| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
«AA» [devidamente identificado nos autos], Autor na acção que intentou contra o Centro Hospitalar e Universitário ..., EPE [também devidamente identificado nos autos], no âmbito da qual formulou pedido no sentido da anulação do Despacho proferido pelo Director Clínico daquele Centro, datado de 27 de fevereiro de 2013 em cumulação com a condenação à prática de acto devido, consistente na abertura do procedimento de recrutamento para preenchimento da vaga de nefrologia identificada pelo Despacho n.º 2546/2013, no prazo e nos termos determinados nesse Despacho, inconformado com a Sentença proferida, pela qual a acção foi julgada totalmente improcedente, e o Réu absolvido dos pedidos contra si formulados, veio interpor recurso de Apelação.
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No âmbito das Alegações por si apresentadas, elencou a final as conclusões que ora se reproduzem:
“[…]
Conclusões:
1) Em sede de pi., o A. juntou aos autos o doc. 17, que é a publicação em D.R.,
2) a série, n.º 148, de 02/08/2013, do Despacho n.º 10231-A/2013, o qual, regulando procedimento idêntico ao aqui visado, é absolutamente essencial para a boa decisão da causa, na medida em que ilustra o modo como este tipo de procedimentos se desenrola e o modo como as diversas entidades administrativas com atribuições no âmbito da saúde se coordenam nesta sede de molde a prosseguir o interesse público.
2) Concretamente, o Despacho n.º 10231-A/2013 releva para a decisão do alegado nos arts. 27.º e 45.º a 51.º da pi., pelo que deveria constar dos factos provados nos autos, logo, ao omiti-lo dessa sede, a decisão recorrida padece de erro de julgamento quanto aos factos, por insuficiência, devendo a existência e teor do Despacho n.º 10231-A/2013 ser aditada à matéria de facto dada por provada, por este Digníssimo Tribunal ad quem.
3) O despacho ministerial é inequívoco no sentido de constituir uma ordem (um ato administrativo geral) quer para os estabelecimentos de saúde quer para os médicos abrangidos, estabelecendo inclusive cominações em caso de incumprimento (cfr. ponto E) da matéria de facto provada), pelo que a tese no sentido de que estamos perante uma mera autorização para os hospitais utilizarem ou não de acordo com critérios de conveniência e oportunidade próprios, não colhe, ostensivamente, face ao teor do ato.
4) Questão diferente é a da pretensa ilegalidade desse despacho, sendo que, a admitir-se que a ordem nele contida exacerba as atribuições ministeriais no que se refere aos hospitais E.P.E., então o ato é nulo — contudo, tal suposta nulidade não foi designadamente invocada pelo R., que retirou efeitos do despacho ao abrir todos os demais procedimentos para preenchimento das vagas nele identificadas (cfr. ponto H) da fundamentação de facto da sentença).
5) Ou então, sob outro enfoque, se o R. entendesse que o despacho ministerial era ilegal porque proferido em erro quanto aos pressupostos de facto, atenta a desnecessidade da nefrologia ou a impossibilidade de satisfação da necessidade existente nos termos regulados no despacho, sempre se impunha uma reação do R. ao despacho, junto da entidade administrativa que o emitiu, face à obrigação que o mesmo fazia recair sobre aquele — reação que o R. não encetou, pelo que outra conclusão não pode gizar-se senão a de que estava inequivocamente obrigado a cumprir o despacho e a abrir o concurso.
6) O que não pode admitir-se é que não se leia no despacho o que nele está escrito, visando precisamente conformar a atuação dos respetivos destinatários, ou se faça uma interpretação salvífica do mesmo (e do ato impugnado), acomodando-o(s) ao que se entende que seria legal...
7) A interpretação do ato administrativo ou da vontade administrativa nele contida deve seguir os moldes da interpretação da declaração negocial e, assim, o disposto no art. 236.º, n.º 1, do CC, o que nos leva a concluir que, se o despacho diz expressa e claramente que determinados procedimentos concursais têm que ser abertos em 10 dias e que os médicos abrangidos têm que concorrer aos mesmos sob pena de ficarem desvinculados dos hospitais do S.N.S., o destinatário médico não pode interpretar tais dizeres no sentido de que o que se determina é que os hospitais podem abrir os procedimentos concursais ou não, conforme o seu próprio critério de oportunidade e conveniência, sentido este que não colhe a mínima correspondência no texto do ato.
8) O que nestes concursos sucede é que, visando-se o preenchimento de necessidades constatadas nos hospitais do S.N.S. mediante a contratação de recém-especialistas, o procedimento encetado para o efeito e que vai desde a identificação das necessidades à abertura das vagas e respetivo preenchimento, é um procedimento participado pelas diversas entidades públicas interessadas (ou concertado entre todas), no qual intervêm os próprios hospitais, que reportam as necessidades às ARS 's, que por sua vez as transmitem à A.C.S.S., para esta as fazer chegar ao Ministério da Saúde que, num só ato, determina a abertura das vagas e os termos em que o seu preenchimento é feito.
9) Visa-se, pois, a satisfação do interesse público que é uno e que compete àquelas diversas entidades, no sentido não apenas de dotar os hospitais do S.N.S. dos recursos médicos necessários à prossecução das suas atribuições com respeito pelos princípios da economia procedimental, eficiência e eficácia administrativas, mas também de integrar os médicos que terminam as suas especialidades e, por força disso, veem caducados os contratos que detinham para efeitos de formação, bem como garantir a racional afetação dos recursos médicos aos diversos hospitais e corrigir desequilíbrios a esse nível.
10) O que significa que existe uma prévia vinculação dos hospitais, ao reportarem as suas concretas necessidades junto das demais entidades que tutelam a saúde, à abertura e tramitação dos procedimentos concursais para preenchimento dessas necessidades nos termos definidos pelo Ministério da Saúde, que são sempre os mesmos e são sobejamente conhecidos dos estabelecimentos hospitalares.
11) E por estes motivos que, atualmente, estes despachos emanados pelo Ministério da Saúde determinam e mandam que sejam as ARS's a encetar simultaneamente todos os procedimentos concursais para preenchimento das vagas nele identificadas — cfr. Despacho n.º 10231-A/2013 (doc. 17 junto com a pi.).
12) As normas do DL n.º 45/2009, de 13/02, referenciadas pelo Tribunal a quo não colhem qualquer relevância para a decisão da causa, uma vez que não resulta dos autos que, designadamente, a vaga em que o A. foi colocado para efeitos de formação médica fosse vaga preferencial (se assim fosse, então, necessariamente teria que existir a necessidade de contratação de nefrologista que vem negada).
13) Não pode entender-se que o despacho ministerial e o ato impugnado têm objetos e finalidades distintas, quando o segundo se reporta expressamente ao primeiro e contém uma regulação que contende com aquele primeiro. Aliás, a admitir-se que o ato impugnado é um ato consequente do despacho ministerial, como aduz o Tribunal, então necessariamente tem que existir um nexo de dependência necessária entre os dois atos.
14) O Tribunal a quo olvida que o despacho ministerial não se limita a autorizar a abertura de procedimentos, ele próprio contém uma regulação quanto à necessidade de abertura das vagas identificadas, isto é, bem ou mal, determina que aquelas vagas são necessárias e que, como tal, têm que ser preenchidas. Logo, ao regular em sentido diverso, ou seja, de que a vaga não é necessária (ou, até, que a necessidade já estava preenchida por anterior concurso), o ato impugnado incide inequivocamente sobre o mesmo objeto do despacho e é revogatório.
