| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
A ORDEM DOS A…, o CONSELHO GERAL DA ORDEM DOS A… e a ASSEMBLEIA GERAL DA ORDEM DOS A…, vêm interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou procedente a providência cautelar requerida pelo CONSELHO DISTRITAL DO P… e determinou a suspensão da eficácia “(…) das deliberações da Assembleia Geral Extraordinária realizada no passado dia 19 de Março de 2011 na qual foram aprovados por maioria: A) O orçamento do Conselho Geral para o ano de 2011; B) O orçamento consolidado da Ordem dos A… para 2011 (…)”.
Em alegações as Recorrentes formularam as seguintes CONCLUSÕES:* 1. A pretensão cautelar em apreciação nos presentes autos não assume natureza conservatória, uma vez que a suspensão da eficácia das deliberações impugnadas, conforme foi solicitado pelo Recorrido e decretado pelo Tribunal a quo, não se afigura admissível à luz do pedido deduzido no processo principal, padecendo assim a sentença de manifesto erro de julgamento.* 2. Com efeito, a única tutela cautelar admissível seria a concessão de uma providência cautelar de natureza antecipatória, cujo decretamento depende (i) da verificação de uma situação excepcional, tal como se encontra contemplada no artigo 120.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, ou (ii) do preenchimento dos critérios gerais definidos no artigo 120.º, n.ºs 1, alínea c), e 2, do CPTA ― pressupostos os quais não se encontram reunidos.* 3. Assim, a sentença recorrida é ilegal por erro nos pressupostos de direito, na medida em que a suspensão determinada não se afigura, de forma alguma, adequada para assegurar a utilidade da sentença a proferir nos autos principais, por não alterar, na sua substância, a posição do CONSELHO DISTRITAL DO P…, e, simultaneamente, lesar, sem fundamento atendível, os interesses e a posição da ORDEM DOS A…. * 4. Em todo o caso, mesmo que assim não se entenda, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento por não ter sido demonstrada, pelo recorrido, a verificação do requisito de fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação, que é exigido para a concessão das providências cautelares previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, preceitos violados na decisão recorrida.* 5. A sentença recorrida errou, igualmente, na presunção judicial assumida relativamente aos prejuízos de difícil reparação que estariam aqui em causa, uma vez que não se verificam os pressupostos necessários para o efeito, o que traduz a violação do disposto no artigo 349.º do Código Civil e, consequentemente, por não verificação dos pressupostos de facto necessários para o efeito, das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.* 6. Noutro plano, não se pode também de maneira alguma concluir que os factos respeitantes ao “periculum in mora” são de conhecimento geral, ficando assim dispensada a sua alegação e prova, nos termos do disposto no artigo 514.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, razão pela qual mal andou o Tribunal a quo ao considerar (subsidiariamente) que estávamos perante factos notórios, o que representa violação do disposto nesse preceito legal e, consequentemente, por não verificação dos pressupostos necessários para o efeito, nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.* 7. Assim, os factos dados como provados pelo Tribunal a quo não só não constituem factos que se podem presumir, mediante a aplicação de verdades axiomáticas, como também não constituem factos notórios, pelo que a sentença recorrida, ao suprir oficiosamente a falta de alegação e prova, que naturalmente cabia ao recorrido, viola o princípio do dispositivo, constante do artigo 264.º, n.º 2, do CPC, bem como o princípio geral de ónus da prova, nos termos do artigo 342.º do Código Civil, para além, novamente, das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.* 8. O Tribunal a quo errou também ao considerar que, à luz de uma ponderação criteriosa dos vários interesses públicos e privados em presença, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 120.º do CPTA, a providência cautelar deveria ser decretada, justamente porque os prejuízos envolvidos na pretensão cautelar do requerente são muitíssimo inferiores aos prejuízos que decorrem para o interesse público de uma decisão de procedência da pretensão cautelar.* 9. Por fim, caso se venha a concluir pela procedência do vício de errado enquadramento dado à natureza da providência cautelar deduzida, a pretensão cautelar não poderia, nem pode, ser decretada, na medida em que não se verificam os requisitos previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, vício que se invoca também em relação à decisão recorrida.