Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01558/06.6BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/03/2020

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM/ ESTADO PORTUGUÊS/ CONTRATO ADMINISTRATIVO/ TRATADO DE ROMA/ RESTITUIÇÃO À PRODUÇÃO;


Recorrente:	R., Lda
Recorrido 1:	Estado Português
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum - Forma Ordinária (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

N/A

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
R., Ld.ª, com sede na Rua (…), propôs acção administrativa comum, com processo ordinário contra o Estado Português, representado pelo Magistrado do Ministério Público, pedindo a condenação deste a cumprir o contrato administrativo e, por via disso, a pagar-lhe os quantitativos de restituição à produção e que ascendem a € 54.400,47, bem como uma indemnização em montante a apurar em sede de execução de sentença.
Pediu, ainda, a título subsidiário, que o Réu seja condenado a pagar-lhe indemnização, em virtude de responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito, derivada da violação do artº 177º do Tratado de Roma, em quantia que deve ser determinada em execução de sentença.
Por sentença proferida pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a acção e absolvido dos pedidos o Réu.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou (agora) as seguintes conclusões:
1. A sentença recorrida fez incorrectas interpretação e aplicação, violando-as, das normas ínsitas nos artºs 1º, 2º 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, e 9º do Regulamento (CEE) nº 1963/79 da Comissão e dos artºs 1º e 2º do 8º nº 1 e 2 Regulamento (CEE) do Conselho nº .º 591/79 do Conselho ( alterado pelo Regulamento (CEE) Nº 2903/89 do Conselho de 25 de Setembro de 1989 ) , do artº 9º nº 1 do D.L. 129/84, de 27-4., do artº 2º nº 1 – al. n) e o ) do Dec. Lei nº 266/86.

2. A sentença recorrida violou as sobreditas normas.

3. Entre a A. e o IPCP foi celebrado um contrato administrativo de atribuição de subsídio à produção.

4. Contrato esse que se baseou no mútuo consenso e na correspectividade de obrigações assumidas pelos dois contraentes.

5. A A. obrigou-se, perante o IPCP, a cumprir os requisitos previstos no Regulamento n.º 591/79 do Conselho, que institui o regime jurídico de restituição à produção, e obrigou-se a possuir contabilidade de matérias diariamente, com os seguintes elementos:
- quantidade de azeite discriminada segundo a origem, e a apresentação de entrada em cada uma das fábricas;
- quantidade de azeite discriminado seguindo a origem, utilizado efectivamente no fabrico das conservas;
- para cada lote de azeite entrado na fábrica, o número de factura de compra e o boletim de recepção;
- peso líquido das conservas produzidas com indicação para cada tipo de fabrico do peso médio utilizado;
-formulação de pedido de controlo do azeite antes da data prevista para o início de fabrico.

6. Por sua vez, o IPCP obrigou-se, em contrapartida e como correspectividade dessas obrigações da A., a verificar:
- a regularidade da contabilidade das matérias gordas;
- que o azeite indicado no pedido de controlo se encontrava na fábrica na altura da apresentação desse mesmo pedido; e
- a contabilidade de matérias gordas.

7. O IPCP obrigou-se, ainda, a conceder o benefício de restituição à produção, mediante o pagamento do valor correspondente, à A. caso essa cumprisse com as obrigações anteriormente indicadas.

8. Esta contrapartida e correspectividade das prestações está provada na al. Q) dos factos assentes.

9. A sentença recorrida qualificou incorrectamente os factos provados, recusando a existência de contrato administrativo celebrado entre a A. e o IPCP.

10. A sentença recorrida considerou incorrectamente que entre o IPCP e a A. não foi celebrado um contrato administrativo.

11. Contra o que decidiu a sentença recorrida as normas comunitárias que regulamentam a questão não são atributivas de um direito subjectivo, necessitando de uma concretização de mútuo consenso entre a A. e o IPCP.

12. Contra o que decidiu a sentença recorrida o dano infligido à A. foi praticado por órgão administrativo (instituto público – o IPCP) do Estado-membro (República Portuguesa).

13. O benefício de restituição à produção é uma ajuda do Estado português conferida à A., ainda que regulada por disposições comunitárias.

14. Foi o Estado Português, através do IPCP, quem atribuiu e concedeu o benefício de restituição à produção à A., peticionado na acção.

15. O Estado Português (IPCP) contratou com a A., em nome próprio e não em representação ou como núncio da Comunidade Europeia.

16. Tanto assim é que a Autora teve que emitir garantia bancária em nome do IPCP para garantir o bom cumprimento das suas obrigações contratuais, relativas à restituição à produção- Doc. junto aos autos em 9.6.2011 –registo 252951.

17. O que sucedeu por imposição contratual do IPCP, e que não era exigido pelas instituições comunitárias.

18. Uma vez que é o Estado Português, mediante as atribuições legais atribuídas ao IPCP, que tem poderes para conceder o benefício de restituição à produção à A. e para exigir o cumprimento dos requisitos previstos para atribuição daquele benefício.

19. Entre o IPCP e a A. foi estabelecida uma verdadeira relação contratual sujeita à jurisdição administrativa, em que o IPCP assume a posição de contraente público e garante do interesse público.

20. O direito ao recebimento da restituição à produção foi reconhecido à A., única e exclusivamente, pelo IPCP através de contrato administrativo de atribuição.

21. O direito a esse recebimento foi criado exclusivamente pelas obrigações assumidas pela A. perante o IPCP e pelo cumprimento pontual e integral dessas obrigações, e não constitui um direito subjectivo.

22. Os factos provados demonstram a existência de um acordo de vontades entre a A. e o IPCP, cuja qualificação jurídica é a de um verdadeiro contrato administrativo.

23. Entre as partes foi ajustada a criação, modificação e extinção de uma relação jurídico-administrativa, definição consagrada no artº 178º do Cod. Proc. Adm. e que, aliás, era a que já decorria do artº 9º nº 1 do D.L. 129/84, de 27-4., que o revogou

24. O contrato administrativo pressupõe a existência de dois elementos: o acordo bilateral de vontades e o acordo gerador de uma relação jurídico-administrativa, através da qual se constitua, modifique ou se extinga um vínculo contratual.

25. No caso vertente, ocorreu a celebração de um contrato administrativo inominado (sendo certo que, como é sabido, a enumeração constante do nº 2 do artº 9º do D.L.129/84 - e do artº 178º do primeiro CPA - não é taxativa).

26. Contrato administrativo esse que é de atribuição, porque tem por causa-função a atribuição de certos benefícios aos particulares, em vista de uma certa actividade que interessa ao contraente público.

27. Ao contrário do decidido na sentença recorrida, o IPCP reconheceu à A., através de contrato administrativo de atribuição, o direito ao benefício de restituição à produção, obrigando-se perante a A. em efectuar o correspondente pagamento sempre que a esta respeitasse as obrigações assumidas, em concordância com o disposto no regulamento da CEE.

28. A sentença recorrida deveria ter considerado o facto provado na – al.. Q) dos factos assentes que prova que o IPCP assumiu a contrapartida e correspectividades das prestações e contraprestações ajustadas com a A..

29. Ao contrário do decidido na sentença recorrida a A. não poderia, por si só, exigir, ao IPCP, enquanto intermediário da CEE, o benefício da restituição à produção, pois este benefício, só é atribuído pelo IPCP se através da conciliação de vontades conflituantes.

30. A sentença recorrida violou o artº 9º nº 1 do D.L. 129/84, de 27-4., ao não reconhecer a existência de tal contrato administrativo, tendo em conta os factos provados.

31. Ao contrário do que refere a sentença proferida, o Regulamento n.º 591/79 do Conselho não atribuiu um direito subjectivo à A .

32. Aquele regulamento limitou-se a estipular, de forma genérica e abstracta, o regime jurídico de restituição à produção.

33. A restituição à produção foi conferida pelo IPCP à A., através de contrato administrativo de atribuição com respeito pelo regime jurídico especificamente previsto no Regulamento n.º 591/79 do Conselho.

34. Pelo que, o IPCP não exerceu apenas um papel mediador entre a CEE e à A., exercendo verdadeiras funções de fiscalização e de “organismo pagador”, com iniciativa e ampla discricionariedade e auto-vinculação contratual.

35. Se dúvidas houvessem na aplicação deste entendimento contratual do acordo ocorrido entre a A. e o IPCP - o que não se admite -, sempre seria necessário proceder previamente ao reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, nos termos do art. 177.º do Tratado de Roma (versão originária).

36. Não o tendo feito, o tribunal a quo ocorreu em violação do direito comunitário.

37. Não obstante, a A. ter cumprido com todas as obrigações contratualmente assumidas, no que respeita à importação de azeite nos meses de Dezembro de 1988 e Janeiro e Fevereiro de 1989, o IPCP não cumpriu com as suas obrigações, recusando o pagamento à A. da restituição à produção a que estava contratualmente adstrito.

38. O incumprimento contratual deve-se única e exclusivamente ao IPCP.

39. Desde que a A. contratou com o IPCP, no âmbito do sistema de restituição à produção (Regulamento nº 519/79/CER) que o IPCP sempre afirmou à A. que a restituição à produção vigorava para todos os azeites importados, independentemente da sua origem.

40. Desde meados de 1988, o IPCP tinha conhecimento de que a A. importava azeite de Espanha sob o regime de aperfeiçoamento activo e solicitava, ao mesmo tempo, a restituição à produção desse mesmo azeite.

41. No entanto, só em 16 de Março de 1989, o IPCP procedeu à suspensão - que posteriormente se tornou definitiva - do pagamento correspondente à restituição à produção relativo ao azeite importado de Espanha.

42. Se o IPCP tivesse comunicado atempadamente que não iria pagar a restituição à produção em relação ao azeite importado de Espanha, a A. nunca teria comprado aquele azeite.

43. O IPCP, no momento da celebração do contrato em crise, informou a A. de que a restituição à produção vigorava para todos os azeites utilizados no fabrico de conservas de peixe, independentemente do seu país de origem.

44. Desta forma, a A. importou azeite de Espanha com o único propósito de exportar para a ex-URSS, tendo inclusive celebrado vários contratos de compra e venda no mercado da ex-URSS, com base no valor de restituição à produção estabelecido pela CEE e pago pelo IPCP e no regime de aperfeiçoamento activo de que beneficiava.

45. Se a A. tivesse conhecimento de que a restituição à produção não seria pago quando estivesse em causa azeite importado de Espanha, a A. nunca teria importado esse azeite.

46. A A. nunca poderia demandar a Comissão Tribunal de Justiça da CEE nos termos do a rtº 263º do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, como afirma a sentença recorrida, porque não houve qualquer acto administrativo proferido pelas instituições comunitárias dirigido individual e especificamente à A..

47. Ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, a A. só poderia ter demandado a União Europeia, através de recurso de anulação, caso esse regulamento a afectasse directa e individualmente e, ainda, não carecesse de medidas de execução, o que se não verifica.

48. É despicienda a discussão em relação ao Regulamento nº 1963/79 da Comissão que o STA, à revelia das instituições comunitárias, o considerou um regulamento interpretativo.

49. A decisão recorrida impediu a A. de ver satisfeitos os seus interesses legalmente protegidos em juízo, violando o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva (art.º 20.º da CRP).

50. Mesmo na tese da sentença recorrida, esta violou o Tratado de Roma, ao não submeter a questão à interpretação do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, nos termos do artº 177.ºdo Tratado da CE na redacção então vigente.

51. Na verdade, ao afastar a existência de uma relação contratual entre a A. e o IPCP, dizendo que o regulamento comunitário - que institui o regime jurídico da restituição à produção - confere um verdadeiro direito subjectivo à A. - desde que respeitados os requisitos aí previstos -, o tribunal a quo está a interpretar normas de natureza comunitária.

52. Normas essas que, pelos motivos trazidos a juízo, criam dificuldades objectivas de interpretação e que, por isso mesmo, deveria ser alvo de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, nos termos do ex-artigo 177.º do Tratado da CE.

