| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
J. P. M. L., NIF XXX XXX XXX e domicílio na Urbanização da R... da P..., lote 30, 4XXX-XXX, M… de B…, instaurou acção de execução de sentença contra o Município de M... de B..., com sede no Largo C… de V… R…, 4XXX-XXX, pedindo:
“Termos em que, autuada por apenso aos autos em que foi proferida a sentença/acórdão exequendo, deve a presente petição ser recebida, com cumprimento dos ulteriores termos previstos no artigo 177º e seguintes do CPTA, determinando-se, a final, a execução da sentença/acórdão nos termos aqui requeridos, condenando-se ainda o executado em custas e procuradoria”.
Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela foi julgada procedente a acção e, em consequência:
-declarada não verificada causa legítima de inexecução do Acórdão proferido no processo principal;
-condenado o Executado a, no prazo de 30 (trinta) dias, retomar o procedimento concursal, devendo o mesmo Júri proceder à apreciação das eventuais pronúncias apresentadas pelos interessados no âmbito do seu direito de participação procedimental, proferir deliberação final e elaborar a versão final da lista unitária de ordenação final dos candidatos, submetendo a mesma a homologação. Após a homologação, deverão ser contratados pelo Executado os três candidatos habilitados naquele procedimento concursal, com eles sendo celebrado contrato de trabalho por tempo indeterminado.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Executado formulou as seguintes conclusões:
A. O presente processo tem por objeto a apreciação da legalidade e validade da causa legítima de inexecução do julgado anulatório formado no processo n.º 89/10.4BEMDL que houvera sido invocada pelo Recorrente, i.e., através do presente recurso pretende a Recorrente que sejam julgadas como legítimas as causas de inexecução invocadas no Despacho proferido pelo Recorrente - ofício com referência OF 324/2015, datado de 06 de fevereiro de 2015 - através do qual o Recorrente justificou a impossibilidade de retomar o procedimento concursal comum, para provimento, por tempo indeterminado, de três postos de trabalho de carreira/categoria de técnico superior (professor), cujo aviso foi publicado em Diário da República no dia 01 de setembro de 2009.
B. Por sentença datada de 14 de novembro de 2017, considerou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que não existe qualquer causa legítima de inexecução da sentença (primitiva) de anulação do despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de M... de B... datado de 18 de novembro de 2009, termos em que condenou o Recorrente a, no prazo de 30 dias, retomar o procedimento concursal “(…) devendo o mesmo Júri proceder à apreciação das eventuais pronúncias apresentadas pelos interessados no âmbito do seu direito de participação procedimental, proferir deliberação final e elaborar a versão final da lista unitária de ordenação final dos candidatos, submetendo a mesma a homologação. Após a homologação deverão ser contratados pelo Executado os três candidatos habilitados naquele procedimento concursal, com eles sendo celebrado contrato de trabalho por tempo indeterminado.”.
C. Porém, a verdade é que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, ao decidir como decidiu, não atendeu, sequer, às especiais nuances e particularidades que, in casu, se impõem. Com efeito, e volvidos mais de 8 anos desde que foi determinada a cessação daquele procedimento concursal comum, não se antevê qual o efeito prático útil que possa advir da sua retoma: aliás, e como bem se compreenderá, volvidos cerca de 8 anos desde a cessação do procedimento concursal comum sem que o mesmo tenha sido retomado e sem que tenha sido contratado, pois, qualquer trabalhador para integrar a carreira/categoria de técnico superior (professor), o Despacho proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de M... de B..., datado de 18 de novembro de 2009, consolidou-se, definitiva e irremediavelmente, na ordem jurídica.
D. Com efeito, e atendendo à absoluta desnecessidade do Recorrente contratar alguém para os seus quadros para o exercício das funções de professor, nos termos delimitados naquele procedimento concursal, a Recorrente não tem qualquer função/tarefa para atribuir ao Recorrido, o que significa, pois, que este, ao ser contratado, ver-se-ia confrontado com uma ausência total de quaisquer tarefas.
E. Assim, e na presente data, verifica-se, não só a absoluta desnecessidade, mas, também, e consequentemente, a impossibilidade de retomar aquele procedimento concursal e de substituir o Despacho proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de M... de B..., datado de 18 de novembro de 2009, por um ato administrativo que determine a retoma daquele concurso.
F. Em cumprimento do disposto nos artigos 40.º e 41.º da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, e do n.º 2 do art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 38/2008, de 7 de março, a Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal, aprovou no ano de 2010 um plano de saneamento financeiro mediante o qual se obrigou à contenção da despesa com o pessoal durante o período de saneamento financeiro, razão pela qual o Recorrente encontrava, naquela data, legalmente impedido e impossibilitado de criar novos lugares no mapa de pessoal.