* 10. E tal sucede, a um tempo, (i) porque não existe qualquer evidência de que as decisões objecto de suspensão sejam ilegais – muito antes pelo contrário, como resulta do supra exposto – e de que, consequentemente, como se exige naquele preceito, seja provável a procedência da pretensão a formular nos autos do processo principal, e, a outro tempo, (ii) porque também não se verificam os restantes requisitos exigidos para o decretamento de uma providência cautelar antecipatória, previstos no artigo 120.º, n.º 1, alínea c), primeira parte, do CPTA e no n.º 2 do mesmo preceito legal.* Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de V. Ex.as, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, por provado, sendo revogada a douta sentença recorrida, e julgada improcedente a providência cautelar requerida, com as demais consequências legais, assim se fazendo JUSTIÇA!* Em contra-alegação, o contra-interessado Conselho de Deontologia de C… da Ordem dos A… formulou as seguintes Conclusões:* a) A sentença recorrida fez uma correcta aplicação das normas do n.º 1, alínea b) e n.º 2 do art. 120.º do CPTA.* b) As conclusões do recurso dos recorrentes são insubsistentes e infundadas.* c) Deve, por isso, ser julgado improcedente o recurso, mantendo-se a sentença recorrida, com as legais consequências, assim se fazendo, sempre com o mui douto suprimento de V.s Ex.as, Venerandos Desembargadores, JUSTIÇA!* FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO* O Tribunal “a quo” deu como provados os seguintes factos:* i) A primeira requerida é uma associação pública representativa dos licenciados em Direito que exercem profissionalmente a profissão de advogado, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
ii) São órgãos da Ordem dos A…: o Congresso dos A… Portugueses; a Assembleia-geral; o Bastonário; o Presidente do Conselho Superior; o Conselho Superior; o Conselho Geral; as Assembleias Distritais; os conselhos distritais; os Conselhos de Deontologia; os Presidentes dos Conselhos de Deontologia; as Assembleias de Comarca e as Delegações e os Delegados, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
iii) A segunda requerida é um órgão deliberativo hierarquicamente superior da primeira requerida, ou seja, da Ordem dos A…, integrada por todos os advogados com inscrição em vigor e presidida pelo Bastonário, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
iv) O requerente é, também ele, um órgão da Ordem dos A…, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
v) Eleito em eleição própria e diversa da efectuada para o Conselho Geral, para o Conselho Superior e para o Conselho de Deontologia, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
vi) À Assembleia-Geral cabe deliberar sobre todos os assuntos que não estejam compreendidos nas competências específicas dos restantes órgãos da Ordem dos A…, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
vii) E reúne, por isso, ordinariamente, para: a eleição do Bastonário, do Conselho Geral e do Conselho Superior; a discussão e aprovação do orçamento da Ordem dos A… e a discussão e votação do relatório de contas da Ordem dos A…, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
viii) O Conselho Geral é um outro órgão deliberativo da Ordem dos A…, hierarquicamente inferior à Assembleia-geral, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.
ix) Por deliberação da Assembleia Geral Extraordinária, realizada no passado dia 19 de Março de 2011, foi aprovado, por maioria, o orçamento do Conselho Geral para o ano de 2011 e, bem assim, o orçamento consolidado da Ordem dos A… para 2011, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados e, bem assim, emerge da análise global dos autos.
x) Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram os autos, ademais e especialmente, o orçamento do Conselho Distrital do P… para o ano de 2011 que faz fls. 55 a 58 dos autos e o orçamento do Conselho de Deontologia do P… para o ano de 2011 que faz fls. 59 a 71 dos autos.
xi) Dá-se igualmente por reproduzido o orçamento consolidado da Ordem de A… para o ano de 2011 que faz fls. 337 a 365 dos autos principais.* DE DIREITO
Natureza da pretensão cautelar em apreciação nos presentes autos
Na sentença classificou-se a providência cautelar em causa como conservatória e, em consequência, aplicou-se-lhe o critério de decisão previsto no artigo 120º nº1 b) (não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal).
Os Recorrentes (Ordem dos A…, Conselho Geral da Ordem dos A… e Assembleia Geral da Ordem dos A…) criticam aquela parte da sentença, dizendo que «o Tribunal a quo errou ao ter considerado que estava em causa a concessão de uma providência cautelar conservatória, quando, na verdade a única tutela cautelar admissível para o caso concreto seria a concessão de uma providência cautelar de natureza antecipatória» (cfr. folhas 25 da sua alegação).
