficácia dos actos de execução requerida, como é de justiça.

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Contra-alegando o Recorrido concluiu:

A - A única questão em discussão é saber se a posse administrativa poderia ou não ser utilizada para fazer cessar a utilização do terreno;

B - O despejo administrativo está pensado para situações em que é necessário fazer desocupar edifícios ou suas fracções, deles retirando as pessoas e bens que aí se encontrem;

C - No caso, havia que fazer cessar a utilização de um terreno usado como parque de estacionamento automóvel, do qual nada havia a despejar;

D - A única forma eficaz de fazer cessar essa utilização era a tomada de posse administrativa para colocar elementos que impedissem o acesso físico de viaturas automóveis ao terreno, o que foi feito;

E - O recorrido não procedeu a qualquer demolição;

F - A notificação do acto administrativo dizia já que, caso não houvesse execução voluntária seria tomada posse administrativa do terreno para dar execução coerciva ao despacho, em ambos os segmentos, mas esta serviu apenas para fazer cessar a utilização;

Termos em que se deve o recurso ser julgado totalmente improcedente, sendo mantida a decisão de 1ª Instância, assim fazendo Vas Exas, como habitualmente, inteira e sã justiça.

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O Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

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FACTOS

Consta do despacho recorrido (com manifesta falha na sequência alfabética dos factos):

Com relevância para a decisão do presente incidente e com fundamento na prova documental junta aos autos, bem como na prova por admissão das partes, apuraram-se os seguintes factos:
A) Através do ofício n.° 1252/2012, de 2012/02/07, a Autora foi notificada da Ordem de cessação e demolição, proferida no processo n.° 3024/FU/2010 - M..., junta aos autos a fls. 12, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, designadamente, o seguinte:
«Comunico que, por despacho da Senhora Vereadora (...) de 07 de Fevereiro de 2012 foi ordenada, no prazo de 15 dias, a cessação da utilização de terreno com a aproximadamente 3.000m2, utilizado com parque de estacionamento e demolição das construções ilegais associadas existentes na Rua 14... (...) por terem sido executadas sem a necessária licença administrativa e se encontrar a ser utilizado sem a necessária autorização de utilização.
A presente ordem é proferida em cumprimento do disposto no artigo 106.° n.°1, e no artigo 109.° n.°2 ambos do Decreto-lei n° 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.° 26/2010, de 30 de março, desde já se advertindo que o não cumprimento da presente ordem o fará incorrer na prática do crime de desobediência (…)
Acresce que, conforme já foi notificado à infratora, resulta da análise de viabilidade urbanística (informação n.° 30242010-5F, de 15/10/2010) que a utilização do terreno em questão como parque de estacionamento e construções associadas, tal como se apresentam, não são suscetíveis de licenciamento.
(…)
Adverte-se ainda que, findo o prazo concedido e caso não diligencie no sentido da reposição da legalidade, fica desde já designado o dia 15 de março de 2012, pelas 10 horas, para posse administrativa do terreno com vista à execução coerciva do despacho que ordena a cessação de utilização e a demolição das construções ilegais associadas existentes no terreno com custos a V/cargo».

B) A Entidade Demandada foi citada para os presentes autos no dia 13 de Março de 2012 - cfr. doc. de fls. 19 dos autos.

D) No dia 15/03/2012 a Autora foi notificada que a posse administrativa do prédio a que se reporta a decisão referida no ponto que antecede será realizada no dia 16/03/2012 - cfr. docs. de fls. 29 a 31 dos autos.

E) No dia 16/03/2012 a Entidade Demandada, através da Polícia Municipal, vedou o acesso ao prédio em causa com uma corrente metálica, a meio da rampa de entrada e a atravessar toda a sua largura, e ainda com duas barreiras vermelhas, também a toda a largura da rampa de entrada, colocadas entre a corrente e o passeio; a entrada foi ainda fechada por uma rede metálica solidamente fixada a uma estrutura de madeira cravada nas paredes que servem de pilares à entrada»- facto admitido por acordo das partes.