G. Por outro lado, e atento o disposto no n.º 1 do art.º 62.º e no n.º 1 e 2 do art.º 64.º, ambos da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, apenas se revelava admissível o recrutamento de novos trabalhadores em situações verdadeiramente excecionais, i.e., quando fosse “(…)imprescindível o recrutamento, tendo em vista assegurar o cumprimento das obrigações de prestação de serviço público legalmente estabelecidas e ponderada a carência dos recursos humanos no setor de atividade a que aquele se destina, bem como a evolução global dos recursos humanos na autarquia em causa; [ou quando fosse] (…) demonstrado que os encargos com os recrutamentos em causa estão previstos nos orçamentos dos serviços a que respeitam.”.
H. Deste modo, e face ao bloco de legalidade que supra se expôs, é patente que caso o Recorrente procedesse à contratação do aqui Recorrido, a sua atuação seria ilegal porque violadora dos compromissos orçamentais assumidos, termos em que não se apreende como pôde concluir o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que o plano de saneamento financeiro, a que o Recorrente se vinculou, não representa uma causa de impossibilidade absoluta de inexecução nos termos do art.º 163.º do CPTA.
I. Ademais, e contrariamente ao sustentado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que considera ser, in casu, aplicável o disposto no n.º 5 do art.º 62.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, sempre importa referir que não se encontra preenchido o âmbito de previsão daquela norma legal porquanto não se pode considerar que estejamos perante “pessoal necessário” para assegurar o exercício daquelas atividades.
J. Acresce ainda que, e mais uma vez contrariamente ao sustentado pelo Tribunal a quo, não faz qualquer sentido, no entender do Recorrente, distinguir, para efeitos de aplicação da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro e da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, a abertura de novos procedimentos concursais da “mera retoma de um que ilegalmente não foi concluído”: na verdade, o que releva para que possa ser transporto para o presente caso as regras restritivas e limitativas de contratação impostas naqueles Diplomas legais, é que, no momento em que iria operar a execução/retoma do procedimento concursal, com a consequente obrigação da Recorrente contratar os candidatos que viessem a ser habilitados aqueles Diplomas legais se encontrassem em vigor, nada mais.
K. Quanto ao facto de inexistir um lugar vago no quadro de pessoal do Recorrente onde o Recorrido possa a vir ser integrado, importa referir que, desde a data do trânsito em julgado da sentença (primitiva) proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (13 de outubro de 2014) até, pelo menos, à data em que houvera sido interposta a ação de execução de sentença no âmbito do processo n.º 89/10.4BEMDL-A, o Recorrente não dispunha – tal como ainda não dispõe! -, no seu quadro de pessoal, de qualquer lugar vago para ser preenchido pelo Recorrido, o que constitui, pois, um impedimento objetivo e irremovível que obsta à retoma do procedimento concursal (cfr. n.º 1 do art.º 163.º do CPTA).
L. Na verdade, a inexistência de um lugar vago/apto a ser preenchido pelo Recorrido, não se reconduz, conforme quer fazer crer o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, a uma mera dificuldade ou onerosidade de execução, mas, sim, a uma verdadeira impossibilidade absoluta de contratação porquanto não se encontra na disponibilidade do Recorrente a criação de um lugar especificamente para o prosseguimento do concurso.
M. Quanto à inexistência de lugar disponível para integrar o Recorrido, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela vem ainda alegar que tal facto apenas poderá ser imputável ao Recorrido: ora, atendendo a tal constatação, sempre terá o Recorrente que concluir que o Tribunal ignora, por completo, todas as normas legais invocadas pelo aqui Recorrente e das quais resultava, expressamente, e sem que o Recorrente a tal houvesse dado causa, importantes e duras limitações e restrições à contratação de trabalhadores.
N. Por seu turno, para além de todo o circunstancialismo que supra se expôs, aquando do proferimento do Despacho que determinou a cessação do procedimento concursal comum, bem como, da inexecução da sentença primitiva que condenou o Recorrente a retomar aquele concurso, o Recorrente viu-se ainda confrontado com a circunstância do Orçamento Municipal para o ano de 2014 não prever uma verba disponível para satisfação dos encargos financeiros que resultariam da criação de um lugar no mapa de pessoal para ser preenchido pelo Recorrido.
O. Assim, e atendendo, não só a que todas as despesas, incluindo as com o pessoal, devem estar expressa e especificamente inscritas em rúbrica própria e autónoma constante do orçamento municipal (cfr. art.º 43.º e n.º 1 do art.º 46.º, ambos da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro), mas, também ao facto das autarquias locais não poderem assumir compromissos que coloquem em causa a estabilidade orçamental (cfr. n.º 3 do art.º 5.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro), tal facto reflete-se num impedimento irremovível de natureza legal que não pode ser considerado, em momento algum, imputável ao Recorrente.
P. Na verdade, o facto de o Recorrente não prever, na sua cabimentação orçamental, de uma verba disponível que possa sustentar a contratação dos trabalhadores que viessem a tornar-se habilitados, deve-se, apenas, ao facto de, em virtude da situação de crise, terem sido alteradas todas as “regras do jogo”, estabelecendo-se, como se viu, regras restritivas e limitativas no que diz respeito à contratação por parte das autarquias locais.