15) A necessidade de um nefrologista estava, pois, contida no próprio despacho ministerial, e, se tal necessidade era afinal e em concreto de nefrologia pediátrica e o despacho não identifica subespecialidades, então o R. sempre teria que abrir o procedimento para a nefrologia pediátrica em execução do despacho. O que não fez.
16) E isso não era de todo indiferente para o A., pois, se o R. tivesse aberto o concurso nesses termos, na sequência do despacho, o A. conheceria a (pretensa) necessidade específica e poderia conformar a sua atuação de acordo com isso mesmo, mormente concorrendo logo aos outros concursos (o que não fez na expetativa da abertura deste procedimento).
17) Bem assim, por outras palavras, a única conclusão válida a que o raciocínio tecido pelo Tribunal a quo pode conduzir, ao afirmar que os atos têm objeto e finalidade distintas, é que ocorre o erro quanto aos pressupostos de facto que se assaca ao ato impugnado (já nem se falando do desvio de poder), pois, no fundo, o que se diz é que a motivação do ato impugnado nada tem a ver com o despacho ministerial e as razões deste.
18) Ao contrário do decidido, da Informação a que alude a alínea D) do probatório resulta que foram identificadas necessidades concretas e vagas concretamente necessárias, não se tratando de "estimativas" — cfr. al. D) da matéria dada por provada.
19) Em suma, resulta de tudo quanto vimos de expor que a decisão recorrida incorre em erro de julgamento ao não considerar o ato impugnado como revogatório (que é) do despacho ministerial, e, como tal, ilegal, por violação dos arts. 142.º do CPA (por ser praticado por quem não tem competência para o efeito) e 140.º, n.º 1, al.
b) (por revogar ato constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos) — normas que saem também violadas pela decisão recorrida, impondo a sua revogação.
20) Por outro lado, do exposto resulta ainda que o Tribunal a quo decide em erro de julgamento ao não considerar procedente o vício de erro quanto aos pressupostos de facto de que padece o ato impugnado, pois as motivações deste em nada se coadunam com o despacho ministerial (ou em nada se podem coadunar com o mesmo, o que nos remete já para o desvio de poder absoluto ou relativo), razão pela qual não pode manter-se a decisão recorrida na ordem jurídica.
21) Acresce o erro de julgamento em que a sentença incorre ao julgar improcedentes os vícios de violação da boa-fé e da proteção da confiança e das legítimas expetativas do A., na medida em que existia uma autovinculação do R. à necessidade da nefrologia reportada à ARS-C e a preencher a mesma nos termos em que, nessa sequência, viessem a ser determinados pela tutela. Ou seja, a sentença viola os arts. 266. 0, n.º 2 e 6.º-A do CPA e não pode manter-se na ordem jurídica.
22) Por fim, carece de sentido o argumento do Tribunal a quo quando, a propósito do desvio de poder, diz que o R. não tinha carência de abertura de procedimento para contratar um nefrologista sem a subespecialização e que "se assim fosse ter-se-ia servido dessa vaga como "autorização" para contratação daquele nefrologista pediátrico, em vez de continuar à espera de autorização ministerial (...)", já que, não sendo a nefrologia pediátrica uma especialidade, então, se tinha a necessidade nesse sentido, o R. podia e devia ter aberto o concurso com essa especificidade.
23) Também não corresponde à realidade que o A. sempre se poderia candidatar a um concurso que fosse aberto para beneficiar a contratação de outra Colega: é que, como se alegou à saciedade nos autos e nos parece normal, o A. temia as cominações do despacho e, tão-somente por esse motivo, concorreu a outro concurso (cfr. ponto K) da matéria dada como provada), nele tendo ficado provido, logo, já não podia depois candidatar-se a um procedimento que abrisse posteriormente, nos termos do ponto 4 do despacho ministerial (já a Colega do A. não concorreu a qualquer concurso, só tendo o R. procedido à sua desvinculação, por força da caducidade do contrato para a formação médica especializada, terminada em 2012, em 25/06/2015).
24) E, como também se alegou, se o A. não concorreu aos demais concursos de nefrologia, foi sempre na expetativa legítima de ver aberto o concurso pelo R., nos termos do despacho, daí a extrema relevância do cumprimento do prazo nele inserto para a abertura dos procedimentos, residindo aqui a violação dos princípios que regem o concurso público, tudo como se alegou e especificou nos arts. 62.º e ss. da pi., ao contrário do considerado pela decisão recorrida.
25) Deste modo, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao entender inexistir o desvio de poder invocado, a violação dos princípios da imparcialidade e da transparência administrativas e, ainda, a violação dos princípios que regem os concursos públicos (igualdade, transparência, imparcialidade e boa-fé, e o direito de acesso à função pública na dimensão de igualdade de condições no acesso), impondo-se a sua revogação por afrontar os arts. 266.º, n.º 2 e 47.º, n.º 2 da CRP e
6.º do CPA.
Termos em que,
deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente procedente, revogando-se a decisão recorrida e julgando-se procedente a pretensão do A. e Recorrente,
só assim se fazendo, JUSTIÇA!
[...]“
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O Recorrido não apresentou Contra-alegações.
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, com fixação dos respectivos efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 639.º e 635.º n.ºs 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], e que passam por saber se em torno da Sentença recorrida, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento em matéria de facto [Cfr. conclusões 1 e 2], e em erro de julgamento em matéria de interpretação e aplicação do direito [Cfr. as demais conclusões].