53. De acordo com os documentos de fls 97 a 100 dos autos e o acto provado na al. Ul) dos factos assentes a Comissão Europeia confere, uma ampla margem de decisão ao IPCP, cabendo a esta entidade decidir se procede ou não ao pagamento da restituição à produção referente ao período anterior à entrada em vigor do citado regulamento, conforme o pedido já formulado pela A.

54. O mesmo se diga em relação ao Regulamento n.º 1963/79 da Comissão, que o STA, à revelia das instituições comunitárias, considerou ser este um regulamento interpretativo do Regulamento n.º 591/79 do Conselho.

55. Analisando o teor do supra citado regulamento, conclui-se que o mesmo não diz respeito à A., mas a todas as empresas que se dediquem à indústria de conservas de peixe e que, à data dos factos, beneficiavam da restituição à produção, previsto no Regulamento n.º 591/79 do Conselho.

56. Para além disso, o referido regulamento carecia de medidas de execução para produzir efeitos na esfera jurídica da A., na medida em que, pressupõe uma actuação do IPCP para, pelo menos, suspender e proibir o pagamento do benefício anteriormente concedido à A, o que a sentença recorrida deveria ter reconhecido.

Termos em que, com o suprimento do omitido, deve merecer provimento o presente recurso e ser anulada a sentença recorrida, julgando-se totalmente procedente a acção de responsabilidade contratual do Estado.

O MP apresentou contra-alegações, concluindo:
1) Na motivação de recurso que apresenta, a A. pede singelamente a revogação da sentença recorrida, incumprindo no artº 639º do C.P.C., o que, consequentemente, implica a deserção do recurso;
2) O recurso está despido de objecto e como tal deve ser rejeitado ou improceder, pois que a recorrente nada impugnou;
3) Não mencionou nas conclusões que normas jurídicas foram violadas na sentença recorrida e em contrário do previsto no artº 639º, n° 2 A) do C.P.C;
4) A sentença recorrida nenhum reparo ou censuram merece, dado o seu elevado rigor argumentativo.
5) Dela não resulta apurada qualquer responsabilidade para o recorrido Estado Português, que sempre interveio perante a recorrente como “organismo pagador” e fiscalizador/controlador e tendo agido em conformidade com o que então lhe foi determinado pelas instituições da CEE.
Nestes termos e nos mais de direito aplicável, confirmando a sentença recorrida, farão JUSTIÇA
Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) A A., é uma sociedade comercial e dedica-se à indústria de conservas de peixe, actividade que desenvolve de acordo com o seu objecto social;
2) A A. tinha, no decurso de 1989, em laboração, três estabelecimentos fabris, situados em Matosinhos, Peniche e Vila Real de Santo António;
3) A A. utiliza, no fabrico da sua indústria de conservas de peixe, azeite que é utilizado como molho de cobertura e que, para o efeito, compra;
4) Com a adesão de Portugal à CEE passou a vigorar um esquema de restituição à produção (reembolso) para os azeites;
5) Este esquema reduziu, sensivelmente, o preço final do molho de cobertura das conservas de peixe;
6) No caso de Portugal e de acordo com o tratado de adesão e os montantes compensatórios de adesão, o valor da restituição à produção era fixado em ECU’s;
7) A adesão de Espanha e de Portugal originou um cálculo diferenciado da restituição à produção, atendendo às diferenças dos níveis de preços;
8) Para compensar essas diferenças de preços foram instituídos montantes compensatórios de adesão;
9) Assim e no que respeita a Portugal e Espanha, a restituição à produção era corrigida do montante compensatório de adesão aplicável às importações desses Estados-membros, com proveniência de países terceiros;
10) Em 06/11/1986, o Instituto Português de Conservas e Pescado dirigiu à A. um documento (circular n.º 6/86 DRM de 6.11.86), de onde constava que:
“Informam-se os Senhores Industriais de Conservas em Azeite e Molhos que o Regulamento (CEE) n°3356/86 de 2 de Novembro, fixou em 99,15 Ecus por 100 quilogramas o montante da restituição à produção para o azeite utilizado em Portugal no fabrico de conservas nos meses de Novembro e Dezembro do corrente ano.
Salienta-se que os novos montantes da restituição, bem como o actual valor do Ecu (151,812 escudos), só se aplicam aos azeites com pedidos de controlo entrados a partir de 1 de Novembro, inclusive.
Aproveita-se a oportunidade para, em face de esclarecimentos obtidos junto da Comissão das Comunidades Europeias, se chamar a atenção dos Senhores Industriais para os seguintes pontos a ter em atenção no funcionamento do regime de restituição à produção de azeite:
1-A restituição à produção vigora para todos os azeites utilizados no fabrico de conservas de peixe, independentemente da sua origem, a qual deve ser sempre indicada.
(…)
6-Todas as empresas devem manterem cada fábrica uma contabilidade de matérias diária de forma a permitir, em qualquer altura, o controlo das produções efectuadas com os azeites com direito à restituição à produção!”;
11) Em 16/03/1989, por telex, o IPCP informou a A. que tinham sido suscitadas dúvidas quanto a interpretação da legislação, designadamente, no que concerne à compatibilização do regime da restituição à produção com o regime do aperfeiçoamento activo;
12) O regime de restituição à produção destina-se a permitir que os fabricantes comunitários de conservas possam afrontar a concorrência de produtos análogos fabricados utilizando azeites comprados aos preços do mercado mundial;
13) Assim, e desde a adesão de Portugal à Comunidade Europeia, a A. iniciou contactos com o IPCP no sentido de beneficiar da restituição à produção do azeite, em regime de aperfeiçoamento activo;
14) A A. passou a possuir contabilidade de matérias diária, comportando a quantidade de azeite discriminada segundo a origem, e a apresentação de entrada em cada uma das fábricas, a quantidade de azeite discriminado segundo a origem, utilizado efectivamente no fabrico das conservas, o número de factura de compra e o boletim de recepção para cada lote de azeite entrado na fábrica, e o peso líquido das conservas produzidas com indicação para cada tipo de fabrico do peso médio utilizado;
15) Bem como passou a formular o pedido de controlo do azeite antes da data prevista para o início de fabrico;
16) Em contrapartida, o IPCP passou a verificar a regularidade da contabilidade das matérias gordas, que o azeite indicado no pedido de controlo se encontrava na fábrica na altura da apresentação do pedido e a verificar a contabilidade das matérias gordas;
17) À data dos factos, a Direcção-Geral das Alfândegas concedia, por seu turno, o regime de aperfeiçoamento activo ao azeite, comprado em Espanha, e incorporado nas conservas fabricadas pela A., destinadas a exportação;
18) Em 16/03/1989 o IPCP enviou à A. um telex comunicando a suspensão das pagamentos da restituição à produção correspondentes ao azeite importado de Espanha, em regime de aperfeiçoamento activo e adquirido pela A. nos meses de Dezembro de 1988 e Fevereiro de 1989 nos seus três estabelecimentos fabris;
19) Esta suspensão ocorreu com efeitos retroactivos, designadamente, no que respeita ao azeite importado de Espanha no regime de aperfeiçoamento activo e incorporado nas conservas pela A., e utilizado por esta nos meses de Dezembro de 1988 e Janeiro de 1989, nos três estabelecimentos fabris da mesma, identificados em 2);
20) Desde que a A. e demais empresas portuguesas se tornaram beneficiárias do sistema de restituição à produção (Regulamento n.º 591/79/CEE) que o IPCP sempre afirmou à A. que a restituição à produção vigorava para todos os azeites importados, independentemente da sua origem;
21) Pelo que a A., enquanto beneficiou do regime de restituição à produção, importou azeite de Espanha, que incorporou no fabrico das conservas para exportação;
22) A. A. apresentou ao IPCP, atempadamente, os pedidos de controle e os pedidos de restituição à produção dos azeites importados de Espanha e incorporados nas conservas de peixe fabricadas no decurso dos meses de Dezembro de 1988 e Janeiro e Fevereiro de 1989;
23) O IPCP efectuou o controle desse azeite importado de Espanha e viria a efectuar à A. o reembolso do subsídio de restituição à produção de parte dos pedidos por esta apresentados;
24) Desde que a A. e demais empresas portuguesas se tornaram beneficiárias do sistema de restituição à produção (Regulamento n.º 591/79/CEE e posteriores alterações), que o R. sempre afirmou à A. que a restituição à produção vigorava para todos os azeites utilizados na indústria e nas fábricas desta, independentemente da sua origem;
25) A A. apresentou ao IPCP, atempadamente, os pedidos de controle e os pedidos de restituição à produção dos azeites importados de Espanha e incorporados nas conservas de peixe fabricadas no decurso dos meses de Dezembro de 1988 e Janeiro e Fevereiro de 1989;
26) Com efeito, após a respectiva importação, a A. efectuou pedidos de controle desse azeite, importado de Espanha, dirigidos ao IPCP;
27) Posteriormente, a A. efectuou pedidos de restituição (reembolso) à produção nas datas em que existiu a produção efectiva (incorporação do azeite na fabricação das conservas);
28) E o R. não efectuou à A. o reembolso de subsídio de restituição à produção referente ao azeite importado de Espanha a partir de 16/03/89, e até hoje, não obstante a A. ter interpelado o ICPP;
29) Assim, o IPCP não efectuou os seguintes reembolsos à A., referentes a azeite importado de Espanha:
Pedido de Controle Pedido de Restituição Valor Recebido Valor a Receber

Fábrica de Matosinhos
Ref 1/198 Dez/88 667.404$76 246.705$00 420.699$76
Ref 1/223 Dez/88 1.780.417$59 840.068$00 940.349$59
Ref 1/223 Jan/89 597.212$96 281.788$00 315.424$96
Ref 1/223 Fev/89 1.331.141$77 628.083$00 703.053$77
Ref 1/223 Mar/89 605.929$59 285.900$00 320.029$50
Ref 1/240 Mar/89 154.974$38 73.123$00 81.651$38
Ref 1/240 Abr/89 321.433$69 151.664$00 169.769$69
Ref 1/240 Mai/89 788.838$00 372.203$00 416.635$00
Ref 1/240 Jun/89 406.414$98 191.762$00 214.652$98
Ref 1/240 Jul/89 1.755.650$25 837.819$00 937.831$25
Ref 1/240 Ago/89 541.019$85 285.743$85 255.272$85
TOTAL 4.775.575$80

Fábrica de Peniche
Ref 3/34 Dez/88 12.686$43 503.755$00 808.9311$42
Ref 31/36 Dez/88 289.995$57 503.755$00 1.530.612$57
Ref 31/36 Jan/89 1.370.120$12 646.474$00 723.646$12
Ref 3/1 Jan/89 297.633$15 140.435$00 157.198$15
Ref 3/1 Fev/89 1.232.662$08 581.616$00 651.046$08
Ref 3/1 Mar/89 632.375$64 298.379$00 333.996$64
Ref 3/11 Abr/89 231.775$36 109.360$00 121.415$36
Ref 3/11 Mai/89 508.443$09 239.903$00 268.540$00
Ref 3/11 Jun/89 382.099$78 180.289$00 201.810$78
Ref 3/11 Jul/89 457.961$74 216.084$00 241.677$74
TOTAL 5.040.074$94

Fábrica de Vila Real de Santo António
Ref 9/40 Dez/88 378.406$91 178.547$00 19.859$91
Ref 9/42 Dez/88 738.575$10 348.488$00 390.087$16
Ref 9/43-A Dez/88 44.131$44 301.925$00 340.206$44
Ref 9/43-A Jan/89 76.746$81 36.212$00 40.534$81
Ref 9/06 Mar/89 80.580$72 25.205$00 95.375$72
Ref 9/11 Mai/89 6.729$43 12.900$00 13.829$43
TOTAL 1.079.893$40

30) Estas quantias perfazem o montante global de 10.895.544$00, que o IPCP não pagou à A. e que constavam dos pedidos de restituição à produção que esta lhe fez;
31) Efectuou os pedidos de controle referidos nas seguintes datas:

Ref.ª Data Quantidade Escudos/100/Kg
(câmbio do R.)
1/198 88.10,31 20.610Kg 171,725
1/223 88.12.2 23320Kg 188,007
1/240 88.212 22.100Kg 188,007
3/34 88.11.14 18.000Kg 188,007
3/36 88.1215 23.650Kg 188,007
3/1 89.01.6 22.260Kg 188,007
3/11 89,04,14 7.476Kg 188,007
9/40 88.11.16 10.000Kg 188,007
9/42 88.117 4.090Kg 188,007
9/43 88.12,23 4.000Kg 188,007
9/068 89.03.13 1.000Kg 188,007
9/11 89.053 150Kg 188,007

Cfr. documento de fls. 13 a 15 do processo n.º 2442/90, apenso aos presentes autos.
32) E, quando o IPCP enviou à A. o telex de 16/03/1989, esta há muito havia importado o azeite de Espanha;
33) Em 16/03/1989, quando foi enviado o telex referido em 11) e 18), já a A. tinha contratado as condições de venda das conservas em que foi incorporado o aludido azeite;

34) E tinha já vendido e exportado a maior parte das conservas fabricadas com esse azeite importado de Espanha.
35) E estava a ultimar o fabrico de conservas para satisfazer encomendas previamente efectuadas;
36) A A. não teria comprado o azeite em Espanha se o IPCP tivesse comunicado que em relação a esse azeite não iria pagar o subsídio de restituição à produção;
37) O IPCP recusou-se a efectuar os pagamentos da restituição à produção à A., mesmo aplicado às compras já efectuadas pela A. há mais de dois meses e a pedidos de restituição já efectuados pela A.;
38) Entretanto, a A. instaurou acção com processo ordinário, que correu termos no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto sob o n.º 39.330;
39) Nessa acção, a A. formulava o seguinte pedido: “que o R. fosse condenado a indemnizar a A. pelos prejuízos que lhe causou com o seu acto de recusa de pagamento do subsídio de restituição à produção, prejuízos que ascendem ao montante de 10.895.544$00, acrescidos de juros “;
40) E a causa de pedir dessa acção, era a responsabilidade civil extra-contratual do R. por actos de gestão pública- a recusa ilícita de pagamento do subsídio de restituição à produção;
41) Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, transitado em julgado, foi julgada essa acção improcedente, por considerar que a mesma tinha como fundamento a responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos de gestão pública;
42) E que a actuação do Estado foi lícita, uma vez que o Regulamento n° 1458/89, de 26 de Maio, era interpretativo do Regulamento n.º 1963/79, louvando-se no art.º 13º do Código Civil português;
43) Em virtude disso, a A., seguindo essa interpretação do STA, instaurou acção com processo ordinário com o n.º 153/02, pelo TAC do Porto, a qual foi julgada improcedente por se considerar que não existia responsabilidade por factos lícitos;
44) Naquela acção n.º 39.330, a A. requereu ao Tribunal que este procedesse ao cumprimento do disposto no art.º 177º, parágrafo 3º, do Tratado de Roma CEE;
45) O Tribunal da jurisdição administrativa interna, através da prolação do aludido Acórdão, interpretou o Regulamento n.º 1963/79 utilizando, para o efeito, a norma do art.º 13º, n.º 1 do Código Civil Português;
46) Considerando e decidindo que o citado Regulamento 1458/89/CEE era um regulamento interpretativo do Regulamento n.º 1693/79/CEE;
47) Considerou o Tribunal que foi para afastar quaisquer dúvidas que foi publicado o Regulamento n.º 1458/89/CUE, de 06/05/1989 que, pelo art.º 1º, procedeu ao aditamento do art.º 4º- A, socorrendo-se, para o efeito, da norma ínsita no art° 13º n.º 1 do Código Civil português;
48) O IPCP solicitou, no início de 1989, às instâncias envolvidas no assunto (Direcção-geral das Comunidades Europeias, Representação Permanente de Portugal junto da Comissão das Comunidades Europeias e INGA), orientação quanto aos procedimentos a adoptar, tendo, entretanto, suspendido os pagamentos de restituições que envolvessem azeite importado de Espanha no regime de aperfeiçoamento activo (cfr. teor dos documentos de fls. 81 a 86 dos autos);
49) O INGA considerou (telex 130/DO/89) que não seria admissível atribuir um duplo benefício ao azeite importado (cfr. teor do documento de fIs. 70 e 71 dos autos);
50) A Comissão Europeia, em telecópia dirigida à Representação Permanente de Portugal (23/03/1989), informou o ex-IPCP de que a questão fora submetida a parecer dos serviços competentes e que não se deveria proceder a nenhum pagamento respeitante à restituição em causa (cfr. documento de fls. 89 dos autos);
51) A resposta definitiva da Comissão verificou-se em 27/04/89, na qual concluiu que “... a restituição à produção de certas conservas, no caso do azeite nelas incorporado estar colocado sob o regime de aperfeiçoamento activo, deve ser corrigido do montante compensatório de adesão não cobrado. Aliás por uma preocupação de clareza e para precisar esta disposição, será brevemente submetido um regulamento à aprovação do Comité de Gestão das Matérias Gordas” (cfr. documento de fls. 90 a 92 dos autos);
52) Tendo em conta a entrada em vigor, em 27/05/1989, do Regulamento (CEE) n.º 1458/89 e podendo haver o entendimento de que o mesmo não se aplicaria ao azeite utilizado em data anterior, relativamente ao qual os operadores económicos haviam apresentado reclamação junto do Governo Português no sentido de lhes ser paga a totalidade da restituição, alegando prática anterior e o facto de terem sido feitos contratos a contar com esse montante da restituição, pelo telex n.º 358/89, de 21/08/89, o ex - IPCP voltou a solicitar aos Serviços da Comissão informação quanto ao procedimento a adoptar naquelas circunstâncias (cfr. documento de fls. 96 dos autos);
53) A resposta da Comissão de 28/11/90 conclui que “...independentemente da data de entrada em vigor do regulamento em questão, não deverá ser efectuado qualquer pagamento da referida restituição sem esta ser corrigida pelo montante compensatório de adesão. No caso de terem sido efectuados pagamentos, estes não deverão ser elegíveis ao financiamento comunitário.” (cfr. documento de fls. 97 a 100 dos autos);
54) O Instituto Português de Conservas e Pescado informou a A. de que a restituição à produção vigorava para todos os azeites utilizados no fabrico de conservas de peixe, independentemente da sua origem;
55) Para o efeito do referido nos pontos 18) 19) e 20) deste probatório a A. e o Instituto Português de Conservas e Pescado trocaram correspondência;
56) A A. organizou a sua política de preços e celebrou contratos de compra e venda para a ex-URSS, tendo em conta o preço por que adquiria o azeite, em Espanha, e o valor da restituição à produção estabelecido pela CEE;
57) Por beneficiar da política de restituição à produção, a A. importou azeite de Espanha, que incorporou no fabrico das conservas de peixe, para exportação para a ex-URSS;
58) A A. celebrou contratos de compra e venda, com vista a exportação para a ex-URSS, clausulando o respectivo preço na pressuposição e com a convicção de que iria receber a totalidade da restituição à produção relativamente aos azeites importados de Espanha sob o regime de aperfeiçoamento activo;
59) A A. perdeu o mercado da ex-URSS;
60) Pelo menos em meados de 1988, o Instituto Português de Conservas e Pescado constatou que a A. importava azeite de Espanha sob o Regime de Aperfeiçoamento Activo e solicitava a restituição à produção para esse mesmo azeite;
61) Logo que obteve informação sobre o procedimento a adoptar, o ex- Instituto Português de Conservas e Pescado procedeu ao pagamento das restituições correspondentes, deduzindo-lhes apenas os correspondentes montantes compensatórios de adesão que aquela empresa não havia pago no momento da importação do azeite.

DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que ostenta este discurso fundamentador:
No caso sob apreciação, a A. pede a este Tribunal que condene o R. a cumprir o contrato administrativo celebrado entre ambos e, por via disso, a pagar-lhe os montantes de restituição à produção, que ascendem ao valor de 54.400,47 Euros, bem como a pagar-lhe indemnização em montante a apurar em sede de execução de sentença.
Pede também a A., a título subsidiário, que o R. seja condenado a pagar-lhe indemnização, em virtude de responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito, derivada da violação do art.º 177º do Tratado de Roma, em quantia que deve ser determinada em execução de sentença.
Ora, no que concerne ao pedido subsidiário, importa destacar que, em sede de audiência preliminar realizada em 17/02/2011, foi julgada procedente a excepção peremptória de prescrição do direito de indemnização reclamado pela A. em virtude da alegada violação do art.º 177º do Tratado de Roma. O que quer significar que nada mais resta apreciar quanto a tal pretensão.
Sendo assim, remanesce apenas por julgar a pretensão indemnizatória que a A. assenta em invocado incumprimento contratual.
Desta feita, a A. invoca, em termos de causa de pedir que titula o pedido de pagamento dos montantes de restituição à produção no valor de 54.400,47 Euros, bem como indemnização em montante a apurar em sede de execução de sentença, que é uma sociedade comercial cujo objecto social é a actividade de indústria de conservas de peixe, sendo que em 1989 detinha, em laboração, três estabelecimentos fabris situados em Matosinhos, Peniche e Vila Real de Santo António.
Mais alega que, no fabrico das referidas conservas de peixe é utilizado azeite como molho de cobertura, pelo que procedia à aquisição desse produto. Assim, e em virtude da adesão de Portugal à então CEE, passou a vigorar um esquema de restituição à produção (reembolso) para os azeites, o que teve como reflexo uma redução do preço final do molho de cobertura para as conservas de peixe. Explica a A. que o Regulamento n.º 136/66/CEE, de 22 de Setembro de 1966 instituiu uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, prevendo o art.º 19º do referido diploma que o azeite usado no fabrico de certas conservas de peixe e legumes beneficie de um regime de restituição à produção ou de suspensão total ou parcial de direitos niveladores de importação. Tal medida permitia aos fabricantes comunitários de conservas concorrer com melhores preços no mercado mundial sempre que fosse usado azeite adquirido pelo preço real de mercado. Para tanto, e nos termos do Regulamento identificado, a CEE reembolsaria os fabricantes com determinado subsídio (restituição à produção) ou isentaria, total ou parcialmente, de direitos na importação o azeite que fosse adquirido para o efeito.
Relata, também, que o Regulamento n.º 591/79/CEE, de 26 de Março (e posteriores alterações) fixou as condições em que a restituição à produção seria efectuada, e que tinha por base direitos niveladores na importação de azeite pela refinação de azeites virgens, sendo que o valor da restituição era fixado em ECU’s. Assim, a adesão de Portugal e Espanha à CEE originou um cálculo diferenciado da restituição à produção, atendendo às diferenças dos níveis de preços.
Neste contexto, o Instituto Português de Conservas e Pescado (doravante, IPCP) deu a conhecer à A., em 06/11/1988 a circular n.º 6/86 DRM, de 06/11/1988, segundo a qual a restituição à produção vigorava para todos os azeites utilizados no fabrico de conservas de peixe, independentemente da sua origem. Contudo, em 16/03/1989, a mesma instituição informou a A. que subsistiam dúvidas referentes à interpretação da legislação em causa, nomeadamente, no tocante à contabilização do regime de restituição à produção com o regime do aperfeiçoamento activo.
Ora, alega a A. que o regime da restituição à produção se destinava a permitir que os fabricantes comunitários de conservas pudessem afrontar a concorrência de produtos análogos utilizando azeites comprados aos preços do mercado mundial. Por isso, para que os fabricantes comunitários de conservas pudessem beneficiar deste regime, os Regulamentos citados instituíram uma série de deveres e obrigações recíprocas entre a CEE, o Estado-membro e os ditos fabricantes de conservas.
Na verdade, os fabricantes de conservas deveriam possuir contabilidade de matérias diária, referentes à quantidade de azeite discriminada segundo a origem e a apresentação da entrada em cada uma das fábricas; para cada lote de azeite entrado na fábrica, o número da factura de compra e o boletim de recepção; o peso líquido das conservas produzidas com indicação para cada tipo de fabrico do peso médio utilizado, bem como a formulação de pedido de controlo do azeite antes da data prevista para o início de fabrico. Em contrapartida, o Estado- membro deveria verificar a regularidade da contabilidade das matérias gordas; que o azeite indicado no pedido de controlo se encontrava na fábrica na altura da apresentação do pedido; e a verificação da contabilidade das matérias gordas.
Neste contexto, a A. encetou contactos com o IPCP no sentido de beneficiar da restituição à produção do azeite em regime de aperfeiçoamento activo, tendo aquela instituição confirmado à A. que, se esta cumprisse as obrigações elencadas nos referidos Regulamentos Comunitários, lhe concederia a subvenção em causa, de restituição à produção. Por isso, entende a A. que ela própria e o IPCP formularam acordo de vontades constitutivo de relação jurídica administrativa, que gerou, mutuamente, um vínculo contratual e obrigacional, ou seja, entende a A. que foi celebrado um contrato administrativo entre a própria e o IPCP, por forma a que, em contrapartida do cumprimento de diversas obrigações, pudesse beneficiar do regime de restituição à produção.
Sucede que, no mesmo período temporal, a Direcção-Geral das Alfândegas concedia o regime de aperfeiçoamento activo para o azeite comprado em Espanha e incorporado nas conservas fabricadas pela A. que se destinassem a exportação. Daí que, atentos os benefícios descritos, a A. tenha importado azeite de Espanha para utilizar no fabrico de conservas de peixe, para posterior exportação. Porém, após a compra do sobredito azeite em Espanha, o IPCP enviou à A. em 16/03/1989 comunicação da suspensão dos pagamentos da restituição à produção correspondentes ao azeite importado de Espanha, em regime de aperfeiçoamento activo e adquirido pela A. nos meses de Dezembro de 1988 e Fevereiro de 1989 nos seus três estabelecimentos fabris. E tal suspensão assumiu efeitos retroactivos no que respeita ao azeite importado de Espanha e já incorporado nas conservas nos meses de Dezembro de 1988 e Janeiro de 1989.
Clama a A. que, desde que se tornou beneficiária do sistema de restituição à produção (Regulamento n.º 591/79/CEE) que o IPCP sempre afirmou que a restituição à produção vigorava para todos os azeites importados, independentemente da sua origem, tendo a A., nessa sequência, importado azeite de Espanha, que incorporou no fabrico de conservas para exportação, enquanto beneficiou de tal regime de restituição à produção. Ademais, a A. organizou a sua política de preços e celebrou contratos de compra e venda com países terceiros tendo em conta o preço de aquisição do azeite em Espanha e o valor da restituição à produção estabelecido pela CEE, cumprindo todos os trâmites e procedimentos instituídos e necessários para tal.
Contudo, o R. não procedeu ao pagamento da restituição à produção no que concerne ao azeite importado de Espanha e incorporado nas conservas de peixe fabricadas pela A. em Dezembro de 1988 e Janeiro de 1989, bem como no que se refere ao azeite importado de Espanha em Dezembro de 1988 e Fevereiro de 1989, tudo no montante global de 54.400,47 Euros. Por outro lado, a A. tinha celebrado contratos de venda de conservas fixando o respectivo preço com o pressuposto de que iria receber a subvenção de restituição à produção relativamente aos azeites importados de Espanha sob o regime de aperfeiçoamento activo, sendo certo que, no momento em que o IPCP enviou a comunicação datada de 16/03/1989, já a A. há muito havia importado o azeite de Espanha.
Assim, a recusa do IPCP em efectuar o reembolso da restituição à produção correspondente ao azeite importado de Espanha pela A. em regime aduaneiro de aperfeiçoamento activo, e usado nos meses de Dezembro de 1988 e Janeiro e Fevereiro de 1989 no fabrico das conservas de peixe, provocou prejuízo avultado, pois os contratos citados já estavam celebrados e o preço fixado, sendo manifesto que, se a A. soubesse que não iria ocorrer o sobredito reembolso, não teria estipulado o preço em questão. Quer isto dizer que, tendo o IPCP assegurado que o regime de restituição à produção aplicava-se a todos os azeites, independentemente da sua origem, o facto de não ter procedido ao reembolso dos identificados pedidos de restituição à produção traduz o incumprimento do contrato administrativo celebrado com a A..
Por seu turno, o R. invoca, desde logo, que não subsiste no presente caso qualquer contrato administrativo celebrado entre o IPCP e a A., sucedendo que o R. assumiu apenas o papel de intermediário entre a A. e a CEE, competindo-lhe, exclusivamente, assegurar o cumprimento dos normativos comunitários. De resto, decorre do art.º 8º do Regulamento n.º 591/79 que os industriais abrangidos, uma vez verificadas as condições aí estabelecidas, têm direito à restituição. Pelo que, o direito à restituição tem uma base legal e não contratual. E, de qualquer modo, o IPCP apenas exercia a competência para a verificação da aplicação dos Regulamentos em causa em território nacional, nos termos e condições estipulados nesses mesmos Regulamentos. O que significa que, o IPCP não era mais do que um controlador da verificação dos requisitos impostos pelos Regulamentos Comunitários, bem como o pagador.
E a circunstância da A. dever preencher determinados requisitos para usufruir do direito de restituição à produção não equivale a qualquer clausulado pré-contratual ou contratual, mas sim a meras condições para o exercício de um direito, sendo certo que o direito em causa não era, sequer, concedido pelo IPCP ou por Portugal, mas pela CEE. Assim, inexistindo contrato, inexiste qualquer responsabilidade pelo eventual incumprimento do mesmo.
De qualquer modo, e de acordo com o Decreto-Lei n.º 266/86, de 3 de Setembro, o IPCP tinha como função, também, actuar como organismo pagador junto dos agentes económicos ligados ao sector das pescas no que toca ao pagamento das ajudas nacionais e comunitárias.
Assim, no exercício dessas competências, o IPCP constatou, no início de 1989, que a A. estava a importar azeite de Espanha beneficiando do regime de aperfeiçoamento activo, segundo o qual a A. estava isenta do pagamento de montantes compensatórios de adesão no acto da entrada do azeite em Portugal em virtude das conservas produzidas com esse azeite se destinarem a exportação. O que quer dizer que a A., usufruindo do direito de restituição à produção em simultâneo com o regime de aperfeiçoamento activo quanto ao mesmo azeite que importava de Espanha, acumulava dois benefícios sobre o mesmo produto. Por esta razão, instada a Comissão Europeia pelo IPCP, pela mesma foi comunicado, em 27/04/1989, que os benefícios não poderiam ser cumulados, devendo ser corrigido o montante compensatório atribuído em sede de restituição à produção. Aliás, o Regulamento (CEE) n.º 1458/89, da Comissão, de 26 de Maio, veio precisamente alterar o regime em vigor no sentido de instituir tal correcção no caso de ocorrer o benefício de aperfeiçoamento activo. E, em 28/11/1990, a Comissão Europeia veio igualmente determinar a correcção do montante de restituição à produção mesmo que os azeites tivessem sido adquiridos e usados em data anterior à entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.º 1458/89, da Comissão, de 26 de Maio. Sendo assim, e porque estavam em causa verbas comunitárias, o IPCP não pode deixar de cumprir a mencionada determinação.
Por outro lado, o R. invoca que a A. não poderia deixar de saber que o art.º 4º, n.º 1 do Regulamento n.º 591/79, de 26 de Março, corrige, para os casos de Portugal e Espanha, o montante da restituição aplicável aos restantes Estados-membros do montante compensatório de adesão aplicável às importações de cada um desses Estados-membros em proveniência de países terceiros. Por isso, a A. tinha que atender à ligação existente entre os montantes das restituições e os montantes compensatórios da adesão e, consequentemente, ter colocado à administração a questão da possibilidade da cumulação. Neste seguimento, o IPCP, em cumprimento das determinações comunitárias recebidas, procedeu ao pagamento das restituições correspondentes, deduzindo-lhes os correspondentes montantes compensatórios de adesão que a A. não havia pago no momento da importação do azeite.

As posições da A. e do R. que vem de se explanar coligem os fundamentos fáctico-jurídicos em que a A. assenta a sua pretensão e em que o R. finca a respectiva defesa. O que quer dizer que tais fundamentos delineiam o objecto da presente acção, quer em termos de causa de pedir, quer em termos de pedido.
Ora, em sede de alegações de direito, o R. vem invocar a ocorrência de caso julgado, na medida em que entende que a relação jurídica existente entre a A. e o Estado Português não configura um contrato administrativo. Com efeito, defende o R. que, afastando-se a figura do contrato administrativo como instituto titulador da relação estabelecida entre a A. e o Estado Português, a verdade é que os factos agora trazidos a juízo, e que constituem a causa de pedir da vertente acção, foram já escrutinados e julgados noutras acções, especificamente, para apuramento da responsabilidade extracontratual do Estado Português, quer pela prática de facto ilícito, quer pela prática de facto lícito, acções essas que foram já julgadas improcedentes por sentenças transitadas em julgado. Por conseguinte, decidindo-se que a relação jurídica estabelecida entre a A. e o Estado Português no que tange ao mecanismo de restituição à produção não é suportada por contrato administrativo, nada mais resta apreciar e julgar, em virtude da verificação de caso julgado.
Em contraditório, a A. reagiu ao invocado pelo R., impugnando e salientando que as causas de pedir naqueloutras acções são distintas da causa de pedir da presente acção.
Perscrutada a factualidade vertida nos pontos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46 e 47 do probatório antecedente, verifica-se que, efectivamente, a A. propôs contra o ora R. duas acções que correram termos neste Tribunal e que foram julgadas improcedentes por Arestos já transitados em julgado. Mais decorre dos referidos pontos fácticos que a factualidade discutida e julgada em tais acções é similar à que se julga nos presentes autos, sendo certo que o enquadramento jurídico é diverso. Realmente, e examinando a constelação fáctico-jurídica que compõe a causa de pedir nestes autos, conclui-se que enquanto o pedido indemnizatório vertido nestes autos reclama a aplicação do instituto da responsabilidade contratual, os pedidos indemnizatórios formulados naqueloutras acções fundamentavam-se na aplicação do regime da responsabilidade civil extracontratual, quer decorrente de actuação ilícita do ora R., quer decorrente de actuação lícita do mesmo R.. Sendo assim, é cristalino que os esteios fáctico-jurídicos em que a A. suporta a sua pretensão indemnizatória na vertente acção não são os mesmos que a A. usou nas acções referidas nos ditos pontos 38 a 47 do probatório.
Deste modo, e tomando por referência o preceituado nos art.ºs 497º, n.º 1 e 498º, n.ºs 1, 2, 3 e 4 do CPC, impera afirmar que a presente causa não constitui repetição das causas anteriores, pois que, se é certo que entre a presente causa e aqueloutras subsiste identidade de partes e, eventualmente, de efeitos jurídicos que se pretende atingir, também é certo que o mesmo não pode ser afirmado quanto às causas de pedir que enformam as causas em confronto.
Por conseguinte, é nosso entendimento que não ocorre a excepção de caso julgado invocada pelo R., até porque- e na verdade- o objecto da presente acção esgotar-se-á na apreciação e julgamento do incumprimento contratual reclamado pela A., quer tal venha a conduzir a juízo de procedência, quer venha a desembocar em decisão de improcedência.