Q. Nos termos do n.º 1 do art.º 30.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), o órgão ou serviço pode promover o recrutamento dos trabalhadores necessários ao preenchimento dos postos de trabalho previstos no mapa de pessoal, devendo tal contratação ser feita por tempo indeterminado ou a termo, consoante a natureza permanente ou transitória da atividade, tal como consta do mapa de pessoal.
R. Sucede que, in casu, a necessidade que determinou o processo de recrutamento foi, desde a data da abertura do concurso, transitória uma vez que com aquele recrutamento o Recorrente apenas pretendia assegurar o desenvolvimento de uma atividade que não lhe é própria, i.e., o Recorrente pretendia prosseguir uma atividade no âmbito de um protoloco estabelecido entre o Município e o Agrupamento de Escolas de M... de B..., à data ao abrigo do despacho n.º 9265-B/2013, de 15 de julho, cuja validade é de apenas um ano, renovável automaticamente por períodos iguais, caso não seja denunciado pelas partes.
S. Assim, e tendo em conta as características que supra se expuseram, bem como, os critérios definidos no n.º 1 do 30.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, o recrutamento que se discute nos presentes Autos, não poderá ser por tempo indeterminado porquanto, e se assim o admitisse, atento o acréscimo exponencial da despesa com o consequente agravamento da sua situação deficitária para o erário público, tal traduzir-se-ia numa situação de grave prejuízo para o interesse público,
T. Resulta do art.º 2.º da Constituição da República Portuguesa que “A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.”, decorrendo ainda do n.º 1 do art.º 3.º do CPTA que “No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação.”.
U. Atendendo ao sentido verdadeiramente intromissivo da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que pretende, com a sua decisão, imiscuir-se e interferir com a álea de autonomia contratual e decisória do Recorrente, sempre se terá que considerar que a mesma é nula por violação do princípio da separação de poderes (cfr. art.º 2.º da Constituição da República Portuguesa e n.º 1 do art.º 3.º do CPTA).
V. Na verdade, é ao Recorrente a quem compete, em exclusivo, aferir e avaliar da necessidade e interesse em retomar/iniciar um procedimento concursal comum, para provimento, por tempo indeterminado, de três postos de trabalho de carreira/categoria de técnico superior (professor), não podendo, pois, o Tribunal obrigar o Recorrente a retomar ou a iniciar um procedimento concursal quando não existe qualquer interesse ou utilidade.
W. Por fim, importa ainda sustentar que o prazo de 30 dias fixado pelo Tribunal a quo para que o Recorrente retome o procedimento é excessivamente desrazoável (n.º 1 do art.º 179.º do CPTA), termos em que se requer a fixação de prazo para a retoma daquele procedimento concursal comum em prazo não inferior a 60 dias.
Nestes termos, e nos demais de Direito aplicáveis, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência:
a) Ser revogada a sentença recorrida, sendo a mesma substituída por outra que declare totalmente procedente a invocação da existência de causa legítima de inexecução da sentença; Subsidiariamente, sem conceder,
b) Seja considerado que o prazo de 30 dias fixado pelo Tribunal a quo para que o Recorrente retome o procedimento é excessivamente desrazoável, sendo fixado um prazo não inferior a 60 dias para o seu prosseguimento.
O Exequente ofereceu contra-alegações, concluindo:
1 - No presente processo discutiu-se a existência ou não de uma causa legítima de inexecução da sentença que foi proferida pelo TAF de Mirandela no processo 89/10.4BEMDL-A.
2 - Por sentença proferida em 14/11/2017 no âmbito da execução de sentença aqui sub judice, o Tribunal a quo entendeu e bem, permitimo-nos salientar - que não existe qualquer causa legítima de inexecução da sentença primitiva de anulação do acto administrativo pratica pelo Exmo. Senhor Presidente da Câmara de M... de B....
3 - Com efeito, no referido despacho, veio o Sr. Presidente da Câmara invocar causa legítima de inexecução, baseando-se, para tal, na alegada impossibilidade de proceder à referida execução.
4 - No despacho em que invocou a alegada causa legítima de inexecução, o Município alegou a existência de "circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo", considerando existir "impossibilidade absoluta" ou “grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença".
5 - De tudo o quanto se alegou na petição de execução e nas presentes contra alegações resulta evidente que não existem qualquer circunstâncias supervenientes que não pudessem ter sido invocadas na fase declarativa.
6 - Mais resulta evidente que não há qualquer impossibilidade absoluta nem qualquer prejuízo para o interesse público que resulta da execução do julgado.
7 - Este entendimento está absolutamente evidenciado na exaustiva sentença recorrida, cujo conteúdo aqui se dá como integralmente reproduzido para os devidos e legais efeitos, por razão de economia processual.
8 - Acresce que o Recorrente vem agora em sede de recurso alegar uma suposta violação do Princípio da Separação de Poderes.
9 - Tal alegação é desprovida de qualquer fundamento, sendo certo que querer impedir a sindicância de um acto administrativo vinculado à lei praticado por um Presidente de Câmara resultaria, esse sim, na gravosa violação do Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva.