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III - FUNDAMENTOS IIIi - DE FACTO
Para efeitos da prolação da Sentença recorrida, apreciou e decidiu o Tribunal a quo, nos termos que, por facilidade, para aqui se extraem como segue:
“[…]
Com relevância para a decisão da causa, face à prova documental e admitida por acordo, consideram-se provados os seguintes factos:
A) O Autor é médico nefrologista, portador da cédula profissional nº ...31, exercendo funções no Centro Hospitalar e Universitário ... EPE, onde concluiu a respectiva formação especializada na 1ª época de 2012 – cfr. doc. 2 e 3 juntos à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
B) A necessidade de médico da especialidade de Nefrologia com ciclo de Estudos especiais de Nefrologia Pediátrica foi identificada pela ED no processo de contratualização de 2012, tendo resultado na Deliberação do CA da ED de 25.10.2012 a autorização para a sua contratação – cfr. doc. 5 junto à Contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
C) Por Aviso nº 16009/2012, publicado em DR 2ª Série, nº 230, em 28.11.2012, foi publicitada a abertura pelo Centro Hospitalar e Universitário ..., EPE, de concurso comum para “preenchimento de 1 posto de trabalho de Assistente Hospitalar de Nefrologia
/Pediatria, em contrato individual de trabalho. (…) Os candidatos detentores ou não de relação jurídica de emprego público, habilitados com o grau de especialista em Nefrologia ou Pediatria com exigência técnico-Profissional, de experiência ciclo de estudos especiais de nefrologia pediátrica (especialidade de nefrologia ou pediatria)….” – cfr. doc. nº 13, junto à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
D) Pela ACSS foi elaborada a Informação nº 219/DRH-URT/2013, datada de 23.01.2013, da qual se destaca: “
“(…)[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
E) Na sequência da Informação precedente, em 7 de Fevereiro de 2013, o Secretário de Estado da Saúde proferiu o Despacho nº 2546/2013, publicado no DR, 2ª Série, nº 33, de 15 de Fevereiro de 2013, do qual se destaca o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
em relatório” – cfr. doc. 4 junto à p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
F) Do mapa anexo ao Despacho precedente consta relativamente à especialidade de Nefrologia e os estabelecimentos de saúde o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. doc. 4 e 5 juntos à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
G) Na sequência do Despacho precedente foram colocadas a concurso as vagas de nefrologia com excepção da vaga de nefrologia existente no Centro Hospitalar e Universitário ... – cfr. doc. 6 (informação prestada pela ACSS, IP) e aviso de abertura da vaga do CHTS (doc.7), juntos à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido e acordo;
H) Entre 28 de Fevereiro e 1 de Março de 2013, a ED procedeu à abertura dos procedimentos para preenchimento das vagas a seguir identificadas:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. docs. 8 e 9 juntos à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
I) Pela Directora do Serviço de Gestão de Recursos Humanos da ED, foi elaborado um documento, com data de 15.02.2013, do qual se destaca:
“
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- Cfr. doc. 11 junto à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
J) Sob a Informação precedente recaiu o Despacho (ora impugnado) do Director Clínico do Centro Hospitalar e Universitário ..., com data de 27.02.2011 (lapso, deverá ser 2013)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. doc. junto a fls. 126-127 dos autos;
K) O ora Autor apresentou candidatura ao procedimento conducente ao recrutamento de pessoal médico para a categoria de assistente da área hospitalar – nefrologia da carreira médica para o Centro Hospitalar 1..., E.P.E - aviso nº 7985/2013, publicado em DR 2ª Série, nº 118, de 21 de Junho de 2013 – cfr. doc. 18 (fls. 197-198 dos autos);
L) Por ofício com data de 25.03.2013, a ED, através do Presidente do Conselho de Administração dirigiu ao Presidente do Conselho Directivo da ARS do Centro, sobre o assunto: Contratação de médico com ciclo de estudos de nefrologia pediátrica do qual se destaca o seguinte: “(…) A nefrologia é uma subespecialidade aprovada pela Ordem dos Médicos e com formação específica reconhecida pelo Ministério da Saúde em Ciclo de Estudos especiais a que podem ser admitidos médicos que tenham previamente obtido a especialidade de pediatria ou de nefrologia.
(…)
Os médicos que exerciam funções nesta área diferenciada do Centro Hospitalar e Universitário ... eram 3, mas um cessou funções (tendo sido contratado – CIT – pelo Centro Hospitalar 2...), e um outro aguarda aposentação. Caso não seja contratado de imediato um médico com Ciclo de Estudos Especiais de Nefrologia Pediátrica há a certeza de vir a ter de transferir todas as crianças da ARS Centro com indicação para serem referenciadas a uma unidade diferenciada de nefrologia para o Porto ou Lisboa.
(…)Tendo em atenção o contido nos parágrafos anteriores , solicita-se à ARS que autorize ou promova a autorização para contratação de um nefrologista com estas qualificações” – cfr. doc. 14 junto à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
M) O ora Autor dirigiu ao Presidente do Conselho de Administração do Centro Hospitalar e Universitário ..., EPE, em 28.05.2013, que se “ digne desencadear o procedimento de recrutamento para preenchimento de 1 vaga de Nefrologia existente neste Centro Hospitalar e Universitário ..., EPE, isto é, determine a abertura do procedimento de recrutamento para preenchimento da vaga de Nefrologia e promova a publicação do Aviso de Abertura do procedimento na 2ª Série do Diário da República, no prazo máximo de 10 dias úteis a contar da recepção deste requerimento, nos termos dos nºs 1 e 2 e quadro anexo ao Despacho nº 2546/2013, de 7.2. (…) “ – cfr. fls. 60 a 63 dos autos de providência cautelar nº 492/13.8BECBR;
N) Com data de 28.06.2013, foi celebrado entre a ED e o Centro Hospitalar 3..., o Acordo de Cedência Temporária, do qual se destaca o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. doc. 15 junto à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
O) A médica indicada no Acordo precedente foi exercer as funções de Nefrologista, com a competência de Nefrologia Pediátrica – cfr. certidão a fls. 149 dos autos;
P) Em 16.01.2014, o Conselho de Administração da ED, Deliberação nº 3/2014, deliberou confirmar e ratificar, nos termos do art. 137º do CPA, os seguintes actos praticados pelo Director Clínico, em 27 de Fevereiro de 2013, constantes no Boletim de Serviços emitido, em 15 de Fevereiro, pela então Directora do Serviço de Recursos Humanos, ….e tendo como fundamento a informação ali presente:
(…)
Nefrologia – Não abrir (…)
A não abertura do concurso para Nefrologia, nos termos do Despacho nº 2456/2013, deve-se ao facto da candidata nefrologista do Centro Hospitalar e Universitário ..., EPE, ser de nefrologia com ciclo de estudos especiais de nefrologia pediátrica e para a qual aguarda-se autorização para contratar, pese embora já se ter concluído o procedimento de selecção e recrutamento” – cfr. fls. 228 dos autos (doc. 1 junto à Contestação);
Q) Na Ordem dos Médicos existe a especialidade de Nefrologia e a subespecialidade de Nefrologia pediátrica; a especialidade de cardiologia Pediátrica tudo conforme informação no sítio e junta como doc. 2 à contestação.
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A matéria de facto provada, consta a propósito de cada uma das alíneas. Nada mais se provou com relevância para a decisão da causa.
[…]”
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IIIii - DE DIREITO
Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que com referência ao pedido formulado a final da Petição inicial, julgou a acção totalmente improcedente, com a consequente absolvição do Réu dos pedidos contra si formulados.
Com o assim julgado não se conforma o Recorrente, que no âmbito das conclusões das suas Alegações de recurso sustentou que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento em matéria de facto, e também em matéria de interpretação e aplicação do direito.
Em sede do invocado erro de julgamento em torno da matéria de facto, referiu que juntou na Petição inicial o documento n.º 17, que é atinente a um Despacho da autoria do Secretário de Estado da Saúde, datado de 01 de agosto de 2013, e que o teor desse despacho é essencial para efeitos de contextualizar a adopção do procedimento em questão nos autos, assim como que esse concreto Despacho se mostra relevante para o que por si veio alegado sob os pontos 27.º e 45.º a 51.º da Petição inicial, e assim não vindo constante dos factos provados, que se verifica a insuficiência da matéria de facto colhida no probatório.
Desde já julgamos que não assiste razão ao Recorrente.
Com efeito, o objecto e a questão a decidir nos autos em nada contende com o teor daquele concreto Despacho, nem ele pode servir de meio de prova para o que neles está em apreço.
Mas assim sucedendo, isto é, tendo por pressuposto o que vem sustentado pelo Autor ora Recorrente, no sentido de que o referido Despacho n.º 10231-A/2013, regula procedimento idêntico ao que é visado nos autos, e que o mesmo ilustra o modo como este tipo de procedimentos se desenrola e o modo como as diversas entidades administrativas com atribuições no âmbito da saúde se coordenam nesta sede de molde a prosseguir o interesse público, para lá dessa invocada concomitância nada mais daí se pode retirar que possa contribuir para a solução da contenda jurídica.
