| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
Recorrente: BBG
Recorrido: Unidade Local de Saúde do Alto Minho, EPE
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que em sede de saneamento dos autos, julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade das «listas de escala do serviço de urgência».
O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação:
“1. A lista de escalas do serviço de urgência que exclui do serviço de urgência um médico que integra os seus quadros não pode ser qualificado como um mero acto do foro organizativo e interno;
2. Antes define a posição jurídica de cada um dos médicos que integram os quadros da recorrida, em particular a posição da recorrente;
3. As escalas são actos administrativos impugnáveis, uma que se são idóneos a afectar a esfera jurídica de alguém, mesmo que um subordinado integrante da organização;
4. Ao discriminar a recorrente através da recusa de um pleno estatuto de igualdade face ao demais corpo clínico da recorrida;
5. A existência de um acto discriminatório cujo destinatário seja um subordinado autonomiza-se porque a sua relevância jurídica, enquanto violadora de direitos fundamentais, assume uma eficácia externa relevante ao ordenamento jurídico;
6. A eficácia externa resulta, assim, da omissão da recorrida em incluir a recorrente no serviço de urgência, sendo tal omissão materializada nas escalas de serviço;
7. A inexistência de um acto formal de exclusão, não pode ser impeditivo de sindicar a actuação da recorrida, quando a perpetuação da situação resulta não de um acto isolado de escala, mas do acto contínuo;
8. As listas são dotas de eficácia externa, pois o efeito exclusivo (e excludente) que delas resulta violam os direitos constitucionalmente protegidos de não discriminação e do direito ao trabalho, nos termos dos artigos 13.°, n.º 1, 58.°, n.º 1 da Constituição e lesam patrimonialmente a recorrente;
9. Desta feita, não se pode proceder à qualificação do acto numa estrita óptica formal, antes deve-se retirar dele o efeito radial que ele proporciona e que materializa a notória discriminação que a recorrida realiza em relação da recorrente, equiparando-se as referidas listas à mesma situação que resulta das listas dos concursos públicos;
10. O despacho saneador violou o princípio da tutela judicial efectiva, consagrado no artº 2° do CPTA e no artº 268°, n° 4 da Constituição, devem os actos de escala, no que à situação da recorrente diz respeito e cujo efeito a esta acoplado é a sua exclusão do serviço de urgência, ser susceptíveis de impugnação para efeitos do artigo 51.º, n.º 1 CPTA.
Nestes termos deve o presente recurso ser julgado provado e procedente revogando-se o douto despacho, considerando-se assim como impugnáveis as listas de escala de urgência.”. * Não sobrevieram contra-alegações.* O Ministério Público foi notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA.* De harmonia com as conclusões da alegação de recurso, que balizam o objecto do recurso (artigos 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi artigo 140º do CPTA), impõe-se determinar, se a tal nada obstar, se a decisão recorrida padece do imputado erro de julgamento quanto à inimpugnabilidade das “listas” em crise.
Cumpre decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA
Na decisão recorrida não estão, formal e discriminadamente, especificados os factos pertinentes à decisão, mas os mesmos ficam evidenciados no julgamento operado no despacho sob recurso, que não suscitou qualquer dificuldade às partes nem prejudica a boa decisão do recurso, sendo certo que a transcrição integral da decisão recorrida dá garantias de que nada de útil foi menosprezado:
«Foi oficiosamente suscitada a inimpugnabilidade das listas de escala do serviço de urgência.
As partes pronunciaram-se.
Dispõe o art. 51.º, n.º 1 do CPTA que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
“O conceito de acto contenciosamente impugnável traz pressuposta a definição legal de ato administrativo que provém do art. 120.º do CPA: consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como acto administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa. São externos os actos que produzem efeitos jurídicos o âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa.”, cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, 2007, pág. 307.
Nos termos dos Estatutos da ULSAM, aprovados pelo DL 183/2008, cabe à direção clínica assegurar uma adequada integração da atividade médica (art. 9.º, al. b)) e propor medidas necessárias à melhoria das estruturas organizativas, funcionais e físicas dos serviços de ação médica (al. c)).
Estabelece-se no art. 3.º, n.º 2 do Despacho Normativo n.º 11/2002 que as equipas de médicos do serviço de urgência devem ter uma constituição adequada ao movimento assistencial do serviço, e o artigo 4.º prevê que o serviço de urgência tenha um regulamento interno que contemple o modelo global de funcionamento, a estrutura hierárquica do serviço e a constituição das respetivas equipas multidisciplinares e multiprofissionais.