10 - Em conformidade, concluiu bem a decisão recorrida ao decidir pela não verificação de qualquer causa legítima de inexecução, mais condenando a entidade demandada a retomar e concluir o procedimento administrativo em apreço.
Nestes termos deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a sentença "a quo" com as devidas consequências legais, como é de JUSTIÇA!
O MP, notificado nos termos e para os efeitos contidos no artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
1. Em 05/09/2014 foi proferido Acórdão, já transitado em julgado, no processo n.º 89/10.4BEMDL, que julgou totalmente procedente a acção e anulou o despacho do Presidente da Câmara Municipal de M... de B..., datado de 18/11/2009, que fez cessar o procedimento concursal aberto pelo Município de M... de B... para o preenchimento por tempo indeterminado de três postos de trabalho da carreira/categoria de técnico superior (professor) [cf. documento de fls. 208 do SITAF (tramitação do processo principal)];
2. Do Acórdão referido no ponto anterior consta, além do mais, a seguinte fundamentação:
“(…)
II – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com relevo para a decisão a proferir, julgam-se provados os seguintes factos:
1. Em 01.10.2008, foi celebrado contrato-programa entre a Direção Regional de Educação do Norte e a Câmara Municipal de M... de B... quanto à “Generalização das actividades de enriquecimento curricular no 1º Ciclo do Ensino Básico” – cfr. doc. 1 junto com a contestação a fls. 80 a 85 dos autos em suporte físico que aqui se dá por integralmente reproduzido;
2. Em 05.01.2009, foi aprovado o mapa de pessoal da autarquia para o ano de 2009 – cfr. doc. 1 junto com a resposta do Autor a fls. 133 a 140 dos autos em suporte físico que aqui se dá por integralmente reproduzido;
3. Em 30.06.2009, foi aprovada a alteração do mapa de pessoal da Câmara Municipal de M... de B... – cfr. docs. 2 e 3 juntos com a resposta do Autor a fls. 141 a 155 dos autos em suporte físico que aqui se dá por integralmente reproduzido;
4. Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de M... de B... de 21.08.2009, foi aberto procedimento concursal comum por tempo indeterminado para o preenchimento de três postos de trabalho da carreira/categoria de técnico superior (professor) – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial a fls. 19 a 25 dos autos em suporte físico que aqui se dá por integralmente reproduzido; (…) 6. Pelo ofício 3117 2009, datado de 05.11.2009, foi o Autor notificado do seguinte – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial a fls. 26 dos autos em suporte físico:
“[…]
Serve o presente, para notificar V. Exª, de que foi admitido, no procedimento em epígrafe, com a nota final de 11,9 valores, conforme deliberação do júri, vertida na acta da quarta reunião e conforme lista unitária de ordenação final dos candidatos aprovados, anexa àquela (de que se junta cópia).
Mais fica notificado para, querendo, exercer o seu direito de audiência dos interessados, num prazo de 10 dias úteis a contra da respectiva notificação, encontrando-se para tanto disponível, na Secção de Pessoal da Divisão Administrativa e Financeira e na página electrónica do Município, impresso próprio, de utilização obrigatória, podendo ali também consultar o procedimento concursal, durante o horário normal de expediente […]”;
7. Em anexo foi remetida a lista de ordenação final, com o seguinte teor – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial a fls. 27 dos autos em suporte físico: (…) III – DO DIREITO APLICÁVEL [fundamentação de direito]
A questão a decidir no presente processo prende-se com a legalidade do ato que fez cessar o procedimento concursal que se encontrava em curso e no qual o Autor havia participado. Imputa este, ao referido ato administrativo, que uma vez que já havia lista de ordenação final, não poderia ter o concurso cessado; sem prescindir, invoca que há falta de fundamentação, em virtude de a mesma ser vaga, ambígua e inexata, e, a final, invoca violação dos princípios da boa-fé, da legalidade, da transparência, da imparcialidade e do direito de acesso à função pública.
. Do vício de violação de lei
Ao concurso aqui em causa é aplicável o regime constante da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o Decreto-Regulamentar n.º 14/2008, de 31 de julho, a Lei 59/2008, de 11 de setembro, e da Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de janeiro. (…) Atenta esta regulação, o Autor invoca que, no momento em que o ato impugnado foi proferido – ato de cessação do concurso – já havia uma lista de ordenação final, que lhe havia sido notificada, sendo, por isso, o ato em causa ilegal. (…) Na verdade, no âmbito do procedimento concursal, há duas listas de ordenação final: uma provisória, ainda sujeita a análise em sede de audiência de interessados (nos termos dos artigos 100º e seguintes do C.P.A.) – artigo 34º – e uma definitiva, emitida após este momento e que pode ser com aquela coincidente ou não, que será sujeita a homologação – artigo 36º.