Como assim julgamos, não é o facto de se repetirem no tempo, Despachos de igual teor ao que trata o procedimento visado pelo Autor ora Recorrente nestes autos, que se pode ter como plausível a solução jurídica de poder ser dada procedência à sua pretensão impugnatória, assim como à sucessiva procedência da sua pretensão condenatória.
Para efeitos da economia processual do que se aprecia e decide nos presentes autos, está tão somente em causa a decisão proferida pelo Director Clínico do Réu, datada de 27 de fevereiro de 2013, que foi ratificada pelo respectivo Conselho de Administração em 16 de janeiro de 2014 pela deliberação n.º 3/2014, e pela qual, em suma, não foi aberto procedimento concursal para preenchimento do lugar de médico na especialidade de Nefrologia, que como sustenta o Autor ora Recorrente foi levado a cabo em violação do Despacho n.º 2546/2013, de 07 de fevereiro, publicado no Diário da República II série, n.º 33, de 15 de fevereiro de 2013, da mesma entidade do Governo da República Portuguesa.
De maneira que não assiste razão alguma ao Recorrente, o qual, de resto, não substancia nas suas Alegações de recurso por que termos e pressupostos é que com a fixação de um facto tendo por base aquele identificado Despacho, a solução jurídica alcançada pelo Tribunal seria de outro sentido, e mais ainda, que lhe seria de favorável feição.
Julgando assim estabilizada a matéria de facto, cumpre agora conhecer do invocado erro em matéria de interpretação e aplicação do direito.
Neste conspecto, começou o Recorrente por referir que o Despacho do Secretário de Estado é “… uma ordem (um ato administrativo geral) quer para os estabelecimentos de saúde quer para os médicos abrangidos, estabelecendo inclusive cominações em caso de incumprimento (cfr. ponto E) da matéria de facto provada), pelo que a tese no sentido de que estamos perante uma mera autorização para os hospitais utilizarem ou não de acordo com critérios de conveniência e oportunidade próprios, não colhe, ostensivamente, face ao teor do ato.”, e mais ainda, que “…Questão diferente é a da pretensa ilegalidade desse despacho, sendo que, a admitir-se que a ordem nele contida exacerba as atribuições ministeriais no que se refere aos hospitais E.P.E., então o ato é nulo — contudo, tal suposta nulidade não foi designadamente invocada pelo R., que retirou efeitos do despacho ao abrir todos os demais procedimentos para preenchimento das vagas nele identificadas (cfr. ponto H) da fundamentação de facto da sentença).”, tendo a final referido que “… a sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao entender inexistir o desvio de poder invocado, a violação dos princípios da imparcialidade e da transparência administrativas e, ainda, a violação dos princípios que regem os concursos públicos (igualdade, transparência, imparcialidade e boa-fé, e o direito de acesso à função pública na dimensão de igualdade de condições no acesso), impondo-se a sua revogação por afrontar os arts. 266.º, n.º 2 e 47.º, n.º 2 da CRP e 6.º do CPA.”
Neste patamar.
Como assim dispõe o artigo 627.º, n.º 1 do CPC, as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, para efeitos de poderem ser evidenciadas perante o Tribunal Superior as irregularidades de que a decisão judicial pode enfermar [que se reportam a nulidades que afectam a decisão do ponto de vista formal e provocam dúvidas sobre a sua autenticidade], assim como os erros de julgamento de facto e/ou de direito, que por si são resultantes de desacerto tomado pelo Tribunal na formação da sua convicção em torno da realidade factual, ou da interpretação e aplicação do direito, em termos tais que o decidido não está em correspondência com a realidade fáctica ou normativa.
Constituindo os recursos jurisdicionais os meios específicos de impugnação de decisões judiciais, por via dos quais os recorrentes pretendem alterar as sentenças recorridas, nas concretas matérias que os afectem e que sejam alvo da sua sindicância, é necessário e imprescindível que no âmbito das alegações de recurso os recorrentes prossigam de forma clara e objectiva as premissas do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida, por forma a evidenciar os erros em que a mesma incorreu.
Como assim julgamos, o acento tónico da pretensão recursiva do Recorrente assenta na consideração pela sua parte, do que considera ser o teor vinculante do Despacho n.º 2546/2013, de 07 de fevereiro, do Secretário de Estado da Saúde, no sentido de que o Recorrido Centro Hospitalar e Universitário ... estava legalmente vinculado a abrir procedimento concursal tendo em vista a admissão de Nefrologista, procedimento esse relativamente ao qual o Recorrente pretendia vir a apresentar candidatura.
Como assim deflui da Sentença recorrida, o Tribunal a quo fixou a factualidade que entendeu por relevante [por provada – na sua maioria assente em prova documental constante dos autos] e julgando não existir outra factualidade com relevo para a decisão a proferir visando o conhecimento do mérito do pedido formulado a final da Petição inicial, prosseguiu depois pela sua submissão ao direito que julgou por convocável, tendo julgado que a pretensão do Autor ora Recorrente tinha de ser julgada improcedente.
Neste conspecto, para aqui extraímos a essencialidade da fundamentação de direito aportada pelo Tribunal a quo na Sentença recorrida, como segue:
Início da transcrição
“[...]
Segundo o Autor o acto impugnado, identificado em J) do probatório, posteriormente ratificado-sanado pela Deliberação indicada em P), é um acto revogatório do Despacho nº 2546/2013, tendo o Autor requerido a modificação objectiva da instância, contra este novo acto o que foi admitido, por o mesmo padecer dos mesmos vícios assacados ao despacho impugnado inicialmente (à excepção do vício sanado de incompetência, por violação do art. 7º, nº 1 do DL 233/2005).
Vejamos;
Partindo do conceito de acto administrativo enquanto definição da situação jurídica individual e concreta, nos termos preceituados no art. 120º do CPA (então em vigor), importa aferir se o Despacho nº 2546/2013, do Secretário de Estado da Saúde, tem o alcance pretendido pelo Autor no sentido de ser constitutivo de direito, ou seja de impor à Entidade Demandada a abertura obrigatória de um procedimento concursal urgente para preenchimento de 1 vaga, neste caso, na especialidade de nefrologia.
Prima facie, os hospitais EPE, como a ED, são pessoas jurídicas públicas distintas do Ministério de Saúde, como resulta do disposto no art. 5º do Decreto-lei 233/2005, de 29 de Dezembro:
“1 - As entidades públicas empresariais abrangidas pelo presente decreto-lei são pessoas colectivas de direito público de natureza empresarial dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial nos termos do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, e do artigo 18.º do anexo da Lei n.º 27/2002, de 8 de Novembro.
2 - Os hospitais E. P. E. regem-se pelo regime jurídico aplicável às entidades públicas empresariais, com as especificidades previstas no presente decreto-lei e nos seus Estatutos constantes dos anexos I e II, bem como nos respectivos regulamentos internos e nas normas em vigor para o Serviço Nacional de Saúde que não contrariem as normas aqui previstas. (…)”.
E estão sujeitos, nos termos do artigo 6º do mesmo Decreto-lei 233/2005, a uma relação de superintendência com este, na qual o Ministério da Saúde apenas detém os poderes para aprovar os objectivos e estratégias dos hospitais e de dar orientações, recomendações e directivas para a prossecução das atribuições dos hospitais, designadamente naqueles que são os seus aspectos transversais e comuns.
