| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: * RELATÓRIO
ASSOCIAÇÃO HUMANITÁRIA DOS BOMBEIROS VOLUNTÁRIOS DE VNO, Ré na presente acção instaurada por C&C, S.A., inconformada com o Despacho Saneador na parte em que julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do interveniente Ministério da Administração Interna, absolvendo-o da instância, veio dessa parte interpor o competente Recurso, com subida imediata, em separado e com efeito suspensivo.* Conclusões da Recorrente:
A) O presente recurso tem por objecto o Despacho Saneador (despacho recorrido), proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, na parte em que o mesmo julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do MAI, absolvendo-o da instância.
B) Entende a Recorrente que, naquela parte, o despacho recorrido padece de erros de julgamento e, consequente, de aplicação do direito, que deverão conduzir à sua revogação.
C) Ao não ter considerado o conteúdo do Contrato-Programa assinado entre a Recorrente e o MAI para a construção do quartel do corpo de bombeiros da Ré, e as obrigações no mesmo assumidas entre as partes, como a participação do MAI no processo de aprovação, execução e acompanhamento da obra, como foram a aprovação que fez da decisão de adjudicação da obra à Autora, da consignação dos trabalhos à Autora e da aprovação da minuta do contrato de empreitada a celebrar com a Autora, factualidade comprovada nos documentos juntos pela Ré com a sua contestação, o Tribunal a quo cometeu erro de julgamento.
D) É que, como ficou demonstrado documentalmente, o MAI participou e acompanhou todo o processo de construção da obra, problemas e vicissitudes da mesma, designadamente, as dificuldades em obtenção de financiamento que acresceria à comparticipação do MAI, já no decorrer da execução do contrato.
E) Acresce que o MAI exerce a tutela, através da ANPC sobre o corpo voluntário dos bombeiros da Ré, tendo os poderes de suspensão da actividade, total ou parcial, em casos de manifesta carência de recursos materiais para o cumprimento das suas missões, como é o caso da falta de condições do seu quartel de bombeiros.
F) Foi no prosseguimento das respectivas atribuições e deveres tanto da Ré como do MAI que foi celebrado o já referido Contrato-Programa n.º 02/2005 designado por Construção do Quartel da Associação Humanitária dos Bombeiros de VNO no qual o pagamento das comparticipações financeiras ficou dependente da apresentação, por parte da Ré, ao MAI do auto de consignação da obra, dos respectivos autos de medição da obra e finalmente à apresentação do auto de recepção provisória.
G) Ou seja, o MAI participou e acompanhou todo o desenrolar da execução da obra, desde a sua aprovação até à sua conclusão, e posterior inauguração.
H) Ora, por todo o exposto, não restam dúvidas para a Recorrente, salvo o devido respeito e melhor opinião, que o MAI é parte da relação jurídica controvertida, não se tendo ficado apenas pela celebração de um “simples” protocolo para apoiar a construção de um equipamento, tendo, ao invés, se comprometido, como se referiu, e foi uma “voz ativa”, impondo obrigações à Recorrente e reservando para si o “aval” prévio de todas as decisões essenciais relacionadas com a construção do quartel.
I) Factos que demonstram que tem o MAI legitimidade para intervir nos presentes autos como parte principal.
J) Pelo que, incorre o despacho que ora se recorre, de erro de julgamento, ao descurar a análise ao Contrato-Programa n.º 02/2005, tendo-o equiparado ao protocolo (celebrado dois anos antes) e o que a este propósito a Ré alegou em sede da sua contestação, designadamente os documentos juntos à mesma do qual resultam informações relevantes para o apuramento da legitimidade do MAI, como a aprovação da minuta do contrato de empreitada a ser celebrado com a Autora e a apresentação ao MAI dos respectivos autos de medição da obra e do auto de recepção provisória, sem olvidar que o MAI, ao abrigo daquele Contrato-Programa, se reservou no direito de realizar vistorias à obra.