Em conformidade com os normativos citados, no Regulamento Interno do Serviço de Urgência estabelecem-se, além do mais, os recursos humanos e o respetivo conteúdo funcional (ponto 1) e a organização do serviço de urgência (ponto 2). Neste regulamento é atribuído ao diretor de serviço o dever de assegurar a gestão adequada dos recursos humanos (1.1. al. k) e ao chefe de equipa a verificação do cumprimento das escalas de todos os sectores profissionais, em particular do sector médico (1.2. al. a)), assegurar as passagens de equipa (al. b), escalar os médicos de cada especialidade de modo diferente do que estiver estabelecido (al. c)).
Do exposto resulta que corresponde a matéria de organização e funcionamento da ULSAM a matéria relativa à constituição das equipas e escalas do serviço de urgência.
Analisadas as listas de escala do serviço de urgência constantes do pa e a fls. 304 e ss. e 317 e ss. verifica-se que, efetivamente, definem a constituição das equipas do serviço de urgência e a respetiva escala ao longo dos diferentes anos, sendo emitidas pelos Coordenadores do Serviço de Urgência Básica de Monção.
Estas listas mais não são do que atos praticados por aqueles coordenadores e destinadosa regular a constituição e afetação ao serviço das equipas médicas do serviço de urgência, ou seja, praticados no seio e âmbito da organização interna da Unidade Local de Saúde do Alto Minho, EPE, com efeitos intra-orgânicos e no âmbito de relações de hierarquia.
Não se destinam a produzir efeitos na esfera jurídica dos administrados ou de outra pessoa coletiva pública, antes são dirigidas e projetam-se exclusivamente no seio interno e orgânico da ULSAM. São, assim, atos que emanam de um poder de auto-coordenação administrativa da estrutura orgânica da ULSAM e cujos efeitos se projetam unicamente no interior dessa estrutura, mais concretamente do Serviço de Urgência Básica de Monção.
Tratam-se pois de atos meramente internos, desprovidos da eficácia externa que é requisito para a sua impugnabilidade nos termos do art. 51.º, n.º 1 do CPTA (redação anterior ao DL 214-G/2015).
E são, por isso, inimpugnáveis.”.
II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO
A Autora ora recorrente veio a juízo pedir «que sejam declaradas nulas as listas de escala de serviço de urgência do Centro de Saúde que não incluam a Autora, nomeadamente as escalas aprovadas desde Dezembro de 2010»; Mais pede que a Ré seja condenada a integrar a Autora na escala de serviço de urgência e ainda que seja condenada a pagar uma «indemnização por danos não patrimoniais e lucros cessantes no valor de 7.500,00€ resultantes da exclusão das listas de escala para serviços de urgência».
Na causa de pedir alega, em síntese, que desde Setembro de 2010 e passados os meses de Outubro e Novembro, em que esteve por cada um destes meses uma vez integrada na escala de serviço, nunca mais foi integrada para a prestação de serviço de urgência no Centro de Saúde de Monção, apesar de manifestar interesse nesse sentido.
Após algumas diligências, no sentido da resolução do dito problema, junto da direcção clínica e do conselho de administração da Ré e ainda da Administração Regional de Saúde do Norte, veio a obter uma resposta escrita da Ré com a informação de que o Serviço de Urgência Básico de Monção é autónomo em relação ao Centro de Saúde, tendo uma chefia integrada no Serviço de Urgência da Ré, justificando a não inserção na escala de serviço em função das opções dos coordenadores responsáveis pelo serviço de urgência básica de Monção.
Alega que o Estatuto dos Médicos impõe a obrigação de prestar um período semanal máximo de 12 horas de serviço de urgência (artigo 24º, nº 5, do Decreto-Lei nº 73/90, de 06 de Março), obrigação que pretende cumprir e cujo incumprimento prejudica profissional e monetariamente a Autora.
Alega ainda, designadamente, que a recusa ilegítima em escalonar a Autora para prestar tal serviço «é imputável à Unidade Local de saúde do Alto Minho, em razão das competências que lhe são assinaladas pelo Decreto-Lei nº 183/2008 de 4 de Setembro», e que a Ré, ao remeter a não escala da Autora para tal serviço para a opção dos coordenadores do serviço de urgência básica de Monção, demite-se do exercício de competências próprias, designadamente as indicadas na alínea r) do nº 1 do artigo 7º dos estatutos da ULSAM aprovados pelo referido decreto-Lei nº 183/2008.
Vejamos.
À data estava em vigor o Código do procedimento Administrativo de 1991, que no seu artigo 120º fornecia um conceito de acto administrativo: «Para efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta».