Aliás, conforme consta do mesmo Despacho nº 2546/2013, este surgiu na sequência de outros despachos anteriores e que não abarcavam “ a universalidade das situações identificadas pelas respectivas Administrações Regionais de Saúde, como comportando carências de pessoal médico, desde logo se admitiu uma 2ª fase de contratação para o universo de médicos antes abrangido”.
Os instrumentos típicos da superintendência são, assim, as directivas (imposição de objectivos deixando, no entanto, a liberdade quanto aos meios a usar) e as recomendações (opiniões acompanhadas dum convite para agir num determinado objectivo), não podendo aceita-se como pretende o Autor que o Ministério da Saúde, por simples despacho, anule as competências que a lei atribuiu aos hospitais no que toca à gestão e o recrutamento do seu pessoal Médico e delegue nas administrações Regionais de Saúde essas competências.
Isto do ponto de vista da entidade administrativa.
No tocante à alegada vaga e ao direito derivado para o ora Autor da sua criação.
O artigo 3º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 45/2009, de 13 de Fevereiro, veio introduzir alterações ao Decreto lei n.º 203/2004, de 18 de Agosto [diploma este que define o regime jurídico da formação médica, após a licenciatura em Medicina, com vista à especialização, e estabelece os princípios gerais a que deve obedecer o respectivo processo] é uma norma transitória da referida alteração legislativa que determina o seguinte:
“2 - O disposto nos n.ºs 5 a 7 do artigo 12.º-A do Decreto-Lei n.º 203/2004, de 18 de Agosto, na redacção do presente decreto-lei, aplica -se aos médicos abrangidos pelo n.º
1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 112/98, de 24 de Abril, salvo oposição dos interessados a apresentar, por escrito, no prazo de 30 dias a contar da data de entrada em vigor do presente decreto-lei”.
Os n.ºs 5 a 7 do artigo 12º-A do Decreto-lei n.º 203/2004 (aditados pelo Decreto-lei n.º 45/2009) determinam que:
“5 - O exercício de funções nos termos do número anterior efectiva-se mediante celebração do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, o qual é precedido de um processo de recrutamento em que são considerados e ponderados o resultado da prova de avaliação final do internato médico e a classificação obtida em entrevista de selecção a realizar para o efeito.
6 - Até à celebração do contrato previsto no número anterior, mantém-se em vigor o contrato celebrado a termo resolutivo incerto para efeitos de internato médico.
7 - Em casos devidamente fundamentados em proposta da ARS e autorizados pelo membro do Governo responsável pela área da saúde, ou das Regiões Autónomas, a obrigação determinada no n.º 4 pode ser cumprida em estabelecimento ou serviço de saúde públicos diferente daquele onde se verificou a necessidade que deu lugar à vaga preferencial, devendo a colocação situar-se na mesma região de saúde, salvo acordo diverso entre ARS ou Regiões Autónomas, sempre nos termos das regras de mobilidade geral aplicáveis às relações de trabalho em funções públicas, mas sem exceder um raio de 50 km ou a área da Região Autónoma respectiva.”
O que resulta da leitura conjunta dos aludidos preceitos é que os médicos internos que, no momento do seu ingresso no internato médico escolheram um estabelecimento de saúde e especialidade em que se verificavam carências ou que, não tendo ingressado em tal situação, sabiam que podiam requerer, após o termo do internato médico, a colocação em estabelecimento ou serviço de saúde considerado carenciado, e que viram frustradas as suas legítimas expectativas com revogação pura e simples do Decreto-lei n.º 112/98 (operada, repita-se, pelo Decreto-lei n.º 45/2009), podem permanecer contratados enquanto não celebrem “…o contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, o qual é precedido de um processo de recrutamento em que são considerados e ponderados o resultado da prova de avaliação final do internato médico e a classificação obtida em entrevista de selecção a realizar para o efeito”(cfr. n.º 5 do citado artigo 12º-A).
O que resulta dos n.ºs 5 a 7 do artigo 12º-A para os médicos recém especialistas que, durante o internato médico, escolheram um estabelecimento de saúde e especialidade em que se verificavam carências, é o direito a permanecer nesse estabelecimento, até que seja aberto processo de recrutamento para esse mesmo estabelecimento (cfr. n.º 7 do artigo 12º-A), deste modo, se excepcionando o preceituado no artigo 13º n.º 4 do Decreto-lei n.º 203/2004 (com a redacção que foi dada pelo Decreto-lei n.º 45/2009) nos termos do qual “o contrato a termo resolutivo incerto e a comissão de serviço a que se refere o número anterior vigoram pelo período de duração estabelecido para o respectivo programa de formação médica especializada, incluindo repetições e interrupções e, no caso das vagas preferenciais, até à efectiva celebração do contrato por tempo indeterminado.”
Por tudo isto, o Despacho em causa não determina a abertura de um qualquer concurso, mas concede autorização para contratação de médicos, naquelas condições particulares, para as vagas identificadas como carenciadas.
O resulta desde logo, como condição de contratação de novos trabalhadores, para a constituição de relações jurídicas de emprego por tempo indeterminado apenas em situações excepcionais e com fundamento na existência de interesse público relevante (vide nºs 2 e 3 do art. 62º da Lei do Orçamento de Estado para 2013 (Lei nº 66-B/2012, de 31 de Dezembro).
O Despacho nº 2546/2013 procede assim por um lado à definição do universo de quem se pode candidatar –se a estes procedimentos concursais, em exclusivo para os médicos que concluíram a especialidade na 2ª época de 2010, nas duas épocas de 2011 e 1ª de 2012, a contratar pelo sector público administrativo ou entidades públicas de natureza empresarial identificando quais as especialidades e os estabelecimentos de saúde, que constam do respectivo anexo.
O despacho e Deliberação impugnados entenderam que aquela vaga não seria necessário o seu preenchimento para a sua instituição.
Os despachos em causa têm, por isso, objectos distintos e finalidades distintas.
Não podendo, portanto, ser qualificado, como pretende o Autor o acto impugnado como acto revogatório daquele Despacho nº 2546/2013, uma vez que não se destina a eliminar ou a cessar os efeitos do mesmo. O Despacho nº 2546/2013, identificou as situações em que poderia haver lugar àquele procedimento especial de contratação, com base nas informações das ARSs.
O despacho impugnado é antes um acto consequente, na medida em que só poderá abrir os procedimentos concursais para as especialidades que constam daquele Despacho, como o fez em relação às vagas indicadas em H) do probatório. Mas não significa que o tenha de fazer para todas as especialidades aí identificadas (alínea F) do probatório).
[…]
Relativamente ao alegado erro sobre os pressupostos de facto, se como alude o Autor a vaga de Nefrologista que consta do Despacho nº 2546/2013 resulta das necessidades indicadas pelo Centro Hospitalar e Universitário ..., EPE, à ARS e posteriormente ao Ministério da Saúde, então de acordo com o princípio da autonomia administrativa da ED, esta poderia aferir da actual e efectiva necessidade do médico em causa.
E com efeito, como resulta da matéria de facto relevante, as necessidades sentidas pela ED eram não de um Médico especialista em Nefrologia, mas sim um Nefrologista ou Pediatra com estudos especiais em nefrologia pediátrica (vide alíneas B), C) e L) do probatório).
