| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
D…, com os sinais nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, 1º juízo liquidatário, datada de 31 de Outubro de 2003, que com fundamento na não verificação de qualquer vício julgou improcedente o recurso contencioso de anulação que havia intentado contra a Directora de Unidade de Previdência e Apoio à Família, do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Aveiro.
Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:
A) O recorrente foi o instituidor da Fundação, a pessoa cuja livre iniciativa, dinamismo e vontade permitiu ao longo de duas décadas criar e desenvolver uma das mais importantes instituições sociais portuguesas;
B) Foi ele o autor dos Estatutos da Fundação, os quais poderiam ser por ele próprio modificados, a todo o tempo e de acordo com a sua vontade soberana;
C) O recorrente dedicou-se exclusivamente e devotadamente ao trabalho na instituição, enquanto Presidente do Conselho de Administração, ao ponto de ter abdicado de quaisquer outras tarefas e actividades, remuneradas, de ter operado a total confusão do seu património pessoal com o património fundacional, não possuindo outros bens e meios de subsistência que não os originais de seu trabalho como Presidente do Conselho de Administração; esta situação, extensiva a alguns dos seus familiares, era do conhecimento público, incluindo dos organismos oficiais da Segurança Social;
D) O recorrente, em virtude do exposto, e no cumprimento de obrigações legais e no exercício de um direito fundamental consignado na Constituição – artigo 63º, procedeu ao desconto para efeitos de obtenção de uma reforma e pagamento das contribuições respectivas à Segurança Social da remuneração que auferia, na qualidade de Presidente do Conselho de Administração da Fundação; importa relembrar que o preceito constitucional determina que todos têm direito à Segurança Social; e que todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado, aspecto que foi contrariado e violado pela entidade recorrida e pelo acto administrativo objecto de impugnação, sendo certo que por força do artigo 18º da Constituição, os preceitos sobre os direitos, liberdades e garantias têm aplicação directa e imediata, não havendo lugar às suas restrições e limitações por mera decisão administrativa;
E) O acto impugnado é um acto administrativo, definitivo e executório, ablativo dos direitos do recorrente, produzido pela entidade recorrida no uso de poderes delegados e subdelegados e cujas natureza e características o configuram como acto administrativo correspondente à sua definição legal no Código de Procedimento Administrativo. Aliás, a sua executoriedade foi de imediato accionada pela entidade recorrida, o que determinou a perda para o recorrente de quase metade da pensão de reforma de que é beneficiário;
F) A remuneração do cargo de Presidente do Conselho de Administração da Fundação foi deliberado em reunião do Conselho de Administração, consta da respectiva Acta, era do conhecimento público – junto dos trabalhadores e utentes da instituição – e também dos serviços competentes da Segurança Social – através dos relatórios e contas, das inspecções de rotina, das visitas efectuadas directamente à Fundação e dos próprios pagamentos efectuados e recibos emitidos – nunca se tendo originado qualquer crítica, reserva ou impedimento administrativo;
G) É verdade que os Estatutos da Fundação são omissos quanto à eventualidade do pagamento da remuneração ao presidente do Conselho de Administração. Porém, essa omissão carece de ser adequadamente interpretada, não se podendo daí retirar a ilação de que o acto de remuneração, o exercício da função dirigente é estatutariamente proibido; ao invés, importa atender a outros adicionais elementos de interpretação. Por um lado, a prática da instituição orientou-se desde o início nesse sentido, pelos motivos expostos supra; por outro lado, o próprio instituidor – fundador originário – decidiu nesse sentido, o que tem relevância à luz do disposto nos artigos 6º, 78º e n.º 3 do artigo 80º, do citado Decreto lei n.º 119/83, que determina que se atenda à vontade, real ou presumida, do instituidor, o que vale sobremaneira em casos de omissão e silêncio dos Estatutos. Acresce que a posição foi sufragada – ratificada – pelo todo Conselho de Administração, com conhecimento dos demais órgãos;
H) Considerar, como o faz o acto recorrido, que se está diante de uma nulidade do enquadramento do beneficiário/recorrente, constitui uma interpretação sem base legal visível e evidente. Aliás, a interpretação não invoca em concreto nenhuma norma legal ou princípio jurídico;