Por sua vez o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, veio a regular o primeiro dos pressupostos processuais da impugnação de actos administrativos, a impugnabilidade do acto, colocando a tónica da impugnabilidade na eficácia externa do acto.
Dispõe o seu nº 1: «Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos».
E, como a doutrina esclarece — veja-se Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª ed. pag.339 e Autores aí citados —, «são externos os actos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa. Ao que, hoje, se devem acrescentar os actos que se inscrevem no âmbito de relações entre entidades públicas.
Por contraposição, actos internos são aqueles que se inscrevem no âmbito das relações inter-orgânicas ou das relações de hierarquia e que apenas indirectamente se poderão reflectir no ordenamento jurídico geral.».
Na concreta situação, a elaboração da escala de serviço é um acto interno, inserido em relações intra-administrativas e, portanto, praticado fora do âmbito de procedimento administrativo com relevância externa, traduz uma ordem de serviço, no âmbito de uma relação de hierarquia, dirigida aos médicos que identifica, definindo o horário de cada um deles para efeito da prestação de serviço de urgência.
Facto relevante que tais “listas” são susceptíveis de carrear e demonstrar é o de a Autora não ter sido ali integrada na respectiva escala de serviço.
De resto, aquelas “listas” não consubstanciam acto de indeferimento da pretensão da Autora de ser integrada na escala do serviço de urgência.
Na verdade, em si mesmo, essas “listas” não definem a concreta posição ou situação jurídica da Autora, pois não a identifica, não a exclui ou sequer indica qualquer razão da sua não inclusão, nem define o universo de médicos susceptíveis de prestar tal serviço de urgência; Limita-se a escalonar, pelo binómio médico/horário, a prestação do serviço de urgência.
Neste sentido, intrinsecamente, os seus efeitos jurídicos projectam-se apenas sobre os visados e já não terceiros, como a Autora, que no estabelecimento da escala de serviço não estão incluídos. Donde, para além de não ter eficácia externa, como vimos, essas “listas” também não se mostram per si susceptíveis de lesar direitos da Autora. Sempre lhe faltaria, em fundamento, a definição contrastante do universo daqueles que poderiam e deveriam ali estar incluídos, o que também não faz parte de tais actos jurídicos, tanto quanto os articulados e documentos anexos revelam, ou a expressa exclusão da Autora de tais listas.
Ao pretender estar incluída no universo dos médicos susceptíveis de integrar as escalas do serviço de urgência, a Autora faz apelo a um facto desconhecido naquelas “listas”, qual seja, o universo dos médicos que podem ou devem, por reunirem as atinentes condições, prestar serviço de urgência, ou, pelo menos, faz apelo a um direito, que reclama, de integrar tais listas de prestação de serviço, direito esse que esses actos jurídicos ou listas não identificam nem preterem expressamente.
O efeito excludente que a Recorrente afirma decorrer de tais “listas” é, pois, conclusão que sofre de petitio principii, pois resta saber, desde logo, se a Autora pode ou deve integrá-las — eis o direito reclamado na acção; Note-se que o ponto-chave, neste co-plano concludente da inimpugnabilidade de tais listas, é que tais actos ou listas em nada esclarecem nesse sentido, por não contemplarem tais factos ou fundamentos.
Ora, situando-nos na causa de pedir, a Autora alega na petição inicial que a recusa, que reputa de ilegítima, em escalar a Autora a prestar serviço de urgência, é imputável à Ré ULSAM, em razão das suas competências.
Como tal, embora com discurso impugnatório das “listas” que determinaram escalas de serviço de urgência nas quais não foi integrada, a Autora formula pedido de condenação da Ré à prática do acto que entende devido, o de «integrar a Autora na Escala de Serviços de Urgência» e, quanto à situação passada, condenação em montante indemnizatório pelos «lucros cessantes».
Aqui chegados, com tais fundamentos em acréscimo dos constantes na decisão sob recurso, e em conclusão, verifica-se que a decisão recorrida não mostra padecer do erro de julgamento que lhe vem imputado e, por outro lado, no âmbito da causa de pedir e pedidos formulados, não se vislumbra violação da tutela jurisdicional efectiva por via da decisão de inimpugnabilidade de tais “listas”, sendo certo que, independentemente do mais, e tal como verte o nº 2 do artigo 66º do CPTA, «ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado, e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória».
Termos em que improcedem os fundamentos do recurso.*** III.DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N..
Porto, 12 de Janeiro de 2018
Ass. Hélder Vieira
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Joaquim Cruzeiro |