O que corresponde á motivação do despacho impugnado e à ratificação do mesmo, na opção de não abrir o procedimento concursal para a vaga de Nefrologia constante do sobredito Despacho. Até porque estava em curso o procedimento concursal para aquela subespecialidade que viria a ser objecto de um Acordo de Cedência, em Junho de 2013, onde estão bem explicitas essas razões, com posterior contratação daquela médica para o Hospital Pediátrico (vide alíneas N) e o) do probatório).
Pelo que improcede o alegado vício de erro sobre os pressupostos de facto. Concomitantemente carece de razão o Autor ao pretender que a Deliberação que decidiu não abrir concurso para a vaga de Nefrologia viola o princípio da prossecução do interesse público (art. 266º, nº 1 da CRP e artigo 4º do CPA), uma vez que não foi demonstrada a efectiva e actual necessidade de um Nefrologista a recrutar naquela data pela ED, mas sim de um Nefrologista ou Pediatra com qualificações especiais, como se explanou.
Aliás, a Nefrologia Pediátrica é uma subespecialidade e não uma especialidade como pretende o Autor (vide alínea Q) do probatório).
Soçobra também a tese do Autor de que a ED viola os princípios da boa-fé e da protecção da confiança e das legítimas expectativas dos administrados, mormente do
A. (cfr. arts. 266º, nº 2, da CRP, e 6º -A do CPA), desde logo porque não identificou o Autor qual a atitude ou actuação da ED demandada perante o ora Autor de forma a criar neste a legítima convicção de que seria aberta uma vaga naquele estabelecimento hospitalar para aquela especialidade em concreto.
Por outro lado, não foi proferido pela ED demandada qualquer despacho ou deliberação prévia com o conteúdo e no sentido da existência de uma vaga na especialidade de nefrologia, donde resulte qualquer auto-vinculação.
Aliás da Informação a que alude a alínea D) do probatório se percebe que o nº de vagas é “estimado”, foram identificadas por cada uma das ARSs de saúde, de modo a abranger o “universo de médicos que potencialmente podem vir a ser opositores aos procedimentos a desenvolver, procuraram abranger o maior número possível de estabelecimentos e sinalizar as situações de maior carência de recursos médicos”.
Invoca ainda o Autor que o acto impugnado padece do vício de desvio de poder. […]
No caso em apreço o alegado vício de desvio de poder invocado pelo Autor, tem por reporte o “fim” visado pelo Despacho nº 2546/2013 – que o Autor identifica como um acto administrativo – e portanto não se trata de qualquer diploma legal onde esteja previsto o exercício da competência ou a prática de determinado acto com determinado conteúdo, em conformidade com o fim legal.
O alegado “vício de desvio de poder” mais não é do que uma outra forma de invocar o alegado vício de erro sobre os pressupostos de facto.
Por conseguinte, fica sem se perceber em que circunstâncias de facto e de direito assenta o Autor a violação dos princípios da imparcialidade e da transparência administrativa.
Desde logo, porque alega factos e circunstâncias supervenientes (artigos 56º e 57º da p.i.) que não são contemporâneas do despacho impugnado (fevereiro de 2013). Além de que confirmam que a ED procurava satisfazer a necessidade de um médico na área de nefrologia pediátrica, conforme resulta dos considerandos do Acordo de cedência identificado na alínea N) do probatório.
Que culminou com a celebração da ED com a médica em causa do contrato de trabalho por tempo indeterminado, desde 1.02.2014 para o Hospital Pediátrico e como nefrologista pediátrica.
O que confirma a alegação da ED de que não carecia de um Nefrologista mas sim de um médico de Nefrologia Pediátrica, como constam das decisões impugnadas. E portanto não tinha carência de abertura de um procedimento concursal para contratar um médico Nefrologista sem aquelas características especiais. Aliás, se assim fosse ter-se-ia servido dessa vaga como “autorização” para a contratação daquele nefrologista pediátrico, em vez de continuar á espera de autorização ministerial, como se alude no Acordo de cedência e na Deliberação impugnada.
Além de que a tese do Autor, de que se pretendia beneficiar a contratação de uma outra colega teria sempre de pressupor a abertura de concurso e a abertura de vaga a que o ora Autor se poderia obviamente candidatar. Até porque segundo alega está melhor classificado.
Por último, no que concerne à alegado vício de falta de fundamentação, nos termos do art. 124º, nºs 1e 2 do CPA, então em vigor, basta ler a petição inicial e as alegações do Autor, para se perceber que este entendeu devidamente os fundamentos do despacho e deliberação impugnados, mas que não concorda com os mesmos. Aliás entende que eles são contrários ao interesse público.
[…]
Alega ainda o Autor que o acto impugnado viola os princípios jurídicos que regem o concurso público, mormente a igualdade, transparência e imparcialidade e boa-fé, bem como o próprio acesso à função pública (cfr. art. 47º, nº2 da CRP), na dimensão da igualdade de condições de acesso, o que passa desde logo pela abertura em determinado tempo, dos concursos.
Para já tal alegação é feita de forma abstracta e genérica sem individualizar de que forma o despacho e deliberação impugnados contendem com cada um daqueles princípios.
Por outro lado, não se percebe como a decisão de não abrir concurso para uma vaga em concreto num determinado hospital, constitui um tratamento desfavorável ou parcial para com o ora Autor, tanto mais que concorreu para outros estabelecimentos de saúde.
Acresce que a haver censura seria porventura a de o Despacho nº 2546/2013, vir permitir formas “especiais” de acesso à carreira médica e através de contratos de trabalho por tempo indeterminado somente a quem se encontre em determinadas condições, como sejam “os médicos que concluíram a respectiva formação médica especializada na 2ª época de 2010, nas duas épocas de 2011 e na 1ª de 2012”, impedindo que outros médicos com a mesma formação específica pudessem concorrer.
De todo o exposto se percebe que o Autor carece de fundamento no alegado abuso de direito nos termos do art. 334º do CC, que não seria aplicável por não estarmos no âmbito de relações jurídicas privadas, além de que a manutenção do eventual contrato com outra médica derivado de um contrato assinado em 2006, não significa que estivesse nas mesmas condições do ora Autor. Até porque como alude em sede de Alegações não concorreu a qualquer dos outros procedimentos concursais abertos por força do Despacho nº 2546/2013.
Pelos fundamentos supra expostos, que se acolhem, não se verificam as condições legais que permitam declarar a ilegalidade da Deliberação de 16.01.2014, de ratificação –sanação, tomada pelo Conselho de Administração da Autoridade Demandada e, concomitantemente também o pedido de condenação da Autoridade Demandada a praticar o acto de abertura de procedimento concursal para a vaga de Nefrologista, não poderá proceder, porque dependente da procedência do pedido impugnatório.
[…]”
Fim da transcrição
O Tribunal a quo apreciou e decidiu que o Despacho n.º 2546/2013, do Secretário de Estado da Saúde, não tem o alcance que assim vinha sustentado pelo Autor no sentido de ser constitutivo de direitos, e nessa medida, que não estava imposto ao Centro Hospitalar e Universitário ... que efectuasse a abertura obrigatória do procedimento concursal tendo em vista o preenchimento de 1 vaga, na especialidade de Nefrologia, tendo nesse domínio enfatizado que na decorrência do que assim dispõe o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro, enquanto entidade pública empresarial, o Centro Hospitalar e Universitário ... é dotado de autonomia administrativa, financeira e patrimonial nos termos do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, e do artigo 18.º do anexo da Lei n.º 27/2002, de 8 de Novembro.