K) Tendo havido erro na apreciação da prova, em violação do previsto nos artigos 94.º do CPTA e 607.º do CPC, e das regras do litisconsórcio necessário e da intervenção provocada, previstas nos artigos 33.º e 316.º do CPC, respectivamente, que, caso não tivessem sido erradamente apreciadas, teriam como consequência a manutenção do MAI como parte principal nos presentes autos.
L) Por tudo quanto se expôs, entende a Recorrente que o Despacho Recorrido deve ser revogado na parte em que julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do MAI, e o absolveu da instância e substituído por outro que julgue aquela excepção dilatória improcedente.
Termos em que, com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e, em consequência deve o Despacho Recorrido ser revogado na parte em que julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva do MAI e o absolveu da instância, devendo ser substituído por outro que julgue improcedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva invocada pelo MAI.* Não há contra alegação.* O Ministério Publico foi notificado nos termos do artigo 146º/1 CPTA.* Não foi autonomizada matéria de facto em 1ª instância.* Incidências processuais relevantes:
1 - Despacho que admitiu a intervenção:
«I - A Ré veio solicitar a intervenção do MAI nos presentes autos.
Contra tal pedido, não deduziu a Autora qualquer objeção.
II - Assim, considerando-se que poderá haver interesse atendível da Ré no chamamento da aludida entidade, a título de litisconsórcio voluntário, admite-se a intervenção do MAI (al. a) do n.º 3 do art.º 316.º, al. c) do n.º 1 do art.º 318.º e art.º 319.º todos do CPC).»
2 - Despacho recorrido:
«- Da ilegitimidade passiva do interveniente principal Ministério da Administração Interna (MAI)
Em sede de contestação, apresentada a fls. 397 a 423 dos autos, vem o MAI invocar a sua ilegitimidade passiva, por entender que não faz parte da relação material controvertida tal como a configura a A., que se reporta à dívida da Ré para com a A. proveniente do não pagamento de trabalhos realizados em contrato de empreitada.
Mais alega o MAI que a Ré é uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, dispõe de personalidade jurídica, não se encontrando na dependência hierárquica ou tutelar de qualquer órgão da Administração Pública, pelo que não pode o Estado assumir a responsabilidade pelo seu funcionamento.
Alega ainda que a Ré é a dona da obra e a proprietária do terreno, ainda que o MAI tenha celebrado com a Ré um protocolo no sentido de comparticipar financeiramente a execução da obra de construção, circunstância que, em seu entender, não faz com que o MAI seja parte no contrato, que cumpriu o protocolo celebrado com a Ré e comparticipou a referida obra, não estando a execução de tal protocolo em causa nos presentes autos, pelo que não detém qualquer interesse em contestar a presente acção.
Em resposta, apresentada a fls. 438 a 443 dos autos, vem a Ré pugnar pela improcedência da excepção de ilegitimidade invocada, entendendo que o MAI tem tutela sobre a Ré, possuindo também interesse na execução do contrato de empreitada em causa nos autos, visto que o mesmo diz respeito a um quartel de bombeiros, que serve mais de 10 freguesias do Município de Tábua, sendo um equipamento essencial ao desenvolvimento da missão do MAI, designadamente a de protecção e socorro às populações sinistradas. Alega ainda a Ré que o MAI participou em todo o processo levado a cabo pela Ré para a celebração do contrato de empreitada, bem como todo o desenrolar da execução da obra, pelo que poderá indubitavelmente auxiliar na discussão das questões em apreço nos autos.
Cumpre apreciar e decidir.
Os argumentos deduzidos pela Ré, em sede de resposta à excepção de ilegitimidade passiva invocada pelo MAI, prendem-se essencialmente com o seu próprio interesse em que o MAI intervenha, podendo sustentar a sua posição e auxiliá-lo na sua defesa, tal como disposto na al. a) do n.º 3 do artigo 316.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Porém, verifica-se que não é nesta fase que se encontram os presentes autos, na medida em que o interesse da Ré na intervenção do MAI foi aferido em sede de admissão do incidente de intervenção, a título de litisconsórcio voluntário, em despacho de fls. 388. Com efeito, trata-se agora não de analisar as regras do incidente de intervenção de terceiros, que foi já admitido nos presentes autos e, portanto, se encontra já ultrapassado, mas sim de analisar as regras da legitimidade, constantes do artigo 10.º do CPTA.