A A. formulou, em 06/06/2011, pedido ampliativo por forma a abranger juros relativamente à quantia peticionada a título indemnizatório e que, no seu entender, devem ser contados desde a data em que o R. deveria ter procedido ao pagamento da restituição à produção, ou seja, desde 31/12/1989.
Por seu turno, o R. invoca a prescrição de tais juros, nos moldes do estabelecido no art.º 310º, al. d) do Código Civil.
Ora, realçando que a decisão relativamente à admissibilidade do pedido ampliativo, bem como à ocorrência de prescrição dos mesmos, depende, em primeira linha, de um juízo positivo relativamente à existência do reclamado contrato administrativo e inerente incumprimento- ainda a realizar-, impõe-se, por razões de economia processual, relegar o deslindamento de tais questões para momento ulterior, ou seja, para a fixação do quantum indemnizatório, se for caso disso.
*
Desta feita, importa, primeiramente, analisar a questão que se apresenta crucial e que se refere à controvertida existência de contrato administrativo celebrado entre a A. e o R. Estado Português, e ao abrigo do qual a A. funda o seu direito a receber o montante de 54.400,47 Euros, a título de restituição à produção, referente ao azeite importado de Espanha e incorporado nas conservas de peixe fabricadas pela A. em Dezembro de 1988 e Janeiro de 1989, bem como no que se refere ao azeite importado de Espanha em Dezembro de 1988 e Fevereiro de 1989, em conformidade com os Regulamentos n.º 136/66/CEE, de 22 de Setembro de 1966, n.º 591/79, de 26 de Março de 1979, e n.º 1963/79, de 6 de Setembro de 1979.
Realmente, e como já se expôs supra, a A. vem invocar que, no sentido de beneficiar da restituição à produção do azeite em regime de aperfeiçoamento activo, contactou o Instituto Português de Conservas e Pescado, tendo este asseverado que, se a A. cumprisse as obrigações elencadas nos referidos Regulamentos Comunitários, lhe concederia a subvenção em causa, de restituição à produção. Por isso, entende a A. que ela própria e o IPCP formularam acordo de vontades constitutivo de relação jurídica administrativa, que gerou, mutuamente, um vínculo contratual e obrigacional. Ou seja, entende a A. que foi celebrado um contrato administrativo entre a própria e o IPCP, por forma a que, em contrapartida do cumprimento de diversas obrigações, pudesse beneficiar do regime de restituição à produção.
Em contrário da posição avançada pela A. manifesta-se o R. Estado Português, sustentando que não subsiste no presente caso qualquer contrato administrativo celebrado entre o IPCP e a A., sucedendo que aquele Instituto assumiu apenas o papel de intermediário entre a A. e a CEE, competindo-lhe, exclusivamente, assegurar o cumprimento dos normativos comunitários. De resto, decorre do art.º 8º do Regulamento n.º 591/79 que os industriais abrangidos, uma vez verificadas as condições aí estabelecidas, têm direito à restituição. Pelo que, o direito à restituição tem uma base legal e não contratual. E, de qualquer modo, o IPCP apenas exercia a competência para a verificação da aplicação dos Regulamentos em causa em território nacional, nos termos e condições estipulados nesses mesmos Regulamentos. O que significa que, o IPCP não era mais do que um controlador da verificação dos requisitos impostos pelos Regulamentos Comunitários, bem como o pagador. Assim, inexistindo contrato, inexiste qualquer responsabilidade pelo eventual incumprimento do mesmo.
Vejamos, então, se o benefício de restituição à produção que a A. vem agora reclamar deriva, ou não, de um contrato administrativo celebrado entre a A. e o IPCP.
Para tanto, releva percorrer o horizonte normativo que instituiu o mecanismo de restituição à produção no que concerne ao azeite.
Assim,