F) A Entidade Demandada não efetuou qualquer demolição — facto admitido por acordo das partes.
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DIREITO

Aquilo que a Autora designa na petição inicial como “1º acto impugnado, despacho de 07/02/2012 da Sra. Vereadora Eng.ª MF” contém duas decisões autoritárias diversas: Uma ordem de demolição de construções ilegais e uma ordem de cessação da utilização de um terreno como parque de estacionamento

Na decisão recorrida fala-se em “dois segmentos decisórios”, explicitando-se que “uma coisa é a ordem de demolição de obras de construção civil e outra situação bem diferente é a cessação da utilização de determinado espaço, obra ou terreno”.

Assim o TAF manifesta concordância com a concepção que a Recorrente perfilha na alegação de recurso, quando diz “Na verdade, o acto bifurcava em dois comandos, por um lado, a demolição das construções e, por outro lado, a cessação da utilização do terreno…”

Bem vistas as coisas trata-se afinal de dois actos administrativos consubstanciados no mesmo despacho.

O despacho é apenas um instrumento formal da actuação administrativa, destinado a comportar a forma escrita e as menções obrigatórias dos actos previstas nos artigos 122º e 123º do CPA.

Não é que a distinção conceitual seja decisiva no caso, apenas mais esclarecedora, ajudando a gerir de forma mais adequada as vicissitudes da execução “do acto” em que a Recorrente e o TAF se enredam.

E são dois actos administrativos porquê?

Porque são decisões que visam produzir efeitos diferentes em situações individuais e concretas distintas.

Distintas desde logo quanto aos direitos do destinatário atingidos, num caso o direito de propriedade, no outro o direito a exercer uma certa actividade num determinado prédio.

Distintas depois quanto ao regime jurídico aplicável, quer no plano substantivo quer no procedimental e processual, pois como admitem em consonância (neste aspecto) a Recorrente e o TAF, o pretendido efeito suspensivo dos actos de execução ilegalmente levados a cabo decorre do artigo 115º do RJUE, que é especificamente aplicável, apenas, no âmbito da acção para impugnação de actos de demolição de obras e reposição e terrenos (conforme artigo 106º RJUE estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na versão aplicável rationae temporis constante do Decreto-Lei n.º 26/2010 de 30 de Março).

E distintas ainda quanto a outros importantes aspectos do regime jurídico e procedimental, subsumíveis nos artigos 106º a 108º-A (para a ordem de demolição) e 109º do RJUE (para a cessação da utilização), pese embora, por motivos práticos atendíveis, essas diferentes relações jurídicas se encontrem “formalizadas” no mesmo processo administrativo.

São, finalmente, decisões autónomas em termos práticos e impugnatórios, pois não está demonstrada a existência de interdependência ou prejudicialidade entre elas, não se antevendo dos factos provados que a demolição ordenada inutilizasse fatalmente a funcionalidade do terreno como parque de estacionamento, significando que, em tese e sem qualquer estranheza, a Recorrente poderia ter limitado a sua impugnação a um desses actos, assim como o Tribunal poderia limitar a um deles a procedência da acção ou do pedido de suspensão da eficácia do despacho impugnado.

As consequências nocivas da concepção unitária daquelas situações jurídicas, como se de um único acto administrativo se tratasse, são de imputar originariamente à própria Administração, quando as colocou à sombra do mesmo processo administrativo e do mesmo despacho mas ainda, sobretudo, quando as subordinou à mesma fundamentação, como se os artigos 106º e 109º do RJUE fossem expressão normativa do mesmo regime jurídico ao qual ambas as decisões (demolição das construções ilegais e cessação da utilização do terreno como parque de estacionamento) fossem promiscuamente submissíveis.

Apenas a título de exemplo, a fixação de um só prazo de 15 dias para ambos os efeitos é perturbadora, afigurando-se possivelmente razoável para a cessação de utilização, mas manifestamente escasso para a demolição das construções ilegais.