Dispõe então o n.º 1 do artigo 10.º do CPTA que cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida ou, quando seja caso, disso, contra quem detenha interesses contrapostos aos do A..
Esta segunda parte do n.º 1 do artigo 10.º salvaguarda aquelas situações, que são a maioria das que são propostas nos tribunais administrativos, “que são propostas por pessoas e entidades que não eram parte numa relação jurídica preexistente, segundo o modelo do CPC, refletido no n.º 1 do artigo 9.º, pelo que não têm «outra parte na relação material controvertida» a quem demandar” (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 4.ª Edição, 2017, pág. 106).
Todavia, verifica-se que, in casu, não estamos perante uma destas situações, ou daquelas em que intervenha a título de litisconsórcio voluntário nos termos do art. 21º do CPC, em que o chamado intervém na relação material controvertida, mas sim perante uma relação contratual, radicada num contrato de empreitada celebrado exclusivamente entre a A. e a Ré, cuja execução será objecto de análise por este Tribunal.
É certo que o MAI comparticipou financeiramente a Ré tendo em vista a celebração do referido contrato de empreitada, tendo para o efeito celebrado com esta um protocolo ou contrato-programa, mas verifica-se que não é este protocolo posto em causa pelo A. tal como configura a presente acção, pelo que a relação jurídica entre a Ré e o interveniente e o cumprimento das obrigações aí estabelecidas não está, verdadeiramente, em causa nos presentes autos. Com efeito, o que está em causa é a execução do contrato de empreitada, celebrado entre a A. e a Ré, e do qual não faz parte o MAI, pelo que o mesmo não é parte na relação material controvertida aqui em análise, nem tem qualquer interesse em contradizer os factos alegados pelo A..
Face ao exposto, procede a invocada excepção dilatória da ilegitimidade passiva do interveniente Ministério da Administração Interna, pelo que vai o mesmo absolvido da instância, nos termos conjugados do n.º 2 e da al. e) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA.»* Cumpre decidir.
O TAF define o objecto do litígio nestes termos:
«O objecto do presente litígio é apurar se a A. detém o direito de crédito reclamado na quantia por si peticionada, no valor de €966.378,06, que a mesma funda na responsabilidade civil contratual da Ré pelo não pagamento de trabalhos por si realizados ao longo da execução do contrato de empreitada entre ambas celebrado.
Em virtude de ter sido deduzido pedido reconvencional, integra também o objecto do presente litígio aferir se a Ré detém o direito de crédito reclamado na quantia por si peticionada, que a mesma calcula em €300.000,00, acrescida da quantia que venha, eventualmente, a ser liquidada em momento posterior, que a mesma funda na responsabilidade civil contratual da A. pela má execução dos trabalhos realizados e previstos no contrato de empreitada celebrado entre ambas.»
Tendo isto em conta a questão a resolver no âmbito do presente recurso resume-se a saber se o MAI é parte na relação contratual controvertida, radicada num contrato de empreitada celebrado entre Autora e Ré.
Certo que o MAI comparticipou financeiramente a obra e nessas circunstâncias sobressaía o imperativo legal de zelar pela boa aplicação dos dinheiros públicos.
Na verdade, nos termos da Lei n.º 32/2007 de 13 de Agosto que define o regime jurídico das associações humanitárias de bombeiros dispõe-se:
«Artigo 36.º
Princípio geral
Sempre que esteja em causa património ou fundos financeiros provenientes do Estado ou de outra instituição pública, ou tenham influência na capacidade de solvência da associação, os actos são condicionados nos termos dos artigos seguintes.»