I) Não se entende porque é que a entidade recorrida não aplicou ao caso o disposto no artigo 22º do Decreto-Lei 119/83, que prevê a regra geral imperativa da anulabilidade, mesmo se se entende que nem isso é de aplicar. Mas do mal o menos! A nulidade é uma sanção excepcional; O Código do procedimento Administrativo, no seu artigo 133º, indica taxativamente os casos em que a lei comina expressamente a nulidade como forma de invalidade. Ora, tais casos tipificados não enquadram, de maneira nenhuma, a situação descrita no caso presente, sendo que a anulabilidade permite salvaguardar os efeitos já produzidos, pois opera para o futuro, ao contrário da nulidade; A nulidade, por ser uma invalidade particularmente radical carece de estar expressamente prevista na lei, é uma sanção excepcional que não admite a interpretação por analogia;
J) A Fundação, enquanto IPSS, beneficiaria de um regime especial de utilidade pública, integrada no amplo domínio das instituições pertencentes à Segurança Social, é igualmente regida, no que respeita às decisões dos seus órgãos dirigentes, pelo disposto no Código do Procedimento administrativo;
K) O acto recorrido, ao procurar atingir os direitos fundamentais do recorrente, mediante a escolha pela entidade recorrida, das soluções administrativas consideradas para o caso mais gravosas, as que manifestamente criam um dano económico irreversível e evitável, não se alcançando qual o interesse público que efectivamente se visa proteger, está por isso eivado de evidente má fé administrativa;
L) As remunerações auferidas pelo recorrente, conquanto no exercício de funções máximas de gestão num órgão social da Fundação, e porque não possuía quaisquer outros bens pessoais nem fontes de rendimento para si e para a sua família, à luz da Constituição e da lei, atentos os princípios básicos do direito á vida e à dignidade humana, têm necessariamente de ser considerados como remunerações provenientes de trabalho, aplicando-se assim a elas o respectivo regime jurídico aplicável, incluindo os direitos do âmbito da Segurança Social;
M) A douta sentença recorrida não se encontra devidamente fundamentada e mostra-se atingida do vício de violação de lei, incluindo a Constituição (artigo 18º, 63º e 266º), e ainda, entre outros, os artigos 124º, 125º e 133º do Código de procedimento Administrativo, e os artigos 6º, 22º, 78º e nº 3 do artigo 80º, do Decreto lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro, pelo que deve ser declarada a revogação o que se entende ser da mais elementar justiça.
A entidade recorrida não contra-alegou e o Ministério Público emitiu parecer no sentido da confirmação da sentença recorrida.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Na sentença recorrida deu-se como provada a seguinte factualidade concreta:
1º- O recorrente foi instituidor e presidente do conselho de administração da instituição particular de solidariedade social Fundação CESDA de Aveiro;
2º- Por deliberação do conselho de administração da CESDA o recorrente sempre auferiu a remuneração pelo cargo desempenhado;
3º- Por ofício de 2002/08/02 o recorrente foi notificado que a autoridade recorrida, no uso de competência delegada, havia declarado nulo o seu enquadramento, como beneficiário, no período de 1996/07/01 a 2000/07/31, com os fundamentos constantes do ofício enviado em 2002/07/03, ou seja, por não haver direito a remuneração juridicamente titulada pela actividade exercida nesse período;
4º- O ofício enviado ao recorrente em 2002/07/03 tem o seguinte conteúdo:
“Nos termos e para os efeitos dos arts. 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo notifica-se V. Exa. para, no prazo de 10 dias….oferecer, querendo, alegações por escrito sobre a decisão a proferir….no sentido da nulidade do enquadramento de V. Exa., quer no regime de trabalhadores por conta de outrem, quer no regime dos membros dos órgãos estatutários das pessoas colectivas, no período de 1996/07/01 a 2000/07/31, por não haver direito a remuneração juridicamente titulada, nos termos e fundamentos do parecer….de que se junta cópia integral….”;
5º- O parecer referido, datado de 2002/05/31, contém as seguintes conclusões:
“…..
1- O pressuposto da obrigatoriedade de descontar para a segurança Social é a existência de remunerações pagas e recebidas;
Relativamente ao D… e ao D…, parece-nos legitimo o pedido de estorno das contribuições;
2- Enquanto trabalhadores subordinados, porque a remuneração, como contrapartida da prestação de trabalho subordinado, não existe, nem lhe subjaz um contrato de trabalho validamente celebrado, nem de resto haveria a possibilidade legal de tal vir a acontecer.