A divergência entre o Autor e o Réu reside precisamente no sentido que é dado à redação do artigo 38º, n.º 2 quando o mesmo se refere “Excepcionalmente, o procedimento concursal pode, ainda, cessar por acto devidamente fundamentado da entidade responsável pela sua realização, homologado pelo respectivo membro do Governo, desde que não se tenha ainda procedido à ordenação final dos candidatos.”. O Autor sustenta que, porque não se alude a homologação de lista de ordenação final, basta ter sido notificado da mesma para exercer audiência prévia para que o concurso não possa ser cessado; por seu lado, o Réu pugna pelo entendimento de que só a lista de ordenação homologada é que poderá impedir a cessação do procedimento concursal. (…) É certo, em regra, a constituição de qualquer direito adveniente de concurso só nasce com a homologação da lista final de ordenação de candidatos, mas no presente caso, a antecipação do momento de constituição de qualquer direito é feita para o momento da elaboração da lista final de ordenação que será, ainda, alvo do exercício de audiência prévia.
Apesar de, até este momento, haver apenas uma verdadeira intenção de que os candidatos sejam ordenados daquele modo, nada garantindo que assim seja, pois sempre poderá a participação de um qualquer interessado fazer claudicar aquela ordem e deitar por terra as expectativas dos demais, a verdade é que a intenção legislativa foi tutelar estas expectativas, neste momento.
Assim, a cessação de procedimento concursal pode ocorrer até ao momento em que haja uma lista final de ordenação de candidatos, tal como a mesma se encontra no artigo 34º da Portaria 83-A/2009, sujeita ainda à sindicância por via da participação dos interessados.
Analisada a matéria de facto dada supra como assente, constata-se que a cessação do concurso ocorreu após a notificação efetuada ao Autor, que continha a lista de ordenação final (e que também o advertia para a abertura de uma fase de participação dos interessados).
Daí que, quando foi proferido o ato de cessação, aqui sindicado, estava a entidade decisora já impedida de o fazer, pois que tinha sido elaborada a lista de ordenação final dos candidatos e notificada aos interessados.
E, por ser deste modo, procede o primeiro argumento invocado pelo Autor.
. Do vício de falta de fundamentação
Nesta parte, o Autor invoca que o ato impugnado contém uma fundamentação vaga, ambígua e inexata, o que equivale a falta de fundamentação.
A sustentar tal invocação, o Autor traz à colação duas situações diferentes: por um lado, que o ato não está fundamentado por conter fundamentação deficiente, e, por outro, que não está fundamentado porque discorda da fundamentação avançada. Ou seja, tem que se distinguir a existência ou não de fundamentação, da concordância ou não com a mesma. E tal implica dois momentos de análise que não se subsumem à mera análise do vício de falta de fundamentação, mas que impõe que se analise o teor da mesma, caso exista. Caso a fundamentação avançada careça de suporte factual e/ou legal (como, aliás, é invocado pelo Autor) haverá vício de violação de lei.
Deste modo, a análise do argumentário do Autor desenvolver-se-á em dois momentos: primo, verifica-se se há ou não fundamentação; secundo, verifica-se se, na verdade, a fundamentação avançada é suscetível de sustentar o ato tal qual foi praticado.
Começando pela análise do vício da falta de fundamentação. (…) Contudo, o Autor, face à posição que assumiu no presente processo, denota que, muito embora o ato em causa não fosse devidamente esclarecedor, compreendeu o que o mesmo significava, tendo avançado argumentos no sentido de pôr em crise a referida fundamentação.
O que conduz ao segundo momento da análise como supra se expendeu.
Retomando o caso concreto, o Autor não obstante invocar que o ato administrativo não se encontra fundamentado, esgrime diversos argumentos no sentido de que o concurso era necessário, de que os lugares a prover estavam previstos e devidamente cabimentados no orçamento.
Por seu lado, o Réu aduz que tal não corresponde à verdade mas limita-se a juntar uma certidão emitida pelos seus serviços, com data posterior à entrada da presente ação, em que atesta que não havia cabimento orçamental para aqueles lugares postos a concurso (cfr. facto 11 supra), uma certidão com a decisão do recurso hierárquico do Autor (cfr. facto 12 supra) e dois horários que supostamente demonstram que a prestação do serviço é assegurada apenas com dois professores (matéria de facto não provada), mas não comprova que o ato praticado não podia ter outro conteúdo – isto é, que o seu conteúdo era vinculado.
Ou seja, coligindo tudo quanto se expôs relativamente ao aproveitamento do ato administrativo inquinado, com a matéria de facto supra assente, não sendo possível concluir que o ato em causa é vinculado, que não havia margem de discricionariedade decisória por parte do seu autor, não pode o aproveitamento do ato operar.
Na verdade, não se demonstrando que o que motivou o ato era real e, inequivocamente, conduzia àquele resultado, o vício de falta de fundamentação que, como se julgou supra, o inquina, não pode ter-se como formalidade essencial degradada em não essencial. Deste modo, muito embora o Autor tenha apreendido o fundamento que determinou a cessação do concurso, não pode julgar-se como ultrapassada a formalidade decorrente dos artigos 124º e 125º do C.P.A., procedendo a invocação do Autor quanto ao vício de falta de
fundamentação. (…)
*** IV – DECISÃO
Pelo exposto, procede totalmente a presente ação, anulando-se o ato impugnado e condenando-se o Réu a dar o devido seguimento ao procedimento concursal.