Esta posição dos Recorrentes, que foi desenvolvida a folhas 5-11 da mesma alegação de recurso e sintetizada nas suas conclusões 1 a 3, baseia-se, salvo o devido respeito, num raciocínio falacioso, por duas ordens de razões. Por um lado, a natureza jurídica de determinada figura (no caso, a natureza conservatória da suspensão de eficácia) decorre das suas características intrínsecas e não se altera por conjunturalmente não ser o instrumento mais adequado para prosseguir certa finalidade (no caso, assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal). Por outro lado, porque sendo as providências cautelares agrupadas exaustivamente em duas categorias (conservatórias e antecipatórias), como efectivamente são no artigo 112º nº1 CPTA, não faz sentido, por manifesta contradição nos termos, invocar que determinada providência, no caso ainda a suspensão da eficácia das deliberações impugnadas, não assume natureza conservatória (o que significa atribuir-lhe natureza antecipatória) e, do mesmo passo, afirmar a inadmissibilidade da mesma por não ter natureza antecipatória.
Esta “confusão” lógico/formal (chamemos-lhe assim, sempre com o devido respeito) resulta provavelmente de os Recorrentes recearem que o Tribunal, por inadvertência, pudesse vir a incorrer no erro de reconhecer efeitos antecipatórios a uma providência tipicamente conservatória, como realmente é a requerida suspensão da eficácia dos actos administrativos.
Referem Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha (Comentários ao CPTA, anotação 4 ao artigo 112º), no que afigura ser uma posição representativa da generalidade da doutrina e da jurisprudência sobre o tema, que aqui se perfilha e resume, que «A tutela cautelar das situações jurídicas finais, estáticas ou opositivas passa, assim, pela adopção de providências conservatórias; e a tutela cautelar das situações jurídicas instrumentais, dinâmicas ou pretensivas passa pela adopção de providências antecipatórias».
Ou por outras palavras, ainda segundo os mesmos autores (obra e local citados), devem entender-se como conservatórias as providências “em que a satisfação do interesse do titular não depende de prestações de outrem, pelo que ele apenas pretende que os demais se abstenham da adopção de condutas que ponham em causa a situação em que está investido” e como antecipatórias “aquelas em que, pelo contrário a satisfação do interesse do titular depende da prestação de alguém, pelo que ele pretende obter a prestação necessária à satisfação do seu interesse”.
Ora, o que sucede de notável no caso em apreço, sem que todavia as partes e o Tribunal “a quo” o tenham explicitado na discussão, é que na acção principal estão formulados pelo Autor (Conselho Distrital do P…), cumulativamente, três pedidos, sendo que a providência cautelar de suspensão de eficácia requerida no presente processo, dada a sua inequívoca natureza conservatória, apenas se revela adequada para assegurar a utilidade da sentença quanto ao primeiro daqueles três pedidos, que são assim delineados:
«a) Anular as deliberações sociais da Assembleia Geral da OA tomadas em 19 de Março de 2011, que aprovaram, respectivamente, o orçamento consolidado dos Conselhos Distritais e o orçamento do Conselho Geral;
b) E, como consequência, repristinar a situação que existiria se a deliberação ilegal não tivesse sido emanada, ordenando a restituição ao autor das despesas que, por força da execução orçamental, este tiver pago ao Conselho de Deontologia, acrescida de juros de mora à taxa legal desde a citação até ao efectivo reembolso;
c) Declarar que, face à autonomia financeira do Conselho de Deontologia do P…, não podem as despesas deste Conselho serem incluídas e ou consolidadas no orçamento do Conselho Distrital respectivo, reconhecendo que a este Conselho Distrital do P… assiste o direito de apenas ver orçamentadas e consolidadas no seu próprio orçamento despesas próprias desse órgão e de mais nenhum à excepção das próprias Delegações».
Na verdade, obtida a suspensão da eficácia das deliberações supostamente ilegais, daí apenas resultaria que a disciplina prevista nos orçamentos aprovados para 2011 deixaria de ser obrigatória, tal como se tais deliberações não existissem e, consequentemente, não houvesse orçamento aprovado para 2011 (o que nem seria situação inédita, visto os Recorrentes reportarem ao ano de 2008 o último orçamento da OA anteriormente aprovado).
Mas não está demonstrado que daí pudesse resultar qualquer efeito prático no sentido da reafectação das receitas, pelos órgãos em causa, em moldes diversos dos consignados naquele orçamento, nem no sentido da exoneração dos Conselhos Distritais relativamente aos encargos com as despesas de funcionamento dos Conselhos de Deontologia, sendo certo que tais despesas existem independentemente de serem ou não formalmente enquadráveis no orçamento aprovado. Em suma, persistiriam sem tutela cautelar útil os pedidos transcritos formulados nas alíneas b) e c).
Aqui chegados cumpre questionar sobre a admissibilidade duma providência destinada, ou adequada, a acautelar apenas um de vários pedidos cumulativamente formulados na acção principal.