Os próprios visados assumem e bem o seu papel de membros dos órgãos sociais, ab inicio, nunca tendo sido trabalhadores por conta de outrem na instituição e, por via disso, pudessem vir a ascender a cargos de gerência;
3- Enquanto membros dos Órgãos Sociais, porque o recebimento das citadas importâncias, sendo ilegal, não pode configurar uma remuneração, pela actividade de gerência, na circunstância legal e imperativamente gratuito, porque, na falta de previsão estatutária, funciona o regime legal previsto;
4- Excluída a existência de um contrato de trabalho, o exercício de funções de membro dos Órgãos Estatutários, é qualificável como de mandato, regulado nos arts. 1157º e ss. do Código Civil, no caso, imperativamente gratuito por força da disciplina imposta pelo Estatuto das IPSS’s (DL 119/93) como já vimos acima, e excluído da respectiva protecção social, nos termos da alínea a) do art. 6º do DL 327/93 de 25 de Setembro;
5- A qualificação da situação como de contrato de mandato, é a que melhor se compagina com a situação dos Corpos Gerentes das IPSS’s e está de resto acolhida, pela jurisprudência, como resulta do Acórdão acima citado;
6- As importâncias percebidas, a título de remunerações, pelos membros dos órgãos Sociais da Fundação CESDA, não são contrapartida de nada juridicamente relevante, para efeitos de enquadramento em termos de protecção social;
7- A verificação da existência ou não de uma relação jurídica de vinculação, de beneficiários ou de membros dos órgãos estatutários, é uma competência própria dos Centros Distritais, como resulta, no caso do Centro Distrital de Aveiro, da Portaria 1009/2001 de 18 de Agosto;
8- A questão imanente, é um problema de enquadramento das pessoas em causa, no Sistema de Segurança Social, a que falta, como se demonstrou, base legal para o efeito, e portanto, a esse nível, o enquadramento dos referidos gestores, enquanto beneficiários do Sistema, está, a nosso ver, irregularmente feito;
9- Donde que parece-nos legitima a pretensão do Senhor Administrador Judicial de pedir o estorno das contribuições, relativamente ao D… e ao D…, porque para efeitos de Segurança Social, não existe uma verdadeira remuneração, susceptível de obrigar ao pagamento, ou sequer legitimá-lo, de contribuições para a Segurança Social.
A não ser assim, a Segurança Social poderia prestar-se a todo o tipo de manipulações, salvaguardando direitos futuros, com base em relações jurídicas inexistentes ou viciosas, a pretexto de uma qualquer importância paga a título de “remunerações”, abrindo as portas a todas as fraudes.
A situação cabe assim mais no domínio do direito penal…”;
6º - Os estatutos da Fundação CESDA não prevêem o pagamento de remunerações aos seus dirigentes.
Após uma leitura atenta das alegações e respectivas conclusões do recurso jurisdicional apresentado pelo recorrente surpreende-se com alguma facilidade que as mesmas mais não são do que uma reprodução das alegações e respectivas conclusões apresentadas ao abrigo do disposto no art. 67º do RSTA.
Em concreto não é feito qualquer reparado à sentença recorrida que já não tivesse sido feito ao acto administrativo impugnado no requerimento inicial.
Há assim que saber se as mesmas terão alguma utilidade.
O acto impugnado, como vem referido no probatório da sentença recorrida (que não foi agora impugnado por qualquer uma das partes), teve como fundamento um parecer dos serviços jurídicos da entidade recorrida datado de 31 de Maio de 2002 onde eram invocados, no essencial, dois fundamentos para declarar nulo o enquadramento do recorrente enquanto beneficiário da Segurança Social, a saber:
- Ilegalidade de fixação e recebimento de remuneração por parte do recorrente ao abrigo do disposto no art. 18º do DL n.º 119/83 de 25/02;
- A impossibilidade de enquadramento em termos de protecção social das importâncias percebidas a título de remunerações pelo recorrente em virtude de não serem contrapartida de algo juridicamente relevante para esse efeito.
Por sua vez o recorrente no seu requerimento inicial do recurso contencioso de anulação e após nas suas alegações finais imputou ao acto recorrido os seguintes vícios: “O acto recorrido não se encontra devidamente fundamentado e mostra-se atingido do vício de violação de lei, incluindo a Constituição (artigo 18º, 63º e 266º), e ainda, entre outros, os artigos 124º, 125º e 133º do Código de procedimento Administrativo, e os artigos 6º, 22º, 78º e nº 3 do artigo 80º, do Decreto lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro, pelo que deve ser declarada a anulação do acto impugnado o que se entende ser da mais elementar justiça.”.
Também no decurso da tramitação normal dos autos a entidade recorrida veio levantar a questão de o acto recorrido não configurar um acto administrativo definitivo e executório.
Após uma breve e superficial análise da sentença recorrida conclui-se, com alguma surpresa, que a mesma apenas se debruçou sobre um dos fundamentos do acto recorrido e que consistiu na apreciação da ilegalidade de fixação e recebimento de remuneração por parte do recorrente ao abrigo do disposto no art. 18º do DL n.º 119/83 de 25/02 e suas consequências.