Condena-se o Réu no pagamento das custas.
(…)”
[cf. documento de fls. 208 do SITAF (tramitação do processo principal)];
3. Por ofícios expedidos em 08/09/2014, por correio registado, foram as partes do processo principal (ora Exequente e Executado) notificadas do Acórdão referido no ponto anterior [cf. documentos de fls. 227 e 229 do SITAF (tramitação do processo principal)];
4. Do Acórdão referido nos pontos anteriores não foi interposto qualquer recurso [cf. SITAF (tramitação do processo principal)];
5. Em 10/01/2015 o Presidente da Câmara Municipal de M... de B... proferiu despacho com, além do mais, o seguinte teor:
“(…) • Desde a data do trânsito em julgado da sentença até à presente data que o Município não dispõe no quadro de pessoal privativo qualquer lugar vago para ser provido pelo candidato J. P. M. L.;
Bem como,
• Também não dispõe no Orçamento Municipal para o ano de 2014 de verba disponível para satisfação dos encargos financeiros resultantes daquele provimento,
Mais,
• A Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal, aprovou no ano de 2010 um plano de saneamento financeiro, onde, por força do art.º 4º nº 2 al b) do Decreto de Lei nº 38/2008 de 7 de Março, se obrigou à contenção da despesa com o pessoal durante o período de saneamento financeiro, condição sem a qual não teria sido obtido visto junto do Tribunal de Contas;
• Fruto desta obrigação de contenção, não pode o Município, enquanto estiver em execução o Plano de saneamento Financeiro, aumentar as despesas com o pessoal;
Por fim,
• Nos termos do art.º 62.º n.º 1 da Lei do Orçamento de Estado para 2014 (Lei 83-C/2013 de 31 de dezembro), durante o ano de 2014, as autarquias locais reduzem, no mínimo, em 2 o número de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de 2013, pelo que, no ano de 2014 estava o Município obrigado a uma redução de 2 do seu número de funcionários;
• Nos termos do art.º 63.º n.º 1 al. b) da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2015 (Lei 82-B/2014 de 31 de dezembro, porque o Município, neste ano, como se referiu, ainda se encontra em processo de saneamento está obrigado, pelo menos à redução de 2 do número de trabalhadores;
E assim,
• Pelas razões expostas está o Município legalmente impedido de prover o posto de trabalho da carreira / categoria de técnico superior (professor), reclamado pelo candidato J. P. M. L., e consequentemente, impedido de dar execução à Douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, na ação administrativa especial que ai correu sob o n.º 89/10.4 BEMDL;
Sem prejuízo do exposto,
• Ainda que determinado o prosseguimento do procedimento concursal, sempre o Presidente da Câmara, quer pelas razões expostas, quer pelas que a seguir se invocam estará impedido de homologar tal procedimento e, consequentemente, tomar útil a decisão de prosseguimento.
Na verdade,
• Nos termos do art.º 30.º n.º 1 e n.º 2 da Lei Geral de Trabalho em Funções Publicas, aprovada pela Lei 35/2014 de 20 de junho, a Administração Publica pode promover o recrutamento dos trabalhadores necessários ao preenchimento dos postos de trabalho previstos no mapa de pessoal, devendo ser feito por tempo indeterminado ou a termo, consoante a natureza permanente ou transitória da atividade, tal como consta do mapa de pessoal.
Ora,
• A necessidade do Município a satisfazer com o recrutamento sempre foi transitória, uma vez que a atividade a desenvolver não lhe é própria, sendo assegurada no âmbito de um protocolo estabelecido entre o Município e o Agrupamento de Escolas de M... de B..., antes ao abrigo do despacho n.º 14460/2008 de 26 de maio de 2008, atualmente ao abrigo do despacho n.º 9265-B/2013, de 15 de julho, cuja validade é de um ano, renovável automaticamente por iguais períodos, caso não seja denunciado pelas partes.
E assim,
• O recrutamento em causa, nos termos art.º 30.º n.º 1 e n.º 2 da Lei Geral de Trabalho em Funções Publicas, nunca poderá ser por tempo indeterminado, mas, quando muito, atenta a necessidade a satisfazer, a termo indexado á cessação da vigência do citado protocolo.
Consequentemente,
• Nos termos em que se apresenta o recrutamento nunca poderá o subscritor proceder à homologação do mesmo, dado que, o procedimento concursal que o antecede padece de vícios insanáveis que obstam à sua homologação.
Nestes termos, considerando que ao abrigo do art.º 163.º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença, o que, como supra se demonstra, ocorre, nomeadamente a impossibilidade legal de o Município admitir novos trabalhadores, para além do grave prejuízo para o interesse publico que decorre da contratação de funcionários por tempo indeterminado quando as necessidades a satisfazer são determinadas ou determináveis, determina a inexecução da Douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, nos autos de ação administrativa especial que ai correu sob o n.º 89/10.4BEMDL.