O problema parece de fácil solução, dentro do princípio “quem pode o mais pode o menos”, uma vez que não resulta do regime legal do CPTA qualquer restrição a tal respeito. Nos termos do artigo 112º nº1 CPTA, podem ser solicitadas uma ou mais providências, antecipatórias e/ou conservatórias, desde que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, o que não exclui, segundo se pensa, a possibilidade legal de invocar com êxito uma providência cautelar destinada a assegurar a utilidade de apenas um dos vários pedidos formulados.
Ora, na sentença classifica-se correctamente a requerida suspensão de eficácia dos actos impugnados como providência conservatória e, por outro lado, não se faz qualquer referência no sentido de essa providência poder produzir efeitos antecipatórios, pelo que improcedem as conclusões dos Recorrentes nas quais se invoca o errado enquadramento da pretensão cautelar deduzida.
Pressupostos de decretamento da providência
Importa agora analisar a temática das conclusões 4 e seguintes dos Recorrentes, onde se sustenta desde logo que a sentença enferma de erro de julgamento por falta de demonstração do requisito “fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”, previsto no artigo 120º nº1 b) CPTA.
Como já se adiantou, o requerente Conselho Distrital da Ordem dos A… não quer suportar os encargos das despesas orçamentadas para 2011 inerentes ao Conselho de Deontologia.
Ora, o deferimento da presente providência cautelar não implicaria automaticamente que os Conselhos Distritais passassem a suportar apenas as suas próprias despesas e ficassem exonerados das despesas de funcionamento dos Conselhos de Deontologia, mas apenas que se veriam remetidos para a situação pré-existente, ou seja, a situação em que não existia um orçamento aprovado para 2011.
Numa situação “normal”, que apesar do presente litígio ninguém desmente, mesmo sem orçamento aprovado afigura-se claro que todos os órgãos da Ordem dos A…, incluindo os Conselhos de Deontologia, devem manter um funcionamento mínimo, isto é, cumprir o essencial das suas atribuições, sob pena de grave disfuncionalidade e até desprestígio daquela instituição, o que obviamente importa despesas que têm que ser asseguradas pelos órgãos que têm capacidade financeira e de tesouraria para o efeito.
Nestas circunstâncias, para se falar em prejuízos de difícil reparação seria necessário apurar qual o regime de afectação de receitas e despesas que deveria vigorar em 2011, que mais não fosse mediante uma extrapolação do sucedido nos anos anteriores, supostamente 2009 e 2010, em que também não existia orçamento aprovado. Só desse modo seria possível avaliar a real dimensão do agravamento das responsabilidades financeiras dos Conselhos Distritais, por força da entrada em vigor do orçamento de 2011.
Ora, esta é uma situação que não foi devidamente caracterizada pelo requerente e a sentença detectou essa falha fundamental, sem embargo, adiante-se, de não ter extraído daí as consequências mais ajustadas. Nos termos que se passa a transcrever:* «Recapitulando o que ficou exposto, temos que a imediata execução das deliberações suspendendas [que aprovaram o orçamento consolidado dos Conselhos Distritais da Ordem dos A…, através do qual foram introduzidas e consideradas no orçamento do Conselho Distrital do P… as despesas do Conselho de Deontologia do P…, no valor de € 344.750,08], importará ao requerente a produção de prejuízos de difícil reparação, dado que, em função deste ficar deficitário no naquele valor [€ 344.750,08], ficará impossibilitado, a partir de Setembro e/ou Outubro de 2011, de pagar as suas despesas e serviços próprios, o que implicará a cessação da formação dos estagiários e encerramento dos seus serviços, por falta de pagamento das despesas mais correntes, designadamente dos salários dos seus funcionários.
Analisemos a motivação invocada, começando, desde já, por referir que a alegação em causa é vaga, genérica e conclusiva, não estando suportadas por factos concretos e suficientemente especificados.
Com efeito, não resulta alegado o valor das despesas suportadas pelo requerente no ano de 2011.
Igualmente, não foi dito nada no tocante aos custos associados ao funcionamento dos serviços próprios do requerente, maxime em matéria de salários.
É certo que pode argumentar-se que tal realidade surge evidenciada no Orçamento do Conselho Distrital do P… para o ano de 2011 que se mostra junto aos autos [cfr. fls. 55 e seguintes dos autos].
Tal, todavia, não desonera o requerente de proceder à alegação dos factos integrativos dos requisitos de que depende a concessão da presente providência cautelar, maxime em sede de periculum in mora, pois, como é consabido, os documentos apenas servem para fazer prova dos factos já alegados e não como forma de os alegar em qualquer acção pendente.