E, pior, a advertência de que “…findo o prazo concedido e caso não diligencie no sentido da reposição da legalidade, fica desde já designado o dia 15 de março de 2012, pelas 10 horas, para posse administrativa do terreno com vista à execução coerciva do despacho que ordena a cessação de utilização e a demolição das construções ilegais associadas existentes no terreno com custos a V/cargo”, obliterando que a posse administrativa constitui um meio procedimental destinado, apenas, a proporcionar a execução coerciva de obras indevidamente omitidas – cfr. artigos 91º e 107º do RJUE na versão aplicável – sem previsão legal conhecida para impor a mera cessação da utilização de edifícios ou terrenos.

Tudo isto suscitou as dificuldades teóricas patentes no dissídio da Recorrente relativamente à decisão recorrida.

Assim, enquanto a decisão recorrida refere não oferecer dúvidas que “os atos de execução cuja declaração de ineficácia a Autora pretende ver declarada respeitam à cessação da utilização do terreno e não à demolição das obras nele implantadas”, já a Recorrente diversamente sustenta que “Em suma, os actos de execução do despacho de 7/2/2012 da Sr.ª Vereadora, levados a cabo pelo Município em 16/3/2012 são actos de posse administrativa que se inserem na execução da parte do despacho que determina a demolição das construções”.

Importa resolver esta questão.

Dos erros de fundamentação e enquadramento jurídico constatados no despacho impugnado não se segue automaticamente que assista razão à Recorrente em toda a linha, pois, como se observa na sentença, As situações a que se aplica o regime legal do artigo 115.° são apenas aquelas situações a que se refere o artigo 106.° do RJUE, ou seja, «...ordem de demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos (...)».

De resto, a medida de posse administrativa há muito que caducou por não ter sido efetuada qualquer demolição no exíguo prazo previsto para o efeito, de acordo com as seguintes normas do artigo 107º do RJUE:

7 - A posse administrativa do terreno e dos equipamentos mantém-se pelo período necessário à execução coerciva da respectiva medida de tutela da legalidade urbanística, caducando no termo do prazo fixado para a mesma.

8 - Tratando-se de execução coerciva de uma ordem de demolição ou de trabalhos de correcção ou alteração de obras, estas devem ser executadas no mesmo prazo que havia sido concedido para o efeito ao seu destinatário, contando-se aquele prazo a partir da data de início da posse administrativa.

E, portanto, quanto à ineficácia dos actos de execução pertinentes à decisão (ou segmento decisório) relativo à ordem de demolição é de considerar que procede a pretensão da Recorrente.

No entanto, independentemente de serem bem ou mal fundados, subsistem os actos de execução ou operações materiais (enquanto) pertinentes à ordem de cessação da utilização do parque de estacionamento.

E não há qualquer dúvida que todos os actos de execução em causa, nomeadamente a selagem do acesso ao imóvel a que se refere o auto de posse administrativa, foram também previstos no despacho impugnado, indistinta ou cumulativamente, como instrumentais em relação à ordem de cessação de utilização do terreno. E neste âmbito não se aplica o regime do artigo 115º do RJUE.

E, portanto, independentemente do acerto de todas as deambulações argumentativas da sentença, tem razão o TAF ao concluir que “a presente ação administrativa especial não tem o efeito de suspender a eficácia de tal decisão na parte em que a mesma se refere à cessação da utilização do aludido terreno e, consequentemente, o efeito automático de impedir a Entidade Demandada de prosseguir com a sua execução. Para obter tal efeito, tinha a Autora que lançar mão do competente meio processual de tutela cautelar previsto nos artigos 112.° e ss. do CPTA.”

Em suma, o recurso merece parcial provimento.

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DECISÃO

Pelo exposto acordam em:

a) Conceder parcial provimento ao recurso.

b) Revogar a decisão recorrida na parte em que dela decorre o indeferimento do pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução em causa, relativamente à ordem de demolição constante do despacho impugnado.

c) Manter a decisão recorrida de indeferimento do pedido de ineficácia dos actos de execução relativamente à ordem de cessação de utilização do parque de estacionamento constante do mesmo despacho.

Custas pela Recorrente e Recorrido em partes iguais.

Porto, 15 de Julho de 2015

Ass.: João Beato Sousa

Ass.: Helena Ribeiro

Ass.: Esperança Mealha