(…)”
(cf. documento n.º 01 junto aos presentes autos com a petição inicial);
6. Por ofício com referência Of_324/2015, datado de 06/02/2015, o Executado notificou o Exequente, nos termos do disposto no art.º 163º, n.º 1 do CPTA, do despacho proferido em 10/01/2015 pelo Presidente da Câmara Municipal de M... de B... a determinar a inexecução do Acórdão referido nos pontos anteriores (cf. documento n.º 01 junto aos presentes autos com a petição inicial);
7. No ano de 2010 a Assembleia Municipal de M... de B... aprovou, sob proposta da Câmara Municipal de M... de B..., um plano de saneamento financeiro que constitui o documento n.º 03 junto aos autos com a contestação, e que aqui se dá por integralmente reproduzido, mediante o qual o Executado se obrigou, além do mais, à contenção da despesa com o pessoal durante o período de saneamento financeiro;
8. A petição inicial que deu origem aos presentes autos foi remetida em 28/05/2015, através do SITAF, para este Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (cf. SITAF e documentos de fls. 01 a 14 do suporte físico dos presentes autos). X Na óptica do Município/Recorrente a sentença enferma de erro de julgamento de direito ao concluir pela não verificação de causa legítima de inexecução.
Secundamos este entendimento.
Como emerge da doutrina firmada no Acórdão do STA, de 12/03/2008, no âmbito do Proc. 0341A/03 Sumário
I-No âmbito da execução de sentenças anulatórias de actos administrativos, a Administração deve procurar reconstituir a situação actual hipotética, isto é, deve procurar repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado o que passa por realizar agora o que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, por forma a que a que a que a ordem jurídica reintegrada seja aquela que existiria se aquela ilegalidade não tivesse ocorrido.
II-Todavia, casos há em que essa forma de execução do julgado não pode ser realizada, quer porque a referida reconstituição é impossível quer porque, atento o grave prejuízo para o interesse público que dela decorreria, não é exigível pelo que, nesses casos, a lei admite que a Administração invoque essa impossibilidade ou essa inexigibilidade como fundamento para a recusa da reconstituição da realidade nos termos atrás mencionados, cumprindo ao Tribunal verificar a procedência dos fundamentos invocados e, sendo caso disso, desonerá-la da obrigação de executar a sentença.
(….), É sabido que, no âmbito da execução de sentenças anulatórias de actos administrativos, a Administração deve procurar reconstituir a situação atual hipotética, isto é, deve procurar repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado por forma a que a ordem jurídica seja reintegrada. O que passa pela realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, isto é, passa pela prática dos actos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem. -vd. art.º 173.º do CPTA, F. do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, pág. 45, e Acórdãos do Pleno do STA de 13/03/2003 (rec. 44140-A) e da Secção de 3/03/2005 (rec. 41.794-A) e numerosa jurisprudência neles citada.
Este é o princípio geral.
Todavia, casos há em que essa forma de execução do julgado não pode ser realizada, quer porque a referida reconstituição é impossível quer porque, atento o grave prejuízo para o interesse público que dela decorreria, não é exigível pelo que, nesses casos, a lei admite que a Administração invoque essa impossibilidade ou essa inexigibilidade como fundamento para a recusa da reconstituição da realidade nos termos atrás mencionados, cumprindo ao Tribunal verificar a procedência dos fundamentos invocados e, sendo caso disso, desonerá-la da obrigação de executar a sentença. - vd. n.º 2 do art.º 175 e n.º 1 do art.º 163.º, ambos do CPTA e citada jurisprudência.
E no Acórdão, também do STA, de 12/04/2007, proferido no Proc. 0291/06, referiu-se: Estamos em sede executiva de decisão anulatória em que se apresenta como questão prioritária saber se é viável a execução nos termos exactos de reconstituição da situação que existiria não fora o acto anulado, ou se, pelo contrário, deve declarar-se a existência de causa legítima de inexecução, por impossibilidade absoluta, como vem alegado.
A possibilidade de execução afere-se pela viabilidade objectiva de reconstituir, através de actuações jurídicas e materiais adequadas, a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que um acto válido deveria ter tido lugar, como decorre do n.º 1 do artigo 173.º do CPTA.
(…) Esta constatação da impossibilidade jurídica de reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado com o vício que justificou a anulação obsta em absoluto a que a execução de julgado se concretize por forma diferente da fixação de indemnização, pois essa execução ou se concretiza através dessa reconstituição ou através de indemnização pela inexecução, não havendo suporte legal para soluções alternativas de semirreconstituição ou pseudo-reconstituição mesmo que subjectivamente aparentem ser equilibradas.
Num Estado de Direito, em que os Tribunais estão sujeitos à lei, o aplicador do direito não pode sobrepor os seus critérios pessoais aos juízos legislativamente formulados pelos órgãos estaduais a quem constitucionalmente incumbe a produção legislativa, mesmo que esteja convicto de que as soluções que ele próprio adoptaria se fosse o legislador são mais adequadas dos que as previstas na lei.