Do que assim resultou provado, e com meridiana clareza, julgou com acerto o Tribunal a quo quando julgou pela validade do acto impugnado [a decisão do Director Clínico datada de 27 de fevereiro de 2013, que veio a ser ratificada pelo Conselho de Administração do Centro Hospitalar e Universitário ... em 16 de janeiro de 2014], ou seja, de que não se verificava nenhuma das invalidades sustentadas ocorrer pelo Autor ora Recorrente, e nesse patamar, que também tinha de improceder o pedido de condenação da entidade demandada na abertura do procedimento concursal, e assim também julgando este Tribunal de recurso, pois que confirma o julgamento prosseguido pelo Tribunal recorrido, a pretensão recursiva do Recorrente está assim votada ao completo insucesso.
Vejamos.
Em conformidade com o que assim apreciou e decidiu o Tribunal a quo, pelo Despacho n.º 2546/2013 de 07 de fevereiro, o Secretário de Estado da Saúde não deu nenhuma ordem, nem proferiu nenhum acto administrativo que tivesse de ser acatado pelo Centro Hospitalar e Universitário ..., desde logo porque a natureza jurídica da instituição hospitalar assim não era determinante desse acatamento, mas ainda que fosse entendido/valorado como uma ordem determinante do seu estrito cumprimento, julgou que o acto impugnado proferido não revestiu efeitos revogatórios daquele Despacho.
Julgou assim o Tribunal recorrido com acerto, de que seja o referido Despacho n.º 2546/2013 do Secretário de Estado da Saúde, seja o despacho do Director Clínico do Centro Hospitalar e Universitário ..., comportam objectos distintos e finalidades distintas, e que o acto impugnado [ou a deliberação que o ratificou] não pode ser entendido como revogatório daquele [Despacho n.º 2546/2013], pelo facto de não se destinar a eliminar ou a fazer cessar os seus efeitos.
Efectivamente, o Tribunal a quo enfatizou que o Despacho n.º 2546/2013, identificou as situações em que poderia haver lugar àquele procedimento especial de contratação, com base nas informações das ARSs, sendo que, nesse conspecto, pese embora os poderes de superintendência que detém sobre o Centro Hospitalar e Universitário ... enquanto entidade pública empresarial no domínio da saúde, não impôs a realização do procedimento concursal, tendo apenas definido termos e pressupostos para efeitos da sua realização caso fosse de levar a cabo, o que como assim resulta do probatório [Cfr. em especial as alíneas B, C, F, G, I, J, N e O do probatório], foi nesse contexto e com referência à vaga de Nefrologista, o Réu ora Recorrido entendeu não ser de abrir esse procedimento concursal.
Em face do que vem sustentado pelo Recorrente sob a conclusão 3 das suas Alegações de recurso, julgamos que a improcedência dessa sustentação é determinante, a final, do efeito implosivo da sua pretensão recursiva.
Vejamos pois, por que termos e pressupostos.
Por facilidade para aqui extraímos normativos da CRP, como segue: “Artigo 182.º
(Definição)
O Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Artigo 183.º
(Composição)
1. O Governo é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
2. O Governo pode incluir um ou mais Vice-Primeiros-Ministros.
3. O número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretarias de Estado, bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos respectivos titulares ou por decreto-lei.
[…]
Artigo 199.º
(Competência administrativa)
Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los executar;
b) Fazer executar o Orçamento do Estado;
c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;
d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma; [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
e) Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas;
f) Defender a legalidade democrática;
g) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.
[…]”
O Centro Hospitalar e Universitário ... foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 30/2011, de 02 de Março, dispondo o seu artigo 1.º, entre o mais, que é criado o Centro Hospitalar e Universitário ...,
E. P. E. [Centro Hospitalar e Universitário .... E.], por fusão dos Hospitais da Universidade de .... E., do Centro Hospitalar de .... E., e do Centro Hospitalar ..., com a natureza de entidade pública empresarial, e que os respectivos estatutos adoptados são os que estão aprovados como anexo ii do Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro, com as especificidades estatutárias que constam deste diploma legal [Cfr. artigo n.º 1, alínea b) e n.º 3], e bem assim, que em tudo o que não se encontre especialmente previsto neste mesmo diploma legal, que se aplica a esse Centro Hospitalar, com as necessárias adaptações, o regime jurídico, financeiro e de recursos humanos constante dos capítulos ii, iii e iv do Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro.
O referido Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro, sendo anterior à criação formal do Centro Hospitalar e Universitário ..., veio estabelecer a natureza jurídica de base dos hospitais do Serviço Nacional de Saúde que, regendo-se pelos respectivos estatutos, passavam a ter natureza empresarial, definindo-as como pessoas coletivas de direito público integradas na administração indireta do Estado, e dessa forma, dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, possuindo capital estatutário detido pelo Estado, ou seja, submete as instituições por si visadas ao regime jurídico do sector público empresarial do Estado, embora com especificidades próprias da prestação de cuidados de saúde.
Como assim resulta do preceituado pelo artigo artigo 6.º daquele referido Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro, sob a epígrafe “superintendência”, na sua versão inicial [posteriormente alterado e revogado, respectivamente, pelo Decreto-Lei n.º 244/2012, de 09 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 18/2017, de 10 de fevereiro de 2017], enquanto membro do Governo, compete ao Ministro da Saúde, entre o mais i) aprovar os objectivos e estratégias dos hospitais EPE; ii) dar orientações, recomendações e directivas para prossecução das atribuições dos hospitais EPE, designadamente nos seus aspectos transversais e comuns; iii) definir normas de organização e de actuação hospitalar; iv) exigir todas as informações julgadas necessárias ao acompanhamento da actividade dos hospitais EPE, bem como determinar auditorias e inspecções ao seu funcionamento
Ora em conformidade com o que ensina Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, Volume I, páginas 641, 642 e 723, em torno da relação do Governo com as entidades públicas empresariais, que consubstanciam por isso administração indirecta do Estado, o exercício da superintendência caracteriza-se por um poder de orientação, não sendo por isso um poder de direcção nem um poder de controlo.
De outro modo, caracterizando-se o poder de direcção pela faculdade de o superior hierárquico dar ordens e instruções em matéria de serviço ao subalterno, que se podem manifestar em comandos individuais e concretos por forma a que o mesmo prossiga necessariamente com observância da conduta por si delineada, e bem, assim, que as instruções se podem traduzir em determinações de carácter geral e abstracto visando a adopção pela entidade subordinada de actuações e condutas quando se verifiquem certos termos e pressupostos, daí resulta, a final, depois de compulsado o Despacho n.º 2546/203, de 07 de fevereiro, do Secretário de Estado da Saúde, que é com facilidade que constatamos que com referência a vocábulos por si utilizados [Cfr. exemplificativamente, quando refere “determino”, “devem” e “tem de ser” em torno da abertura dos procedimentos concursais para efeitos de preenchimento de lugares de médicos em várias unidades hospitalares [do serviço público, e também do serviço público empresarial], que o governante não se limitou a exercer poderes de superintendência, antes porém prosseguiu pelo estrito exercício do poder de direcção.