Sem prejuízo, sabe-se que o orçamento do Conselho Distrital do P… para o ano de 2011 apresenta saldo nulo, ou seja, o volume da despesa obtida é igual ao volume da receita produzida [cfr. fls. 55 e seguintes dos autos], pelo que é de admitir que a consideração naquele das despesas do Conselho de Deontologia do P…, no valor de € 344.750,08, conduzirá a uma situação deficitária naquele montante.
Assim sendo, é de concluir, em termos de normalidade, tipicidade e probabilidade, que a execução das deliberações suspendendas, atenta a falta de receitas adicionais por parte do Conselho Distrital do P…, bem evidenciada no aludido orçamento que faz fls. 55 e seguintes dos autos, acarretará, inelutavelmente, durante o ano de 2011, o deficiente funcionamento dos seus serviços e arrastará outras consequências de difícil quantificação, além da impossibilidade de satisfazer compromissos já assumidos,
Tais factos derivam das regras da experiência comum, constituindo presunção judicial ou se assim não se entendam sempre deveriam ser considerados factos notórios, que não carecem de prova, nos termos dos artigos 514º, n.º 1 e 2 do CPC, ex vi artigo 1º do C.P.T.A. – cf. artigos 349º e 351º do Código Civil (CC).
Assim sendo, sopesando todo o supra exposto, advém a convicção firme deste Tribunal que tais prejuízos não são susceptíveis de ulterior reintegração específica na esfera jurídica do requerente em caso de sentença de provimento no processo principal.
Considera-se, portanto, que no caso sub judice está demonstrada a existência de periculum in mora.»* Verifica-se, portanto, que o Tribunal recorrido faz derivar das regras da experiência comum uma presunção judicial no sentido de que a execução das deliberações “suspendendas” acarretará os prejuízos de difícil reparação que exemplifica. E funda essa presunção num facto conhecido, que é meramente a situação orçamental deficitária resultante da agregação das despesas do Conselho de Deontologia, no montante de € 344.750,08, ao orçamento do Conselho Distrital do P…, o qual sem isso apresentaria saldo nulo.
Ora, o “periculum in mora” não pode ser avaliado em abstracto. E nas circunstâncias dadas, mesmo numa análise perfunctória, tem que ser confrontado com o “periculum” resultante da não aprovação do orçamento ou da suspensão da respectiva eficácia.
Na opinião dos Recorrentes, a solução legal e prática consistiria na imposição da aplicação do orçamento de 2008 em regime de duodécimos, situação que, ainda na opinião dos Recorrentes, não protegeria os interesses que o requerente pretende alcançar no processo principal.
Fosse essa ou outra a solução desejável e viável, não menos ponderosa que a presunção judicial formulada na sentença é a presunção de que os órgãos da Ordem dos A… têm que funcionar, com ou sem orçamento aprovado e, como tal, continuam a realizar despesas, a serem financiadas mediante receitas provenientes na sua esmagadora maioria das contribuições dos advogados, sendo previsivelmente pouco elásticas tanto as ditas receitas como as despesas.
Portanto, cumpriria questionar comparativamente (em termos de encargos para os conselhos distritais) a disciplina orçamental “suspendenda” com a disciplina de afectação de receitas e de realização de despesas que provavelmente seria implementada se as deliberações em causa não produzissem efeitos. Ora, como neste aspecto fundamental para a discussão não existem minimamente factos alegados de que o Tribunal se possa socorrer para avaliar a existência e dimensão do hipotético agravamento das responsabilidades do requerente, não pode reputar-se de modo algum como demonstrado o requisito do “periculum in mora” em apreciação.
E por falta de tal requisito, previsto no artigo 120º nº1 b) CPTA, claudica necessariamente o pedido formulado neste processo, sem necessidade de suplementar indagação quanto aos demais pressupostos de concessão das providências cautelares. Posto isto, a sentença não pode manter-se.* DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e indeferir a requerida providência cautelar de suspensão de eficácia das deliberações impugnadas.
Custas nesta instância pelo Conselho de Deontologia de Coimbra da Ordem dos A…, que contra-alegou vencido (fls. 697) e, em 1ª instância, pelo Conselho Distrital do P… da Ordem dos A… (requerente) e pelos intervenientes Conselhos de Deontologia de L… (fls. 539) e de C… (fls. 551) que aderiram à pretensão do requerente da providência.
Porto, 3 de Fevereiro de 2012
Ass. João Beato Oliveira Sousa
Ass. Antero Pires salvador
Ass. Ana Paula Portela |