Voltando ao caso concreto, como bem aduzem quer o Município de M... de B..., Executado, quer o Senhor Procurador Geral Adjunto, está em causa a sentença que considerou que não existe qualquer causa legítima de inexecução da sentença (primitiva) de anulação do despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de M... de B... datado de 18 de novembro de 2009, através do qual determinou a cessação imediata do procedimento concursal comum, para provimento, por tempo indeterminado, de três postos de trabalho de carreira/categoria de técnico superior (professor), cujo aviso foi publicado em Diário da pública no dia 01 de setembro de 2009.
O tema a dirimir prende-se, pois, com a (In)Existência de causa legítima de inexecução da sentença.
Ora, pese embora a exaustiva análise desta figura jurídica por parte da sentença recorrida, fazemos nossa a leitura e a argumentação do aqui Recorrente no sentido da verificação de causa legítima de inexecução de sentença.
Vejamos:
Este invoca a absoluta desnecessidade e, consequentemente, a impossibilidade de retomar o procedimento concursal sub judice e de substituir o Despacho proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de M... de B..., datado de 18 de novembro de 2009, o qual determinou a cessação imediata do procedimento concursal comum, por um acto administrativo que determine a retoma daquele concurso.
Não pode olvidar-se que decorreram quase dez anos desde que foi determinada a cessação daquele procedimento concursal comum; assim, não se antevê qual o efeito prático útil que possa advir da sua retoma.
Como resulta dos autos, existe uma absoluta desnecessidade do Recorrente contratar alguém para os seus quadros para o exercício das funções de professor, nos termos delimitados naquele procedimento concursal, pelo que o Executado/Recorrente não tem qualquer função/tarefa para atribuir ao Exequente/Recorrido, o que significa, que caso este fosse contratado, ver-se-ia confrontado com uma ausência total de tarefas.
Na verdade, desde a data do trânsito em julgado da sentença (primitiva) proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal Mirandela (13 de outubro de 2014) o Recorrente não dispunha, nem hoje dispõe, no seu quadro de pessoal, de qualquer lugar/vaga para ser preenchido pelo Recorrido, o que constitui um impedimento objectivo e irremovível que obsta à retoma do procedimento concursal (cfr. o artigo 163°/1 do CPTA).
Por outro lado, Assembleia Municipal de M... de B..., sob proposta da Câmara Municipal, aprovou, no ano de 2010, um plano de saneamento financeiro mediante o qual se obrigou à contenção da despesa com o pessoal durante o período de saneamento financeiro, razão pela qual o Recorrente se encontrava, naquela data, legalmente impedido e impossibilitado de criar novos lugares no mapa de pessoal.
Acresce ainda que a necessidade que determinou o processo de recrutamento era transitória, uma vez que, com o recrutamento, o Recorrente apenas pretendia assegurar o desenvolvimento de uma actividade que não lhe é própria, inserida no âmbito de um protocolo estabelecido entre o Município e o Agrupamento de Escolas de M... de B..., cuja validade era de apenas um ano, renovável automaticamente por períodos iguais, caso não fosse denunciado pelas partes.
Logo, tendo em conta as características específicas do recrutamento, este não poderia ser por tempo indeterminado, de acordo com os critérios definidos no artigo 30°/1 da Lei 35/2014, de 20 de junho.
Assim, não é razoável pretender que o Município venha a retomar aquele procedimento concursal e, consequentemente, a contratar os três candidatos habilitados por tempo indeterminado, não existindo sequer tarefas para os respectivos postos de trabalho.
Tal constituiria uma situação de grave prejuízo para o interesse público.
Ademais, resulta do artigo 2º da Constituição da República Portuguesa que “A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa”, decorrendo ainda do nº 1 do artigo 3º do CPTA que “No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação.”.
Atendendo ao sentido verdadeiramente intromissivo da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que pretende, com a sua decisão, imiscuir-se e interferir com a álea de autonomia contratual e decisória do Recorrente, sempre se teria que considerar que a mesma afronta o princípio da separação de poderes - lê-se nas alegações e aqui corrobora-se.
Na verdade, é ao Recorrente a quem compete, em exclusivo, aferir e avaliar da necessidade e interesse em retomar/iniciar um procedimento concursal comum, para provimento, por tempo indeterminado, de três postos de trabalho de carreira/categoria de técnico superior (professor), não podendo, por isso, o Tribunal obrigá-lo a retomar ou a iniciar um procedimento concursal quando não existe qualquer interesse ou utilidade.
Tal equivale a dizer que está verificada, in casu, a causa legítima de inexecução da sentença.
Procedem, pois, as conclusões da peça processual do Apelante.
DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao recurso, revoga-se a sentença e declara-se totalmente procedente a invocação da existência de causa legítima de inexecução da sentença.
Custas pelo Recorrido.
Notifique e DN.
Porto, 27/09/2019
Fernanda Brandão
Frederico Branco
Nuno Coutinho |