Nada foi dito quanto à questão prévia suscitada ou sequer quanto aos restantes vícios de forma e de violação de lei invocados, tendo em conta que a sentença foi no sentido da improcedência do pedido e o conhecimento ocorrido na sentença não determinou a perda de interesse no conhecimento das restantes questões, cfr. art. 660º, n.º 2 do CPC.
E igualmente surpreendente é que o recorrente nas suas alegações não assaca à sentença recorrida o vício de omissão de pronúncia quanto a tais questões previsto no art. 668º, n.º 1, al. d) do CPC: é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.
Dispõe também o n.º 3 da mesma norma que as nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir o recurso ordinário; no caso contrário, o recurso pode ter como fundamento qualquer dessas nulidades; sendo certo que tal vício da sentença recorrida não pode ser oficiosamente sindicado ou suprido pelo Tribunal de recurso, trata-se de uma nulidade sujeita ao princípio do pedido, devendo, por isso, sempre as partes invocá-lo para que dele se possa conhecer em sede de recurso jurisdicional, cfr. A. dos Reis, CPC Anotado, Vol. V, pág. 149.
Assim, apenas haveria agora que tomar conhecimento do recurso jurisdicional na parte em que tem correspondência na sentença recorrida, ou seja, quanto à questão da ilegalidade de fixação e recebimento de remuneração por parte do recorrente ao abrigo do disposto no art. 18º do DL n.º 119/83 de 25/02 e suas consequências, uma vez que no restante formou-se caso julgado nos termos do disposto no art. 671º do CPC.
No entanto, como também já vimos, o acto administrativo aqui impugnado teve como fundamento duas questões jurídicas completamente distintas, uma que se prendia com a possibilidade de o recorrente poder receber uma remuneração enquanto Presidente do Conselho de Administração e outra que consistia em saber se tal remuneração deveria ser contabilizada para efeitos de segurança social, e nomeadamente, para efeitos de cálculo da pensão de aposentação.
Esta segunda questão foi uma das que não foi apreciada na sentença recorrida, nem o recorrente invocou nas suas alegações e conclusões que quanto à mesma tivesse existido omissão de pronuncia, pelo que, e no que a ela diz respeito formou-se caso julgado com a improcedência do recurso.
“Nos termos do art. 684.º, n.º 2 do C.P.C., se o recorrente não restringir o recurso, no requerimento de interposição, ele abrange, em princípio, tudo o que na parte dispositiva da sentença for desfavorável ao recorrente.
Porém, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, «nas conclusões da alegação, pode o recorrente restringir, expressa e tacitamente, o objecto inicial do recurso.»
Assim, as conclusões das alegações de recurso jurisdicional são decisivas para delimitar o âmbito do recurso, pois nelas o recorrente pode restringir, expressa ou tacitamente, o objecto inicial do recurso que, na falta de indicação expressa, abrangia toda a decisão.
Para além das questões levadas às conclusões, o Tribunal só pode conhecer questões que sejam de conhecimento oficioso ou que sejam suscitadas pelo recorrido, nos casos previstos no art. 684.º-A do C.P.C..
Havendo na sentença recorrida apreciação de questões jurídicas distintas e não sendo impugnada a posição assumida sobre alguma delas, «os efeitos do julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo» (art. 684.º, n.º 4, do C.P.C.).”, cfr. Ac. do STA de 11/05/2005, processo n.º 01166/04.
E assim sendo, o acto administrativo impugnado mantém-se válido naquela parte e portanto continua a produzir os seus efeitos na ordem jurídica, e em especial, na esfera juridico-patrimonial do recorrente.
Sendo os dois fundamentos do acto administrativo posto em crise, perfeitamente autónomos e autonomizáveis entre si, para que os seus efeitos jurídicos pudessem ser afastados por completo era exigível que, quanto ao mesmo, tivesse havido uma pronuncia expressa quanto a ambos os fundamentos e não apenas quanto a um deles, já que, isso permite que quanto ao outro fundamento o acto mantenha a sua validade e por conseguinte continue validamente a produzir os seus efeitos na esfera jurídico-patrimonial do recorrente.
E consequentemente, se assim é, não faz qualquer sentido apreciar agora o recurso que vem dirigido a este Tribunal uma vez que se trataria de acto absolutamente inútil, não sendo permitido ao Tribunal praticar nos processos actos inúteis – art. 137º do CPC, já que declarada a invalidade do acto quanto ao primeiro fundamento ele manter-se-á na ordem jurídica em virtude do segundo fundamento.
Por tudo que fica exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a t.j. em € 250 e a procuradoria em 80% daquele valor.
D.N.
Porto, 2005-11-03 |