Em 22 de Setembro de 1966 foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias o Regulamento n.º 136/66 do Conselho da Comunidade Económica Europeia- doravante Regulamento n.º 136/66/CEE do Conselho-, que veio estabelecer uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, nomeadamente, no que concerne ao azeite, em bruto, purificado ou refinado.
Com efeito, este instrumento normativo assume a intencionalidade de proceder à eliminação dos diferentes obstáculos à importação e a sua substituição (…), pela pauta aduaneira comum, que graças ao seu direito nulo sobre as matérias primas, favorece um aprovisionamento fácil das indústrias e, pelos direitos sobre os produtos finais, oferece, por um lado, uma protecção às indústrias em causa e, por outro lado, proporciona aos consumidores um aprovisionamento a preços razoáveis. Mais afirma o instrumento em análise que, os consumidores de azeite geralmente lhe dão preferência sobre os outros géneros de utilização análoga, o que permite a sua venda a um preço superior ao destes géneros; que é, por conseguinte, possível adoptar, tendo em conta o preço dos produtos concorrentes, um preço indicativo de mercado a um nível tal que forneça, em princípio, ao produtor através das receitas do mercado uma parte importante da retribuição necessária. Pelo que, o preço indicativo de mercado do azeite só pode atingir o seu fim se o preço efectivamente praticado no mercado for tão próximo quanto possível do preço indicativo de mercado, sendo portanto conveniente prever mecanismos estabilizadores, tanto nos Estados-membros produtores como na fronteira da Comunidade. Por estas razões, a suspensão do direito nivelador ou a concessão de uma restituição em favor do azeite utilizado para fabrico de conservas de peixe (…), é necessária de modo a permitir aos interessados enfrentar a concorrência dos produtos semelhantes fabricados utilizando óleos comprados ao preço do mercado mundial.
Nesta senda, o Regulamento n.º 136/66/CEE do Conselho instituiu, no seu art.º 2º, n.º 2 a aplicação de um regime de direitos niveladores às importações de azeite provenientes de países terceiros. E, em concretização do citado regime, dispõe no art.º 4º que o Conselho, todos os anos antes de 1 de Outubro (…) fixará para o azeite um preço indicativo à produção, um preço indicativo de mercado, um preço de intervenção e um preço limiar únicos para a Comunidade. E, ademais, o azeite utilizado no fabrico de conservas de peixe (…) beneficia de um regime de restituição à produção ou de suspensão total ou parcial do direito nivelador à importação, nos termos e condições a definir também pelo Conselho (cfr. art.º 19º).
No seguimento deste Regulamento n.º 136/66/CEE do Conselho, foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, em 26 de Março de 1979, o Regulamento (CEE) n.º 591/79 do Conselho, que entrou em vigor em 01/04/1979 e que prevê as regras gerais relativas à restituição à produção para os azeites utilizados para a fabricação de certas conservas.
Na verdade, este Regulamento n.º 591/79 do Conselho veio estabelecer um regime de restituição à produção também para os azeites comprados no mercado da Comunidade e utilizados no fabrico de conservas de peixe (art.°s 1º e 2º), a preços próximos dos praticados no mercado mundial, impondo que esta restituição à produção deve ser fixada com base no elemento móvel do direito nivelador à importação dos óleos obtidos por refinação do azeite virgem. No art.º 8º, n.º 1, deste Regulamento instituiu-se que o direito à restituição é adquirido no momento da utilização do azeite no fabrico de conservas, sucedendo que os Estados-membros assegurar-se-ão, por um sistema de controlo, de que na restituição à produção é concedida unicamente para o azeite utilizado no fabrico das conservas de peixe (…) referidas no artigo 2º (cfr. art.º 8º, n.º 2).
Em 6 de Setembro de 1979, foi então publicado o Regulamento (CEE) n.º 1963/79 da Comissão, que fixou as modalidades de aplicação da restituição à produção para o azeite utilizado no fabrico de certas conservas. Realmente, a Comissão, através deste instrumento normativo, veio estipular as condições a preencher e respeitar pelos fabricantes de conservas de peixe com utilização de azeite por forma a beneficiarem da restituição à produção, consagrando também o mecanismo de controlo a adoptar pelos Estados-membros.
Por conseguinte, estatui o art.º 1º deste Regulamento n.º 1963/79 da Comissão que as empresas de fabrico de conservas de peixe (…) estabelecem, (…), uma contabilidade-matéria diária, contendo, pelo menos as seguintes indicações: a) quantidade de azeite entrado na empresa, ventilado segundo a sua origem; b) quantidade de azeite utilizado no fabrico de conservas, ventilado segundo a sua origem; c) para cada lote de azeite entrado, o número da factura de compra, ou, sendo caso disso, o número do boletim de recepção ou de qualquer outro documento equivalente; d) o peso líquido das conservas produzidas, com indicação do peso médio de azeite utilizado, por cada tipo de fabrico.
No art.º 2º, n.º 1, do mesmo Regulamento n.º 1963/79 da Comissão exige-se que, para beneficiar da restituição à produção, o fabricante deposite, junto da autoridade competente, um pedido de controlo, pelo menos 5 dias úteis antes da data considerada para o início do fabrico, sendo que este pedido apenas pode ser entregue quando o azeite se encontrar no estabelecimento de fabrico de conservas. O n.º 2 do citado preceito impõe que o referido pedido indique o nome e morada do fabricante, as datas previstas para o começo e o termo do fabrico em causa, a quantidade e natureza previstas das conservas a fabricar e a quantidade prevista de azeite a utilizar para esse fabrico, bem como a origem desse azeite. Finalmente, o n.º 3 do preceito em apreço consagra que o pedido de controlo só é válido para fabricos que ocorram num prazo que termine, o mais tardar, no fim do terceiro mês seguinte ao do depósito do pedido.
Por seu turno e de acordo com o art.º 3º do Regulamento n.º 1963/79 da Comissão, os Estados-membros assumem o encargo pela verificação de que a contabilidade-matéria das empresas está em conformidade com o teor do estipulado no art.º 1º do mesmo Regulamento, bem como pela verificação de que o azeite indicado no pedido de controlo se encontrava no estabelecimento de fabrico no momento do depósito desse pedido.
O art.º 4º do Regulamento em exame dispõe que a restituição à produção é concedida mediante pedido do fabricante de conservas, apresentado no estado-membro onde se efectua o fabrico de conservas, sendo que o pedido deve ser depositado pelo fabricante nos seis meses seguintes à data da utilização do azeite. E a restituição deve ser paga logo que o Estado-membro tenha controlado a correspondência entre a quantidade de origem do azeite indicado no pedido de restituição e a quantidade do azeite utilizado no fabrico das conservas (cfr. art.º 5º). Evidentemente que, para habilitar o Estado-membro a aquilatar da citada correspondência, o mesmo deve proceder, nomeadamente, à verificação da contabilidade-matéria referida no art.º 1º do Regulamento agora em causa.
Este Regulamento n.º 1963/79 da Comissão foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 1458/89 da Comissão, de 26 de Maio de 1989. Ora, o preâmbulo deste Regulamento reza, além do mais, o seguinte:
“(…)
Considerando que por força do artigo 20º A do regulamento n.º 136/66/CEE, o azeite utilizado no fabrico das conservas de peixe (…) beneficia de uma restituição à produção; que essa restituição deve permitir aos beneficiários comprar no mercado da Comunidade o azeite a preços próximos dos praticados no mercado mundial; que, para esse efeito, a restituição à produção deve ser fixada com base no elemento móvel no direito nivelador de importação do azeite obtido por refinação do azeite virgem;
(…)
Considerando que a adesão de Espanha e de Portugal originou um cálculo diferenciado da restituição à produção, atendendo nomeadamente às diferenças dos níveis de preços; que, para compensar essas diferenças de preços, foram instaurados montantes compensatórios de adesão; que, nos termos do artigo 4º do Regulamento (CEE) n.º 591/79, a restituição à produção é corrigida, respectivamente em Espanha e Portugal, do montante compensatório de adesão aplicável às importações destes dois Estados-membros em proveniência de países terceiros;
Considerando que, nos termos do Regulamento (CEE) n.º 296/86 da Comissão (…), é possível aplicar o regime de aperfeiçoamento activo no comércio entre os novos Estados-membros, bem como entre estes e os outros Estados-membros;
Considerando que, no caso do azeite produzido na Comunidade e utilizado no fabrico de certas conservas ser colocado no regime de aperfeiçoamento activo, para poder obter a restituição à produção válido no país de aperfeiçoamento, a restituição à produção deve ser corrigida do montante compensatório de adesão não cobrado; que é conveniente, por uma preocupação de clareza, precisar esta norma e, por conseguinte, alterar o Regulamento (CEE) n.º 1963/79.”
Deste modo, este Regulamento (CEE) n.º 1458/89 da Comissão veio introduzir no Regulamento (CEE) n.º 1963/79 o art.º 4º A com a seguinte redacção: No que se refere ao azeite produzido na Comunidade, a restituição à produção de certas conservas, no caso de o azeite nelas incorporado ser colocado sob regime de aperfeiçoamento activo, será corrigida do montante compensatório de adesão não cobrado.
Entretanto, através do Decreto-Lei n.º 266/86, de 3 de Setembro, Portugal criou o Instituto Português de Conservas e Pescado, contando-se como uma das suas atribuições a actuação como organismo pagador, junto dos agentes económicos ligados ao sector das pescas, das ajudas nacionais e comunitárias provenientes da secção de garantia do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, bem como fiscalizar e controlar a aplicação de tais ajudas (cfr. art.º 2º, n.º 1, al.s n) e o)), funções para as quais foram criadas delegações locais, com o intuito de controlo das indústrias transformadoras de produtos de pesca e importação das suas matérias-primas, acompanhando as diversas fases do fabrico (art.º 38º).
´ Exposto o quadro normativo em que se enxerta o mecanismo da restituição à produção relativamente ao azeite adquirido em Estados-membros e incorporado no fabrico de conservas de peixe, cumpre apreciar se tal quadro normativo suportava ou impunha a celebração de contrato administrativo entre o fabricante de conservas de peixe e o Estado-membro por forma a que aquele pudesse usufruir do benefício de restituição à produção concedido pela então Comunidade Económica Europeia.
E, no sentido de afirmar o enquadramento do presente dissídio no regime vertido nos Regulamentos Comunitários supra descritos, interessa apontar para a factualidade coligida no probatório sob os pontos 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 e 35, pois que destes dimana que a pretensão indemnizatória da A. se funda na incorporação, nas conservas de azeite que fabricou nos meses de Dezembro de 1988 a Agosto de 1989, de azeite importado de Espanha sob o regime de aperfeiçoamento activo, em conformidade com o vertido nos pontos 1 a 9, 12, 13, 17, 19, 48, 49, 50, 51, 52 e 53 do dito probatório.
Desta feita, debrucemo-nos sobre a natureza e efeito dos Regulamentos Comunitários, sejam os mesmos oriundos do Conselho das Comunidades Europeias- como nos casos do Regulamento n.º 136/66 do Conselho e do Regulamento (CEE) n.º 591/79 do Conselho- ou da Comissão- como nos casos do Regulamento (CEE) n.º 1963/79 da Comissão e do Regulamento (CEE) n.º 1458/89 da Comissão.
O Conselho das Comunidades Europeias detém uma competência regulamentar de princípio, podendo adoptar regulamentos de base, para aplicação de disposições de direito originário (tratados comunitários) ou outros instrumentos convencionais vinculativos das Comunidades. O Conselho pode, ainda, elaborar regulamentos de execução, que se destinam a dar execução aos regulamentos de base, desenvolvendo e pormenorizando o regime jurídico destes, e estabelecendo as condições e meios da sua aplicação.
A Comissão também se encontra dotada de poder regulamentar, nos termos do previsto, principalmente, nos art.ºs 10º, 22º, 91º e 155º do Tratado CEE.
Deriva do art.º 189º do Tratado CEE (na versão aplicável à data dos factos agora em discussão) que o regulamento se caracteriza por ter carácter geral, ser obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável a todos os Estados-membros.
No que concerne ao carácter geral, pretende-se significar que o regulamento, sem visar quem quer que seja individualmente, impõe-se a todos aqueles- Comunidades e suas Instituições, Estados-membros e seus órgãos, indivíduos ou empresas sujeitos à jurisdição comunitária- que possam ser considerados como visados, no presente ou no futuro, pela estatuição normativa (JOÃO MOTA DE CAMPOS, Direito Comunitário, II vol., 3ª ed., 1990, Fundação Calouste Gulbenkian, p. 96). De notar que um regulamento não perde o seu carácter de generalidade pelo facto de, em certo momento, ser possível identificar as pessoas sujeitas à aplicação das normas que nele se contêm, dado que, mesmo assim, permanece a aptidão de tais normas serem susceptíveis de aplicação a qualquer outra empresa que, no futuro, venha a preencher as condições definidas.
A obrigatoriedade do regulamento consubstancia a expressão de um poder normativo perfeito que permite à Autoridade Comunitária impor por si só- isto é, prescindindo da participação das Instituições nacionais- a observância da totalidade das disposições desse acto aos Estados membros, aos seus órgãos e autoridades, e a todos os particulares (indivíduos ou empresas) sujeitos à jurisdição comunitária (JOÃO MOTA DE CAMPOS, Direito Comunitário, II vol., 3ª ed., 1990, Fundação Calouste Gulbenkian, p. 98). Com efeito, a aplicação e execução do acto regulamentar comunitário dispensa o exercício da actividade normativa dos Estados membros, não sendo até permitido aos Estados membros acrescentar-lhe coisa alguma ou furtar-se à sua aplicação. Como ensina JOÃO MOTA DE CAMPOS (ob. cit., p. 101), os Estados membros não poderão adoptar nem permitir que os organismos nacionais dotados de um poder normativo adoptem um acto pelo qual a natureza comunitária de uma regra e os efeitos dela resultantes sejam dissimulados aos interessados.
Todavia, a característica crucial do regulamento comunitário é traduzida pela sua aplicabilidade directa a todos os Estados membros. É que, uma vez publicados no JOCE e decorrida a vacatio legis, os regulamentos entram em vigor em todo o território comunitário, ficando de pleno direito (automaticamente) incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados membros, sendo aí aplicáveis a qualquer pessoa, individual ou colectiva, sujeita à jurisdição comunitária. Tal significa que não é necessária a intervenção de qualquer “fiat” nacional, nem a colaboração dos órgãos estatais, para que o regulamento seja susceptível de invocação e aplicação a quantos nas suas disposições possam fundar qualquer direito merecedor de tutela jurisdicional. Ou seja, os regulamentos comunitários obrigam como direito comunitário e não como direito nacional (JOÃO MOTA DE CAMPOS, Direito Comunitário, II vol., 3ª ed., 1990, Fundação Calouste Gulbenkian, p. 102).
Adicionalmente, é de realçar que uma norma regulamentar será directamente aplicável aos sujeitos de direito, públicos ou particulares, se os atingir directamente na respectiva esfera jurídica, conferindo-lhes por si própria direitos ou impondo-lhes obrigações que esses mesmos sujeitos possam fazer valer nas suas relações mútuas. Trata-se de um self-executing.
Aliás, o Tribunal das Comunidades Europeias afirmou, nos Acórdãos VAN GEND EN LOOS, de 5 de Fevereiro de 1963, e SIMMENTHALL II, de 9 de Março de 1978, que aplicabilidade directa significa… que as regras do direito comunitário devem manifestar a plenitude dos seus efeitos de uma maneira uniforme em todos os Estados membros, a partir da sua entrada em vigor e durante o período de vigência. Tais disposições são fonte imediata de direitos e obrigações para todos aqueles a quem digam respeito, quer se trate dos Estados membros quer dos particulares que sejam sujeitos de relações jurídicas subordinadas ao direito comunitário. (Apud, JOÃO MOTA DE CAMPOS, Direito Comunitário, II vol., 3ª ed., 1990, Fundação Calouste Gulbenkian, pp. 214 e 215).
Sendo assim, as normas comunitárias produtoras do citado efeito imediato são, primeiramente, as que criam direitos ou impõem obrigações aos particulares, direitos e obrigações essas que os Tribunais nacionais podem ser chamados a salvaguardar ou impor quando surja um diferendo nas relações entre particulares (efeito horizontal), ou entre estes e o Estado (efeito vertical). Em segundo lugar, as normas que podem criar direitos a favor dos particulares invocáveis perante o Estado também são produtoras de efeitos imediatos. Contudo, no que concerne a esta segunda categoria de normas, situamo-nos já no domínio da Directiva Comunitária e não do Regulamento, pelo que, esta categoria apresenta-se despicienda para a resolução da presente causa.
A aplicabilidade directa exige, em primeiro lugar, que esteja em causa uma regra de direito positivo, ou seja, uma regra prescritiva e não meramente programática.
Em segundo lugar, a norma deve ser, per se, suficiente, isto é, deve conter todos os elementos necessários que permita, efectivamente, a sua aplicação à situação concreta, dispensando medidas legislativas ou regulamentares, comunitárias ou nacionais, destinadas a completá-la e a possibilitar a sua aplicação pelos Tribunais.
Finalmente, e em terceiro lugar, a norma é directamente aplicável no quadro jurídico interno dos Estados membros se, para além de ser clara, por si própria for apta para produzir um efeito directo ou imediato na esfera jurídica individual dos respectivos destinatários, na medida em que confere directamente aos particulares direitos subjectivos ou obrigações contenciosamente reclamáveis nos Tribunais. Ou seja, normas criadoras, na esfera jurídica dos particulares, de direitos individuais que as jurisdições nacionais devem salvaguardar (JOÃO MOTA DE CAMPOS, Direito Comunitário, II vol., 3ª ed., 1990, Fundação Calouste Gulbenkian, pp. 220 e 221).
Ora, as disposições contidas nos regulamentos comunitários são directamente aplicáveis pela sua própria natureza, nos moldes do estatuído nos art.ºs 189º e 191º do Tratado da CEE (para maiores desenvolvimentos nesta matéria, (JOÃO MOTA DE CAMPOS, Direito Comunitário, II vol., 3ª ed., 1990, Fundação Calouste Gulbenkian, pp. 95 a 110, 171 a 176, 205 a 223 e 246 a 251).
Exposto o horizonte normativo que conforma a pretensão da A. e postas as pertinentes considerações doutrinárias, importa reverter ao caso sujeito.
Perscrutado o regime jurídico que regula a atribuição do benefício de restituição à produção aos fabricantes de conservas de peixe nas quais é incorporado azeite importado de um Estado-membro, mormente, as condições de concessão de tal benefício que se encontram elencadas nos art.ºs 1º, 2º e 4º do Regulamento (CEE) n.º 1963/79 da Comissão, e que dependem exclusivamente dos beneficiários do referido mecanismo, bem como o papel e intervenção estabelecidos para o Estado-membro nos art.°s 3º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º do mesmo Regulamento, propendemos para o entendimento de que a relação estabelecida entre os sobreditos fabricantes de conservas de peixe e o Estado-membro não assume natureza contratual.
Com efeito, por força da aplicabilidade directa dos regulamentos descritos antecedentemente, é cristalina a afirmação de que o benefício de restituição à produção constitui um direito que deriva imediata e directamente das normas comunitárias, as quais estabelecem de modo claro as condições de que depende o exercício desse mesmo direito. Tais condições, evidentemente, devem ser respeitadas e observadas pelos particulares destinatários dos instrumentos comunitários agora em apreço. O que quer dizer que, o direito à restituição à produção que vem agora reclamado pela A. foi directamente concedido pela CEE, sucedendo que as específicas condições em que o mesmo direito pode ser exercido também decorrem de normas comunitárias, directamente aplicáveis.
Por outra banda, verifica-se que as competências atribuídas ao Estado-membro quanto ao exercício do direito de restituição à produção- insertas nos art.°s 3º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º do Regulamento (CEE) n.º 1963/79 da Comissão- configuram meros poderes de verificação do preenchimento das condições, estando vedado até aos Estados-membros acrescer qualquer exigência ou condição relativamente ao estabelecido nas normas comunitárias aplicáveis. Assim, decorre da análise dos citados preceitos comunitários que os Estados-membros- no caso em apreciação, o Estado Português- assume uma função de mera mediação entre a Comunidade Económica Europeia (CEE, em diante) e o particular titular do direito à restituição à produção, limitando-se a zelar pelo cumprimento, por banda deste, das condições impostas pela CEE e das quais depende a decisão de restituição à produção (reembolso) que, em última ratio, é também imputável à CEE.
De resto, o art.º 8º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 591/79 é absolutamente ilustrativo do papel e natureza da actuação que a CEE reservou para os Estados-membros, atribuindo-lhes uma mera função de controlador da verificação das exigências que vieram a ser enumeradas pela CEE no Regulamento n.º 1963/79.
É, aliás, no seguimento do vertido no art.º 8º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 591/79 e no Regulamento n.º 1963/79 que o Estado Português atribui ao IPCP as atribuições descritas no art.º 2º, n.º 1, al.s n) e o) do Decreto-Lei n.º 266/86, instituindo-o como “organismo pagador” e fiscalizador/controlador.
Do que vem de se expor, e cotejando a factualidade espraiada nos pontos 13, 14, 15, 22, 25, 26, 27, 31 e 57, verifica-se que a actuação assumida pela A. traduz, apenas, o cumprimento das exigências e condições impostas pela CEE nos Regulamentos n.º 591/79 e n.º 1963/79, não tendo o IPCP acrescentado qualquer exigência àquelas que resultavam das normas comunitárias que conferiam o direito à restituição à produção à A..
Por outro lado, atentando nos factos descritos nos pontos 13, 10, 16, 20, 23, 24, 54, 48, 11, 18, 19, 49, 50, 51, 52, 53, 28, 37 e 61, é de concluir que o Estado Português actuou de modo absolutamente conforme ao seu papel de fiscalizador do exercício do direito à restituição à produção, não aditando qualquer tipo de exigência ou condição às que decorriam já dos regulamentos comunitários, bem como resulta que se limitou a acatar e transmitir à A. as decisões provenientes da CEE e das quais resultou o pagamento das restituições à produção peticionadas pela A., relativamente aos meses de Dezembro de 1988 a Agosto de 1989, deduzidas dos correspondentes montantes compensatórios de adesão que a A. não havia pago no momento da importação do azeite, por beneficiar simultaneamente do regime de aperfeiçoamento activo.
Quer isto significar, portanto, que a definição da situação jurídica da A., quer no que toca à titularidade do direito de restituição à produção, quer no que toca às condições de exercício e concessão do referido direito, quer ainda no que tange à decisão de dedução dos montantes compensatórios respeitantes ao regime de aperfeiçoamento activo, deriva e depende, em exclusividade, dos normativos comunitários já enumerados e das decisões referentes à interpretação dos mesmos e que vieram a ter acolhimento no art.º 4º A aditado pelo Regulamento (CEE) n.º 1458/89 da Comissão ao Regulamento (CEE) n.º 1963/79, também da Comissão, tendo sido atribuída àquele natureza interpretativa quanto a este (cfr. pontos 42, 43, 44, 45, 46 e 47 do probatório).
Assim sendo, as normas contidas nos sobreditos regulamentos comunitários apresentam-se como estatuições autoritárias, directamente aplicáveis à A., com vocação self-executing e suficiência, e no âmbito das quais não cabe- para além da óbvia desnecessidade- a celebração de qualquer contrato, ou a contratualização do exercício do direito à restituição à produção com o Estado Português.
Na verdade, e tendo em atenção a causa de pedir que estriba a pretensão indemnizatória formulada pela A., é nosso entendimento que a actuação causadora de tais prejuízos é imputável às Instituições da CEE e não ao Estado Português (veja-se a factualidade descrita nos pontos 10, 50, 51 e 53 do probatório). E, sendo assim, a reclamação dos prejuízos que a A. vem agora peticionar deveria ter sido efectuada na sede própria, ou seja, nos moldes estabelecidos pelo art.º 178º do Tratado da CEE e perante o Tribunal das Comunidades Europeias.
Acresce referir que, a A. não imputa ao Estado Português qualquer irregularidade ou ilegalidade no que concerne às suas específicas competências de fiscalizador, em conformidade com o prescrito nos art.ºs 3º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º do Regulamento (CEE) n.º 1963/79 da Comissão. Imputa-lhe sim a transmissão da informação de que o benefício de restituição à produção vigorava para todos os azeites importados, independentemente da sua origem, bem como a decisão de suspensão de pagamento do citado benefício e, posteriormente, o pagamento do dito benefício mas com dedução dos montantes compensatórios.
Ora, no que concerne à informação prestada, impõe-se referir que a mesma se apresenta correcta, tanto assim que à A. foram pagos os montantes de restituição à produção relativos aos azeites adquiridos e incorporados no período em crise. E no que respeita às decisões de suspensão dos pagamentos e de dedução dos montantes compensatórios, cumpre avançar que o Estado Português se remeteu ao mero acatamento e cumprimento de determinações provenientes da CEE- como se lhe impunha- não lhe sendo imputável essa actuação.
Destarte, ponderando todo o exposto, é nosso entendimento que os montantes de restituição à produção cujo pagamento a A. vem agora peticionar ao Estado Português não se inscrevem no seio de qualquer relação contratual, não se vislumbrando, por isso, a subsistência de incumprimento contratual que permite aferir da possibilidade da ocorrência de prejuízos daí derivados.
Daí que, a presente acção deva soçobrar na totalidade, não carecendo, em virtude do juízo negativo formulado quanto à existência de contrato, de proceder ao escrutínio da verificação de incumprimento contratual e dos inerentes pressupostos do direito à reparação.
Por conseguinte, e esgotado assim o objecto da presente acção, não resta outra alternativa se não a de a julgar improcedente.

Vejamos:
Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou improcedente a acção.
Revemo-nos no entendimento veiculado na sentença recorrida.
Mas não cabe, agora, vir a Recorrente pretender rectificar a causa de pedir à custa da matéria de facto assente, alegando que se está perante um contrato administrativo de atribuição, pois o princípio da estabilidade da instância proíbe essa correcção, conforme o que dispõem os artigos 264º e 265º/1 do CPC.
A Autora persiste na tese de contrato administrativo, ora dito de atribuição, que se encontra necessariamente prejudicado pela factualidade dada como assente e ulterior aplicação do direito ao caso, donde resulta de modo claro e inequívoco que o Recorrido Estado sempre se comportou como “organismo pagador” e fiscalizador/controlador - cfr. pág. 33 da sentença.
Tal como se refere na sentença em crise, o Recorrido, por aplicação da legislação comunitária – Regulamento (CEE) n.° 1963/79 da Comissão – assumiu: “… uma função de mera mediação entre a Comunidade Europeia (CEE, em diante)…” e a Recorrente enquanto: “… titular do direito à restituição produção,…”. O primeiro mais se limitou “… a zelar pelo cumprimento, por banda dest(a), das condições impostas pela CEE e das quais depende a decisão de restituição à produção (reembolso) que, em ultima ratio, é também imputável à CEE.”, para mais adiante se dizer que teve de anuir no “… cumprimento das exigências e condições impostas pela CEE nos Regulamentos n.° 591/79 e n.° 1963/79, não tendo o IPCP acrescentado qualquer exigência àquelas que resultavam das normas comunitárias que conferiam o direito à restituição à produção à A.” – cfr. fls. 32 e 33.
Mais se conclui, em função da factualidade apurada, que: “… o Estado Português actuou de modo absolutamente conforme ao seu papel de fiscalizador do exercício do direito à restituição à produção, não aditando qualquer tipo de exigência ou condição às que decorriam já dos regulamentos comunitários, bem como resulta que se limitou a acatar e transmitir à A. as decisões provenientes da CEE e das quais resultou o pagamento das restituições à produção peticionadas relativamente aos meses de Dezembro de 1988 a Agosto de 1989, …” e que a “… situação jurídica da A., … deriva e depende, em exclusividade, dos normativos comunitários enumerados e das decisões referentes à interpretação dos mesmos e que vieram a ter acolhimento no art.° 4° A aditado pelo Regulamento (CEE) nº 58/89 da Comissão ao Regulamento (CEE) n.° 1963/79, também da Comissão, tendo sido atribuída àquele natureza interpretativa quanto a este (cfr. pontos 42, 43, 44, 45, 46 e 47 do probatório)”.
Igualmente se chama a atenção para a vocação self-executing e suficiência das normas de direito comunitário que exclui a necessidade de celebração de qualquer contrato entre a A. e o Estado Português para contratualização do exercício do direito à restituição à produção e que a restituição de tais valores não se inclui no seio de qualquer relação contratual – cfr. fls. 34 da sentença.
Assim, está afastada a previsão do artº. 178.º n.º 1 do CPA, que descreve o contrato administrativo como um: “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”, sendo que no seu n.º 2 se enumeram algumas das suas espécies.
Para a classificação de um contrato como administrativo será necessário que ele se dirija: “à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm proteção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos”- cfr. Esteves de Oliveira e outros em Código do Procedimento Administrativo, pág. 811.
Ora, da factualidade tida por assente, é claro que o Recorrido Estado Português, não exerceu, como não podia ter exercido, qualquer poder de autoridade relativamente à Recorrente, uma vez que nos termos das normas comunitárias então aplicáveis, estava-lhe vedado o exercício daquele ou de imposição de deveres - cfr. Acs. do STA de 10/04/02, Recurso n.º 30/02 e de 16/05/06, Recurso n.º 163/06 e Ac. do Tribunal de Conflitos nº. 9/03/04, Processo n.º 4/3.
Na verdade, dos factos que foram fixados não resulta, por qualquer forma, que entre a Recorrente e o Recorrido se tenha manifestado uma tal vontade, pois que nada foi outorgado que espelhasse um acordo de vontades e nos sobreditos termos, já que o segundo (Estado / ex IPCP) nada impôs à primeira (A.) e que fosse susceptível de configurar um contrato administrativo.
Por muito menos se estará perante um contrato administrativo de atribuição, como pretende a Recorrente.
A este respeito Fernanda Paula Oliveira, em Os contratos administrativos, classifica doutrinalmente os contratos de atribuição, como aqueles que: transmitem a um particular uma posição favorável ou vantajosa ou que, em certos termos, facilita o cumprimento de certas obrigações que sobre ele impendem (v.g. o contrato que concede benefícios fiscais a uma empresa ou o contrato que atribui a um particular a faculdade de usar, para fins privados, uma parcela de um bem dominial).
De facto, no exercício da sua actividade intermediadora, o aqui Recorrido não lhe atribuiu quaisquer vantagens ou certos direitos, tal como o uso especial de bem público e no seu interesse. É certo que a Autora teve de observar determinados requisitos de ordem contabilística para ser beneficiária do sistema de restituição à produção quanto ao azeite importado de Espanha e que incorporou no fabrico das conservas para exportação, tendo o IPCP efectuado o controle daqueles para assegurar o reembolso do subsídio de parte dos pedidos que lhe fossem apresentados, em execução das normas comunitárias aplicáveis.
A este respeito a sentença fez exaustiva abordagem do regime jurídico decorrente da aplicação de normas de direito comunitário, com referência aos Regulamentos que teve de analisar e aplicar. Na decisão recorrida reconheceu-se a vocação self-executing e suficiência, quanto às normas contidas nos Regulamentos comunitários (enquanto fontes vinculantes) directamente aplicáveis à A. (cfr. fls. 34). Quer isto dizer que o direito comunitário opera de pleno direito na ordem jurídica do Estado Português, por ser fonte imediata de direitos e obrigações, dispensando-se para o efeito qualquer forma especial de recepção, sendo também aplicável aos particulares, enquanto sujeitos passivos de relações jurídicas dele subordinadas.
Esta aplicação resulta do “princípio da aplicabilidade directa do Direito comunitário”, conforme o que tem vido a ser sustentado pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e considerado pelo mesmo Tribunal como um “princípio essencial da ordem jurídica comunitária” e devidamente explicitado na sentença recorrida.
Daqui resulta para os particulares a possibilidade de acesso mais fácil à legislação comunitária e com um conhecimento claro e preciso dos seus direitos - Cfr. Neste sentido, o Ac. TCAS. de 21-02-2008, in www.dgsi.pt, o que permitiu ao Tribunal a quo mencionar esclarecidamente na sentença que: “… a relação estabelecida entre os sobreditos fabricantes de conservas de peixe e o Estado-membro não assume natureza contratual.”, aqui, “rectius”, entre a Recorrente Ramirez & Cª. (Filhos), Ldª. e o Recorrido Estado Português.
Cumpre aqui salientar que a actividade da C.E.E. distinguiu-se por uma actividade essencialmente normativa e de administração e gestão indirecta e o que legitima que, na sentença se afirme que, o Recorrido Estado Português sempre agiu em conformidade com o que lhe foi determinado por aquela, pois que as instituições comunitárias adoptaram o acto normativo, a que as autoridades nacionais deram execução - cfr. pág. 34.
Daí ser irrepreensível o entendimento que o Estado Português, nos termos do que foi averiguado, não foi causador de quaisquer prejuízos à Recorrente, ante tal imputação às instituições da CEE e nos termos do então art.° 178° do Tratado da CEE, perante o Tribunal das Comunidades Europeias. Cfr.- Maria Luísa Duarte, A acção de indemnização por responsabilidade extracontratual da comunidade económica europeia-âmbito, natureza e condições de acesso dos particulares
Assim, bem andou o Tribunal nos termos em que decidiu a absolvição do Réu/Estado Português.
Em suma:
-como sentenciado, a circunstância de a A. dever preencher determinados requisitos para usufruir do direito de restituição à produção não equivale a qualquer clausulado pré-contratual ou contratual, mas sim a meras condições para o exercício de um direito, sendo certo que o direito em causa não era, sequer, concedido pelo IPCP ou por Portugal, mas pela CEE; -assim, inexistindo contrato, inexiste qualquer responsabilidade pelo eventual incumprimento do mesmo;
-de qualquer modo, e de acordo com o Decreto-Lei n.º 266/86, de 3 de Setembro, o IPCP tinha como função, também, actuar como organismo pagador junto dos agentes económicos ligados ao sector das pescas no que toca ao pagamento das ajudas nacionais e comunitárias;
-assim, no exercício dessas competências, o IPCP constatou, no início de 1989, que a A. estava a importar azeite de Espanha beneficiando do regime de aperfeiçoamento activo, segundo o qual a A. estava isenta do pagamento de montantes compensatórios de adesão no acto da entrada do azeite em Portugal em virtude das conservas produzidas com esse azeite se destinarem a exportação. O que quer dizer que a A., usufruindo do direito de restituição à produção em simultâneo com o regime de aperfeiçoamento activo quanto ao mesmo azeite que importava de Espanha, acumulava dois benefícios sobre o mesmo produto. Por esta razão, instada a Comissão Europeia pelo IPCP, pela mesma foi comunicado, em 27/04/1989, que os benefícios não poderiam ser cumulados, devendo ser corrigido o montante compensatório atribuído em sede de restituição à produção. Aliás, o Regulamento (CEE) n.º 1458/89, da Comissão, de 26 de Maio, veio precisamente alterar o regime em vigor no sentido de instituir tal correcção no caso de ocorrer o benefício de aperfeiçoamento activo. E, em 28/11/1990, a Comissão Europeia veio igualmente determinar a correcção do montante de restituição à produção mesmo que os azeites tivessem sido adquiridos e usados em data anterior à entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.º 1458/89, da Comissão, de 26 de Maio. Sendo assim, e porque estavam em causa verbas comunitárias, o IPCP não pôde deixar de cumprir a mencionada determinação;
-por outro lado, o R. invoca que a A. não poderia deixar de saber que o art.º 4º, n.º 1 do Regulamento n.º 591/79, de 26 de Março, corrige, para os casos de Portugal e Espanha, o montante da restituição aplicável aos restantes Estados-membros do montante compensatório de adesão aplicável às importações de cada um desses Estados-membros em proveniência de países terceiros. Por isso, a A. tinha que atender à ligação existente entre os montantes das restituições e os montantes compensatórios da adesão e, consequentemente, ter colocado à administração a questão da possibilidade da cumulação. Neste seguimento, o IPCP, em cumprimento das determinações comunitárias recebidas, procedeu ao pagamento das restituições correspondentes, deduzindo-lhes os correspondentes montantes compensatórios de adesão que a A. não havia pago no momento da importação do azeite.
-no sentido de afirmar o enquadramento do presente dissídio no regime vertido nos Regulamentos Comunitários supra descritos, interessa apontar para a factualidade coligida no probatório sob os pontos 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 e 35, pois que destes dimana que a pretensão indemnizatória da A. se funda na incorporação, nas conservas de azeite que fabricou nos meses de Dezembro de 1988 a Agosto de 1989, de azeite importado de Espanha sob o regime de aperfeiçoamento activo, em conformidade com o vertido nos pontos 1 a 9, 12, 13, 17, 19, 48, 49, 50, 51, 52 e 53 do dito probatório;
-o direito à restituição à produção que vem agora reclamado pela A. foi directamente concedido pela CEE, sucedendo que as específicas condições em que o mesmo direito pode ser exercido também decorrem de normas comunitárias, directamente aplicáveis;
-por outra banda, verifica-se que as competências atribuídas ao Estado-membro quanto ao exercício do direito de restituição à produção - insertas nos art.ºs 3º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º do Regulamento (CEE) n.º 1963/79 da Comissão - configuram meros poderes de verificação do preenchimento das condições, estando vedado até aos Estados-membros acrescer qualquer exigência ou condição relativamente ao estabelecido nas normas comunitárias aplicáveis. Assim, decorre da análise dos citados preceitos comunitários que os Estados-membros - no caso em apreciação, o Estado Português - assume uma função de mera mediação entre a Comunidade Económica Europeia (CEE, em diante) e o particular titular do direito à restituição à produção, limitando-se a zelar pelo cumprimento, por banda deste, das condições impostas pela CEE e das quais depende a decisão de restituição à produção (reembolso) que, em ultima ratio, é também imputável à CEE;
-de resto, o art.º 8º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 591/79 é absolutamente ilustrativo do papel e natureza da actuação que a CEE reservou para os Estados-membros, atribuindo-lhes uma mera função de controlador da verificação das exigências que vieram a ser enumeradas pela CEE no Regulamento n.º 1963/79;
-é, aliás, no seguimento do vertido no art.º 8º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 591/79 e no Regulamento n.º 1963/79 que o Estado Português atribui ao IPCP as atribuições descritas no art.º 2º, n.º 1, al.s n) e o) do Decreto-Lei n.º 266/86, instituindo-o como “organismo pagador” e fiscalizador/controlador;
-do que vem de se expor, e cotejando a factualidade espraiada nos pontos 13, 14, 15, 22, 25, 26, 27, 31 e 57, verifica-se que a actuação assumida pela A. traduz, apenas, o cumprimento das exigências e condições impostas pela CEE nos Regulamentos n.º 591/79 e n.º 1963/79, não tendo o IPCP acrescentado qualquer exigência àquelas que resultavam das normas comunitárias que conferiam o direito à restituição à produção à A.;
-por outro lado, atentando nos factos descritos nos pontos 13, 10, 16, 20, 23, 24, 54, 48, 11, 18, 19, 49, 50, 51, 52, 53, 28, 37 e 61, é de concluir que o Estado Português actuou de modo absolutamente conforme ao seu papel de fiscalizador do exercício do direito à restituição à produção, não aditando qualquer tipo de exigência ou condição às que decorriam já dos regulamentos comunitários, bem como resulta que se limitou a acatar e transmitir à A. as decisões provenientes da CEE e das quais resultou o pagamento das restituições à produção peticionadas pela A., relativamente aos meses de Dezembro de 1988 a Agosto de 1989, deduzidas dos correspondentes montantes compensatórios de adesão que a A. não havia pago no momento da importação do azeite, por beneficiar simultaneamente do regime de aperfeiçoamento activo;
-quer isto significar, portanto, que a definição da situação jurídica da A., quer no que toca à titularidade do direito de restituição à produção, quer no que toca às condições de exercício e concessão do referido direito, quer ainda no que tange à decisão de dedução dos montantes compensatórios respeitantes ao regime de aperfeiçoamento activo, deriva e depende, em exclusividade, dos normativos comunitários já enumerados e das decisões referentes à interpretação dos mesmos e que vieram a ter acolhimento no art.º 4º A aditado pelo Regulamento (CEE) n.º 1458/89 da Comissão ao Regulamento (CEE) n.º 1963/79, também da Comissão, tendo sido atribuída àquele natureza interpretativa quanto a este (cfr. pontos 42, 43, 44, 45, 46 e 47 do probatório);
-assim sendo, as normas contidas nos sobreditos regulamentos comunitários apresentam-se como estatuições autoritárias, directamente aplicáveis à A., com vocação self-executing e suficiência, e no âmbito das quais não cabe - para além da óbvia desnecessidade - a celebração de qualquer contrato, ou a contratualização do exercício do direito à restituição à produção com o Estado Português;
-na verdade, e tendo em atenção a causa de pedir que estriba a pretensão indemnizatória formulada pela A., é nosso entendimento que a actuação causadora de tais prejuízos é imputável às Instituições da CEE e não ao Estado Português (veja-se a factualidade descrita nos pontos 10, 50, 51 e 53 do probatório). E, sendo assim, a reclamação dos prejuízos que a A. vem agora peticionar deveria ter sido efectuada na sede própria, ou seja, nos moldes estabelecidos pelo art.º 178º do Tratado da CEE e perante o Tribunal das Comunidades Europeias;
-acresce referir que, a A. não imputa ao Estado Português qualquer irregularidade ou ilegalidade no que concerne às suas específicas competências de fiscalizador, em conformidade com o prescrito nos art.ºs 3º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º do Regulamento (CEE) n.º 1963/79 da Comissão. Imputa-lhe sim a transmissão da informação de que o benefício de restituição à produção vigorava para todos os azeites importados, independentemente da sua origem, bem como a decisão de suspensão de pagamento do citado benefício e, posteriormente, o pagamento do dito benefício mas com dedução dos montantes compensatórios;
-ora, no que concerne à informação prestada, impõe-se referir que a mesma se apresenta correcta, tanto assim que à A. foram pagos os montantes de restituição à produção relativos aos azeites adquiridos e incorporados no período em crise. E no que respeita às decisões de suspensão dos pagamentos e de dedução dos montantes compensatórios, cumpre avançar que o Estado Português se remeteu ao mero acatamento e cumprimento de determinações provenientes da CEE - como se lhe impunha - não lhe sendo imputável essa actuação;
-destarte, ponderando todo o exposto, é nosso entendimento que os montantes de restituição à produção cujo pagamento a A. vem agora peticionar ao Estado Português não se inscrevem no seio de qualquer relação contratual, não se vislumbrando, por isso, a subsistência de incumprimento contratual que permita aferir da possibilidade da ocorrência de prejuízos daí derivados;
-daí que, a presente acção tenha de soçobrar na totalidade, não carecendo, em virtude do juízo negativo formulado quanto à existência de contrato, de proceder ao escrutínio da verificação de incumprimento contratual e dos inerentes pressupostos do direito à reparação.
A sentença proferida, contrariamente ao alegado, fez correcta interpretação e aplicação das normas ínsitas nos artºs 1º, 2º 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, e 9º do Regulamento (CEE) nº 1963/79 da Comissão e dos artºs 1º e 2º do 8º nº 1 e 2 Regulamento (CEE) do Conselho nº 591/79 do Conselho (alterado pelo Regulamento (CEE) nº 2903/89 do Conselho de 25 de Setembro de 1989) , do artº 9º nº 1 do D.L. 129/84, de 27/4., do artº 2º nº 1, al. n) e o) do Dec. Lei nº 266/86, razão pela qual é mantida na ordem jurídica.
Improcedem as conclusões da Apelante.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Notifique e DN.

Porto, 03/7/2020

Fernanda Brandão
Frederico Branco
João Sousa