Ora esse poder de direcção, assim exercido formalmente tendo em vista a determinação de que fossem abertos procedimentos concursais pelo modo e pressupostos que foram fixados pelo Secretário de Estado, extravasa claramente o âmbito do poder de superintendência que o Governo pode exercer sobre o Centro Hospitalar e Universitário ... enquanto entidade pública de natureza empresarial, apesar de ser um estabelecimento de saúde inserido no SNS.
Conforme assim bem apreciou e decidiu o Tribunal a quo, estava vedado ao Ministério da Saúde, por simples Despacho, anular as competências que a lei atribuiu aos hospitais no que toca à gestão e o recrutamento do seu pessoal Médico e delegue nas administrações Regionais de Saúde essas competências, sendo que com referência ao Despacho n.º 2546/2013, de 07 de fevereiro, foi o que assim prosseguido pelo seu autor.
Se o Recorrido, assim como outras instituições de igual natureza jurídica vieram a abrir procedimentos concursais visando o preenchimentos de lugares de especialidades médicas nas respectivas unidades hospitalares, esta sua actuação não é passível de censura jurídica pois que, como assim julgamos, foi com amparo nessa determinação, que acolheram, que as entidades de natureza empresarial actuaram, por terem considerado que em conformidade com os seus próprios estatutos e com as suas necessidades, era fulcral a admissão de novos profissionais da classe médica para as deveras especialidades identificadas.
Porém, se mesmo em conformidade com o teor daquele Despacho n.º 2546/2013, o Director Clínico do Centro Hospitalar e Universitário ... [e depois o próprio Conselho de Administração, que veio a ratificar essa sua decisão], vem a decidir pela não abertura do procedimento relativo á admissão de Nefrologista, pelos termos documentalmente expendidos, essa actuação foi prosseguida de acordo com as normas estatutários por que se rege, e nessa medida, atento o poder de superintendência [e não de direcção] que o Governo da República exerce sobre as entidades públicas de natureza empresarial, em especial, na vertente da prestação de cuidados de saúde de forma universal, integrantes do SNS, a determinação, a ordem contida naquele Despacho, não sendo vinculativa para o Centro Hospitalar e Universitário ..., a sua não prossecução não põe em causa nenhum direito que estivesse constituído na esfera jurídica do Autor, em termos de poder legitimar a formulação de pedido de condenação do Réu ora Recorrido na prática do acto devido, e entes disso, de ser apreciada e decidida a favor do Recorrente, da verificação da invalidade do acto impugnado [e também da deliberação que o ratificou].
Como assim julgou o Tribunal a quo a final da Sentença recorrida, “não se verificam as condições legais que permitam declarar a ilegalidade da Deliberação de 16.01.2014, de ratificação-sanação, tomada pelo Conselho de Administração da Autoridade Demandada e, concomitantemente também o pedido de condenação da Autoridade Demandada a praticar o acto de abertura de procedimento concursal para a vaga de Nefrologista, não poderá proceder, porque dependente da procedência do pedido impugnatório.“, julgamento este que não é merecedora da censura jurídica que lhe aponta o Recorrente.
Em suma, o Tribunal a quo apreciou e decidiu com absoluto acerto pela inverificação de todas as invalidades que o Autor ora Recorrente apontou ao acto impugnado, julgamento esse que tem de ser confirmado, na integra, por este Tribunal de recurso, sendo que, no que é essencial prosseguir em sede do julgamento por este Tribunal de recurso por reporte às conclusões das Alegações recursivas apresentadas pelo Recorrente, não sendo o Despacho n.º 2546/2013, ao contrário do que refere nas conclusões das suas Alegações de recurso “uma ordem”, um “acto administrativo geral”, dirigido ao Centro Hospitalar e Universitário ..., a inexistência de obrigatoriedade em torno de uma actuação vinculada nesse sentido pela parte deste, aporta a evidente consequência de que o acto impugnado se mostra válido e juridicamente relevante, pelo que, no que de essencial está subjacente à pretensão recursiva deduzida pelo Recorrente, tem de ser a mesma julgada improcedente.
*
E assim formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Abertura de procedimento concursal; Hospitais; Entidade Pública Empresarial; Ministério da Saúde; Actuação vinculada; Poder de superintentência.
1 - O Centro Hospitalar e Universitário ... foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 30/2011, de 02 de Março, dispondo o seu artigo 1.º, entre o mais, que é criado o Centro Hospitalar e Universitário .... E. [Centro Hospitalar e Universitário .... E.], por fusão dos Hospitais da Universidade de .... E., do Centro Hospitalar de .... E., e do Centro Hospitalar ..., com a natureza de entidade pública empresarial, e que os respectivos estatutos adoptados são os que estão aprovados como anexo ii do Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro, com as especificidades estatutárias que constam deste diploma legal [Cfr. artigo n.º 1, alínea b) e n.º 3], e bem assim, que em tudo o que não se encontre especialmente previsto neste mesmo diploma legal, que se aplica a esse Centro Hospitalar, com as necessárias adaptações, o regime jurídico, financeiro e de recursos humanos constante dos capítulos ii, iii e iv do Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro.
2 - O referido Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro, sendo anterior à criação formal do Centro Hospitalar e Universitário ..., veio estabelecer a natureza jurídica de base dos hospitais do Serviço Nacional de Saúde que, regendo-se pelos respectivos estatutos, passavam a ter natureza empresarial, definindo-as como pessoas coletivas de direito público integradas na administração indireta do Estado, e dessa forma, dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, possuindo capital estatutário detido pelo Estado, ou seja, submete as instituições por si visadas ao regime jurídico do sector público empresarial do Estado, embora com especificidades próprias da prestação de cuidados de saúde.
3 - Como assim resulta do preceituado pelo artigo 6.º daquele referido Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de dezembro, sob a epígrafe “superintendência”, na sua versão inicial [posteriormente alterado e revogado, respectivamente, pelo Decreto-Lei n.º 244/2012, de 09 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 18/2017, de 10 de fevereiro de 2017], enquanto membro do Governo, compete ao Ministro da Saúde, entre o mais i) aprovar os objectivos e estratégias dos hospitais EPE; ii) dar orientações, recomendações e directivas para prossecução das atribuições dos hospitais EPE, designadamente nos seus aspectos transversais e comuns; iii) definir normas de organização e de actuação hospitalar; iv) exigir todas as informações julgadas necessárias ao acompanhamento da actividade dos hospitais EPE, bem como determinar auditorias e inspecções ao seu funcionamento
4 – No âmbito da administração indirecta do Estado, o exercício da superintendência caracteriza-se por um poder de orientação, não sendo por isso um poder de direcção nem um poder de controlo.
5 – Ao contrário do que refere o Recorrente nas conclusões das suas Alegações de recurso, não sendo o Despacho n.º 2546/2013 “uma ordem”, um “acto administrativo geral”, dirigido ao Centro Hospitalar e Universitário ..., a inexistência de obrigatoriedade em torno de uma actuação vinculada nesse sentido pela parte deste, aporta a evidente consequência de que o acto impugnado se mostra válido e juridicamente relevante, pelo que, no que de essencial está subjacente à pretensão recursiva deduzida pelo Recorrente, tem de ser a mesma julgada improcedente.
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IV – DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto pelo Recorrente «AA», mantendo a Sentença recorrida.
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Custas a cargo do Recorrente – Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Notifique.
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Porto, 20 de fevereiro de 2026.
[Paulo Ferreira de Magalhães, relator]
[Isabel Costa, em substituição]
[Fernanda Brandão] |