Mais adiante, sob epígrafe “controlo sucessivo”, estatui-se:
«Artigo 42.º
Fiscalização
1 - As associações que usufruam de algum dos apoios públicos previstos na presente lei ficam sujeitos a fiscalização pela Autoridade Nacional de Protecção Civil e demais entidades competentes, para verificação dos pressupostos da atribuição dos benefícios respectivos e do cumprimento das obrigações daí decorrentes.»
Ora, é neste quadro legal que se insere e justifica o Contrato Programa em causa.
Na verdade, sendo esse Contrato Programa instrumentalizado à gestão do financiamento público, nem sequer faria sentido se a obra tivesse sido financiada exclusivamente por meios privados ou com recurso à banca comercial.
Nessa hipótese estaríamos até perante um conflito a dirimir na jurisdição comum, pois como se decidiu no Ac. 02/17, de 19-10-2017, do Tribunal de Conflitos, «Face à sua qualidade de entidades privadas, as associações humanitárias de bombeiros regem-se, em regra, pelo direito privado…»
Por outro lado, a vocação do Contrato Programa é (também) a de conferir certeza e transparência à interferência do MAI como entidade tutelar, atenta a relativa parcimónia do regime legal quanto à densificação e discriminação dos poderes de tutela. No sentido que “os poderes de tutela não se presumem”, cf. João Caupers, Introdução ao D. Adm., 10ª ed., pág. 170.
Quanto aos poderes de tutela definidos por lei não têm a amplitude que a Recorrente pretende.
Com efeito, a “superintendência da actividade dos bombeiros” atribuída à Autoridade Nacional de Protecção Civil (ANPC) no Artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 126-B/2011 de 29 de Dezembro (Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna), assim como a tutela sobre os corpos de bombeiros, são exercidas com ressalva do princípio da autonomia das entidades detentoras de corpos de bombeiros.
Neste sentido leia-se o artigo 6º do Decreto-Lei n.º 247/2007, de 27 de junho (alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 248/2012 de 21 de novembro invocado pela Recorrente):
«Artigo 6.º
Tutela
1 - Ressalvando a autonomia das entidades detentoras de corpos de bombeiros e sem prejuízo do disposto no presente decreto-lei, a ANPC exerce a tutela sobre os corpos de bombeiros nos seguintes termos:
a) Definição das áreas de atuação;
b) Coordenação, inspeção técnica e comando operacional integrado, no âmbito e de acordo com o sistema integrado de operações de proteção e socorro (SIOPS);
c) Homologação da adequação técnico-operacional de veículos e definição das características técnicas de veículos e equipamentos;
d) Definição dos programas de formação e de instrução.
2 - …»
De resto, o receio que perpassa na conclusão E) de suspensão da actividade do corpo de voluntário dos bombeiros da Ré por hipotética carência de recursos materiais para o cumprimento das suas missões, designadamente a falta de condições do seu quartel de bombeiros, afigura-se claramente infundado, não só por não estar indiciada nos factos alegados (nem, nos termos gerais de direito, poderia ser ordenada sem procedimento adequado com audiência prévia da Recorrente) como porque tal carência seria provavelmente mais acentuada antes da construção do novo quartel.
Portanto, foi na veste de entidade tutelar, em ordem à boa gestão dos dinheiros públicos - e não na qualidade de contraente – que o MAI acompanhou e fiscalizou a empreitada.
Concretamente apenas são reclamados na presente acção pagamentos em falta pela Ré e, em contrapartida, a responsabilidade da Autora por pontuais deficiências na execução da obra, circunstâncias que, tanto quanto se pode apurar, não são de molde a colocar em causa os pressupostos da atribuição do apoio público concedido, que se mantém firme e afastado da discussão.
Nestes termos concorda-se com o TAF em que que “o que está em causa é a execução do contrato de empreitada, celebrado entre a A. e a Ré, e do qual não faz parte o MAI, pelo que o mesmo não é parte na relação material controvertida aqui em análise, nem tem qualquer interesse em contradizer os factos alegados pela A.”
E, consequentemente, entende-se que improcedem as conclusões da Recorrente.*** DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 28 de Setembro de 2018
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins |
